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Introducción
Luego de veintiocho años de formalización del compromiso de la Nación colombiana con la promoción y protección de la diversidad étnica, la multiculturalidad y la plurietnicidad, mediante la Constitución Política, son escasas las instituciones que no incorporan en su discurso e imagen institucional el reconocimiento de pueblos indígenas, negros, gitanos y de los territorios que esos grupos étnicos habitan, representados en paisajes de costas, mares, ríos, montañas y, recientemente, ciudades.
Dentro del Estado, las instituciones que incorporan la diversidad de los grupos étnicos se distinguen, unas de otras, por el contenido de las medidas para la inserción que en estas se realizan. Unas incorporan a los étnicos en su imagen institucional con la intención de representar al público ciudadano que demanda sus servicios. Algunas ajustan su acción a los étnicos e introducen modificaciones para incorporar algunas demandas mediante acciones afirmativas para esos grupos. Otras promueven modificaciones en sus organigramas para dar un lugar específico a los grupos étnicos en la modalidad de proyectos, grupos técnicos, oficinas, gerencias, subdirecciones, direcciones. Esa inserción no siempre implica la localización en la jerarquía de primero o segundo nivel de la estructura de la institución ni la asignación de grandes recursos o un plan de acción que conlleve a ampliar, fortalecer o mejorar el servicio que presta la institución hacia los grupos étnicos; a veces se trata de pequeñas oficinas con uno o dos funcionarios que pueden o no ser parte de los grupos étnicos. Esos lugares dentro del organigrama son el espacio a mostrar cuando se solicitan informaciones a la institución por parte de la sociedad civil o de otras instituciones del Estado que son rectoras del sector o ejercen la vigilancia de la función pública. Finalmente, algunas instituciones asumen al mismo tiempo y con amplitud distinta los tres tipos de incorporación de los grupos étnicos antes descritos.
Las instituciones que implementan alguna de esas medidas para los grupos étnicos las rotulan con los títulospoblacional, enfoque diferencial o etnias; con esos adjetivos denominan tanto a las intervenciones como a las dependencias encargadas de ese grupo poblacional y ello ocurre en instituciones del ámbito nacional y del local. Respecto de la diferencia representada por personas, colectivos, comunidades y pueblos negros afrocolombianos raizales y palenqueros,1 ¿cuáles son los énfasis en la intervención institucional que se promueven desde el enfoque diferencial? ¿Es posible proponer acciones adaptadas a las necesidades y derechos de este grupo amparadas con el rótulo de enfoque diferencial étnico-racial? El objetivo del presente artículo es aportar una propuesta respecto de la intervención pública a las diferencias étnico-raciales fundamentada en mi experiencia profesional en instituciones públicas. Además de presentar los referentes al respecto del enfoque diferencial en el ámbito público, busco brindar orientaciones para quienes, al igual que yo, comparten el interés por pensar de manera crítica, creativa y propositiva la intervención para incidir tanto en el reconocimiento de la diferencia como en el trato igualitario y libre de discriminación de hombres y mujeres de este grupo étnico-racial2.
Para ello propongo, de manera preliminar, el contexto normativo que sustenta la intervención diferenciada para personas, colectivos, comunidades y pueblos negros, afrocolombianos, raizales y palenqueros. En seguida, presento los referentes conceptuales que, desde las instituciones públicas, se construyen respecto del enfoque diferencial étnico. Luego, propongo mi visión al respecto de ese tipo de enfoque y de allí derivo recomendaciones metodológicas para su aplicación en procesos de acompañamiento, intervención o implementación de política pública.
¿La relevancia inmaterial de las normas?3
El argumento normativo, junto con otros, respalda la incorporación del discurso del reconocimiento de las diversidades en el ámbito institucional colombiano. La adopción de marcos internacionales, tales como tratados y convenciones, y leyes y decretos nacionales amparados en la Constitución nos presentan un desafío en cuanto a la materialización de los derechos individuales y colectivos consagrados allí y que promueven al mismo tiempo el reconocimiento, la no discriminación y la igualdad para personas, colectivos, comunidades y pueblos negros, afrocolombianos, raizales y palenqueros.
Las normas son un referente de la acción de funcionarios y funcionarias públicas y el soporte inicial de las políticas públicas para personas, colectivos, comunidades y pueblos negros afrocolombianos raizales y palenque-ros. Son argumentos más o menos abstractos que legitiman la intervención con esta población; en otros casos, se convierten en verdaderos indicativos de acción que delimitan el alcance del Estado en términos de protección y promoción de la identidad étnica y cultural. Ese tipo de direccionamiento hacia áreas específicas de intervención se encuentra especialmente en la Ley 70 de 1993 o Ley de Negritudes y sus decretos reglamentarios. No obstante, existen otros referentes, a nivel nacional e internacional, que justifican y respaldan la formulación de acciones, por parte del Estado, para ese grupo étnico-racial.
Normatividad a nivel internacional sobre derechos de las y los afrodescendientes
El bloque de constitucionalidad indica la posibilidad de incorporación de tratados y otras normativas internacionales que contribuyen a la interpretación amplia de los Derechos Humanos, según lo indicado por la Constitución Política de Colombia. En consecuencia, el Estado colombiano asume y se compromete a cumplir con las convenciones, los convenios, los protocolos y las declaraciones suscritas con organismos supranacionales. Para el caso de personas, colectivos, comunidades y pueblos afrocolombianos, negros, raizales y palenqueros, existe una jurisprudencia con fuerza vinculante considerable y mecanismos que invitan a incorporar acciones específicas para la garantía de sus derechos4, la cual destaco en orden cronológico:
1. Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial. Adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 21 de diciembre de 1965, entrando en rigor el 4 de enero de 1969
Esta convención fue firmada por Colombia en 1967 y ratificada mediante la Ley 22 de 1981, que la configura en "[...] el tratado internacional más importante para la protección de los derechos raciales y de las minorías étnicas" (Mosquera Rosero-Labbé, León y Rodríguez 2009, 24). En el artículo 2 de la Convención, los Estados se comprometen a condenar y eliminar la discriminación racial; asimismo, a implementar políticas encaminadas para la promoción del entendimiento, y a:
[...] Asegurar el adecuado desenvolvimiento y protección de ciertos grupos raciales o de personas pertenecientes a estos grupos, con el fin de garantizar en condiciones de igualdad el pleno disfrute por dichas personas de los derechos humanos y de las libertades fundamentales. (Asamblea General de las Naciones Unidas 1965)
La Convención crea el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial -en adelante, CERD- que es un órgano conformado por expertos independientes encargados de supervisar la aplicación de la Convención Internacional, es por ello que: "[...] todos los Estados partes tienen la obligación de presentar informes periódicos bianuales al Comité sobre cómo se están aplicando los derechos [...] el Comité examina cada informe y comunica al Estado parte sus preocupaciones y recomendaciones" (Oficina del Alto Comisionado, Derechos Humanos, Naciones Unidas 2002). El informe de Colombia para el periodo 2014-2018 ante el CERD fue radicado en el 2018 y debió ser sustentado por el Gobierno y evaluado por dicho Comité, en 2019.
2. Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes adoptado por la Organización Internacional del Trabajo en 1989
Colombia incorpora el Convenio 169 a la legislación nacional, mediante la Ley 21 de 1991. El Convenio reconoce los derechos al trabajo, al territorio e identidad de pueblos indígenas y tribales; este reconocimiento se hace extensivo a las personas, los colectivos, las comunidades y los pueblos negros afrocolombianos raizales y palenqueros debido a sus características diferenciales étnicas. El reconocimiento, por un lado, como grupo étnico y, por otro, de la titularidad de los derechos asociados al Convenio es avalado por la Corte Constitucional, especialmente mediante las sentencias c-169 de 2001 y T-965 de 2003. Estas sentencias indican que las comunidades negras cumplen con las condiciones objetivas y subjetivas atribuidas a grupos sociales que comparten una identidad cultural distinta a la dominante y, además, debido a sus condiciones sociales, culturales y económicas que las distinguen de otros sectores de la colectividad nacional, se configuran como pueblos (Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos 2011).
3. Conferencia Mundial Contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia o Conferencia de Durban (2001)
Colombia y otros países representados en la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobaron los textos de la Conferencia de Durban. Este evento reivindica:
[...] [El] espíritu de compromiso y de renovada voluntad política respecto de la igualdad, la justicia y la dignidad universales para rendir homenaje a todas las víctimas del racismo, la discriminación racial, la xenofobia y las formas conexas de intolerancia en todo el mundo, y adoptar solemnemente la Declaración y Programa de Acción de Durban. (Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos 2002, 12)
En Durban, también se proclama la afrodescendencia y se concibe a los afrodescendientes como mujeres y hombres que:
[...] [H]an sido durante siglos víctimas del racismo, la discriminación racial y la esclavización, y de la denegación histórica de muchos de sus derechos [...] [y] la desigualdad histórica en lo que respecta, entre otras cosas, al acceso a la educación, la atención de salud y la vivienda; situación que ha sido una causa profunda de las disparidades socioeconómicas que la afectan. (Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos 2002, 19)
Esa concepción remite también a la diáspora africana, es decir, a la población de origen africano contribuidora cultural, económica, política y científica del continente americano y sobre la cual persisten fenómenos tales como racismo, discriminación racial, xenofobia y formas conexas de intolerancia que la afectan de manera específica.
En el ámbito de la Conferencia de Durban se expide un plan de acciones que contempla a los pueblos afrodescendientes, entre otros grupos discriminados, y propone a los Estados intervenir con "[...] medidas de prevención, educación y protección destinadas a erradicar el racismo, la discriminación racial, la xenofobia y las formas conexas de intolerancia en los ámbitos nacional, regional e internacional" (Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos 2002, 26). El Plan de Acción de Durban propone un conjunto estructurado de medidas para que diferentes organismos, tales como los Estados parte y las Naciones Unidas, las implementen de acuerdo con su ámbito de incidencia local, nacional, regional y mundial. Para el caso de las y los afrodescendientes, las medidas indicadas al Estado, en el ámbito nacional, se presentan en la tabla 1.
Tabla 1 Medidas indicadas en la Conferencia para la implementación por parte de los Estados
Fuente: elaboración propia a partir del Plan de Acción de Durban, sección "a. Medidas en el plano nacional", 2002.
El examen al cumplimiento de las metas indicadas en la Conferencia, por parte de los países miembros de la Asamblea General de las Naciones Unidas, se realizó en 2009 bajo el nombre Conferencia de examen de Durban; allí también se dio lugar a la declaración de 2011 como Año Internacional de los Afrodescendientes que incidió, posteriormente y mediante otros mecanismos de encuentro, en la declaración del Decenio Internacional para los Afrodescendientes: reconocimiento, justicia y desarrollo (2015-2024).
4. Relatoría sobre los Derechos de las Personas Afrodescendientes y contra la Discriminación Racial, de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la Organización de Estados Americanos (2005)
En el ámbito regional, la Relatoría busca estimular, sistematizar, reforzar y consolidar la acción de la Comisión Interamericana respecto de los derechos de las personas de ascendencia africana y contra la discriminación racial, y, para ello, hace un acompañamiento especial a los Estados y sociedad civil miembros de la Organización de los Estados Americanos -en adelante, OEA-. Ese informe es representado por una relatora o un relator especial, fundamentado en situaciones expresas de vulneración de Derechos Humanos; su trabajo está articulado con otras instancias antes mencionadas como el CERD. De los seis informes presentados sobre países de la región, Colombia ha sido objeto de observación especial en cuatro de ellos:
Tercer Informe sobre la situación de los Derechos Humanos en Colombia (1999). Capítulo xi. Los derechos de las comunidades negras.
Las mujeres frente a la violencia y la discriminación derivadas del conflicto armado en Colombia (2006). Capítulo iv: la múltiple discriminación contra las mujeres afrocolombianas e indígenas. Sección a: Mujeres afrocolombianas.
Informe sobre la visita al terreno con relación a las medidas provisionales ordenadas a favor de los miembros de las comunidades constituidas por el Consejo Comunitario del Jiguamiandó y las familias del Curbaradó, Municipio de Carmen del Darién, Departamento del Chocó, República de Colombia (2009).
Observaciones preliminares de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos tras la visita del Relator sobre los Derechos de las Personas Afrodescendientes y contra la Discriminación Racial a la República de Colombia (2009).
5. Convención Interamericana contra el Racismo, la Discriminación Racial y Formas Conexas de Intolerancia, OEA (2013)
La Convención responsabiliza al Estado por acciones que conlleven, por un lado, a prevenir, eliminar, prohibir y sancionar todos los actos y las manifestaciones de racismo, discriminación racial y formas conexas de intolerancia; por otro lado, el Estado se compromete a formular y aplicar políticas que tengan por objetivo el trato equitativo y la generación de igualdad de oportunidades para todas las personas. La Convención fue firmada por Colombia, en 2014; sin embargo, no ha sido ratificada por el país y, por tanto, su contenido no ha entrado aún en vigor.
A pesar de la tendencia en la normativa internacional por la búsqueda de garantía de igualdad y llamado a la superación de problemáticas tales como el racismo y la discriminación racial, en Colombia, la visibilidad de personas, colectivos, comunidades y pueblos negros, afrocolombianos, raizales y palenqueros se promueve desde el aspecto del reconocimiento étnico y cultural, como se ilustra a continuación.
Normatividad a nivel nacional para pueblos y personas negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras
En el ámbito nacional existe una normatividad especial que enfatiza en la relevancia de la protección de las diversidades culturales de la Nación, vinculada directamente con la Constitución Política de Colombia en los artículos 7, 13, y, para el caso estudiado, en el artículo transitorio 55 que da paso a la Ley 70 de 1993. Esta ley reconoce a las comunidades negras y establece mecanismos para la protección de su identidad cultural, étnica y el fomento de su desarrollo económico y social en los 68 artículos que la configuran.
Con la Ley 70 de 1993, como referente, y los compromisos supranacionales antes referidos, Colombia acumula un conjunto de recursos normativos señalados en la tabla 2.
Tabla 2 Derechos derivados de la Ley 70 de 1993 y otras normativas
Fuente: elaboración propia a partir de Mosquera Rosero-Labbé, León y Rodríguez, 2009; Echevarría y Correa, 2016.
Como se presenta en la tabla 2, el énfasis étnico permea la legislación nacional y ello se expresa en el énfasis territorial y en aspectos asociados a la identidad cultural -lengua, conmemoraciones, etnoeducación-. El compromiso por la garantía de igualdad combate a la problemática del racismo, que apenas comienza en la segunda década de 2000, cuando es declarado el Año Internacional de la Afrodescendencia de la Organización de las Naciones Unidas.
A pesar de la relevancia de las normas, los principios y los indicativos señalados en la legislación existente sobre los derechos de las personas, colectivos, comunidades y pueblos negros, afrocolombianos, raizales y palenqueros, resulta insuficiente la legislación sin medidas puntuales que atiendan y minimicen la compleja situación de vulnerabilidad de esa población en Colombia. Esa insuficiencia fue evidenciada por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe -en adelante, Cepal- (2017) al demostrar que las y los afrodescendientes en Colombia y el resto de América Latina padecen desigualdades entrecruzadas que expresan unas grandes brechas en el ejercicio de derechos económicos y sociales. Esas desigualdades remiten a la acumulación de pobreza multidimensional y de desventajas en términos de salud a lo largo del ciclo de vida, educación y mercado laboral.
El contraste entre la inclusión inmaterial o el reconocimiento normativo y el mantenimiento de condiciones de desigualdad se traslada a la creación de espacios institucionales denominados enfoque diferencial étnico o enfoque diferencial con perspectiva étnica; pero ¿qué ocurre con ese contraste?
Enfoque diferencial étnico: ¿método, estrategia o instrumento?
El Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana (CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA 1991 ART. 7)
Al respecto del enfoque diferencial en clave étnica, algunas instituciones del Estado proponen concepciones adaptadas a sus intereses misionales; otras adhieren, usan y reproducen la noción de enfoque diferencial étnico -en adelante, EDE- de otras instituciones sin ninguna mediación o adaptación respecto de su función social. La tabla 3 sintetiza los objetivos, fundamentos y puntos de partida o situaciones a las que pretenden dar respuesta las instituciones que conciben el EDE. Al inicio, presento las formulaciones de algunas instituciones del Estado, del nivel nacional, que asumen el EDE como componente de sus intervenciones públicas de acuerdo con su misión y función social: Ministerio de Protección Social y Salud, Departamento Nacional de Planeación -en adelante, DNP-, Ministerio de Cultura, Departamento para la Prosperidad Social -en adelante, DPS-, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -en adelante, ICBF- y Departamento Nacional de Estadística -en adelante, DANE-. En seguida, presento la perspectiva del enfoque diferencial de las instituciones, cuyo propósito es la atención a las víctimas del conflicto armado: Acnur, Centro Nacional de Memoria Histórica -en adelante, CNMH-, Ministerio del Interior, Unidad para las Víctimas -en adelante, UARIV-, Unidad de Restitución de Tierras -en adelante, URT- y Comisión de la Verdad -en adelante, CV-.
Tabla 3 Concepciones institucionales sobre el EDE
± Si bien esta entidad no es pública, se contempla en este inventario debido a que acompaña a instituciones del Estado, además, es organización de la sociedad civil y una agencia de las Naciones Unidas, organismo del cual hace parte el Estado colombiano.
Fuente: elaboración propia a partir de Ministerio de Salud y Protección Social, OPS y OMS 2014; DNP 2016; DPS 2015; Ministerio de Cultura 2015; ICBF 2017; Dane 2018; Acnur 2005; CNMH 2014; Ministerio del Interior 2015; UARIV Ministerio de Salud, USAID y OIM 2016; URT 2016; cv 2019.
La síntesis anterior indica que no hay una concepción unificada acerca del EDE; sin embargo, es posible identificar tres tendencias de compresión: la primera, remite a la compresión de este enfoque como un método o procedimiento que indica el uso de principios normativos derivados del carácter pluriétnico y multicultural de la Nación colombiana y la planeación de acciones específicas para grupos étnicos. Bajo esta concepción, implementar el EDE consiste en realizar procesos de planeación de acciones considerando la identidad étnica de la población atendida por la institución; algunos de esos procesos de planeación requieren la participación y consulta de autoridades étnicas.
La segunda interpretación sugiere que el EDE es un modelo de compresión, es decir, un esquema que permite entender la realidad social y estatus jurídico de los grupos étnicos reconocidos en Colombia. Esa compresión se relaciona, al mismo tiempo, con la existencia de derechos colectivos específicos a la condición étnica, la garantía de igualdad reconocida por el Estado y la vivencia de problemáticas específicas que afectan a estos grupos -discriminación, asimilación, exclusión-. En ese sentido, implementar el EDE implica llevar a cabo procesos de formación y concientización al interior de las instituciones sobre la relevancia y el amparo legal del cual gozan los grupos étnicos en Colombia.
La introducción del EDE, en la segunda compresión, también es un elemento sugerido para realizar procesos de elaboración de planes de desarrollo a nivel municipal y departamental; esta propuesta es realizada por la máxima autoridad en términos de planeación nacional, apenas en 2016. Para esta institución:
[...] el enfoque diferencial étnico remite a una perspectiva integrada de análisis, reconocimiento, respeto y garantía de los derechos individuales y colectivos de todos los grupos étnicos existentes en el país, haciendo énfasis en la igualdad de oportunidades desde la diferencia, la diversidad y la no discriminación. Con esto se busca, por un lado, permear la política pública e incidir en las acciones del Estado, y por otro, divulgar y promover una cultura de reconocimiento, respeto e igualdad en el ejercicio de los derechos para todos los grupos que integran la nación pluriétnica y multicultural, y así dimensionar los alcances de su inclusión en la agenda pública y la incidencia en sus procesos comunitarios organizativos. (DNP 2016, 10)
El DNP realiza una serie de indicaciones para incluir ese enfoque en los planes de desarrollo territorial: propuesta, presupuesto, seguimiento, mo-nitoreo y evaluación.
En tercer lugar, el EDE es comprendido como una guía o conjunto de orientaciones que indican caminos específicos a seguir en determinados escenarios de intervención. El enfoque, en esta concepción, ofrece recomendaciones instrumentales para orientar la planeación y, sobretodo, la intervención sobre asuntos sociales y culturales en los que predomina el interés por mantener la integridad cultural de los grupos étnicos.
La tabla 3 también informa sobre la manera como algunas instituciones, que atienden asuntos públicos de tipo social y cultural y de compensación o reparación por el conflicto armado, consideran el ajuste de sus procedimientos de intervención con grupos étnicos. En el escenario de atención a la población víctima del conflicto armado, el EDE convoca la necesidad de adaptar una oferta genérica dirigida hacia las personas en situación de desplazamiento propuesta por el Estado, la sociedad civil y las agencias de cooperación. Esta implementación de acciones concretas para atender a las víctimas étnicas parece haber comenzado con los talleres de fortalecimiento cultural impartidos a usuarios y usuarias de los servicios a la población víctima de desplazamiento en ciudades capital receptoras de esa población (Mosquera Rosero-Labbé 2005; 2007).
En términos generales, el EDE propuesto por el Estado colombiano, se mantiene la tendencia hacia el reconocimiento y la valoración cultural de la diferencia dictado por la Constitución, a pesar de que ninguno de los anteriores conceptos identifica al tipo de sujeto étnico para el que opera dicho enfoque. El EDE solo comienza a tratar asuntos asociados con la discriminación y desigualdad desde 2012 -en instituciones como DNP, DPS, Ministerio del Interior, URT- más de una década después de la Conferencia de Durban y un año después del Año Internacional de los Afrodescendientes, en el caso colombiano la presión desde arriba no tiene impacto inmediato por lo que hay que estimar la incidencia de la reivindicación de intelectuales y militantes políticos del movimiento social negro y afro.
Las propuestas de EDE que aparecen en la tabla 3 tienen como argumento preponderante la referencia al aspecto étnico y cultural de un sujeto amplio y los grupos étnicos reconocidos por el Estado colombiano. No obstante, la asociación entre EDE y aspectos de identidad étnica y cultural no resuelve el contraste entre reconocimiento y garantía de no discriminación, ¿cabría la posibilidad de un Enfoque Diferencial Étnico-Racial -en adelante, EDER- para atender las especiales necesidades y reivindicaciones de personas, colectivos, comunidades y pueblos negros, afrocolombianos, raizales y palenqueros? En seguida presento mi propuesta al respecto.
Propuesta de itinerario para la implementation del enfoque para personas, colectivos, comunidades y pueblos negros afrocolombianos raizales y palenqueros5
Entiendo que la existencia de debates y discusiones sobre los enfoques diferenciales se enmarca en el contexto de lo que Carlos Zambrano denomina fenómenos político culturales emergentes; estos son:
[...] fenómenos concretos y totales producidos por la promoción de la diversidad, son un cambio cultural en sí [...] son un punto de partida para reformular los objetivos de las políticas de la diversidad, o cuando menos para vigilar y defender los logros conquistados hasta ahora. (2006, 83)
Adicionalmente, "[...] son expresiones de la realidad político-cultural del país que ayudan a entender las dinámicas de la diversidad para promoverla según sus propias condiciones" (Zambrano 2006, 49).
Los fenómenos político culturales emergentes surgen en Colombia a partir de la reforma constitucional y consisten en la transición nacional pluralista, la reconfiguración de la diversidad y la génesis del campo étnico. Considero que las experiencias y experimentos en la formulación de un EDE, siguiendo a Zambrano, corresponden a una trayectoria política y cultural presionada por sujetos que desean posicionarse en la sociedad y generar nuevos ámbitos de representación; trayectoria que se encuentra en constante redefinición "[...] al intentar resolver la tensión entre legitimidad cultural y racionalidad política" (Zambrano 2006, 47).
En el estudio, el análisis y la formulación de estrategias de intervención en el ámbito público, encuentro sustentada en mi experiencia profesional la posibilidad de trazar un proceso que conlleve a la incorporación de acciones para el tratamiento especial y específico de las diversidades étnicas y raciales que confluyen en pueblos, comunidades, colectivos y personas negras, afro-colombianas, raizales y palenqueras. Por ello, asumo el EDER como una guía que, aunque contempla procesos de conocimiento y reflexión por parte de funcionarias y funcionarios del Estado, debe conllevar a la implementación de acciones planeadas y sistemáticas para la garantía de la diferencia y de la igualdad, al mismo tiempo asumiendo la problemática del racismo. En resumen, concibo el EDER como la puesta en marcha de acciones concretas que redundan en la corrección de situaciones de discriminación y desigualdad y en la promoción de las diferencias de los pueblos negros, afrocolombianos, raizales y palenqueros; se trata de una guía conformada por cuatro pasos: análisis e identificación, mapeo, actuación y revisión de la intervención.
Primer paso: análisis detallado en clave étnica-racial
El primer paso consiste en analizar lo que se hace en la institución con la población negra, afrocolombiana, raizal y palenquera -personas, grupos, colectivos, organizaciones, comunidades-. Para determinar el lugar y la forma como se contempla a la población en la entidad, sugiero responder a las siguientes preguntas:
1. ¿Cuál es la situación de derechos -necesidades y/o vulneración- de la población referida al sector que atiende la institución, considerando el territorio que habitan?
Esta identificación puede estar apoyada en sistemas de información estadísticos poblacionales y de condiciones sociales y económicas producidos por entidades rectoras a nivel nacional, tales como ministerios de salud, educación, cultura, trabajo; departamentos, secretarías y/u oficinas de planeación. Asimismo, es posible consultar trabajos de organismos independientes y que son referencia en el tema estadístico, tales como los producidos por el Cidse6 a nivel nacional o la Cepal a nivel regional. Es recomendable también consultar informes producidos por organizaciones nacionales tales como AFRODES7, CNOA8, CIMARRÓN9, PCN10, Consejos Comunitarios11, entre otras.
2. ¿Quiénes demandan servicios o atención a la institución? ¿Qué solicitan?
La identificación de las características poblacionales de las ciudadanas y los ciudadanos que demandan servicios o atención institucional se realiza mediante sistemas de información internos y mecanismos institucionales de atención a demandas o solicitudes propuestas en términos de derechos individuales y/o colectivos. Es importante identificar si el origen de la demanda corresponde a la garantía de derechos a la igualdad o al reconocimiento de la diferencia.
En este punto, sugiero identificar si los sistemas de información de la entidad en todos los procedimientos incorporan la pregunta étnica y si esta información es procesada de manera eficiente, está disponible y si es de fácil consulta dentro de la entidad12.
3. ¿La población negra, afrocolombiana, raizal y palenquera es beneficiaria de la oferta de bienes y/o servicios de la institución? ¿En cuáles programas, proyectos o actividades?
Consiste en la identificación de la presencia de la población negra, afro-colombiana, raizal y palenquera en la oferta institucional disponible. Este estudio se realiza mediante sistemas de información propios o internos a la institución que incorporan la pregunta étnica. Cuando la respuesta sea aquí no hay usuarios de los servicios que pertenezcan a esa población, sugiero indagar ¿por qué personas negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras no acceden a la oferta institucional de la entidad?
4. ¿Cuál es la respuesta institucional adaptada a las demandas o a la diferencia étnico-racial de la población?
Es necesario identificar si dentro de la institución se implementan: a) programas específicos para la población negra, afrocolombiana, raizal y palenquera -personas, grupos, colectivos, organizaciones, comunidades-; b) programas que contemplan una cuota de participación de la población; c) programas desarrollados en territorios de comunidades negras en el ámbito rural o en sectores urbanos con concentración de la población. Estos programas se deben describir en detalle en términos de objetivos, líneas de acción o contenido del programa, metas, indicadores, perfil del beneficiario, periodo de implementación, dependencias responsables y presupuesto destinado.
5. ¿La institución cuenta con personas negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras entre su funcionariado? ¿En dónde se encuentran, cuál es su rol y sus funciones dentro de la institución?
Se trata de identificar y caracterizar en términos étnico-raciales la composición del cuadro de funcionarias y funcionarios públicos, contratistas y personal de servicios tercerizados adscritos a la institución.
Segundo paso: mapear buenas prácticas de intervención
Consiste en la identificación de las acciones que ya se implementan o se implementaron en la institución y que contemplan a la población negra, afrocolombiana, raizal y palenquera. Se trata de levantar un inventario cuidadoso de las acciones enunciadas en seguida.
1. Las acciones que incluyeron e incluyen a esa población de manera intencional en la oferta institucional.
Se trata de describir los mecanismos que promueven y facilitan el acceso de la población a la oferta institucional tales como cuotas, cupos especiales, búsqueda activa de usuarios y usuarias y estrategias exclusivas para la población. El Ministerio de Cultura, por ejemplo, desde 2011 contempla a los grupos poblacionales en el marco del Programa Nacional de Estímulos del Ministerio de Cultura. En 2018, esta acción específica fue denominada Reconocimiento a la dedicación del enriquecimiento de la cultura ancestral de las comunidades Negras, Raizales, Palenqueras y Afrocolombianas: Decenio Afrodescendiente; consistió en la entrega de un reconocimiento económico a cinco personas de ese grupo por su relevancia cultural. Acciones de este tipo o similares deben ser caracterizadas dentro de la institución.
2. Las acciones especiales diseñadas para trabajar con la población.
Contempla la inserción de metodologías o acciones especiales que se formulan en la institución considerando la particularidad cultural negra, afrocolombiana, raizal y palenquera. Por ejemplo, la mesa de los abuelos, propuesta por la Dirección de Poblaciones del Ministerio de Cultura, es una:
[...] herramienta de reconocimiento de los saberes tradicionales de los grupos étnicos presentes en Colombia, de su participación y contribución a la identidad del país a lo largo de su historia como nación, las cuales contribuyen a la visibilización, gestión del conocimiento y circulación de estos saberes. (Ministerio de Cultura 2013, 5)
Esta metodología se desarrolló en departamentos que concentran a esta población, bajo la dirección de representantes culturales, organizaciones o colectivos negros, afrocolombianos, raizales y palenqueros; y se proponía como un espacio para el encuentro intergeneracional para tratar mediante la palabra asuntos relativos a las conmemoraciones, prácticas culturales y manifestaciones declaradas patrimonio cultural de la Nación y de la humanidad13.
3. Las acciones de adaptación de los programas existentes a los derechos y necesidades de la población negra, afrocolombiana, raizal y palenquera.
Con base en el análisis de necesidades territoriales específicas y la identificación de aquellas que inciden directamente en la garantía de los derechos individuales o colectivos de la población, de acuerdo con la misión y objetivos de la institución, se pueden establecer las acciones de adaptación de los programas. Por ejemplo, la traducción de material que facilita el conocimiento de la población de sus derechos permite el acceso a la oferta institucional y revitaliza las lenguas criollas, que en el caso de la población son: palenquero y criollo sanandresano. El Ministerio de Cultura y el Ministerio de Salud y Protección Social tradujeron la Ley 1502 de 2011 de seguridad social a nueve lenguas nativas entre las que se incluyen el creole y el palenquero.
En este paso lo esencial es la identificación de buenas prácticas en torno a la garantía y goce de derechos individuales y colectivos mediante la intervención institucional. Estas prácticas deben corresponder al derecho a la igualdad y no discriminación y a la adaptación cultural de la oferta institucional. Las buenas prácticas se dan a diferentes escalas y deben ser sistematizadas para el mejoramiento continuo y replicadas en otros servicios, con el fin de visualizar el avance de la agenda afro en la institución.
El inventario y caracterización de las buenas prácticas debe contemplar el nivel central y descentralizado de la institución descrito en el segundo paso de esta propuesta. Ello implica, especialmente, aproximarse a las buenas prácticas que se realizan en el territorio lideradas por las funcionarias y los funcionarios que interactúan de manera cotidiana con la población; el funcionariado de primera línea es quien cuenta con el saber sobre: cómo resolver tensiones entre igualdad y diferencia y qué adaptaciones deben ser hechas para que la oferta institucional sea acogida por las ciudadanas y los ciudadanos.
Tercer paso: transferencia de experiencias
Este paso consiste en la transferencia, réplica y/o acondicionamiento de experiencias de atención diferencial étnica-racial realizadas en instituciones pares de otros contextos locales, nacionales o internacionales. Esta práctica, a diferencia de otras poblaciones, se facilita por la condición diaspórica compartida por los y las afrodescendientes, debido a su historia compartida y pasado común anclado en la esclavitud y condiciones actuales social y económicamente adversas (Cepal 2017).
La transferencia de experiencias también se facilita en el marco de declaratorias mundiales auspiciadas por organismos supranacionales, de los cuales Colombia hace parte. En ese sentido, el Decenio Internacional para los Afrodescendientes se torna en una ventana de acceso al conocimiento de experiencias de intervención implementadas por otros Estados. A este respecto, Costa Rica14, Perú15 y Uruguay16 proponen un conjunto de estrategias que podrían ser transferidas a sectores tales como salud, educación, cultura y planeación en Colombia17.
Cuarto paso: actuación directa
El cuarto paso consiste en la actuación de la institución respecto de las necesidades, contingencias y derechos de la población negra, afrocolombiana, raizal y palenquera. Incluye acciones que conllevan a productos materiales e intangibles, enunciadas en seguida.
Ciclos de capacitación a funcionarias y funcionarios, incluso para quienes no trabajen directa o cotidianamente con la población: historia, normativa, diversidad cultural interna, etc.
Inclusión de la pregunta étnica en todos los sistemas de información de la institución.
Identificación de la oficina o dependencia y del funcionariado responsable del tema dentro de la institución y descripción del objetivo de la misma.
Creación de procedimientos o protocolos de atención incluidos en los sistemas de gestión de calidad de la institución. Algunos ejemplos de esos instrumentos son:
Protocolos de atención en caso de eventos de racismo en la institución -racismo cotidiano-.
"[...] ruta que permita identificar la competencia de las dependencias, responsables y datos de contacto" (DNP 2016).
Argumentación sobre importancia de la inclusión de la población entre la población objetivo de la institución.
Sistema de acciones afirmativas -asignación de puntaje adicional en procesos de selección de beneficiarios, cuotas y/o cupos, entre otras-.
Protocolos para generar oportunidades para que las organizaciones, colectivos o grupos implementen, con recursos de la institución, iniciativas propias en sus territorios18.
5. Conocimiento y articulación con la oferta institucional externa.
Esta acción consiste en generar conocimiento especializado sobre la oferta del sector -y de sectores afines- existente en otras instituciones del Estado para la población negra, afrocolombiana, raizal y palenquera. Consiste también en trazar un diagrama del entramado de la oferta actual existente para la población y localización en el organigrama del Estado; también incluye mapear y entrar en contacto con el directorio oficial actualizado de los referentes étnicos en las instituciones de nivel nacional y territorial. Este conocimiento disponible permite orientar y atender al público que consulta a la institución, proporcionar información confiable y evitar el traslado genérico de solicitudes elevadas por ciudadanas y ciudadanos a la institución -derechos de petición-; también facilita la conformación de redes de comunicación de referentes institucionales sobre el tema.
Quinto paso: constante autoanálisis y aplicación de medidas correctivas según los cambios de contexto
Este paso se refiere a la adecuación y mejoramiento interno constante respecto de las actuaciones. Consiste en realizar evaluaciones intermedias y finales de las intervenciones; implica también el monitoreo de la intervención. En este paso es necesario utilizar herramientas propias de la planeación estratégica institucional, haciendo énfasis en los indicadores y fuentes de verificación que de manera realista midan la escala del cambio de la situación o problemática que afecta a personas, grupos, colectivos, organizaciones, comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, luego de la intervención de la institución.
En este paso se aplican instrumentos de medición de resultados y también aquellos que permitan hacer un análisis de contexto, para identificar cambios en las necesidades, grupos y colectivos demandantes, y existencia de nuevas directrices producto de cambios o reestructuraciones de la institución tales como: cambio de Gobierno, cambio de funcionariado directivo, etc.
Conclusiones
El reconocimiento y la inclusión de la pertenencia étnico-racial no es un asunto que se resuelve apenas con la representación de la diversidad en la imagen pública de las instituciones bajo el esquema de multiculturalismo acrítico (Mosquera 2009). Es un componente a ser considerado en los distintos sectores que atienden las instituciones del Estado. La intención de proponer el EDE parece responder a la perspectiva del Estado y de su burocracia para sustanciar valores de plurietnicidad y multiculturalidad de la Nación colombiana enfocado, especialmente, en el aspecto de la pertenencia cultural, declarados desde la Constitución Política de 1991.
No obstante, son recientes las directrices para implementar dicho enfoque en instituciones del ámbito nacional y local. Existen además desequilibrios entre las interpretaciones del enfoque que dan lugar a aspectos más abstractos de la intervención institucional, mediante la inclusión y el reconocimiento en el lenguaje y no tanto en la intervención de situaciones y realidades concretas de personas, grupos, colectivos, organizaciones, comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras.
En ese sentido, el EDE es interpretado, al mismo tiempo, como la transmisión y circulación de conocimientos referidos a las personas, colectivos, comunidades y pueblos negros, afrocolombianos, raizales y palenqueros entre las burocracias del nivel medio del Estado. Ese enfoque también es interpretado desde concepciones que promueven la implementación de acciones para la población y algunas incluyen intervenciones que se estructuran a partir del diálogo con los sujetos en espacios formales de consulta previa. Otras interpretaciones indican que el EDE influencia la planeación, el monitoreo y la evaluación de las intervenciones propuestas, sus beneficiarios y los territorios en donde estas son implementadas.
El conjunto variado de interpretaciones configura un EDE tan amplio y plástico que no impacta las realidades de los grupos étnicos, porque se plantea para un sujeto étnico amplio, no delimitado y no personificado. Ello se debe, en parte, a que en las interpretaciones reseñadas prima el interés de la institución que lo propone y no el contexto ni sujetos específicos de la intervención. Con esa amplitud y flexibilidad conveniente, el EDE se convierte en un conjunto vago de principios en el que se dice mucho, pero se actúa poco.
El EDER, propuesto aquí, busca generar nuevas preguntas al respecto del lugar -y del no lugar- ocupado al interior de las instituciones por personas, grupos, colectivos, organizaciones, comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras; remite también a indagar sobre la manera como la institucionalidad se relaciona con estos otros de la Nación; en este sentido, el EDER también está asociado a la manera de abordar las relaciones y la negociación con estos otros. Las personas, los grupos, los colectivos, las organizaciones, las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras reivindican intereses puntuales concretos; estos pueden estar cerrados en su círculo próximo o restringirse al espectro de incidencia política-territorial como cualquier otro grupo social que reivindica el reconocimiento por parte del Estado mediante el derecho a la consulta previa. Con relación a ese aspecto, la institucionalidad debe también aprender a tejer relaciones de fuerza con estos actores sin miedo a la tensión que ello pueda generar. Lo peor es hacer caso omiso a dichas relaciones de poder con sus dinámicas de inclusión-exclusión y escuchar y atender siempre a los mismos liderazgos afro urbanizados y habituados a manejar el lenguaje y los procedimientos institucionales, lo que perpetúa la exclusión y la ausencia de ciudadanía de las mayorías afro que viven en las ciudades y en los campos en condiciones de marginación socioeconómica y, además, padecen por injusticias derivadas del desprecio y subvaloración cultural, producto del racismo y del endorracismo.
Finalmente, la implementación de un enfoque diferencial para personas, grupos, colectivos, organizaciones, comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras debe asumir, al mismo tiempo, el aspecto étnico, celebrado y reconocido por la Nación, y el aspecto racial que configura también la identidad individual y colectiva reivindicada por ese colectivo. Darle lugar tanto a la protección y al reconocimiento de la diversidad como a la garantía de igualdad efectiva, mediante la compensación por años de abandono e invisibilidad que han padecido históricamente los pueblos negros y afro en Colombia, es una obligación pública de las instituciones del Estado para que ser diferente valga la pena.
