ARTÍCULO DE REFLEXIÓN

La política exterior colombiana: una institución estancada en la historia

Colombia's foreign policy: a stalled institution in the history

Héctor José Galeano David^*

^*Estudiante de Doctorado en Ciencias Sociales, Universidad del Norte, Barranquilla (Colombia). Profesor investigador de la Corporación Universitaria de la Costa - CUC- , adscrito al Programa de Finanzas y Relaciones Internacionales. Profesional en Relaciones Internacionales, Especialista en Gobierno y Asuntos Públicos, estudios de Maestría en Resolución de Conflictos y Medicación. hgaleano@uninorte.edu.co

Fecha de recepción: noviembre de 2011
Fecha de aceptación: marzo de 2012

RESUMEN

La política exterior se entiende como una política pública, encaminada a la consecución de los intereses de un Estado, mediante la interacción con los otros actores del sistema internacional. Su diseño y aplicación debe fundamentarse en la capacidad que tengan los gobiernos en consolidar los espacios políticos y económicos mediante alianzas estratégicas de mediano y largo plazo, con los demás actores del sistema internacional. El propósito principal de este ensayo es analizar la evolución de la política exterior colombiana y la influencia que los distintos modelos han tenido a lo largo de la historia, marcado principalmente por el réspice polum, como paradigma prevalente durante la mayor parte de nuestro devenir histórico. Así mismo, estudiará los pilares teóricos que el institucionalismo aporta en su diseño, aplicación y transformación, generando con ello, herramientas fundamentales de obligado estudio.

Palabras clave: Réspice polum, política exterior, neoinstitucionalismo, cancillería, interdependencia.

Clasificación Jel: B25, F12, B52.

ABSTRACT

Foreign policy is understood as a public policy, aimed at the achievement of the interests of a State, through interaction with the other actors in the international system. Its design and implementation must be based on the ability of governments to consolidate the political and economic spaces through medium- and long-term strategic alliances with the other players in the international system. The main purpose of this essay is to analyze the evolution of Colombia's foreign policy and the influence that the various models have had throughout history, marked mainly by the respice polum, as paradigm prevalent during the greater part of our historical evolution. Also, it will consider the theoretical pillars that institutionalism brings in its design, implementation and transformation, generating with it, fundamental tools of required study.

Keywords: Réspice polum, foreign policy, neo-institutionalism, foreign ministry, interdependence.

Jel codes: B25, F12, B52.

INTRODUCCIÓN

La política exterior se entiende como una política pública, encaminada a la consecución de los intereses de un Estado, mediante la interacción con los otros actores del sistema internacional. Su diseño y aplicación se fundamentará en la capacidad que tengan los gobiernos en consolidar los espacios políticos y económicos mediante alianzas estratégicas de mediano y largo plazo, con los demás actores del sistema internacional.

En Colombia, el paradigma teórico que ha primado en materia de política exterior fue el propuesto por Marco Fidel Suarez, que se denominó réspice polum y su primacía se ha dado durante la mayor parte del siglo XX y XXI (González Arana, 2007; Tickner, 2010; Fedesarrollo, Ministerio de Relaciones Exteriores, BID, CAF, 2010).

El ideal de la concepción de Suárez cimentó el ejercicio de interacción de Colombia con el sistema internacional, en los Estados Unidos, posicionando al país norteamericano como la "estrella del norte"¹ y epicentro del ejercicio de la política exterior colombiana.

En este orden de ideas, tres críticas constantes se han realizado a la política exterior colombiana. En primera instancia, el hecho de ser inconsulta con los diversos actores de la sociedad. Por otra parte, y quizá la más grave, el erigirse como una política de gobierno y no de Estado². Por último, la sujeción a los Estados Unidos en esta materia, que ha conducido a nuestro país a un histórico distanciamiento con aliados estratégicos que permitirían escenarios de cooperación en los cuales blindaríamos nuestra economía de las oscilaciones del país norteamericano, minimizando con ello el inconmensurable poder del Fondo Monetario Internacional y sus duras políticas neo liberales (González Arana, 2007).

El propósito principal de este ensayo es analizar el diseño y aplicación de la política exterior colombiana, y la influencia que los modelos los distintos teóricos han tenido a lo largo de la historia, partiendo de la base de que uno de los pilares fundamentales de la política exterior de un Estado es la satisfacción de sus intereses y dentro de estos se destacan los económicos y sociales.

Así mismo, el ensayo estudiará los pilares teóricos que el institucionalismo plantea, en el sentido de diseñar y aplicar una política exterior soportada sobre una institución basada en un método histórico crítico propio de la corriente (Parada, 2005) que examine y determine con ello espacios de construcción y explicación alternativos al desarrollo que las instituciones pueden ofrecer.

EVOLUCIÓN DEL MARCO TEÓRICO DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES A NIVEL MUNDIAL

Desde finales del siglo XIX y comienzos del XX, se comenzaron a construir las diferentes visiones e interpretaciones de las relaciones internacionales. Inicialmente, su estudio se cimentó sobre dos disciplinas que buscaban explicar las complejas dinámicas del sistema internacional. Por una parte Renouvin, Duroseelle y Arnold Toynbee, quienes consideraban que la incidencia y trascendencia que tenía el estudio histórico de las relaciones internacionales era determinante para la formulación de un marco teórico. Toynbee expone en su obra el Estudio de la historia la manera como logra articular el desarrollo histórico con las relaciones internacionales. Parte de la base de un reconocimiento al Estado soberano y cómo en su relación con el entorno va interaccionando con diversas fuerzas, que al final configuran los hechos históricos (Toynbee, 1977).

Por otra parte, Renouvin y Durosselle estudian el vínculo entre historia y relaciones internacionales desde dos perspectivas, pero enfocadas en un fin común: integrar la bicomple-mentariedad para el estudio de la historia de las relaciones internacionales (Pantoja, 1997). De esta manera, Renouvin analiza lo que denomina como fuerzas profundas" y Duroselle hace referencia al "hombre de Estado" (Duroselle Jean-Baptiste & Renouvin, 1968). En toda su extensión, la obra contiene trece capítulos que aborda a profundidad los siguientes temas entendidos como fuerzas determinantes en el ámbito de las relaciones internacionales: factores geográficos, condiciones demográficas, fuerzas económicas, cuestiones financieras, nacionalismos, la paz y los métodos para alcanzarla en el entorno internacional y toma de decisiones en general y decisiones racionales, todas en permanente transformación y evolución. (Pantoja, 1997). Es decir, según este autor las relaciones internacionales comprenden una diversa gama de asuntos que afectan las dinámicas inherentes a un entorno internacional en constante cambio, que reciben contribuciones valiosas por parte de otras disciplinas de estudio, como es el caso de la economía, específicamente, la institucional. De hecho, como se analizará más adelante, las corrientes institucionalistas realizarán aportes importantes a las relaciones internacionales desde las dos perspectivas: la EIO y el Neoinstitucionalismo, por una parte, y los institucionalistas neoliberales³ por otra. Un ejemplo es la denominada "causación acumulativa" expresado por Veblen y tomado por autores como Hodgson posteriormente⁴.

Any evolutionary science... is a close-knit body of theory. It is a theory of a process, of an unfolding sequence ...of cumulative causation. The great desert of the evolutionist leaders...lie...in their having shown how this colorless impersonal sequence of cause and effect can be made use of for theory proper, by virtue of its cumulative character (Hodgson, 2004).

La evolución en las relaciones internacionales se evidenció en el siglo XX en las transformaciones que tuvieron los diversos esquemas teóricos de la disciplina. Los cuatro paradigmas o modelos principales que los autores clásicos propusieron, a saber: idealista, realista, globalista y marxistas (Pearson, 2003) que se diseñaron y plantearon por la comunidad académica en contextos distintos enmarcados en retos y oportunidades diferentes para la sociedad internacional y todos sus miembros. Por una parte, un idealismo que propugnó por atender el desafío de minimizar el conflicto y maximizar la cooperación entre las naciones, con unos cimientos legales, moralistas e institucionales⁵.

Los otros tres modelos teóricos se dan en momentos posteriores. Por una parte el realismo, el cual surge como una respuesta al idealismo; por otra el globalismo, que si bien es cierto no rechaza todos los postulados del realismo sí lo crítica, fuertemente, debido a que conceptúa que nunca el modelo correspondió a una situación real y que es inadecuado para comprender los eventos contemporáneos (Pearson, 2003). Y por último, el paradigma marxista fundamentado, epistemológicamente, en la obra de Marx. Plantea que los gobiernos mundiales podrían abolirse debido a que las distinciones entre la clase proletaria y la burguesa se acabarían por medio de una revolución social.

Es interesante observar cómo Karl Polanyi, un cientista social de mediados del siglo pasado, propuso unos principios que si bien no apoyaron los preceptos marxistas, si llegaron a cuestionar la teoría globalista de Keohane y Nye, quienes desde la perspectiva de algunos autores son considerados neoliberales. Polanyi formuló una tercera alternativa para el desarrollo: el Estado de Bienestar (Polanyi, 1992)⁶, el cual en su esencia debió y debe repercutir en el ejercicio de la política exterior de un Estado, un ejemplo de ello son las políticas aperturistas que Colombia basa en tratados de libre comercio, y Brasil, desde otra perspectiva, lo asume desde los denominados Acuerdos de Complementación Económica (ACE)⁷. Por una parte, el primero arroja a sus industriales y productores a una cruenta competencia y, por otro, el gigante vecino considera los riesgos para sus empresarios sin llegar a ser proteccionista.

Sin embargo, en el proceso de desarrollo y evolución del sistema internacional, tres marcos teóricos prevalecieron y se convirtieron en los más citados: realismo, la interdependencia y la dependencia (representativa de la corriente marxista) (Tickner & Quintana, 2010).

Por una parte, el realismo se fundamentó en tres postulados que argumentan que: El Estado es el actor más relevante en el estudio de las relaciones internacionales; las relaciones internacionales están basadas en la relación existente entre la paz y el poder y, por último, marcan una diferencia entre política exterior e interna (doméstica).

Adicionalmente, se pueden desprender otros elementos complementarios de la perspectiva realista del mundo; la relevancia del balance de poder, como una manera de lograr cierta estabilidad en un mundo anárquico⁸, la autonomía de la esfera política respecto a la económica y la ausencia de moral en consideraciones de tipo internacional (Tickner & Quintana, 2010).

El segundo modelo teórico prevalente en los libros de estudio de las relaciones internacionales es la interdependencia. Surge en la década del 70, como una alternativa a la teoría realista. Asume en su acervo teórico el contenido económico que el realismo había negado, resaltando el impacto que la globalización como proceso económico tuvo, sumado a las grandes dinámicas de la revolución tecnológica de las comunicaciones. Sus postulados son: el Estado no es el único actor a considerar y estudiar en la política exterior; vincula estrechamente la política internacional y la interna; considera que los actores transnacionales son actores importantes del sistema internacional; no separa la alta y la baja política. Todo tema puede llegar a ser relevante en la agenda internacional (Tickner & Quintana, 2010).

Finalmente, el tercer modelo determinante en la disciplina de las relaciones internacionales es la teoría de la dependencia. Unica teoría que considera importante el papel de Latinoamérica en el contexto internacional, estudiándola desde la óptica del subdesarrollo, considerando esta condición como un producto del sistema capitalista mundial.

Thetonio dos Santos, Fernando H. Cardoso y Enzo Faletto harán dos contribuciones fundamentales a esta visión básica, importantes de señalar. Dos Santos distingue entre la dependencia colonial, basada en la producción de monocultivos, que señala Gunder Frank, y un nuevo tipo de dependencia, la tecnológica - industrial que empieza a surgir durante los años setenta como resultado de la intromisión de las empresas multinacionales en los asuntos económicos-comerciales internos de los países de América Latina (Tickner & Quintana, 2010).

De manera estadística, González Arana presenta lo planteado por los teóricos de la dependencia así:

Las exportaciones de los Estados Unidos a la región pasaron de 31.000 millones de dólares en 1984 a 93.000 millones diez años después. Lo anterior nos hace suponer que si no se producen orientaciones distintas o virajes radicales como los que podrían dar la alianza Brasil-Argentina-Chile en el cono sur, seremos países cada vez más pobres, condenados a poseer sectores agrícolas débiles, con sectores estatales frágiles y sujetos, progresivamente, a las políticas monetarias del Fondo Monetario Internacional e incondicionales a Estados Unidos y a los destinos de la globalización (González Arana, 2007) .

Cabe resaltar que, en este sentido, los economistas han generado un amplio marco teórico al respecto, que aporta bases importantes a los internacionalistas para formular modelos teóricos y estrategias de política exterior.

Se destaca el premio Nobel Amartya Sen⁹ que expresó el concepto de capacidades. Sen no define al desarrollo con base en la renta, sino por la capacidad que tienen las personas de transformar esa renta en aquello que ellas consideran necesario para llevar la vida que quieren llevar. El desarrollo se basa en la libertad, justamente, porque esta permite a los individuos aumentar las capacidades que los conducen a vivir de la forma en que quieran, lo cual es, según Sen, el objetivo de alcanzar un mayor desarrollo (Sen, 1988). Esta perspectiva económica y social debería ser el norte que guíe a los estadistas.

En ese orden de ideas, las relaciones internacionales y la política exterior deben convertirse en herramientas para el desarrollo. Aunque Se realizó un profundo estudio sobre el caso de extrema hambruna en Bengala, sus postulados tienen una aplicación en Latinoamérica y se encuentran aspectos coincidentes con la teoría de la dependencia.

EL PODER Y LAS TEORÍAS DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES

Un punto de coincidencia para los teóricos de las relaciones internacionales está dado en la importancia que reviste el poder en su accionar y ejecución, así mismo en la formulación de la política exterior como política pública y como institución. El papel del poder es relevante en las relaciones internacionales, por lo que tres de los modelos teóricos a saber: realismo, interdependencia y dependencia, lo estudian y explican. Igualmente, desde la perspectiva de la Economía Institucional, el poder es asumido con una variable de estudio, tanto por los de la EIO como por los neoinstitucionalistas, y los postulados tanto de unos como de otros se convierten en valiosos insumos para la formulación de las teorías de las relaciones internacionales, y la interacción de los marcos teóricos de las dos ciencias son complementarios como paso a explicar.

Por una parte, el realismo asume el poder como epicentro de la teoría, tal como lo explican Quintana y Tickner:

En un mundo que carece de un organismo central organizador, la anarquía es una condición normal, conduciendo al balance de poder como requisito necesario para preservar la sobrevivencia de los diferentes Estados. La defensa de la seguridad nacional constituye el objetivo central del ejercicio del poder, al margen de todo compromiso de otra índole, y el Estado el único interprete del interés nacional que inspira esta acción (Tickner & Quintana, 2010).

Orozco coincide con Tikcner y Quintana en la visión que manejan del poder los realistas, afianzando la relevancia que el concepto tiene en el éxito o no de la política exterior.

La escuela realista se oponía al concepto de paz como objeto de estudio para analizar la dinámica internacional y propuso al poder como el eje de la actuación de los actores internacionales (restringiéndose éstos a los Estados), pues el poder de una nación le permite conservar su posición dentro del sistema, preservando, con ello, su interés nacional (Orozco, 2003).

Ahora bien, las contribuciones a las relaciones internacionales, provenientes de la Economía Institucional, se evidencian en los términos en los cuales define el poder el modelo de la interdependencia, debido a que tiene una evidente connotación económica en su fundamentación teórica. Para los defensores de la corriente de la interdependencia, el poder está basado en términos económicos y el Estado deja de ser un agente único de estudio, ya que se le suman las organizaciones multinacionales.

Por su parte, Strange considera que existen dos tipos de poderes: por una parte el poder relacional, que está determinado por la capacidad que tiene un actor dado para hacer algo que no podría hacer por voluntad propia, y el poder estructural, caracterizado por aquella capacidad de moldear estructuras de la economía política global, es decir, de fijar reglas de juego en las cuales los actores tienen que actuar. Se destaca que el segundo es el determinante en las relaciones internacionales (Strange, 1988).

En este sentido, David Baldwin se plantea varios interrogantes en términos de poder y economía, qué tanta injerencia tienen algunas instituciones de orden comercial y financiero en el sistema internacional y qué tanto lleva al estudioso a reevaluar el concepto de actor dentro del sistema internacional debido a los aspectos económicos.

Power can be in the formation and maintenance of institu-tions, trough institutions, within and among institutions. Institutions may reflect power relations, constrain them, or provide the basis for their existence. To what extent do the World Bank and International Monetary Fund serve as instruments of American policy?. To what extent does the United Nations enhance the power of some countries and constrain the power of others? (Baldwin, 2001).

En relación con la visión del poder visto desde la óptica de la interdependencia, la Economía Institucional Original propone un marco teórico complementario a la perspectiva del modelo de la disciplina de las relaciones internacionales, al referirse a una de las maneras como las multinacionales buscan aumentar su poder, con base en el control de los mercados y el fortalecimiento del poder económico de estas organizaciones (Parada, 2003).

Desde otro ángulo, los neoinstitucionalistas ofrecen un complemento al acervo teórico de los autores de la interdependencia, por medio de lo que North llama los costos de transacción, que se aplican en un sistema internacional global y abierto, en el cual los tratados comerciales¹⁰ buscan disminuir las trabas al comercio, definir las reglas de juego y en consecuencia la reducción de los costos en las transacciones. Anota North;

It takes resources to define and enforce exchange agreements. Even if everyone had the same objective function (like maxi-mizing the firm's profits), transacting would take substantial resources; but in the context of individual wealth-maximizing behavior and asymmetric information about the valuable attributes of what is being exchanged (or the performance of agents), transaction costs are a critical determinant of economic performance. Institutions and the effectiveness of enforcement (together with the technology employed) determine the cost of transacting (North, 1991).

Ahora bien, desde la óptica de las relaciones internacionales, el institucionalismo tiene en Keohane a uno de sus exponentes más conocidos. En sus planteamientos, si bien es cierto no expone un constreñimiento hacia los Estados por parte de las instituciones, sí formula la hipótesis de que la maniobrabilidad estatal estará sujeta en gran medida a los acuerdos institucionales prevalentes, afectando con ello, por una parte, el flujo de información y las opciones de negociación, sumado a la capacidad de los gobiernos por controlar la sujeción a los acuerdos por parte de los demás y por último examinar las expectativas sobre la solidez de los acuerdos (Keohane, 1989).

Keohane sintetiza sus ideas en un claro concepto sobre lo que denomina "instituciones".

Defino las instituciones como conjuntos de reglas (formales e informales) persistentes y conectadas, que prescriben papeles de conducta, restringen la actividad y configuran las expectativas (Keohane, 1989).

Desde la óptica de este autor, las instituciones se clasifican en tres: organizaciones intergubernamentales, regímenes internacionales y convenciones. No ve excepciones al momento de inscribir las organizaciones internacionales dentro de los regímenes internacionales, pues en la práctica ambas están dedicadas a controlar, modificar y manejar el funcionamiento de regímenes (Keohane, 1989).

En el mismo sentido, Krasner apunta su teorización a definir el concepto de regímenes internacionales. Estudia a los regímenes como un conjunto de reglas, normas en las cuales convergen los distintos intereses de los actores del sistema internacional, de manera que le aportan estándares de comportamiento en el ejercicio de su política exterior y su proceso de interacción con los demás actores del sistema internacional.

Regimes can be defined as sets of implicit or explicit principles, norms, rules, and decision-making procedures around which actors expectations converge in a given area of international relations. Principles are beliefs of fact, causation, and rectitude (Krasner, 1983).

Por último, el modelo de la dependencia cometió un error al apegarse a las corrientes tradicionales, generando con ello un desconocimiento tanto de los mecanismos internos del poder como de su propia naturaleza en los grandes centros, la ignorancia sobre su dinámica y la subvaloración de su capacidad (Tickner & Quintana, 2010).

Finalmente, cabe mencionar el enfoque sistémico de las relaciones internacionales que nace en la década del 50. Su principal exponente es Morton Kaplan. Sostiene que los Estados desarrollan diferentes tipos de conducta, de acuerdo con el sistema internacional al que pertenecen, que puede adquirir una variedad de formas a través del tiempo (Kaplan, 1957). Adicionalmente, identifica cinco tipos de sistemas que podrían caracterizar en cualquier momento el sistema internacional:

• Un sistema caracterizado por el balance del poder, en el cual se puede enmarcar el mundo hasta la Segunda Guerra Mundial.

• Un sistema bipolar flexible, similar al contexto de la posguerra.

• Un sistema bipolar rígido, propio de un contexto de alineación absoluta a los poderes hegemónicos.

• Un sistema internacional jerarquizado.

• Un sistema de vetos (Kaplan, citado por Sarquis, 2005).

El trabajo de Kaplan recibió duras críticas debido a que los modelos de sistema que expone no siempre se ajustan a las realidades de la arena internacional; no obstante, se considera un valioso aporte al estudio de la disciplina.

Una primera conclusión que se puede sacar de esta breve exposición de los principales marcos teóricos de las relaciones internacionales y los postulados institucionalistas de la economía es que interaccionan entre sí y son pilares para el diseño y aplicación de la política exterior de un Estado. De acuerdo con los intereses nacionales, así mismo se soportará en un marco ontológico y epistemológico distinto.

EL ESTUDIO Y FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA EXTERIOR EN COLOMBIA

Inicialmente, es fundamental determinar la dimensión que ha tenido a lo largo de la historia todo el acervo teórico propuesto desde los distintos modelos para formular la política exterior colombiana. Adicionalmente, reconocer el papel que han jugado los diversos agentes dentro del proceso, los aportes e influencia que tienen en el diseño de una política pública, que por su contenido transversal toca todos los tópicos de la economía y la sociedad en general.

El marco teórico en el cual se estableció Colombia fue, y sigue siendo, poco claro. Es decir, un agente importante como el gobierno dejó de lado las construcciones teóricas que se venían dando en el sistema internacional. No se logra evidenciar si se perfilaron por un pensamiento realista, que consolidaba su ejercicio en el poder de la fuerza o si lo hizo con base en las organizaciones internacionales enmarcado en una visión neoliberal de las relaciones internacionales. Por ello, se hace necesario realizar un breve esbozo de las etapas de la política exterior colombiana y la manera cómo se vio permeada por las distintas corrientes teóricas.

LOS INICIOS DE LA POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA

La historia relacionada con la política exterior de Colombia se ha circunscrito en tres contextos teóricos a saber: réspice polum, réspices similia y actuar en el mundo (Borda, 2010). Su diseño y constructo teórico se da en contextos históricos muy distintos en los que el Estado afrontaba retos diferentes enmarcados en la dinámica propia de un sistema internacional cambiante.

Cronológicamente, primero se formuló la Doctrina Suárez¹¹ en un contexto en el cual Estados Unidos estaba fortalecido por su triunfo en la Primera Guerra Mundial, una Europa destruida y un Oriente lejano completamente desconocido para Colombia. Su promulgación buscó, además de construir un pilar de apoyo para la visión colombiana de inserción en el contexto internacional, propiciar un acercamiento con la potencia continental que subsanara la brecha surgida luego de la separación de Panamá en 1903¹².

En segunda instancia, se propuso el denominado réspice si-milia, mediante el cual Alfonso López Michelsen, como canciller, proponía una mirada integradora a los vecinos. Y por último, en plena apertura económica, se dio actuar en el mundo.

Sin embargo, a pesar de ser tres momentos distintos, a partir de la promulgación del réspice polum, se demarca en gran medida lo que será la política exterior del país, basada en posturas y doctrinas hegemónicas como la Monroe que definieron a la "estrella del norte" como el rumbo de nuestro accionar y la ruta a seguir en el complejo sistema internacional, dejando de lado a socios estratégicos como los vecinos fronterizos.

No obstante, se destaca en la década del 70 que para diversos sectores académicos y políticos, a pesar de la promulgación de la doctrina Suárez, a principios de la segunda década del siglo pasado, las referencias que la literatura disciplinar hicieron sobre la política exterior de Colombia fueron mínimas. Sobresalen los ejercicios que en la arena internacional tuvieron países como Cuba en Angola, México y Venezuela desempeñando un papel protagónico en la OPEP, y Brasil realizando un lobby interesante con las ex colonias portuguesas en el continente africano. No obstante, Colombia no es mencionada ni referenciada, lo que hace concluir, como muy bien la afirma Drekonja:

No hubo autor de talla internacional que se comprometiera con el problema de la política exterior colombiana, la cual habría de ser catalogada, entonces, como una política exterior inexistente (Drekonja, 2011).

Pocos años antes del periodo comentado por Drekonja (década del 70), se había promulgado la denominada doctrina réspice similia, o mirar a los semejantes, en el gobierno de Carlos Lleras Restrepo en noviembre de 1966. Buscó redirec-cionar la política exterior colombiana, partiendo de la base de una universalización de las relaciones diplomáticas y retó al Fondo Monetario Internacional que había pretendido unas duras reformas, que afectaban profundamente los intereses económicos nacionales. López Michelsen, canciller de ese momento, no profesaba una confrontación con los Estados Unidos, sin embargo, las decisiones que tomó el Presidente de la República dejaron explícitamente una relativa independencia al Fondo y las directrices norteamericanas.

Un momento extraordinario en la política exterior en búsqueda de la autonomía, sin tener para ello que declararse en guerra abierta contra Estados Unidos o con el Fondo Monetario Internacional, lo marcó el presidente Carlos Lleras Restrepo, en noviembre de 1966, a raíz de la pretensión, materializada mediante el ultimátum del FMI, respaldado por el gobierno y agencias oficiales norteamericanas, respecto a obligarle a decretar una devaluación automática masiva y a liberalizar totalmente las importaciones, sin considerar sus consecuencias sociales, políticas y de orden público en el país (Galvez, 2007).

No obstante, ese espíritu de libertad en la toma de decisiones en materia internacional duró muy poco. Los gobiernos siguientes reasumieron la línea de conducta marcada por Suárez cuatro décadas antes, lo que nos obliga a revisar la evolución de una política pública, que en su esencia más pura busca garantizar la consecución de los intereses nacionales por medio de líneas de conducta a escoger de una diversa gama de opciones en el escenario internacional (Pearson, 2003). Adicionalmente, un relevante y fundamental aspecto para consolidar el concepto que Pearson expone es la calidad de política de Estado que debe revestir a la política exterior¹³.

Uno de los requisitos sine qua non, para hacer referencia a una política de Estado es la institucionalidad, tanto en su diseño como en su aplicación. En este sentido, dos instituciones por mandato legal son responsables de la política exterior en Colombia: la Presidencia de la República y el Ministerio de Relaciones Exteriores.

En primera instancia, el Presidente de la República, de acuerdo con la Constitución Política de 1991, es revestido en el artículo 189, numeral 20, de la responsabilidad de las relaciones internacionales y todos los menesteres que la responsabilidad acarrea (nombramientos de Ministro de Relaciones Exteriores, funcionarios del orden diplomático y consular, firma de tratados, entre otros.)

Por otra, el Ministerio de Relaciones Exteriores o Cancillería, que nace con la Constitución de 1821 y fue ratificado posteriormente por la Carta Magna de 1886. Posteriores leyes como la 11 de mayo de 1843, Ley 10 de 1880, Decreto 1017-bis de 1901, Ley 51 de 1935, La Ley 114, del 18 de noviembre de 1937, reglamentaron y reorganizaron el Ministerio.

Es decir, se puede afirmar que alrededor del tema de la política exterior se construyó, desde los inicios del Estado-nación, un andamiaje institucional con el propósito de responder a los retos y potencialidades que el sistema internacional ofrecía en ese momento de paulatino crecimiento y desarrollo. Sin embargo, retomando la inquietud planteada sobre la evolución y transformación de las organizaciones¹⁴responsables de la política exterior en Colombia, acudiré a Supelano que, con base en el pensamiento vebleniano, presupone que las instituciones evolucionan, y lo hacen porque son creadas por hombres, por lo tanto pueden ser modificadas por estos (Supelano, 2005).

En ese mismo orden de ideas, Hodgson comparte la visión de Supelano, quien también se apoya en Veblen, al referirse a la evolución darwiniana de la sociedad y las instituciones como resultado concomitante de su desarrollo. Veblen lo expuso y Hodgson la explica claramente en uno de sus libros:

[... ] la aplicación del darwinismo en el análisis de la evolución socioeconómica obedece, en parte, a la búsqueda de unidades de selección y replicación que son únicas de esta teoría. Para Veblen, esas unidades de selección y replicación son los hábitos las instituciones (Hogdson, 2007).

Una manera de analizar la evolución de las instituciones son sus resultados y, desde la óptica vebleniana, su capacidad de evolucionar. Para el caso de la política exterior, la posibilidad de insertar estratégicamente a un Estado en un entorno internacional. Sin embargo, desde la perspectiva de la EIO, esa evolución involucra a los denominados "agentes"¹⁵ que intermedian entre la nación, el Estado y el sistema internacional, que son los que como una sumatoria permitirán una verdadera construcción de unas instituciones eficientes.

¿CÓMO SE LLEGÓ A MIRAR HACIA LOS ESTADOS UNIDOS?

En primera instancia, es importante retrotraer a nuestra memoria los primeros pasos que Colombia, como naciente Estado, daba ante los ojos del mundo.

En el marco del Congreso de Angostura se "proclamó la unión de todo el territorio que anteriormente conformaba el virreinato de la Nueva Granada como una nación única con el nombre de República de Colombia" (Bushenell, 2007), es decir, se inicia el lento proceso de construir nuestro Estado, bajo dos claras perspectivas; por una parte, Francisco de Paula Santander, recordado como el "hombre de las leyes", circunscrito en una tendencia que propugna por un acercamiento hacia los Estados Unidos; por otro, Simón Bolívar, adepto a Inglaterra, indudablemente marcado por los afectos que lo unían a la potencia europea.

En este periodo trascedente para el futuro político sudamericano, Estados Unidos ya había definido dos doctrinas que marcarán su largo trasegar en la política exterior. En primera instancia el "destino manifiesto"¹⁶, forjado en el más puro sentimiento de puritanismo que lo erige como el espejo político del mundo, cuyo objetivo es extender la democracia y el modelo norteamericano, claramente plasmado en los discursos de Thomas Jefferson que afirmaba "Estados Unidos está actuando en nombre de toda la humanidad (Kissinger, 1994), palabras que expresan el accionar de la superpotencia a lo largo de su historia, incluyendo el siglo actual. En segunda instancia, la hoy aún vigente "Doctrina Monroe"de 1823, que determinó un distanciamiento con las potencias europeas de la época, especialmente Rusia, Prusia y Austria que conformaron la Santa Alianza denotando así un matiz intervencionista, manifestado en su deseo de sofocar la revolución de España de la década del 20 del siglo antepasado (Kissinger, 1994). De hecho, la Doctrina manifestaba su rechazo a las pretensiones de reconquista declarando inviolable todo el territorio americano, hasta el punto de considerar bajo a la luz de una intervención "a cualquier parte de este hemisferio como algo peligroso para nuestra paz y seguridad"(Kissinger, 1994).

Un año más tarde, el 7 de diciembre de 1824, Simón Bolívar convoca desde Lima a la unión de Hispanoamérica, concebida y pensada por El Libertador como una propuesta que reafirmaría la independencia y frenaría los ánimos bélicos y expansionistas de potencias extra regionales, que históricamente se recuerda como el Congreso Anfictiónico de Panamá. Es de destacar que fueron invitados Inglaterra y Estados Unidos, el segundo por cuenta de Santander, que sin dudarlo enviaron un representante más por temor a una alianza con Inglaterra que por el deseo de coadyuvar e impulsar el ideal de Bolívar.

En 1826 se dio inicio al congreso con los siguientes delegados: Colombia, Centro América, México y Perú al cual pertenecía Bolivia, también asistieron Inglaterra y Holanda como observadores. Muy a pesar de los esfuerzos, el Congreso fracasó debido a que no se trataron los puntos más importantes y sensibles, y la inasistencia de Chile, Paraguay y las Provincias Unidas del Río de la Plata, hoy Argentina (Bushenell, 2007).

En este orden de ideas y bajo la lupa vigilante de los Estados Unidos, se suscribe 23 años después de la Doctrina Mon-roe, el 12 de diciembre de 1846, durante la administración del General Tomas Cipriano de Mosquera, el tratado Malla-rino-Bildack, denominado oficialmente como Tratado de Paz, Amistad, Navegación y Comercio.

Si bien es cierto que contemplaba acuerdos de reciprocidad comercial entre ambos países, es indudable y la historia lo corroboró, se convirtió en el instrumento jurídico ideal para que Estados Unidos de Norteamérica lograra consolidar el anhelo de apropiarse del istmo, debido a la inmensa importancia geopolítica del mismo. Esta oportunidad se la brindó Colombia, al otorgarle la facultad de proteger la soberanía de Panamá, "... a su leal saber y entender"(Echeverri, 2006).

Cabe recordar que para esta etapa ya habían hecho mella las abismales distancias territoriales entre los tres epicentros de la Gran Colombia: Bogotá, Caracas y Quito que, sumada a las doctrinales influidas por la puja entre centralistas y federalistas, desplomaron el proyecto integrador de la "Gran Colombia" y dieron paso a la denominada "Nueva Granada" (1830-1849).

En el desarrollo interno de la nación, en procura de definir la organización ideal, se presentaron múltiples formas de gobierno y diversos conflictos sociales. En este periodo histórico se produjeron alianzas y discordias con exagerada dinámica, hasta que por fin, al llegar 1886, se gesta la República Unitaria y Centralista de Colombia, promulgando en ese año la Constitución Política que estuvo vigente con todas las reformas legislativas hasta 1991.

Dos aspectos importantes se pueden evidenciar en los primeros avistamientos de una incipiente política exterior de Colombia como política pública. En primera instancia, la nula participación de los agentes en el diseño y formulación de esta institución. La sociedad y las empresas no fueron tenidas en cuenta para la definición de las reglas y condiciones que enmarcarían las relaciones con el exterior. De hecho, la firma del Mallarino-Bildack¹⁷ fue una decisión que tuvo un claro objetivo: mantener la soberanía nacional en un territorio abandonado e insatisfecho por el trato que recibía del gobierno central. Es decir, una institución naciente en un Estado -nación, en construcción, cayó en un error que Mashashiko considera que llega a desvirtuar las instituciones, al considerar que si las leyes van en contra de los intereses sociales, la institución se desvirtúa (Mashashiko, 2000).

En segunda instancia, la incapacidad de evolucionar de acuerdo con las dinámicas que el entorno internacional le iba presentando a nuestro país.

UN PERIODO DE DISTANCIAMIENTO CON ESTADOS UNIDOS

La separación del Canal de Panamá en 1903 marcó un periodo de distanciamiento con los Estados Unidos. Los hechos posteriores a la separación presentaron a un país que respaldó, públicamente, la secesión de los panameños y de paso marcó una verdadera ofensa para una nación que recién había salido de una cruenta guerra civil.

En el umbral del siglo XX Colombia perdió a Panamá. El 3 de noviembre de 1903 las elites panameñas, instigadas por los intereses canaleros y amparadas en el poderío naval norteamericano, declararon la independencia de Colombia. El Estado nacional sufrió la mayor humillación de su historia. La separación panameña subrayó, además, que en la vasta Orinoquía y Amazonía los enredos limítrofes podían seguir un curso semejante (Palacios, 1995).

Las repercusiones en todos los agentes fueron inmediatas, aunque, hoy por hoy, las nuevas generaciones no miden el impacto del hecho. La clase política, el gobierno, los empresarios que buscaban penetrar el mercado norteamericano y la población en general sintió la desmembración del país.

La elite política jugó un papel importante. La integración, desintegración y la formulación de las instituciones son influenciadas por este agente. El caso de Panamá no fue la excepción. El territorio panameño no solamente estaba lejos del centro de poder, adicionalmente, sus condiciones eran precarias en todos los aspectos; en sistema vial, infraestructura social (López Michelsen, 1989), lo que aprovecharon los líderes regionales para impulsar la separación.

Una reflexión comenzó a darse en el contexto histórico de la primera y segunda décadas del siglo XX. ¿Cómo acercarse a la potencia que marcó una clara hegemonía desde 1823, con la promulgación de la Doctrina Monroe? Es interesante observar como, en este sentido, los agentes jugaron un papel primordial.

Por una parte, los sectores políticos expresan su preocupación por el distanciamiento con Estados Unidos. Por otra, los empresarios que buscaban explorar mercados y ante las pocas posibilidades que presentaba el contexto internacional, presionan al gobierno para que retome la política exterior frente al país del Norte¹⁸.Y finalmente, el gobierno en cabeza de Marco Fidel Suárez toma la decisión dándole nacimiento al denominado réspice polúm, ya mencionado.

En cuanto al réspice similia, solo cabe anotar que tan solo dos presidentes han logrado profesar un ideario de política internacional enmarcado en este paradigma. Por una parte, como se mencionó, Alfonso López Michelsen, creador luego de su paso por la Cancillería, y Belisario Betancur Cuartas, quien incorpora a Colombia en el Movimiento de los No Alineados, generando con ello diversos conceptos y posturas por parte de los especialistas en el tema. Diego Cardona, luego del reciente ingreso de Colombia al Noal consideró:

Hoy día los NOAL están lejos de identificarse con la URSS. Y por lo que respecta a Colombia, su presencia en el movimiento ha sido uno de los factores de moderación del mismo, habiendo contribuido parcialmente a orientar las recientes decisiones hacia consideraciones sobre la importancia de problemas como el narcotráfico y el terrorismo; los económicos más que los puramente políticos y de denuncia(Cardona, 1990).

Cabe resaltar que ya en la década del 90 el entorno era completamente distinto, tan diferente que se comienza a hablar del Nuevo Orden Mundial, como consecuencia de todos los replanteamientos que sufrió el sistema luego del derrumbe de la URSS y todos los hechos subsecuentes de Europa Oriental, dejando en evidencia una organización embarcada en un norte distinto y reorientando sus acciones hacia aspectos como el subdesarrollo y la pobreza; sin embargo, consideró y se sigue observando una escasa capacidad de respuesta de los NOAL ante estos retos (Ramírez, 1995).

Con el nuevo orden mundial, entrando a la última década del siglo pasado, desde la Cancillería se propone un nuevo modelo para la política exterior de Colombia. Basado en la teoría de la interdependencia, contempla los nuevos retos que el sistema económico plantea a los países latinoamericanos¹⁹. Con esta nueva propuesta se evidencia cómo nuestro país busca insertarse a un sistema económico de manera competitiva.

En lo económico, la multipolaridad es cada vez más notoria. En efecto, el poderío tecnológico, industrial, comercial y financiero se encuentra ahora en manos de un mayor número de países, entre los cuales debemos incluir a las potencias tradicionales y a las economías de reciente industrialización en Asia, Europa y América Latina (Ministerio de Relaciones Exteriores, 1993).

El texto tomado del documento de la Cancillería permite ver entre líneas dos variables influenciadas por la Economía Institucional, tanto desde la óptica original como la neo. En primera instancia, se observa la importancia que le da a la tecnología como pilar para el desarrollo, concordando con Ayres, que plantea un determinismo tecnológico, sosteniendo que la tecnología es un valor absoluto en el cual la sociedad tenía que girar. Ayres afirma que tener las herramientas no es tecnología, y tener tecnología no es igual a la habilidad, todos se suman e interrelacionan entre sí. Además, destaca que la tecnología es acumulativa, ya que en el proceso se va complejizando y sumándole más factores y observando una estrecha relación entre la tecnología y la cultura, teniendo en cuenta el lugar y época específica (Mayhew, 2010).

Adicionalmente, se denota la importancia que aportan los principios de maximización aportados por la corriente neo, al buscar una inserción en un complejo sistema por medio de acuerdos que permitan minimizar las trabas tanto al comercio como a la inversión.

Sin embargo, lo planteado en el documento y lo realizado fueron dos cosas completamente distintas. Pasada la década del 90 y en la primera del actual siglo, el país asume estrategias distintas que lo llevan a girar en torno a un recalcitrante réspice polum que como bien lo expresa el Informe de la Misión de Política Exterior:

Esta situación se vio exacerbada con la decisión de Colombia de convertir a Estados Unidos en su principal aliado en la lucha contra el narcotráfico y la subversión, resultado de las necesidades que imponía la coyuntura. Ante la aprehensión y la inacción de distintos países en el ámbito global, el gobierno colombiano decidió estrechar a fines de los años noventa sus lazos de cooperación económica y militar con Estados Unidos a través del Plan Colombia, que buscaba dotar al Estado de recursos y armamento para enfrentar el narcotráfico y la subversión (Bell, Borda, Gómez, Ramírez, Reina & Tokatlian, 2010).

Sumado a ello, en el diseño de la política exterior colombiana se dejan de lado a los agentes de la sociedad. Agentes como las empresas, la academia, los gremios, que permitan de forma mancomunada generar una institución que responda a los requerimientos de una sociedad que evoluciona y se transforma constantemente.

Otra de las duras críticas que se le hace a la política exterior de Colombia es la "invitación" que realiza a terceros actores a intervenir en asuntos internos. Tickner lo llama intervención por invitación, basándose en la reiterada participación que Estados Unidos lleva a cabo en Colombia como consecuencia de la solicitud que se le hace, proceso dentro del cual se destaca el Plan Colombia (Tickner, 2010).

CONCLUSIONES

Como primera medida, es importante resaltar la forma como las corrientes institucionales dan herramientas a las relaciones internacionales para diseñar y aplicar una política exterior eficiente y eficaz. Un ejemplo de ello está expresado en los postulados del modelo de la interdependencia y los modelos neoliberales que, en su esencia, propugnan por un mercado abierto, impulsado y regulado por las leyes del mercado.

A pesar de las transformaciones del sistema, la política exterior de Colombia, como institución, no ha tenido la capacidad de evolucionar a la par del orden mundial. Se evidencia en el congelamiento en el tiempo, que se dio luego del advenimiento de un nuevo orden mundial y la entrada a un nuevo siglo, enmarcados en un modelo de la segunda década del siglo pasado, obsoleto y aislacionista del resto del mundo y la región.

La capacidad de los gobiernos de turno por insertar a Colombia en los diversos escenarios mundiales se ha visto minimizada por la dependencia a los Estados Unidos, dejando de lado a otros actores globales y regionales que, sin duda, coadyuvarían en el desarrollo de nuestro país.

Por último, se denota la mínima participación de los diversos agentes (empresas, gremios, academia) en la formulación de una política pública que debe garantizar la consecución de los interés nacionales, negando con ello la posibilidad de diseñar un marco conceptual y teórico propios que bajo la figura de la construcción colectiva, se institucionalice mediante el consenso.

Pie de pagina

¹ Con este término se conoce en la disciplina de las relaciones internacionales la dependencia, que en materia de política exterior ha consolidado Colombia con los Estados Unidos de Norteamérica. La mayor parte de los analistas, la consideran "una sociedad entre socios desiguales" (Gálvez, 2007), por lo que la denominación de "estrella del norte" es visto de manera negativa en el ejercicio de las relaciones internacionales de Colombia.

² La política exterior colombiana se ha caracterizado por ser presiden-cialista y coyuntural, no respondiendo a las intereses de la nación, como es el deber ser de una política pública.

³ Dentro de los denominados institucionalistas neoliberales, se destaca Robert Keohane. Su obra destaca el papel de las instituciones y los regímenes en el sistema internacional.

⁴ Veblen fue uno de los primeros en desarrollar el concepto de causalidad acumulativa, que influyó directa e indirectamente en autores como Hodgson.

⁵ El idealismo se dio en el periodo de entre guerras, cimentó en buena medida sus postulados en la creación de una organización que acogiera a todos los Estados del mundo, con el propósito de generar un espacio de discusión de los problemas mundiales, negociación y resolución pacífica de los conflictos.

⁶ K. Polanyi trabajó en el ámbito de la antropología económica, fue crítico de la economía ortodoxa. Defendía una economía colectivizada pero no centralizada, organizada a través de instituciones municipales. Su aporte es y será valioso no solo para los economistas, sino también para los internacionalistas que analizan las distintas dinámicas del sistema internacional, incluyendo las interacciones económicas. (Polanyi, 1992).

⁷ Colombia inició desde mediados de la actual década una intensiva campaña por suscribir tratados de libre comercio. A la fecha están en vigencia los tratados con: Chile, el Triángulo Centroamericano, Suiza, Can y Canadá. El acuerdo con Estados Unidos ya fue ratificado y se encuentra en proceso de implementación.

⁸ La escuela realista fundada por Hans Morgenthau considera que el sistema internacional es anárquico, debido a la ausencia de un poder mundial.

⁹ Nace el 3 de noviembre de 1933 en India, filósofo y economista. Ganador del Premio Nobel de Economía de 1998.

¹⁰ Los tratados internacionales le permiten al analista determinar el rumbo de la política exterior de un Estado. Los de índole comercial y económica determinan las características de la política económica de un país. En este sentido, se pueden determinar las estrategias de inserción en la arena internacional, es decir, si se realiza por medio de TLC o por medio de otro tipo de acuerdos como los ACE que protegen a las industrias nacionales de una competencia internacional más desarrollada.

¹¹ Marco Fidel Suárez fue presidente de Colombia en el periodo comprendido entre 1918 a 1921, muy recordado tanto por la doctrina que lleva su apellido y el impulso que le dio a la ratificación del tratado Urrutia-Thompson mediante el cual se le otorgó el reconocimiento de la independencia de Panamá. Se destaca que impuso su posición frente a conservadores anti tratadistas que afirmaban "No deseamos recibir plata de los Estados Unidos por la pérdida de Panamá". ¡Esto es indigno! (Echeverri, 2006).

¹² Panamá se separa de Colombia en el año de 1903, con el auspicio y apoyo norteamericano. Es de destacar que el gobierno le solicitó a los Estados Unidos su intervención como respuesta a las revueltas independentistas, con base en el Tratado Mallarino-Bidlach en 1846, considerado un acuerdo de paz y amistad.

¹³ El diseño y aplicación de la política exterior como política de gobierno ha sido una de las falencias que se han determinado en el caso colombiano. Se ha carecido a lo largo de la historia, de una institucionalidad, dando como resultado una política presidencialista en una materia que involucra a toda la nación.

¹⁴ Es importante aclarar que entre los institucionalistas existe una fuerte discusión en la diferenciación que hacen algunos como Veblen entre instituciones y organizaciones. Por ejemplo, North considera a las organizaciones diferentes a las instituciones (North, 1993).

¹⁵ La economía institucional denomina a los diversos actores: Estado, empresas e individuos como agentes en el marco teórico que soporta su doctrina.

¹⁶ A pesar de que el Destino Manifiesto no se considera, en su esencia más pura, una doctrina de política exterior, históricamente se puede observar en las acciones de los Estados Unidos una influencia de este pensamiento. En conflictos con Corea, Vietnam, Afganistán e Iraq manejaron y manejan un discurso mesiánico, mediante el cual se plantea la necesidad de restablecer un orden que única y exclusivamente se enmarca en su visión del mundo y su funcionamiento.=-

¹⁷ Colombia acudió al tratado solicitando la ayuda de los Estados Unidos, con el ánimo de sofocar la rebelión panameña. La historia demostró que el interés de la potencia continental fue aprovechar tal situación y despojar a Colombia de lo que se ha considerado por muchos el epicentro del mundo, debido a su gran valor geopolítico.

¹⁸ Es importante recordar que la segunda década del siglo XX dio paso y finalización a la Primera Guerra Mundial que se escenificó en Europa. Al culminar, el antiguo continente quedó destruido por el conflicto y vio minada su capacidad de intercambio comercial con el resto del mundo, incluyendo a Latinoamérica.

¹⁹ A partir de los 90 en Latinoamérica se desmonta el modelo de sustitución de importaciones, de la escuela Cepalina. Se introducen cambios estructurales en la economía, las finanzas y el comercio, conducentes a implementar medidas de tinte neoliberal impuestas por el Consenso de Washington. Dentro de esas medidas se destaca el proceso aperturista del comercio, que fue acompañado por un desmonte de los aranceles a las importaciones.

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