Estado de Bienestar

Los Estados de Bienestar nacen para atender las necesidades e inequidades generadas por las desigualdades sociales del sistema capitalista. Promueven el bienestar social y contribuyen a la mejora de la calidad de vida de las personas, mediante unos sistemas públicos que ^{Khan y Kamerman (1987)} explicitan como los de vivienda, sanidad, educación, prestaciones económicas-ingresos mínimos, formación para el empleo y servicios sociales personales.

Existe consenso en determinar que hay diferentes modelos o regímenes de Estados de Bienestar: el socialdemócrata, el conservador y el liberal (^{Esping-Andersen 2000}, 22) a los que algunos autores añaden el mediterráneo, como modelo mixto entre los anteriores. En este, la familia tiene un especial protagonismo como proveedora (^{Moreno 2001}, 68). Estos modelos desarrollan diferentes estrategias para la gestión de los riesgos sociales que pueden estar relacionados con la clase social, la trayectoria vital, la inter-generacionacionalidad y los diferentes proveedores de bienestar -Estado, mercado, sociedad civil y familia-. Los diferentes modelos desarrollan políticas sociales particulares, que inciden en la estructura social y pueden generar procesos de desmercantilización o desfamiliarización, es decir, que las personas tengan cubiertas sus necesidades sociales, al margen del sistema económico o de la familia.

Los Estados de Bienestar actuales se enfrentan a los retos generados por el incremento de las desigualdades en el marco de una economía globalizada, de los cambios en los roles familiares, la baja natalidad y el envejecimiento de la población, así como por el aumento de la vulnerabilidad social derivada de la necesidad de una sociedad más igualitaria. Todos los modelos se encuentran en proceso de reestructuración y redimensiona-miento; tanto el modelo socialdemócrata que repiensa y redimensiona el papel del Estado, hasta ahora protagonista en la gestión y el desarrollo de las políticas sociales de bienestar, como el conservador que, ante la pérdida de empresas, tiende a reducir la seguridad social de tipo contributivo y, por tanto, a repensar su modelo. De igual forma sucede en el liberal, donde el mercado globalizado hace repensarse el suyo; en el modelo mediterráneo también se cuestiona y se repiensa el papel de la familia como generador principal de bienestar.

En este último, con los procesos de individualización, se hacen visibles las tareas de cuidado en las familias -de menores, personas mayores y personas enfermas-, que han desarrollado de forma tradicional las mujeres, quienes no han sido remuneradas. Hoy se plantea la necesidad de unas políticas igualitarias, familiares y de conciliación familiar que compensen y faciliten estas tareas, con la finalidad de mejorar las condiciones y la calidad de vida de las personas. En estas condiciones, tendrían un papel destacado los servicios sociales -cuyo objeto es la atención de las necesidades sociales- y, en especial, los de nivel primario, los servicios sociales comunitarios -por su proximidad con la población-.

Familia y retos en las políticas sociales

Desde el Trabajo Social se exponen distintas perspectivas sobre la familia. Por una parte, ^{Satir (2002}, 16) nos dice que:

[...] la familia es un microcosmos del mundo. Para entender al mundo, podemos estudiar a la familia: situaciones críticas como el poder, la intimidad, la autonomía, la confianza y la habilidad para la comunicación son partes vitales que fundamentan nuestra forma de vivir en el mundo. Así, para cambiar al mundo tenemos que cambiar a la familia.

Por otra parte, ^{Du Ranquet (1996}, 258) expone que:

[...] la familia actual está sometida a tensiones internas causadas por los cambios que aportan el crecimiento y el desarrollo de sus propios miembros; es también objeto de presiones externas, que le reclaman adaptarse a las instituciones sociales de la cultura circundante. Se le pide, al mismo tiempo, cambiar constantemente y mantener la continuidad necesaria al cumplimiento de sus funciones. No es por tanto sorprendente que la familia sea el teatro de crisis y de conflictos cada vez más frecuentes, a medida que se aceleran los cambios de la sociedad.

Hablar de la familia es, por tanto, un tema complejo por las distintas dimensiones desde las que se puede conceptualizar y estudiar. Aquí se pretende realizar un breve análisis de los puntos más relevantes para su abordaje desde el ámbito de los servicios sociales. Para ello, se expone una panorámica general de los servicios y las políticas relacionadas.

La familia, pese a avatares como las separaciones, los divorcios y la individualización (^{Beck-Gernsheim 1998}, 169), mantiene la solidaridad entre sus miembros (^{Meil 2011}, 200) y sigue siendo una de las instituciones 128 más apreciadas, aunque sufre adaptaciones, de mayor o menor calado. Los cambios sociales que se están produciendo en las últimas décadas inciden en las familias y suponen desafíos para las políticas sociales. Algunos de estos son presentados a continuación.

El envejecimiento de la población debido a la alta esperanza de vida y a la baja tasa de fertilidad: en España, la esperanza de vida en 2017 estaba en 83 años, una de las mayores de la Unión Europea -en adelante, UE- y tiene una de las cifras de fecundidad más bajas de esta región, ya que el número medio de hijos por mujer es de 1,31. La población mayor de 64 años, en 2017, suponía el 19,2 % (^{Instituto Nacional de Estadística-INE 2019a}, 12-13).

Los cambios en los hogares y las familias, debido a los procesos de individualización: se normalizan otros tipos de familia como las monoparentales, reconstituidas y unipersonales. Las familias unipersonales, en 2013, suponían el 24 % de los hogares en España, de las que el 40 % corresponde a personas mayores de 65 años, casi el 9,9 % de los hogares. También los hogares familiares tienen menos miembros, son cada vez más pequeños; en los últimos 40 años se ha pasado de casi cuatro personas por hogar, en 1970, a 2,5 en 2013 (^{INE 2014}, 2). Ello da lugar a una reducción de los apoyos sociales e informales y a un aumento de las necesidades de cuidados de los menores y las personas mayores dependientes.

Los cambios en los roles familiares y en las estrategias de cuidados debido a una mayor participación de la mujer en el mercado formal de trabajo. Los cambios en el mercado de trabajo, asociados a la precarización: contratos de baja calidad aumentan las situaciones de vulnerabilidad y exclusión, sobre todo en los grupos con menos recursos.

Todas las circunstancias que se constatan en la vida social muestran la necesidad de efectuar cambios en los Estados de Bienestar y sus políticas sociales, que han de adaptarse sobre todo al aumento de las necesidades de cuidados a menores y a personas mayores. Para ello, han de incorporarse la perspectiva de género, medidas relacionadas con la promoción de la igualdad y con la conciliación, así como con la protección de menores y el apoyo a personas con dependencia.

Políticas sociales y menores

En España, de una población de 47 007 367 personas, 8 275 119 eran menores de 18 años; de estos, 857 755 eran extranjeros, con predominio de las nacionalidades marroquí y rumana (^{INE 2019b}). Los menores de 15 años con alguna limitación o discapacidad, según la Encuesta de discapacidad, autonomía personal y situaciones de dependencia de 2008, eran 138 700 129 (^{Ministerio de Sanidad y Servicios Sociales e Igualdad-MSSSI 2013a}, 29). La evolución reciente de la población menor de 18 años se caracteriza por una disminución del peso de este grupo dentro del conjunto de la población (^{Gaitán 2011}, 8).

Las necesidades de los menores no son solo de carácter físico-biológico -como del alimento, higiene, sueño, actividades físicas y protección-, también lo son las cognitivas, de estimulación sensorial, exploración física y social, comprensión de la realidad física y social, adquisición de valores y normas, así como necesidades emocionales y sociales. Las sociales pueden ser de seguridad emocional, identidad personal y autoestima, pero también de tener una red de relaciones sociales, de participación y autonomía progresiva, a la vez, de establecer unos límites al comportamiento; así mismo, la necesidad de identidad sexual, los entornos físico y social, la protección de riesgos imaginarios y la interacción lúdica (^{López 1995}).

Si las familias no cuentan con los recursos necesarios o con apoyos propios para la protección adecuada, la sociedad asume, como garante del interés superior del menor, el apoyo preciso, según las necesidades y situaciones. Este puede ir desde proporcionar soportes de acompañamiento a las familias para el ejercicio de sus roles, en la línea de parentalidad positiva, prestaciones económicas para las familias con menores a su cargo para cubrir sus necesidades básicas y, en caso de negligencia y abandono, proveer al menor o adolescente entornos alternativos de convivencia que favorezcan su bienestar. Para ello, los Estados y las sociedades han desarrollado marcos normativos y administrativos para ejercer la función de protección de los menores.

El marco normativo del sistema de protección a la infancia suele ser muy amplio, pues es el sector poblacional más vulnerable, al depender de otros para la defensa de sus derechos y para la atención de sus necesidades básicas. Por esto, la protección a la infancia tiene un lugar destacado, tanto en las normativas internacionales como nacionales y autonómicas, donde se destacan dos principios básicos comunes, la protección del interés superior del niño y el derecho de participación del niño en todos los asuntos que le afecten. Estas premisas sirven de base para desarrollar los cuidados necesarios para su bienestar, por parte de las administraciones competentes en la materia.

A nivel internacional, hay que destacar la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño y, a nivel europeo, la Carta de Derechos Fundamentales que, en su artículo 24, hace referencia a los derechos del niño y, en el 33, a garantizar la protección de la familia en los planos jurídico, económico y social.

A nivel nacional, en la Constitución española de 1978 (Cortes Generales 1978) se recoge la protección a la familia y a los menores, en su artículo 39. Al ser España un Estado descentralizado, sus competencias se encuentran repartidas entre el Estado central y comunidades autónomas. El Estado central se reserva la legislación básica, en la que se destacan las normas relacionadas con menores y la de conciliación familiar: la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero; la de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y la Ley de Enjuiciamiento Civil; la Ley Orgánica 8/2015, de 22 de julio, "de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia"; la Ley 26/2015, de 28 de julio, "de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia"; y la Ley 39/1999, de 5 de noviembre, para promover la conciliación de la vida familiar y laboral de las personas trabajadoras.

Las comunidades autónomas, en sus estatutos de autonomía, asumen las competencias de protección de menores. Por ello, en ese nivel se han desarrollado leyes autonómicas de protección de menores, teniendo como base las leyes de ámbito nacional que, en líneas generales, establecen las competencias en materia de menores, su estructura administrativa, sistema de actuación, prestaciones y servicios. También asumieron las competencias en asistencia social y servicios sociales y en virtud de ello se han desarrollado leyes autonómicas de servicios sociales, donde los menores suponen un ámbito de intervención.

En cuanto a las líneas actuales de apoyo a menores y familias en el ámbito español, las marcan las recomendaciones internacionales de las Naciones Unidas y del ámbito de la Unión Europea. En el marco internacional, el Comité de los Derechos del Niño de Naciones Unidas realizó, en 2010, un informe de seguimiento con recomendaciones a España, que incluye, entre otras, la mejora relativa a la armonización de la legislación con los principios y disposiciones de la convención; la mejora en la coordinación de medidas y la incorporación de recursos necesarios, humanos y materiales, para la aplicación de las normas expuestas en sus planes estratégicos de infancia y familia; la aplicación de un enfoque basado en derechos del niño, relacionado con los presupuestos del Estado y de las comunidades autónomas. Se destaca la recomendación número 40, relativa al entorno familiar y modalidades alternativas de cuidado, que hace referencia a que:

[…] el Estado redoble sus esfuerzos por prestar la asistencia adecuada 131 a los padres y tutores legales en el ejercicio de sus responsabilidades relacionadas con la crianza, en particular a los de familias en situaciones de crisis debido a la pobreza, la falta de vivienda adecuada o la separación.

Que vele por que se satisfagan las necesidades de todos los niños y que adopte todas las medidas necesarias para asegurar que ningún grupo de niños viva por debajo del umbral de la pobreza.

Que refuerce el sistema de prestaciones familiares y por hijo para apoyar a los padres y los niños en general y que preste apoyo adicional a las familias monoparentales, las que tienen muchos hijos y aquellas cuyos padres están desempleados. (Organización de las Naciones Unidas 2010, 8)

En la UE, en el contexto de la crisis económica y sus consecuencias, en 2013, se adoptó la Recomendación de la Comisión Europea (2013, 1), Invertir en infancia: romper el círculo de las desventajas. Esta proporciona orientación a los Estados miembros de la UE sobre cómo abordar la pobreza infantil y la exclusión social, a través de medidas tales como: apoyo familiar y beneficios, cuidado de niños de calidad y educación de la primera infancia. También las estrategias integradas que los Estados miembros deben desarrollar, de acuerdo con tres pilares clave: acceso a recursos adecuados, acceso a servicios de calidad asequibles y derecho de los niños a participar (^{Comisión Europea 2013}). Todo ello sobre la base de que se actúe en inversión social y en capacidades individuales, sobre todo para niños de entornos desfavorecidos, y así tener altos beneficios sociales; además, romper los ciclos de transmisión intergeneracional de la pobreza (^{Comisión Europea 2017}).

A nivel nacional, relacionados con la política infantil y familiar, siguiendo las recomendaciones internacionales y europeas expuestas anteriormente, se han desarrollado diferentes instrumentos para avanzar en el bienestar infantil y prevenir la pobreza y exclusión social de la infancia, de los que se destacan los presentados a continuación. En primer lugar, el Plan Integral de Apoyo Familiar (PIAF) 2015-2017 (^{MSSSI 2015}, 6), en el que se articulan las políticas que desarrollan los distintos ministerios en la materia, dado su carácter transversal:

Tiene como propósito apoyar a las familias en cuanto al ejercicio de sus responsabilidades en el cuidado, la educación y el desarrollo integral de los niños, e incluye medidas para conciliar el trabajo y la vida familiar; y, como objetivos, avanzar en la protección social, jurídica y económica de las familias, fortalecer la solidaridad intergeneracional y mejorar las competencias parentales.

En este, se acentúan las líneas estratégicas de protección social y económica de las familias, la conciliación y la corresponsabilidad, el apoyo a la maternidad y el entorno favorable para la vida familiar, la parentalidad positiva y el apoyo a familias con necesidades especiales.

En el II Plan Nacional Estratégico para la Infancia y la Adolescencia 2013-2016 (^{MSSSI 2013b}) constituye un marco de cooperación de referencia para la coordinación de los organismos con competencias en la promoción del bienestar infantil y adolescente, para ofrecer una visión integral de estas políticas. Entre sus objetivos se destacan los siguientes:

[...] promover el conocimiento de la situación de la Infancia y la Adolescencia, el impacto de las políticas de Infancia, sensibilizar a la población general y movilizar a los agentes sociales. Así como los de apoyo a las familias, protección e inclusión social. Potenciar la atención e intervención social a la infancia y adolescencia en situación de riesgo, desprotección, discapacidad y/o en situación de exclusión social, estableciendo criterios compartidos de calidad y prácticas susceptibles de evaluación. Y por último los de prevención y rehabilitación ante situaciones de conflicto social, la participación infantil y los entornos adecuados. (^{MSSSI 2013b}, 5-6)

La Estrategia Nacional para la prevención y lucha contra la pobreza y la exclusión social 2019-2023 (Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social-MSCBS 2019). En ella se desarrollan espacios específicos dedicados a la infancia. En su diagnóstico se dan datos sobre la tasa de riesgo de pobreza general y datos relacionados con menores, que nos muestran las diferencias de riesgo de pobreza entre grupos de edad, y fundamentan las medidas y acciones para prevenir y atender estas situaciones. Los datos porcentuales de riesgo de pobreza y exclusión, en España, en 2018, fueron del 21,6 % -umbral del 60 % de la mediana-, muy altos si lo comparamos con los porcentajes de la UE, que fueron del 16,9 %. Pero si estos datos los desglosamos en grupos de edad, género y nacionalidad, las diferencias son aún mayores. En España, el riesgo de pobreza y exclusión en niños subía al 27,9 % y al 28,8 % en las niñas. Para el caso de menores de origen extranjero, ascendió al 57,1 % en 2008, y al 65,4 % en 2017 (^{MSCBS 2019}). Dentro de sus objetivos, la estrategia plantea el apoyo a menores y familias desde la parentalidad positiva, favoreciendo políticas amigables a las familias, desde una perspectiva integral, social y sanitaria, dirigidas sobre todo a los colectivos más vulnerables. A nivel regional, las diferentes comunidades autónomas han desarrollado sus propias estrategias, planes y herramientas sobre la política infantil y familiar, teniendo en cuenta las directrices de ámbito nacional.

Políticas sociales para personas mayores

La población mundial está envejeciendo; para 2050, una de cada cuatro personas que viven en Europa y América del Norte podría tener 65 años o más. En 2018, por primera vez en la historia, las personas de 65 años o más superaron en número a los niños menores de cinco años en todo el mundo. Se prevé que el número de personas de 80 años o más se triplique, de 143 millones en 2019 a 426 millones en 2050 (Organización Mundial de la Salud 2015, 45).

Debido al aumento de la esperanza de vida y a la disminución de la tasa de fecundidad, la proporción de personas mayores de 60 años está aumentando más rápidamente que cualquier otro grupo de edad en casi todos los países europeos. El envejecimiento de la población puede considerarse un éxito de las políticas de salud pública y el desarrollo socioeconómico, pero también constituye un reto para la sociedad, que debe adaptarse a ello para mejorar al máximo la salud y la capacidad funcional de las personas mayores, así como su participación social y su seguridad (Organización Mundial de la Salud 2015, 50).

En los próximos 15 años, el crecimiento del número de personas mayores se prevé que sea más rápido en América Latina y el Caribe, con un aumento del 71 % de la población de 60 años o más. Se está entrando en un cambio sin precedentes: en 2037, la proporción de personas mayores sobrepasará a la proporción de menores de 15 años; para la población de 60 años y más, formada en 2017 por unos 76 millones de personas, en 2037 se prevé un incremento que la llevará a alcanzar 147 millones de personas, aunque el proceso es aún incipiente (Cepal 2017, 11).

En España, al 1° de enero de 2017 había 8 764 204 personas mayores - de 65 y más años-, el 18,8 % sobre el total de la población -46 572 132-. Sigue creciendo en mayor medida la proporción de octogenarios; en 2016, el 6,1 % de la población sobrepasaban los 80 años. Según proyecciones de población, en 2061 habrá más de 16 millones -38,7 % del total- de personas mayores (Abellán et al. 2018, 7). En 2017, la esperanza de vida estaba en 83 años, alcanzando los 80,4 para hombres y los 85,7 para las mujeres (INE 2018, 12); es una de las tasas más altas del mundo.

Este aumento de la población es un fenómeno mundial, que hace que los países, las regiones y los organismos internacionales se planteen su estudio, para así determinar las consecuencias económicas, sanitarias, sociales y políticas del envejecimiento, y pensar en formulas y estrategias de afrontamiento. Los principales problemas que perciben las personas mayores en España están relacionados con la salud, la pérdida de autonomía, el deterioro físico, la soledad, la afectación del sentimiento de utilidad, la pérdida de amigos y familiares, y la pérdida de memoria (Ministerio de Sanidad y Política Social 2010).

La protección social a personas mayores se desarrolla mediante las prestaciones y pensiones de seguridad social contributiva, en el caso de haber cotizado lo suficiente al sistema, o en caso de no tener cotizaciones suficientes y no tener medios económicos, mediante un sistema público de pensiones denominadas no contributivas; también a través del sistema público de servicios sociales (^{MSSSI 2013b}) con un nivel primario de servicios sociales comunitarios, donde se ofertan prestaciones de información, valoración y orientación, ayuda a domicilio y teleasistencia, y programas de participación social. En el nivel especializado se ofertan centros de participación para personas mayores, centros de día o unidades de estancias diurnas para personas en situación de dependencia, residencias para personas mayores válidas y residencias para personas mayores en situación de dependencia, así como prestaciones económicas relacionadas con la atención de personas dependientes.

Las prestaciones y servicios del sistema público de servicios sociales pueden ser condicionadas o garantizadas según tengan reconocidas la situación de dependencia o no, y según la disponibilidad del catálogo de prestaciones de las comunidades autónomas. Como complemento a la red formal del sistema público de servicios sociales, la red informal de apoyo a la familia tiene un papel importante en la protección de las personas mayores. En el modelo español de bienestar social, la red informal, sobre todo la familiar, ha tenido un papel destacado en la atención a personas mayores hasta hace poco, pues ha sido un modelo en el que primaba la familia tradicional. En la actualidad está en proceso de transición hacia un modelo de familia con mayor equivalencia en los roles de género, por la disminución de la red familiar al reducirse los miembros de estas.

Ante el envejecimiento de la población y los cambios en las familias y en los roles, los Estados y las sociedades desarrollan marcos normativos y administrativos de protección a las personas mayores. Las bases de las políticas sociales, al ser un fenómeno mundial, se han desarrollado desde el ámbito internacional, en el que se destacan los Principios de Naciones Unidas a favor de las Personas de Edad (Organización de las Naciones Unidas 1991). Estas proponen que se incorporen en la medida de lo posible a sus programas nacionales, los principios de independencia, participación, cuidados, autorrealización y dignidad.

En el marco europeo, la Carta de los Derechos Fundamentales de la ue (Parlamento Europeo, Consejo Europeo y Comisión Europea 2000) que dedica el artículo 25 a los derechos de las personas mayores, expresa que sus países miembros reconocen y respetan el derecho de las personas mayores a llevar una vida digna e independiente, y a participar en la vida social y cultural. En el 2017, se añade el Pilar Europeo de los Derechos Sociales, que se desarrolla para construir una Europa más justa y reforzar su dimensión social. En este se contemplan diez principios relacionados con protección e inclusión dirigidos hacia la atención de las personas más vulnerables y para la prevención de situaciones de exclusión social. Entre ellos sobresale el que hace referencia a la protección social de las personas mayores que le garanticen una vejez digna; la participación y unos entornos adecuados, en caso de discapacidad; el derecho a cuidados de larga duración asequibles y de buena calidad, en particular, de asistencia a domicilio y servicios comunitarios (Parlamento Europeo, Consejo Europeo y ^{Comisión Europea 2017}, 19-22).

A nivel nacional, destaca la Ley 39 de 2006, relacionada con la atención a las personas mayores y sus familias, que promueve la autonomía y la atención a las personas en situación de dependencia, lo que ha supuesto un avance para el apoyo a esta población y sus familias, de forma general. En cuanto al nivel administrativo, se sigue el mismo patrón que el descrito anteriormente para la infancia; y a nivel autonómico se han desarrollado leyes específicas y planes.

Existen dos líneas de actuación relacionadas con personas mayores y familias. Por una parte, envejecimiento activo, que pretende favorecer la autonomía a lo largo de toda la vida y, por otra, el apoyo a las personas en situación de dependencia. Por ello, los servicios sociales favorecen la independencia, mediante servicios y programas para su autonomía, así como prestaciones económicas que puedan contribuir a ello. Lo anterior, además, fomenta la participación en todos los ámbitos sociales, a la par que posibilita y apoya unos cuidados adecuados a sus necesidades -incluido el apoyo a personas cuidadoras- y, en definitiva, favorece el camino digno hacia su autorrealización. Los principios anteriormente expuestos de las Naciones Unidas (1991) y las directrices europeas del momento se recogen e incorporan a las directrices nacionales, concretamente en el Marco Nacional de Actuación para las personas mayores. Propuestas y recomendaciones para fortalecer el ejercicio de los derechos de las personas mayores en España (^{MSSSI 2014}), con el objetivo de marcar las líneas de actuación que orienten las políticas públicas hacia esta población, dirigidas a promover el envejecimiento activo y la solidaridad entre generaciones. Se destacan las propuestas relativas a la conciliación del trabajo y cuidados familiares, la participación en la sociedad de las personas mayores, la seguridad en ingresos, la inclusión social, el voluntariado, la participación en la toma de decisiones, el apoyo a los cuidadores no profesionales y las propuestas de vida independiente de las personas mayores -tales como el fomento de la salud y prevención de enfermedades; alojamiento y servicios adaptados; transporte accesible y asequible; entorno, productos y servicios adecuados; y propuestas para aumentar al máximo la autonomía en los cuidados de larga duración-¹.

Por otro lado, la Estrategia Nacional de Prevención y Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social 2019-2023 (^{MSCBS 2019}) recoge aspectos sobre inclusión social que benefician a las personas mayores, pues tiene como objetivo mejorar la calidad de vida y el pleno desarrollo de las personas y unidades familiares más vulnerables, así como atender las necesidades derivadas de las situaciones de exclusión social y dependencia. Esta estrategia plantea específicamente los siguientes objetivos:

En cuanto a la atención a las situaciones a la dependencia, el desarrollo de la Ley 39 de 2006 contempla una cartera de servicios en función del grado de dependencia de las personas, de las que se destaca la teleasistencia y la ayuda a domicilio, que se desarrollan dentro del nivel primario de servicios sociales. Esta ley tiene un desarrollo autonómico con normativas y planes específicos.

El sistema público de servicios sociales español

Aunque el Estado se reserva las competencias básicas de coordinación y armonización, los servicios sociales son competencias exclusivas de las comunidades autónomas; por ello, en España se han desarrollado a nivel regional. En las leyes autonómicas de servicios sociales, el Sistema Público de Servicios Sociales se concibe como el conjunto organizado de servicios y prestaciones que tienen como finalidad la promoción del desarrollo pleno y libre de la persona dentro de la sociedad, para la obtención de un mayor bienestar social y mejor calidad de vida, así como para prevenir y eliminar las causas que conducen a la marginación (^{Arias et al. 2004}). Las leyes autonómicas establecen un régimen público de servicios sociales que garantizan la coordinación de los recursos e iniciativas, de carácter público, o procedentes de la iniciativa social, siendo el ámbito de aplicación el del territorio de cada Comunidad Autónoma.

El Sistema se estructura en dos niveles, uno primario de servicios sociales, donde se ubican los servicios sociales comunitarios que se definen como "[...] aquellos servicios que con carácter polivalente que tienen por objeto promover el desarrollo del bienestar social básico de todos los ciudadanos" (Las Heras y Cortajarena 1983, citadas por Trigueros y Mondragón 2005, 35). El segundo nivel, especializado, se define como aquellas prestaciones técnicas de servicios, no monetarias, otorgadas por lo general en centros de titularidad pública y privada, dirigidas a colectivos concretos de población asistida (Alonso y Gonzalo 1997, 242). Se suelen definir en contraposición a los servicios sociales comunitarios.

El Sistema de Servicios Sociales cuenta con unas prestaciones de servicios y económicas, descritas en el Catálogo Nacional de Referencia de Servicios Sociales (^{MSSSI 2013b}), donde se incluyen las prestaciones de servicios: información, orientación, asesoramiento, diagnóstico y valoración; prevención e inclusión social; autonomía personal; atención en el domicilio y respiro familiar; intervención y apoyo familiar; intervención y protección de menores; protección jurídica; atención residencial; así como prestaciones económicas como las de renta mínima de inserción, prestaciones a víctimas de violencia de género y prestaciones económicas para personas en situación de dependencia y las que se determinaran necesarias, entre otras.

Para las prestaciones de servicios se dispone de equipamientos como los centros de servicios sociales comunitarios/base/generales para el nivel primario. Y para el nivel especializado, operan con diferentes dispositivos y centros que van desde los centros de día para la relación social y los de incorporación social, pasando por las unidades de estancia diurna y unidades de convivencia y viviendas tuteladas, hasta llegar a las residencias. El Sistema, para su desarrollo, cuenta con equipos profesionales y con profesionales de referencia; en el nivel primario de atención es el trabajador o trabajadora social.

En el ámbito nacional hay un modelo de competencia multinivel; los servicios sociales están transferidos a las comunidades autónomas y estas pueden delegar funciones a las administraciones locales. Ello da lugar a un marco legislativo extenso, pues cada comunidad tiene su ley de servicios sociales, así como leyes específicas relacionadas con problemáticas o grupos poblacionales. También se cuenta con las administraciones sociales que gestionan sus competencias, con planes estratégicos generales y específicos por grupos de población o problemática.

El nivel primario de servicios sociales, los servicios sociales comunitarios: familia, infancia y personas mayores

El nivel primario de atención de servicios sociales cuenta con prestaciones que atienden a las necesidades sociales básicas de toda la población; estas son las de información; valoración y asesoramiento; de apoyo a la unidad convivencial y ayuda a domicilio; de alojamiento alternativo y la de prevención e inserción social. Se prestan en todo el territorio nacional.

Para acercarnos al panorama de atención social de familias, menores y personas mayores que se prestan desde este nivel y que tienen un diagnóstico preliminar, se exponen sus características y datos sobre la población usuaria de estas prestaciones básicas. La prestación básica de información y orientación se caracteriza porque tiende a responder a la necesidad de estar informado para acceder y utilizar los recursos sociales, con el objetivo de prevenir desigualdades. Está dirigida a individuos, familias, grupos e instituciones que necesiten una información específica sobre los derechos y los recursos sociales que existen. También se les puede canalizar o derivar hacia otros servicios o prestaciones sociales. Los usuarios de esta prestación, en 2016 (^{MSSSI 2017b}), fueron 6 054 706 personas, de las que los menores fueron 424 181 (7,01 %), las personas mayores 1 327 553 (21,93 %) y familias 2 286 049 (37,76 %).

La prestación básica de apoyo a la unidad convivencial y ayuda a domicilio: la primera se caracteriza por responder a la necesidad de un entorno de convivencia adecuado y la segunda va dirigida a individuos o familias que necesiten una serie de atenciones de carácter personal, psicosocial, educativo, doméstico y técnico en su domicilio, de forma que ayuden al mantenimiento de la autonomía personal y a la convivencia de todos los miembros, evitando internamientos. Su temporalidad se ajusta a las situaciones de los casos, aunque diseñada como apoyo temporal puede prestarse de forma permanente. Se dirige especialmente a personas mayores, personas con discapacidad, pero también a familias con menores, etc. Con relación a los datos de 2016 (^{MSSSI 2017b}), sobre la prestación de apoyo a la unidad convivencial, de un total de 773 278 de personas usuarias, las familias fueron 77 201 (35,85 %); los menores, 88 984 (11,51 %); y las personas mayores, 185 201 (23,95 %). Sobre los datos de usuarios en 2016, relativos a la ayuda a domicilio, de un total de 445 165, las familias fueron 43 393 (9,75 %); los menores, 8 781 (1,97 %); y las personas mayores, 277 201 (35,85 %).

La prestación básica de alojamiento alternativo, que responde a la misma necesidad que la prestación anterior, supone una alternativa para las personas que carecen de ambiente familiar adecuado. Sobre datos de 20i6 (^{MSSSI 2017b}), del total de 8i 064 de personas usuarias, las familias fueron 13 151(16,22 %); los menores, 3 696 (4,56 %); y las personas mayores, 31 620 (39,01 %).

La prestación básica de prevención e inserción social responde a la necesidad de sentirse insertado en el medio social donde se vive, y a la integración social. Se dirige a personas o colectivos en situación de riesgo o de exclusión social. Uno de los recursos de apoyo puede ser el programa de rentas mínimas. Sobre datos de 2016 (^{MSSSI 2017b}), del total de 1 421 411 de personas usuarias, las familias fueron 431 657 (30,37 %); los menores, 213 054 (14,99 %); y las personas mayores, 250 002 (17,59 %).

También se cuenta con prestaciones económicas para situaciones de emergencia social; exceptuando los datos de Extremadura, Castilla-La Mancha, La Rioja y Ceuta, se dieron 850 027. Los perceptores en 2016 (^{MSSSI 2017b}) de rentas mínimas en España fueron 779 199, de ellos, 67 710 eran familias monoparentales y, de estas, 62 734 estaban al frente mujeres y 48 088 fueron biparentales.

En cuanto a las actuaciones destinadas al fomento de la solidaridad 140 se registró, en cooperación social y con los datos de 2016 (^{MSSSI 2017b}), que las comunidades y ciudades autónomas realizaron actuaciones con las diversas ONG de su ámbito territorial; en total 8 444, de las cuales 3 428 fueron subvencionadas. Las subvenciones, por parte de los Centros de Servicios Sociales a las entidades que se dedican a fomentar la solidaridad social, han supuesto un coste que se eleva a 26 956 452,17 euros. Estas prestaciones básicas se ofrecen en equipamientos descentralizados territorialmente.

De los datos expuestos se aprecian que las prestaciones dirigidas solo a menores son significativamente más bajas que las dirigidas a personas mayores, que copan un porcentaje importante, por encima de las asignadas a familias, en la prestación de ayuda a domicilio y alojamiento alternativo. Las prestaciones que más utilizan las familias son las de información, valoración y orientación, así como de apoyo a la unidad de convivencia y de prevención social.

El programa de apoyo a familias

Este programa se desarrolla dentro de los servicios sociales comunitarios -primer nivel- y puede ubicarse dentro de la prestación de apoyo a la unidad convivencial. Tiene como objetivo reforzar las capacidades y potencialidades de las familias, dotándolas de herramientas básicas para un desarrollo normalizado de sus roles parentales, especialmente en momentos de vulnerabilidad o crisis, mediante acciones y servicios de apoyo y tratamiento psicosocial para fomentar la autonomía familiar. Previo diagnóstico y plan de acción, se puede acompañar de prestación económica como apoyo al tratamiento, con compromisos por parte de la familia, para la consecución de los objetivos previstos, consensuados previamente. Durante el proceso de intervención se realiza un seguimiento periódico.

Para ello cuentan con equipos profesionales de trabajadores sociales, psicólogos y educadores sociales. Estos realizan un trabajo en equipo interprofesional y en red con los profesionales de la zona donde realizan su trabajo, si fuese necesario, tales como los de los ámbitos educativos y de salud, entre otros; lo anterior, para obtener un diagnóstico complejo que pueda dar lugar a una atención integral, dando recursos de apoyo y herramientas para la autonomía familiar, que repercutan en el bienestar familiar y de los menores. En el proceso tienen en cuenta los factores de riesgo y de protección social, sobre todo de esta última población.

Las familias objeto de atención en este programa suelen ser aquellas con características psicosociales específicas en las que se den factores de riesgo, tales como enfermedad orgánica, psíquica o emocional, o que tengan una especial composición y características del sistema familiar que indiquen déficits o desajustes que puedan incidir en una adecuada socialización y en el desarrollo normalizado de los menores. Este programa tiene una duración de unos seis meses, y puede prorrogarse según los casos. Las personas beneficiarías cuentan con la posibilidad de apoyo económico, con una duración similar, para evitar la institucionalización de los menores. Este apoyo económico está unido a un programa de apoyo familiar, que requiere un diagnóstico, plan de acción, compromisos parentales, seguimiento y evaluación.

En casos en los que se exista una gran complejidad y se necesiten más recursos y tiempo, pueden derivarse a un nivel más especializado, al programa de Tratamiento a Familias con Menores en Situación de Riesgo o Desprotección. El programa cuenta con equipos que trabajan con menores y familias a un nivel más especializado, con inferiores ratios para la atención y de mayor duración que permitan la adquisición de pautas rehabilitadoras y que compensen la situación de riesgo que pueda afectar directa o indirectamente al bienestar de los menores.

En cuanto a los apoyos a familias con personas mayores a su cargo, en la actualidad no tienen el mismo desarrollo que para infancia. Para menores existen una red y unos protocolos amplios para la detección de la vulnerabilidad, y un sistema muy articulado de asistencia. Con relación a personas mayores, existe una amplia red de servicios y programas para atenderlos, de los que se destacan, por su peso económico y de demanda, el servicio de ayuda a domicilio y la teleasistencia; pero, a veces, los servicios se centran en la dependencia y no en las personas de forma integral, en el que hay que incluir a las personas cuidadoras-familias y el ámbito comunitario. No existe un entramado tan denso para la detección y la atención de los casos de vulnerabilidad de personas mayores o familias cuidadoras, como lo hay con menores. En la actualidad se trabaja en ello, aunque de manera dispersa; dependiendo de las comunidades autónomas, pueden tener diferentes líneas de actuación o programas diferentes, sobre todo en aquellos con carácter de detección y preventivos.