Las causas de Real Hacienda y la instauración de la Junta Superior³

La Junta Superior de Real Hacienda de Santafé se instaló en el año de 1797, con arreglo a la Ordenanza de intendentes de Nueva España, sin embargo, su formación estuvo antecedida por varias medidas que involucraron la paulatina eliminación de la competencia de la Real Audiencia para el tratamiento de las causas de hacienda. De la misma forma, su aparición no significó de forma inmediata la pérdida de facultades de la institución para el conocimiento de los pleitos, sino que inició una polémica entre diversas instancias que solo pudo ser resuelta en 1806.

Como parte del proyecto para uniformar las haciendas de España y las Indias, emprendido por el marqués de la Ensenada, en 1751 se otorgó la superintendencia general a los virreyes de Nueva España, el Perú y Nueva Granada, lo cual implicaba que todos los asuntos de gobierno económico-gubernativos de Real Hacienda, excluyendo los contenciosos, debían ser tratados directamente por los virreyes, sin intervención de las reales audiencias, y de forma directa con el ministro de Indias sin intromisión del Consejo. En tal contexto, todos los asuntos concernientes al erario regio debían encaminarse por vía reservada al ministro, en aras de lograr un gobierno más centralizado y ejecutivo de los fondos pertenecientes al rey (Dubet). En el Nuevo Reino de Granada, la Real Orden de 30 de junio de 1751 daba plena autoridad al virrey en todo lo concerniente al real erario, sin embargo, limitó su autoridad en la causa de justicia, ya que la segunda instancia para apelaciones continuó siendo la Real Audiencia (AGN, sc, co, t. 5, ff. 490-491).

En tal contexto, el conocimiento de las causas de Hacienda en primera instancia correspondía a los gobernadores, corregidores, alcaldes ordinarios y administradores de rentas estancadas o alcabalas, mientras que las apelaciones serían atendidas por la Real Audiencia, lo cual se mantuvo inalterado hasta el inicio de la visita del regente ^{Gutiérrez de Piñeres}, llevada a cabo entre 1777 y 1782. En efecto, la redacción y aprobación real de las instrucciones para el manejo de la alcabala (^{Gutiérrez de Piñeres}), la renta del tabaco (AGN, sc, 8, t. 27, ff. 626-634) y del aguardiente (BN, FF, t. 243) establecieron la aparición de los subdelegados de la Superintendencia General de Real Hacienda, nuevos funcionarios cuyo poder territorial concordaba con el de las administraciones principales de tabacos, alcabalas o aguardientes, encargados de ser jueces en primera instancia de los pleitos relacionados con cada renta, inhibiendo la participación de otros jueces en la emisión de sentencias, decisiones que serían apeladas directamente a la superintendencia general ejercida por el virrey.

Así, el proceso para la implementación del sistema de intendencias en el Nuevo Reino de Granada iniciaría su fase decisiva con la visita del regente Gutiérrez de Piñeres, quien se encargaría de reorganizar la administración de las rentas estancadas y de las alcabalas. Su trabajo se vio dificultado por el inicio de la guerra angloespañola en 1779 y las órdenes emitidas por Madrid para el recaudo de un donativo extraordinario y el aumento del precio del tabaco y el aguardiente para destinar fondos a la empresa militar. Ello produjo el descontento de la población y desencadenaría la revuelta de los comuneros que frenó el impulso reformista momentáneamente (Phelan).

Dicho impulso estaba alimentado por las propuestas de Gutiérrez que buscaban la separación del virrey del manejo de la Real Hacienda, dejando la superintendencia en manos de otro funcionario especializado y sujeto a las órdenes directas del ministro de Indias, así como la supresión de la competencia coactiva de los oficiales reales en las causas de hacienda, la revisión de la cobertura territorial de las cajas reales, la creación de la Tesorería General y de Ejército, así como la conformación de la Junta Superior de Real Hacienda (^Rodríguez 81-82).

Con base en las propuestas del regente, se inició el diseño de las ordenanzas de intendentes para el Nuevo Reino de Granada empleando como modelo la Ordenanza de Intendentes de Buenos Aires de 1782. Así, Francisco Gutiérrez de Piñeres redactaría una ordenanza, otra sería escrita por José García de León y Pizarro para el distrito de la Audiencia de Quito, siendo ambas enviadas al virrey Antonio Caballero y Góngora, quien retrasó la formación de una definitiva hasta 1787 cuando por fin la envió a Madrid. Con base en ello, se escribiría la definitiva ordenanza en 1788 que quedaría sin aprobación real (^Castejón 818). Mientras este proceso se desarrollaba, sería enviada la Real Orden de 24 de abril de 1787, acompañada de doce cajones con copias de la Ordenanza de Intendentes de Nueva España para que fuese aplicada en el Nuevo Reino de Granada en los puntos que considerara el virrey fuese adaptable, abandonando el proyecto de formar una específica que empleara como modelo la Ordenanza bonaerense. Antonio Caballero y Góngora dejaría en suspenso este punto hasta la finalización de su mandato en 1788, poco pudo avanzar también Francisco Gil y Lemos en su corto periodo, sin embargo, José de Ezpeleta sí tomaría medidas en pro de la aplicación de la real orden.

En efecto, entre 1789 y 1797 se llevaron a cabo importantes avances en la administración de diezmos y de las rentas de los municipios, como se verá más adelante. Con respecto al gobierno del real erario con arreglo al sistema intendentes, Ezpeleta fue el promotor de la formación de la Junta Superior de Real Hacienda. En 1796 el virrey anunciaba que, a pesar de la Real Orden de 20 de enero de 1778, emitida para que en Nueva España los pleitos relacionados con las alcabalas y demás ramos de Real Hacienda tuviesen apelación solo ante la superintendencia general ejercida por el virrey, con inhibición de otros tribunales (^Bentura 13); en Nueva Granada estas causas aún eran tratadas en segunda instancia por la Real Audiencia, ante lo cual clamaba por la formación de la Junta Superior de Real Hacienda (^Ezpeleta 260-261).

La corte prestó atención a los reparos de Ezpeleta y por Real Orden del 24 de junio de 1797 (AGI, E, leg. 57, n.° 27) se instauró en Santafé la Junta Superior de Real Hacienda, conformada, al igual que la establecida en la Ordenanza de Intendentes de Nueva España, por el virrey como superintendente general de Real Hacienda, el regente, un oidor, el ministro más antiguo del Tribunal de Cuentas y el contador o tesorero más antiguo de la Caja Matriz de Santafé. La orden establecía que la Junta quedaría instalada para la aprobación de gastos extraordinarios con cargo al erario, para la creación de empleos que superaran una dotación de 400 pesos anuales y para el pago de deudas. A pesar de lo anterior, la real orden no mencionaba que la Junta tuviera las facultades de tribunal contencioso para apelaciones de causas de Real Hacienda, como sí las tenía la de Nueva España. Como producto de ello, en 1803, el virrey Pedro Mendinueta reconocía como máximo tribunal de apelaciones a la superintendencia general de Real Hacienda y a la Junta como un órgano deliberativo, solo para la aprobación de gastos extraordinarios, suplementos o anticipaciones con cargo al regio erario, todos los cuales, para cumplirse, debían estar decretados por el virrey (^Mendinueta 116-117).

El arreglo definitivo a esta situación tendría que posponerse hasta el año de 1806, cuando el virrey Antonio Amar y Borbón decidió emprender un proceso para conocer las razones por las cuales la Real Audiencia seguía tratando asuntos de Real Hacienda en segunda instancia, a pesar de estar funcionando la Junta Superior de Real Hacienda, estar vigente la Orden de 24 de abril de 1787 y que la superintendencia ejercida por el virrey trataba en segunda instancia los pleitos de alcabalas, tabacos y aguardientes, sentenciados en primera instancia por los subdelegados de rentas (AGN, SC, CO. t. 4, f. 468). La respuesta de la Real Audiencia establecía que ningún punto de la Ordenanza de Intendentes de Nueva España podía ser aplicado en el Nuevo Reino de Granada, ya que no se habían creado las intendencias, ni nombrado los intendentes como jueces en primera instancia de las causas (AGN, sc, RA, t. 8, ff. 711-716).

El virrey no estaba de acuerdo con la defensa hecha por la Audiencia y por tanto pidió el concepto de los contadores del Tribunal Mayor de Cuentas, quienes desmintieron la versión de los oidores y dejaron claro que, con base en la Real Orden de 24 de abril de 1787, se habían adaptado varios puntos centrales de la Ordenanza de Intendentes de Nueva España, concepto que fue respaldado por los oficiales de la Caja Matriz virreinal:

No están provistas las intendencias en este reino, y con todo, está montada y formada La Junta Municipal de Propios y Arbitrios en esta capital con arreglo al artículo 36; la general de diezmos, está organizada con puntual arreglo al 169 y 170; y el ramo de fábrica, se administra y maneja, bajo las reglas que prescribe la misma instrucción; y a este tenor otros puntos en que experimentalmente estamos, sin inconveniente, ni embarazo alguno, adaptándola. (AGN, sc, co, t. 5, f. 522)

Con base en los conceptos antes citados, el virrey emitió el superior decreto de 25 de noviembre de 1806 (AGN, sc, RH, t. 8, ff. 743-744), con base en el cual los subdelegados y sus subdelegaciones, creadas por Gutiérrez de Piñeres para las rentas estancadas y de alcabala, equivalían a los intendentes e intendencias de Nueva España para la sentencia de pleitos de Real Hacienda en primera instancia, y también se eliminaba la competencia de la Real Audiencia para la apelación de dichos pleitos en segunda instancia.

Por otra parte, el superior decreto también establecía que el virrey debía ser el encargado de resolver las dudas que ocurriesen en la Junta Superior de Real Hacienda, además de las competencias en el interior de ella. Con base en esto, se ordenó que todos los expedientes que existían en materias de hacienda en la Real Audiencia fueran pasados de inmediato a la Junta Superior y a los jueces subdelegados, exceptuando aquellos de rentas estancadas y alcabalas, los cuales seguirían dependiendo en segunda instancia de la superintendencia general de Real Hacienda. La Audiencia pocos días después acataría la disposición, con un tono crítico, y aún esperanzada en la intervención real para el mantenimiento de sus prelaciones (AGN, sc, co, t. 5, f. 464).

De esta forma, se lograba dar aplicación en la Nueva Granada a uno de los puntos que se pretendía adaptar del sistema de intendentes esgrimido en la Ordenanza de Nueva España, la Audiencia a partir de este momento quedó inhibida en materias de Real Hacienda como segunda instancia, pasando dicha potestad a la Junta Superior o a la superintendencia. Además, los oficiales reales mantenían su competencia coactiva para la preparación de los casos que serían juzgados en primera instancia por los subdelegados de rentas a nivel provincial.

Reforma del gobierno de la hacienda eclesiástica en el Nuevo Reino de Granada

Los diezmos fueron una importante fuente de recursos para el sostenimiento del culto católico y para obras que atendían necesidades sociales administradas por la Iglesia, como hospitales y orfanatos, a la par de lo cual ofrecían recursos con destino a la Real Hacienda. Los diezmos estaban constituidos por el 10 % de la producción agrícola, el importe total recaudado era dividido en cuatro partes, de las cuales una pertenecía al episcopado, otra al cabildo eclesiástico, y las otras dos eran divididas en nueve partes, de las cuales dos pertenecían a la Real Hacienda, una y media eran para la fábrica de hospitales, una y media para la fábrica de iglesias y cuatro eran empleadas en el sostenimiento de curas y sacristanes (^Calderón 333).

En el Reino de Nueva Granada el recaudo y la administración de la renta estuvieron a cargo del prelado y el cabildo eclesiástico de cada diócesis, con participación de los oficiales reales solamente en lo tocante a los dos novenos reales. Esto cambiaría gracias a la Real Orden de 13 de abril de 1777 (^Mantillaet al. 621-626) con el establecimiento de las juntas de diezmos en las diócesis, cada una de ellas como máximo juzgado en su territorio, instancia que era autónoma para la conformación de juntas particulares en algunas provincias y para el nombramiento de jueces hacedores encargados de regular el remate de las rentas (AGN, sc, cu, tt. 8). Así, en el Nuevo Reino de Granada se establecieron las juntas generales en las diócesis de Popayán y Santa Marta, subalternas de la de Santafé al ser la Junta General del Reino.

La composición y el funcionamiento de las juntas de diezmos fueron establecidos en la Ordenanza de Intendentes de Nueva España, de la cual varios artículos se adaptaron de manera progresiva al contexto del Nuevo Reino de Granada con arreglo a la Real Orden de 24 de abril de 1787.

En términos de composición, la Real Orden de 13 de abril de 1777 (^Mantillaet al. 621-626) establecía que las juntas debían estar conformadas por el virrey, gobernador o intendente, según fuera el caso, acompañado de los oficiales de la caja real donde se encontraba el obispado, además de dos jueces, uno nombrado por el cabildo eclesiástico y otro por el prelado. La Ordenanza de Intendentes de Nueva España en su artículo 196 incluyó al oidor de más reciente nombramiento, al fiscal de Real Hacienda, y redujo a solo un oficial mayor la participación de los funcionarios de la Caja Real (Mantilla et al. 345-346). En el caso de la Junta General de Diezmos de Santafé, su composición no varió sustancialmente con respecto a la ordenanza de intendentes, salvo en que el virrey regularmente había nombrado al oidor decano, además de ello, entre 1777 y 1806 solo participó el juez nombrado por el cabildo eclesiástico. Estas diferencias se adaptaron a los artículos 169 y 170 de la Ordenanza novohispana el 19 de mayo de 1806, cuando el virrey nombró al oidor más moderno y ordenó que el prelado nombrase al juez hacedor que le correspondía como miembro de la junta (AGN, sc, cu, t. 8).

En torno a las atribuciones de la Junta General de Diezmos, la Ordenanza de Intendentes de Nueva España en su artículo 172 determinó su jurisdicción al gobierno económico y directivo, teniendo como principal objetivo la mejor dirección, administración y seguridad de la renta. En términos contenciosos, el artículo 173 de la Ordenanza determinaba que los pleitos eran exclusivos de los jueces hacedores de las juntas, cuyas decisiones en segunda instancia serían apeladas ante la Junta Superior de Real Hacienda. Dichas atribuciones fueron disfrutadas por las juntas de diezmos en el Nuevo Reino de Granada, ya que contaban con plenas facultades para la determinación de los pleitos y las condiciones de las posturas para el recaudo de la renta (AGN, sc, cu, t. 8). Sin embargo, las apelaciones a sus decisiones se enviaron hasta 1806 a la Real Audiencia, lo cual terminó tras la promulgación del Superior Decreto de 25 de noviembre de 1806, para ser directamente tratados por la Junta Superior de Real Hacienda, como se describió en la sección anterior.

Otra de las funciones de estas juntas fue la de vigilar los gastos que se podían efectuar de los recaudos previamente a ser dividida la masa decimal, en tal contexto solo se permitió, conforme al artículo 191 de la Ordenanza de Intendentes, la realización de pagos por gratificaciones de los jueces hacedores (^Mantillaet al. 375-377), restringiendo las erogaciones cargadas por el servicio de escribanos y de los sirvientes y ministros de la fábrica de iglesias.

El mecanismo ideal para tener una correcta información y supervisión de los fondos era la constante revisión de los cuadrantes de diezmos, en los cuales se debían expresar con claridad todos los valores y la distribución de sus fondos. Tal revisión debía hacerse anualmente. Para lograrlo, la Ordenanza de Intendentes establecía que los contadores harían los cuadrantes que serían enviados en primera instancia a la Junta General de Diezmos, en la cual eran revisados, y una vez aprobados debían ser remitidos al intendente, quien los haría de nuevo revisar por los oficiales reales de la caja de su distrito, para por último remitirlos al superintendente, y de allí por vía reservada al rey (^Mantillaet al. 389-391).

Esta labor en el Nuevo Reino de Granada presentó bastante atraso, pues solo hasta 1807 se dio comienzo a la empresa de su correcta elaboración, ya que desde 1788 no se tenía noticia de los cuadrantes en la metrópoli, tal y como lo expresó el contador de diezmos en carta dirigida al virrey el 18 de septiembre de 1807, quien además informaba que había logrado elaborar solo el correspondiente a 1806, con la total aplicación de la Real Cédula de 23 de agosto de 1786 (^{Pérez y López} 38-41) y del artículo 200 de la Ordenanza de Intendentes de Nueva España. Sin embargo, el contador se quejaba de ser imposible el cumplimiento de toda su obligación, a menos de que se nombraran cuatro auxiliares más en su despacho, como lo establecía el artículo 196 de la Ordenanza novohispana (AGN, sc, d, t. 5). Sus requerimientos fueron escuchados ya que para 1793 la Contaduría de Diezmos solo contaba con dos oficiales (^{Durán y Díaz} 202), mientras que en 1810 estaba compuesta por un contador general, tres oficiales y dos auxiliares (^{A. Martínez y Gutiérrez} 151).

La administración de los diezmos en el Nuevo Reino de Granada se fue ajustando de manera paulatina a la estructura diseñada por la Ordenanza de Intendentes de Nueva España, aunque en este último territorio no se hubiesen erigido las juntas de diezmos. En efecto, el arzobispo de México, Alfonso Núñez de Haro, como virrey interino, envió una representación a la Corte en 1787, defendiendo la independencia del clero para el manejo de los diezmos, a la cual el ministro de Indias Antonio Porlier respondió en 1789 aboliendo las reformas proyectadas (^Brading 212-213).

A diferencia de lo anterior, en Nueva Granada se otorgó una mayor participación a las autoridades civiles en la administración, el manejo y el control de los fondos de la renta decimal, ya que los oficiales reales tenían un papel no solo restringido a los dos novenos reales. La Audiencia, por medio de un oidor, vigiló su funcionamiento, y el virrey, así como los gobernadores de provincia, contaron con silla en las juntas de cada diócesis. Por último, la aprobación de nuevos empleos y asignaciones, así como la apelación de las causas en segunda instancia en los pleitos sentenciados en primera por los jueces hacedores, corrió por cuenta de la Junta Superior de Real Hacienda desde 1806.

Reforma al gobierno de la hacienda municipal en el Nuevo Reino de Granada. El caso de la Junta de Propios de Santafé⁴

Los municipios pertenecientes a los dominios de la Corona española gozaban de algunas rentas con el fin de satisfacer sus necesidades. Esto rubros eran independientes de la Real Hacienda y estaban constituidos por los "propios", cobrados por el usufructo de los bienes comunales, y los "arbitrios", percibidos por gravámenes determinados de manera temporal para hacer frente a urgencias municipales (^Celaya 266). La administración y la vigilancia de estas rentas estuvo a cargo de los cabildos, sin embargo, durante el siglo XVIII se manifestó un particular interés de la Corona para controlar dichos fondos.

Los Borbones se mostraron interesados en obtener el control de las haciendas municipales en la metrópoli. Desde el reinado de Felipe V se establecieron una serie de medidas para un mayor control y más uniformidad en el manejo de los caudales, con base en las cuales los intendentes ganaron protagonismo, se crearon las juntas de arbitrios y se estableció la obligatoriedad de enviar las cuentas de cada municipio al Consejo de Castilla (^{J. M. González} 193-195). Estas decisiones antecedieron la consolidación del proceso de centralización de la administración de las rentas municipales, el cual se dio en 1760 con la instauración de la Contaduría General de Propios y Arbitrios y la juntas en cada localidad para su manejo (^{M. Martínez} 10).

En América el proceso también daría frutos con la creación de la Contaduría General de Propios desde 1760 en Nueva España (^Celaya 261), institución que emergió en Buenos Aires en 1795 (^Galarza 13). En ambos escenarios, las juntas de propios pasarían a ser organismos para el control de las haciendas locales, con funciones de inspección e intermediación entre los cabildos y los intendentes.

El Nuevo Reino de Granada no fue ajeno a estos cambios y las reformas al manejo de las rentas municipales iniciarían en el año de 1792, con la instauración de juntas de propios en distintas localidades como San Juan de Girón, caso estudiado por Guerrero Rincón, y Santafé, caso estudiado por Vargas Lesmes. Precisamente, la formación de la Junta de Santafé permite hacer un acercamiento al proceso de aplicación del régimen de intendencias novohispano en el contexto neogranadino.

Una carta (^Ortega, Cabildos 182-183) enviada por el Cabildo al recién llegado virrey José de Ezpeleta desató el proceso de conformación de la Junta de Propios en Santafé. La comunicación expresaba el mal estado de las rentas del municipio, lo cual había obligado a tomar prestados con calidad de reintegró $4 000 a la Real Hacienda y $10 000 más al comerciante Pedro Ugarte para ser gastados en la recepción brindada al virrey a su llegada. De inmediato, Ezpeleta comisionó al oidor decano Joaquín Ynclan para que llevara a cabo una visita que diera cuenta del manejo de las rentas de propios de Santafé.

Los resultados de la inspección demostraron que el mayordomo de propios no presentaba las cuentas desde hacía más de 28 años, no se llevaban los libros contables, algunos derechos no eran cobrados de forma correcta, las mercedes para la instalación de plumas de conducción de agua eran burladas, algunos gastos no estaban debidamente justificados, las erogaciones en las fiestas del Corpus Christi y de las recepciones a los virreyes eran demasiado elevadas, así como el recaudo de algunos ramos en poblaciones cercanas a Santafé ofrecía bajos rendimientos. Por último, se quejaba Ynclan del pago de salarios elevados al procurador, cargo que no debía tener retribución (AGN, sc, /, t. 12, ff. 75-142).

Con base en los resultados y las recomendaciones emanadas de la visita, el virrey Ezpeleta emitió el Superior Decreto del 28 de marzo de 1792 (AGN, sc, /, t. 15, f. 2016), el cual ordenaba la instauración de la Junta de Propios de Santafé, teniendo como modelo la instaurada por la Ordenanza de Intendentes en Nueva España. Esta junta estuvo conformada por el alcalde ordinario de primer voto, dos regidores y el procurador. Sus atribuciones incluyeron vigilar el manejo de las rentas, propender por la realización anual de la subasta pública del recaudo, otorgar un premio del 1,5 % del ingreso al mayordomo y determinar los gastos por cubrir con los fondos de los municipios. Estas atribuciones eran idénticas a las plasmadas en la ordenanza para el caso novohispano (^Mantillaet al. 44-45).

La conformación de la Junta de Propios implicó un mayor control por parte de la superintendencia de Real Hacienda ejercida por el virrey, debido a que la adquisición de deudas por parte del Cabildo, el empleo de los sobrantes anuales o la determinación del arrendamiento del recaudo por periodos superiores a un año, quedaron supeditadas a la propuesta de la Junta de Propios al gobernador respectivo, que debía remitir el proyecto a manos del virrey, quien decidía en última instancia.

Por otra parte, la vigilancia contable fue más estrecha, pues ya no solo se trataba de la presentación de las cuentas al Cabildo por parte del mayordomo, sino que desde 1792 se buscó que las cuentas se presentaran a la Junta de cada población, instancia que debía remitirlas a los gobernadores de provincia, quienes las harían revisar por los oficiales de la Caja Real de su jurisdicción, ejercicio del cual debían salir aprobadas para su remisión con destino al virrey. En este marco, tanto el destino de los fondos como la vigilancia contable se centralizaron en la superintendencia de Real Hacienda.

Como apenas era de esperarse, los miembros del Cabildo de Santafé protestaron ante la Corte por lo que consideraron un abuso por parte del virrey, al limitar su autonomía en el manejo de las rentas municipales, a lo cual el fiscal de la Real Audiencia contestó de manera tajante a la Corte haciendo explícitos los hallazgos encontrados en la visita (AGN, sc, /, t. 10, f. 425). Esto retrasó la instalación de la Junta de Propios hasta el 19 de septiembre de 1797 (^Ortega, Actas 15-16). Su funcionamiento implicó un control directo del virrey sobre las rentas municipales, ya que los arrendamientos del recaudo y el reconocimiento de deudas debían contar con su aprobación (^Ortega, Actas 75), las cuentas empezaron a tener la periodicidad anual y eran remitidas a su despacho (^Ortega, Actas 75), así como se obligó a los mayordomos a llevar los libros de arrendamientos, ingreso, gasto y uno de representaciones al virrey (^Ortega, Actas 15-16). Por último, cabe reseñar que las sesiones de la Junta se realizaron con regularidad hasta 1809; se efectuaron en promedio 25 anuales desde su instalación (^Vargas 237).

Así, de nuevo, el modelo de gobierno de los erarios expresado en el régimen de intendencias se implantaba en el Nuevo Reino de Granada, ahora con facultades para el control y el manejo de las haciendas municipales por parte del superintendente de Real Hacienda, cargo que era ejercido desde 1751 por los virreyes, en la búsqueda de dotar de uniformidad el manejo de las rentas de propios en el Nuevo Reino y de centralizar la toma de decisiones con respecto a su administración.