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Introducción
El presente artículo analiza el ciclo de la política pública orientada a reformar el plexo normativo policial y de seguridad pública de la Provincia de Santa Fe, Argentina, vale decir, el Plan de Modernización Normativa que se formuló en el año 2020 por el Ministerio de Seguridad de dicha provincia. El mismo estuvo compuesto por tres proyectos de ley: el Proyecto de Ley de Seguridad Pública, el Proyecto de Ley de Sistema Policial Provincial y el Proyecto de Ley de Control del Sistema Policial Provincial (Conclusión, 2020).
El caso resulta interesante debido a las transformaciones que el fenómeno criminal presentó en dicha provincia, así como también por las vinculaciones entre policías y grupos criminales que, en los últimos años, se hicieron cada vez más frecuentes, tal como se analiza posteriormente. Abordar el intento de reforma del sistema de seguridad pública en Santa Fe permite observar cómo el Ministerio de Seguridad Provincial construyó un problema público e intentó brindar una respuesta integral. Por otra parte, cabe destacar que el Plan de Modernización Normativa fue desestimado por la legislatura provincial. Por este motivo, resulta relevante identificar las dificultades que enfrentaron los funcionarios a la hora de conseguir el consenso necesario para que el plan se discuta en ámbito mencionado.
De esta manera, se realiza un estudio que atraviesa las diversas etapas de esta política pública. Tamayo Sáez (1997) establece que "las políticas públicas son el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios" (p. 281). Así, el ciclo de las políticas públicas incluye momentos de identificación y construcción de problemas, diseño de estrategias que resuelvan o den respuesta a dichos problemas, implementación de un plan de acción y, finalmente, la evaluación de los resultados (Tamayo Sáez, 1997). Este es un esquema que se utiliza dentro de las ciencias sociales para que resulte más sistemático el análisis del ciclo, lo cual no quiere decir que los gobernantes sigan dichas etapas de forma lineal.
Desde esta perspectiva, el presente trabajo se detiene en el proceso político decisional, la construcción del problema, la formulación de los tres proyectos de ley (que sería la estrategia gubernamental) y la implementación. Acerca de la implementación, cabe destacar que si bien los proyectos no fueron discutidos en la legislatura y, por lo tanto, tampoco fueron aprobados, se hicieron múltiples presentaciones en ámbitos estatales, sociales y académicos para discutir los fundamentos.
Por otra parte, el presente artículo se detiene en la categoría de capacidades estatales para el abordaje del fenómeno de estudio. Según Fukuyama (2004), este concepto remite a "la fuerza del poder del Estado" (p. 23) o la capacidad que poseen los Estados para diseñar, programar y elaborar políticas, "y aplicar las leyes con rigor y transparencia" (Fukuyama, 2004, p. 23). Para Bertranou (2015), la capacidad estatal puede ser definida como "la aptitud de los entes estatales para alcanzar los fines que le han sido asignados interna o externamente" (p. 3). Es decir, las capacidades estatales son aquellas que definen la capacidad (o la ausencia de esta) de un Estado para hacer frente a una iniciativa. A su vez, se componen por una serie de factores denominados por Bertranou (2015) como componentes de capacidad estatal, entre los cuales se encuentran las dotaciones humanas, las competencias legales y su legitimidad, los recursos organizacionales y de acción interorganizacional, entre otros. Resulta interesante pensar cómo influyeron estos factores en el caso santafecino.
Consideraciones metodológicas
El presente trabajo fue realizado a partir de una metodología cualitativa, en el que se aplicó un estudio de caso. Según Neiman y Quaranta (2006), los estudios de caso permiten realizar investigaciones más profundas que aquellas en las que se implementan macro-análisis. Esto se debe a que los mismos permiten realizar descripciones densas del objeto de estudio, que en este caso es la modernización normativa (o el intento de modernización normativa) en la Provincia de Santa Fe.
Como se mencionó anteriormente, la selección de este caso se fundamenta en el hecho de que, por un lado, la provincia experimentó una fuerte transformación del fenómeno criminal y, por otro lado, a que la misma estuvo vinculada, básicamente, a los nexos existentes entre la política, la policía y el crimen1 (Navarro Urquiza, 2021).
Estas transformaciones, así como sus causas y consecuencias, fueron identificadas por el gobierno de Santa Fe durante la gestión de Marcelo Saín (diciembre de 2019 - marzo de 2021) al frente de la cartera provincial de seguridad. En una entrevista realizada por Sabrina Ferrarese, Sain indicó que la transformación del mundo criminal -en la Argentina en general, pero en Santa Fe en particular-, estuvo vinculada a la existencia de un Estado incapaz de abordar en profundidad los cambios en la criminalidad (eltresTV, 2019).
De esta manera, la modernización normativa puede ser entendida como una respuesta a esta problemática, pese a que, finalmente, no se concretó. Por este motivo, resulta relevante analizar el proceso, las dificultades atravesadas y los conflictos de intereses en torno a estos proyectos de ley.
En esta línea se aplicó, fundamentalmente, la técnica de análisis documental. Así, se recurrió al rastreo y posterior estudio de fuentes oficiales, entre las que se encuentran los propios proyectos de ley y una serie oficial titulada Documentos Institucionales, emitida por el Ministerio de Seguridad de la Provincia de Santa Fe. Además, se incluyeron discursos oficiales y fuentes secundarias (bibliografía especializada).
Modernización normativa en Santa Fe: caracterización del proceso político y decisional
En el caso santafecino, el proceso de modernización normativa inició en el 2019 cuando Omar Perotti (diciembre de 2019 - actualidad), candidato por el Frente de Todos, ganó las elecciones para la gobernación de la Provincia de Santa Fe y designó a Marcelo Sain al frente del Ministerio de Seguridad de dicha provincia (Página 12, 2019; La Capital, 2019). En su discurso de asunción, el mandatario peronista dio cuenta de un plan de reforma del sistema de seguridad provincial. Al respecto, señaló: "No se puede vivir en paz sin un sistema de seguridad pública eficiente en la resolución de los conflictos sociales, las violencias y los delitos que tienen lugar en la comunidad" (Gobierno de Santa Fe, 2019a). Para el gobernador, dicha tarea requería, entre otras cosas, de una policía que se adecue a la legalidad democrática y eficaz en lo referente al cumplimiento de sus funciones de protección ciudadana. Tal objetivo requería, según el gobernador entrante, del compromiso de los distintos poderes del Estado y de la comunidad en su conjunto. Finalmente, este dirigente apuntó contra el Frente Progresista Cívico y Social, la coalición que dejaba el gobierno, al manifestar que, bajo su gestión, el aumento del delito en la provincia había puesto en tela de juicio el sistema de seguridad pública provincial, así como también, que los defectos existentes en dicho sistema eran evidentes:
Primero, ha existido una suerte de desgobierno político sobre los asuntos de la seguridad pública, lo que ha redundado en una marcada autonomía policial. Segundo, la policía provincial adolece de severas deficiencias institucionales en el cumplimiento de sus funciones de prevención delictiva y de investigación criminal. En gran medida, esas deficiencias derivan del deterioro en los derechos y las condiciones laborales de los y las trabajadoras policiales. La policía se ha divorciado de la sociedad, y esta le ha perdido confianza. Tercero, la sociedad se ha replegado y se ha refugiado a los ámbitos privados, afrontando los riesgos con los medios a su alcance, no [hay] que perder de vista que las principales víctimas de los delitos son los pobres, los trabajadores, las personas de los estratos sociales que tienen menos protección del Estado y menos capacidad de protegerse a sí mismos frente al crimen. Una mención específica merece la cuestión de la criminalidad articulada en torno del narcotráfico. Este negocio se ha expandido al amparo de la desidia y la ignominia estatal. Tal como hemos visto a lo largo de este año en casos de notoriedad pública, el desdeño estatal se manifestó en la vista gorda policial pero también judicial y política, cuando no en la complicidad asentada en un pacto de gobernabilidad directo o indirecto con el delito. (Gobierno de Santa Fe, 2019a).
Un día después de la asunción de Perotti, Sain brindó una conferencia de prensa en la que también manifestó la decisión política de reformar, de manera integral, el sistema de seguridad pública de la Provincia de Santa Fe. En aquella ocasión, el entonces ministro de Seguridad alertó sobre la existencia de una normativa y una institucionalidad en el sistema policial santafecino anacrónicas, y resaltó que la Ley Orgánica de la Policía de la Provincia de Santa Fe databa de 1975, lo cual, según él, dificultaba la conducción de "una institución que fue pensada para cuestiones completamente ajenas" (Gobierno de Santa Fe, 2019b) a las vigentes, particularmente, con las transformaciones que el fenómeno criminal experimentó en Argentina, en general, y en Santa Fe, en particular. Así, el titular de la cartera de Seguridad provincial dio inicio a un "proceso de elaboración de una nueva base normativa de las policías" (Gobierno de Santa Fe, 2019b). Tal proceso fue iniciado con la detección de una serie de problemáticas estructurales en la institución policial santafecina y en sus normas, estas fueron sistematizadas en diversos documentos oficiales.
Particularmente, en el Informe de gestión 2020, emitido por el Ministerio de Seguridad en el 2021, se detallaban una serie de deficiencias que justificaban la formulación de la propuesta de modernización normativa. Por un lado, y tal como se mencionó anteriormente, se hacía referencia a que la legislación vigente -la Ley N° 7.395 Orgánica de la Policía de la Provincia de Santa Fe (1975) y la Ley N° 12.521 Personal Policial de la Provincia de Santa Fe (2006)- no se adaptaba a las necesidades y problemas de la institución policial. Por otra parte, se mencionaban las bajas capacidades institucionales del Ministerio de Seguridad, las cuales, según este documento, estaban vinculadas a la falta de funcionarios especializados. A su vez, se afirmaba que las iniciativas gubernamentales de administraciones anteriores solían estar enfocadas en la vigilancia policial y no tanto en otras modalidades de intervenciones de seguridad. Asimismo, se destacaba que los dispositivos de control policial resultaban ineficientes (por lo cual también garantizaban cierta impunidad ante el cometimiento de faltas graves por parte de los policías), que la conducción política de la policía era débil y que había escasos recursos humanos y logísticos (Ministerio de Seguridad, 2021).
La postura de Perotti y, particularmente, de Sain se vería plasmada en el impulso de un paquete de reformas que, en su totalidad, conformaron un Plan de Modernización Normativa. Este plan incluyó un Proyecto de Ley de Seguridad Pública, un Proyecto de Ley de Sistema Policial Provincial y, finalmente, un Proyecto de Ley de Control del Sistema Policial Provincial (De Los Santos, 2020). Asimismo, se puede afirmar que, en el proceso decisional, intervino fuertemente la identificación de las problemáticas mencionadas. Sin embargo, los desafíos que enfrentó el plan de reforma, como se advierte en el presente trabajo, evidenciaron las limitadas capacidades estatales del Estado provincial santafecino.
Definición del problema: el estado de situación del sistema de seguridad pública santafecino.
Subirats et al., (2008) señalan que las políticas públicas son una serie de decisiones y acciones que buscan resolver aquellos problemas públicos que son identificados como tales por las agendas gubernamentales. Además, estos autores establecen que, generalmente, las consecuencias de un problema social son las que despiertan, en los funcionarios, la necesidad de debatir un plan de acción específico. En este sentido, añaden que el concepto de política pública "hace referencia, por tanto, a las interacciones, alianzas y conflictos, en un marco institucional específico, entre los diferentes actores públicos, parapúblicos y privados, para resolver un problema colectivo que requiere de una acción concertada" (Subirats et al., 2008, p. 35).
Como mencionamos anteriormente, otra cuestión relevante en el estudio de las políticas públicas es la definición del problema (Tamayo Sáez, 1997).
Según Bardach (1993), hay varias dificultades a la hora de definir los problemas en las políticas públicas, a saber:
La delimitación del problema, necesaria para la búsqueda de una solución sin suboptimizaciones inadecuadas.
La evaluación de la visión de los ciudadanos al respecto del problema.
La evaluación crítica de los componentes que conllevan a las definiciones del problema.
La discusión con aquellas visiones que están instaladas entre los ciudadanos y que se contraponen a concepciones vinculadas al denominado interés público.
Bardach (1993) añade que estas dificultades tienen solución, pero, para ello, hay que ponerlas en perspectiva, y agrega que, sin duda, la etapa más difícil de este proceso es la de diseñar una o más soluciones viables para los problemas reconocidos.
En este marco, para definir el problema en el caso santafecino, los integrantes del Ministerio de Seguridad realizaron un diagnóstico integral sobre el sistema de seguridad pública, parte del cual fue publicado en el Informe de Gestión del año 2020 citado en el apartado anterior (Ministerio de Seguridad, 2021). Al asumir al frente del Ministerio de Seguridad de la Provincia de Santa Fe, Sain estableció como prioridad la realización de este. El resultado fue la confección de varios documentos oficiales. Entre ellos, se llevó adelante la colección Documentos Institucionales, la cual estuvo compuesta por una serie de diagnósticos sobre distintas aristas de la seguridad provincial.
El primero de ellos, publicado en mayo de 2020, estableció que la policía santafecina contaba con "bases doctrinarias vetustas y anacrónicas; una organización rígida y conformada por un conglomerado de piezas agregadas sin sentido organizacional integral; y modalidades de trabajo perimidas e ineficientes frente a la complejidad de las problemáticas criminales" (Ministerio de Seguridad, 2020a), y destacó la ausencia de iniciativas reformistas en los últimos años.
En este sentido, dicho documento revelaba que, desde la instauración democrática de 1983, los sucesivos gobiernos no hicieron nada por modificar la normativa de la policía provincial pese a las transformaciones que el fenómeno criminal experimentó.
Tiempo después, en agosto de 2020, fue publicado el segundo trabajo de la colección Documentos Institucionales del Ministerio de Seguridad de Santa Fe. En él se establecieron algunos lineamientos que permitieron advertir que la policía santafecina era una institución "corta" y "administrativizada" (Ministerio de Seguridad de la Provincia de Santa Fe, 2020b). En este sentido, dicho documento alertó que por la falta de una gestión de los recursos humanos que resultara integral, la policía provincial no contaba con "información unificada, válida y confiable" (Ministerio de Seguridad de la Provincia de Santa Fe, 2020b, p. 2) sobre la distribución de policías en el territorio santafecino, una cuestión elemental e indispensable con fines operacionales. Según el material oficial, la ausencia del mencionado tipo de información al respecto de los efectivos policiales ya era un indicio sobre el desatino institucional que caracterizaba la situación institucional de dicha policía.
Entretanto, el documento también evidenció la falta de policías con alto grado de formación, es decir, la ausencia de formación y capacitación policial en las filas de la Institución. Ello se vio reflejado en "una notoria insuficiencia de policías en los escalones medios de supervisión y conducción operacional táctica, así como en la alta gerencia policial a cargo de la dirección estratégica de la institución" (Ministerio de Seguridad de la Provincia de Santa Fe, 2020b, p. 2).
Asimismo, el referido documento indicó que una institución que destina gran parte de su personal (más de la mitad) a la realización de tareas administrativas constituye una policía administrativizada, lo cual es "resultante de décadas de desidia política y comisarial en el manejo de los recursos humanos" (Ministerio de Seguridad de la Provincia de Santa Fe, 2020b, p. 27). Según se señala en este documento, esto fue encubierto por los diversos gobiernos y por las cúpulas policiales.
A estas problemáticas estructurales se le sumó la ausencia de una Ley de Seguridad Pública que estableciera los actores, estructuras y componentes del sistema de seguridad pública provincial, así como también la carencia de una Ley de Control del Sistema Policial. Hasta ese entonces, conforme con lo establecido en la normativa vigente en la policía santafecina, las infracciones y delitos cometidos por integrantes de dicha policía eran abordados por la división Asuntos Internos, que, paradójicamente, integraba la misma institución. En este punto, cabe destacar la existencia de numerosa evidencia científica al respecto de la eficacia de sistemas de control policial externos a las distintas instituciones policiales (Neild, 2020). En el siguiente apartado abordamos las causas identificadas en relación con estas problemáticas.
Causas del problema y alternativa escogida
Según los documentos oficiales indicados previamente, así como también conforme lo indicado por el gobernador Perotti y el exministro Sain, el origen de los desatinos institucionales y las falencias al interior de la institución policial estuvieron vinculados a una marcada desatención del Frente Progresista Cívico y Social durante sus años de gestión, es decir, a capacidades institucionales reducidas:
[...] Se llega a este estado de situación crítico como corolario de un largo proceso histórico de disgregación institucional derivado de la desidia, el desinterés y la pereza de los sucesivos gobiernos provinciales en la gestión de los asuntos de la seguridad pública y policiales, así como de las sucesivas cúpulas policiales que ejercieron la conducción directa de la institución policial al amparo de la delegación del mando por parte de los primeros. En el plano político-institucional, el desgobierno político en la gestión de la seguridad pública fue ejercido por las sucesivas administraciones en manos de funcionarios incompetentes -por ignorancia y por su condición de timoratos-en estos asuntos o de políticos profesionales que utilizaron los puestos ministeriales como plataformas para sus carreras políticas o para afrontar y apuntalar las campañas electorales de sus partidos y frentes de pertenencias. Todo ello afianzado por una atmósfera de beneplácito mediático -hegemónico- adornado por la beneficencia oficial y por una oposición legislativa y partidaria que no fue más allá de proclamaciones altisonantes y de la manifestación de slogans de fuerte resonancia pública pero poca solidez institucional. (Ministerio de Seguridad de la Provincia de Santa Fe, 2020c, p. 54).
Por lo anterior, la iniciativa gubernamental oficial buscó recuperar la institucionalidad en la Provincia de Santa Fe mediante una reforma integral del sistema policial y de seguridad pública, intentando fortalecer la capacidad estatal. Por esta razón, se optó por esta vía que se sintetiza en la siguiente afirmación presente en el Proyecto de Ley de Sistema Policial: "sin una reforma policial estructural, Santa Fe está condenada a repetir los viejos latiguillos que proponen fortalecer una policía, en el mejor de los casos, ineficiente y, en el peor, cómplice y socia de diferentes emprendimientos criminales"
No es posible mejorar la seguridad pública de los santafecinos y las santafecinas sin reformar la policía provincial. Sin dudas, no es una condición suficiente, porque la policía es sólo un componente del sistema de seguridad pública, pero es una condición necesaria. [...]. El costo para la provincia de Santa Fe de la continuidad del sistema vigente es de tal magnitud que la reforma es un imperativo, más allá de los hipotéticos desafíos que presente la concreción de la propuesta expresada en el proyecto de ley y las posibles dificultades de implementación, que son propias de cualquier política pública que implique una ruptura con el pasado, en este caso en materia policial. El viejo pacto de gobernabilidad caracterizado por la delegación política, el autogobierno policial y la regulación policial del crimen debe ser reemplazo por una nueva forma de relación entre la política y la policía, un nuevo modelo de organización del sistema policial y la reformulación de sus prácticas y patrones de funcionamiento. (Ministerio de Seguridad de la Provincia de Santa Fe, 2020c, p. 3)
La fundamentación de dicho proyecto de ley culminó con otro contundente enunciado justificando la reforma:
No basta con políticos honestos que se mantengan alejados de las cloacas del Estado, ni las purgas policiales. Hace falta un proyecto político institucional sustitutivo del viejo pacto de gobernabilidad y ese es el sentido profundo de esta propuesta: sentar las bases normativas e institucionales de una nueva modalidad de abordaje político e institucional de la seguridad pública y de la institución policial. (Ministerio de Seguridad de la Provincia de Santa Fe, 2020c, p. 3).
La estrategia adoptada por el gobierno provincial fue ir por la reforma. Esto estuvo vinculado a los múltiples intentos frustrados, por parte de administraciones anteriores, de hacer modificaciones en el sistema de seguridad pública que no llevaron a nada, por el contrario, tendieron a exhibir severas deficiencias (Ministerio de Seguridad de la Provincia de Santa Fe, 2020a).
El Plan de Modernización Normativa estuvo compuesto por tres iniciativas: el Proyecto de Ley de Seguridad Pública, el Proyecto de Ley de Sistema Policial y el Proyecto de Ley de Control del Sistema Policial. Ahora bien, ¿en qué consistieron dichas iniciativas?
En primer lugar, el Proyecto de Ley de Seguridad Pública se basó, fundamentalmente, en los siguientes lineamientos:
[...] el diseño de un sistema de seguridad pública; la gestión del conocimiento y la información sobre seguridad pública en la provincia; la prevención de la violencia con armas de fuego; la optimización del sistema policial provincial; la planificación e implementación de políticas de bienestar policial; la incorporación, formación y capacitación de policías; centralidad de la seguridad local; la institucionalización los servicios de seguridad privada; y el establecimiento mecanismos de control legislativo al sistema de seguridad. (Ministerio de Seguridad de la Provincia de Santa Fe, 2021, p. 5).
Por cierto, dichos lineamientos tuvieron nueve objetivos fundamentales: 1) fortalecer las capacidades gubernamentales en materia de seguridad y de conducción política del sistema policial provincial; 2) contar con información para la toma de decisiones y la elaboración de políticas de seguridad basadas en la evidencia, básicamente, en lo atinente a la gestión del conocimiento; 3) prevenir y reducir la violencia con armas de fuego, mediante la creación de una Agencia Provincial de Prevención de la Violencia con Armas de Fuego, como un órgano abocado a ello; 4) diferenciar los servicios policiales para especializar y profesionalizar el sistema policial provincial; 5) mejorar las condiciones de trabajo y promover la igualdad de género en la policía; 6) mejorar la formación y capacitación policial, ajustando el sistema educativo al nuevo modelo propuesto; 7) promover la coordinación y colaboración interjurisdiccional y multiagencial -particularmente, con los gobiernos locales- en materia de seguridad; 8) regular los servicios de seguridad privada, y 9) fortalecer el control de la legislatura provincial sobre el sistema de seguridad pública (Ministerio de Seguridad de la Provincia de Santa Fe, 2020d).
En segundo lugar, el Proyecto de Ley de Sistema Policial estableció los ejes centrales para modernizar la policía provincial, otorgando funciones y objetivos específicos para cada dependencia de la fuerza. Asimismo, buscó profesionalizar el trabajo policial y otorgar mayor valor a las tareas operativas que a las administrativas:
[La diferenciación y especialización de los servicios policiales se basa en la] creación de cuatro policías específicas: la policía pre -ventiva, la Agencia de Investigación Criminal (AIC), la Agencia de Control Policial (ACP) y la Tropa de Operaciones Especiales (TOE), todas ellas dependientes de la Secretaría de Seguridad Pública del Ministerio de Seguridad de la Provincia de Santa Fe. Además, el proyecto de ley propuso poner fin al esquema de las 19 unidades regionales (Ministerio de Seguridad de la Provincia de Santa Fe, 2021, p. 6).
En esta dirección, los objetivos de este proyecto fueron seis: 1) establecer un mecanismo de conducción política del sistema policial, así como sus funciones y su organización básica; 2) estructurar servicios policiales diferenciados -policía de prevención, Agencia de Investigación Criminal, Tropa de Operaciones Especiales y Agencia de Control Policial-; 3) establecer pautas de funcionamiento de la labor policial provincial; 4) regular los ámbitos y características de la actuación policial -particularmente, de las privaciones de libertad-, y 5) establecer un criterio homogéneo sobre la carrera y el régimen profesional del personal policial. A estas metas se les añadía la implementación de la reforma, así como también las disposiciones transitorias (Ministerio de Seguridad de la Provincia de Santa Fe, 2020c).
En tercer y último lugar, el Proyecto de Ley de Control del Sistema Policial tuvo como objetivo otorgar el papel de investigación a los "efectivos policiales involucrados en hechos de violencia institucional, de corrupción institucional, de vinculaciones con el crimen o en casos de violencia de género" a un "dispositivo externo a la institución" (Ministerio de Seguridad de la Provincia de Santa Fe, 2021, p. 6.). Este se basó en cinco propuestas: 1) la creación de un sistema de control policial independiente y externo de la estructura policial; 2) un nuevo régimen disciplinario para la policía; 3) la promoción de la función preventiva del sistema de control policial; 4) investigaciones administrativas independientes de la pesquisa judicial, y 5) la creación de una policía especializada en el control policial (Ministerio de Seguridad de la Provincia de Santa Fe, 2021, p. 6.).
A continuación, los principales desafíos y dilemas que signaron la formulación e implementación del Plan de Modernización Normativa del sistema de seguridad de la provincia de Santa Fe.
Formulación e implementación
La formulación del Plan de Modernización Normativa se caracterizó por una serie de instancias ejecutadas por el Ministerio de Seguridad de Santa Fe. Primero, se realizó un diagnóstico sobre el estado de situación de la seguridad pública en Santa Fe, en general, y de la policía provincial, en particular. Dicho diagnóstico estuvo basado en dos momentos: por un lado, la recolección, sistematización y esquematización de la información obtenida y, por otro, la confección de diversos documentos oficiales circulados al interior del ministerio y a distintas agencias del gobierno.
Segundo, bajo la conducción del titular de la cartera de Seguridad, las distintas dependencias de dicho ministerio pusieron a disposición su conocimiento técnico para la realización de una matriz básica al respecto de las cuestiones que la reforma debería abordar.
Tercero, el equipo de gestión del Ministerio de Seguridad se abocó plenamente a la confección de un paquete normativo, conformado por los tres proyectos de leyes indicados previamente.
Para analizar los instrumentos que la política de referencia utilizó partiremos de los conceptos aportados por Vedung (1998), quien establece que los instrumentos de política pública "son el conjunto de técnicas por medio de las cuales las autoridades gubernamentales ejercen su poder, en el intento de garantizar apoyo e impactos, o prevenir el cambio social" (p. 1). A su vez, Vedung (1998) propone un esquema analítico basado en regulaciones, medios económicos e información. Para el caso del presente artículo, el Plan de Modernización Normativa se vincula a la dimensión de información, ya que para su aprobación debía pasar, obligatoriamente, por la Legislatura de Santa Fe; también podría insertarse en esta categoría por la difusión y el debate que el plan tuvo.
Nuevamente, siguiendo las dimensiones de factibilidad propuestas por Vedung (1998), para la implementación de las políticas públicas, se puede enmarcar el Plan de Modernización Normativa en la categoría de factibilidad política, ya que una reforma normativa debe contar con el apoyo mayoritario de la Legislatura y, para ello, es preciso recabar consensos y acuerdos políticos básicos (p. 1).
En cuanto a los aspectos que afectaron el proceso de implementación de las normas, cabe destacar que la reforma tuvo que enfrentarse a distintos desafíos y resistencias:
[...] Desde el comienzo de la [...] gestión ministerial, se hicieron presentes distintos tipos de resistencia a la intención de reformar el sistema de seguridad. La resistencia policial, la resistencia política y una aparente resistencia criminal no tardaron en aparecer y en intentar sacar de la agenda política la reforma. (Navarro Urquiza, 2020, p. 15)
Pese a ello, el paquete de reformas fue difundido y debatido en varios espacios públicos de debate (con un total aproximado de 20 exposiciones). Las mismas fueron llevadas adelante desde junio hasta diciembre de 2020, y contaron con la participación de varios disertantes destacados, así como también de integrantes del Ministerio de Seguridad provincial y del Gobierno de la Provincia de Santa Fe. (Ministerio de Seguridad de la Provincia de Santa Fe 2021, p. 6).
En octubre de 2020, el gobernador de Santa Fe, Omar Perotti, remitió las tres iniciativas a la Legislatura provincial (Aire de Santa Fe, 2020). Los proyectos tomaron estado parlamentario en la 12a sesión del 138° Periodo Ordinario del 22 de octubre de ese mismo año. En aquella ocasión, los proyectos fueron remitidos a las comisiones permanentes internas de Seguridad Pública, de Presupuesto y Hacienda, de Asuntos Constitucionales y Legislación General, y, finalmente, de Asuntos Laborales, Gremiales y de Previsión (El Protagonista, 2021). El nulo tratamiento de la iniciativa reformista obligó a postergar para el año 2021 el debate parlamentario correspondiente. Sin embargo, esta situación se mantiene hasta la fecha. Desde entonces, el gobierno santafecino convalidó el parsimonioso tratamiento de la legislatura y desestimó la opción de avanzar por medio de decretos con aquellas medidas que pudieran ser ejecutadas por esa vía, en el marco de las atribuciones constitucionales correspondientes. (El Protagonista, 2021).
Para concluir, y a tenor de Bardach (1977), la implementación de una política pública es asimilable al proceso de ensamblaje en una cadena de producción, con lo cual, la misma se conforma por diversas situaciones de interacción social y por la confrontación de ideas políticas. De manera similar con lo que ocurrió en el caso santafecino, Bardach (1977) advierte que esta confrontación acaba por producir diversos efectos en la política a implementar, lo que puede concluir en la no concreción de la misma.
Reflexiones finales sobre el Plan de Modernización Normativa del sistema policial y de seguridad pública de la provincia de Santa Fe: ¿conflicto de intereses?
A modo de síntesis, para evaluar el Plan de Modernización Normativa del sistema de seguridad pública de Santa Fe, cabe realizar algunas reflexiones preliminares. Previo a ello, es preciso definir algunas herramientas teóricas para la evaluación de las políticas. Sobre esta materia, Bertranou (2019) argumenta que lo que inquieta a los funcionarios a cargo de decisiones políticas e implementación de acciones públicas es saber si lo que hacen, a través de las políticas, tiene el efecto deseado sobre el problema que motivó su intervención. Además, añade que en la base de cualquier ejercicio de seguimiento de políticas públicas está el reconocimiento de las limitaciones de cualquier actividad humana y, entre estos, de las políticas públicas. Finalmente, destaca que el seguimiento y la evaluación de intervenciones públicas integran varias actividades sistemáticas con el fin de conocer el alcance de dichas intervenciones y optimizar futuras estrategias:
La evaluación de políticas es una actividad investigativa, con rasgos muy similares a los desarrollados por la investigación académica, pero con la particularidad de que debe generarse un aprendizaje en el nivel de las organizaciones públicas (y no gubernamentales) para poder aplicar los nuevos conocimientos a la mejora de las intervenciones. Representa una actividad investigativa con fines prácticos, y que busca consolidar saberes profesionales en los hacedores de políticas públicas. (Bertranou, 2019, pp. 153-154)
A modo de cierre, se proponen algunas reflexiones respecto del Plan de Modernización Normativa del sistema de seguridad pública de Santa Fe y, seguidamente, una breve mención sobre un eventual conflicto de intereses.
Primero, cabe destacar la indispensable voluntad política para llevar adelante un programa tan importante como una reforma policial.
Segundo, mencionar la apatía y la desidia de varios integrantes de la legislatura santafecina quienes, hasta la fecha, no pusieron en la agenda parlamentaria el debate de estas iniciativas, aun sabiendo que son herramientas necesarias para la optimización del trabajo policial y la seguridad provincial.
Tercero, el inevitable cuestionamiento de la clase política santafecina que, en su conjunto, desestima las iniciativas reformistas en materia de seguridad -por desconocimiento o por determinada connivencia con los emprendimientos criminales-. Es difícil defender el mantenimiento del actual sistema de seguridad provincial de Santa Fe a la luz de las transformaciones que experimentó la inseguridad en los últimos años, así como también considerando los ribetes específicos que el fenómeno criminal adquirió en dicha provincia, la cual, por su complejidad, merece ser abordada en trabajos posteriores. Sin embargo, pareciera observarse una pronunciada desestimación política de los asuntos de seguridad pública y policiales por parte de distintos sectores del arco político de Santa Fe, lo cual repercute, inequívocamente, en el mantenimiento del statu quo, al menos, en la materia de estudio.
Finalmente, si bien no puede realizarse una evaluación global adecuada del plan de reforma, ya que el mismo no fue puesto en práctica, sí es posible evaluar el papel de la intencionalidad política, las instancias de formulación de la política, los desafíos para su implementación y el contenido sustancial de la misma. A su vez, estudiar cómo la legislatura provincial decidió desestimar la iniciativa propuesta por el Poder Ejecutivo de Santa Fe también es una forma de analizar esta política pública.
Como respuesta a estas cuestiones podemos considerar, al menos, de una forma ensayística, la eventual existencia de conflictos de intereses al interior del sistema político santafecino. En esta singular provincia, todos los decisores bregan por su futuro laboral y político y no por tener un adecuado desempeño en sus correspondientes funciones. Así -y sin entrar en nombres propios-, funcionarios a cargo de dependencias judiciales buscan la forma de insertarse en entramados partidarios, y funcionarios políticos pegan el salto al mundo judicial sin ningún pudor. Todo ello al amparo de los distintos mandatarios provinciales. Tras doce años de gobiernos socialistas que operaron en esa dirección, el peronista Omar Perotti pareció constituir una excepción (Sain, 2021), con una impronta reformista. Sin embargo, los intereses contrapuestos, los promiscuos y transversales negocios existentes entre grandes empresarios y dirigentes políticos y el temido papel de los medios de comunicación lo llevaron a cambiar el rumbo de su gobierno. En la actualidad, la policía recobró su habitual autogobierno, el funcionariado a cargo de la seguridad se preocupa más por evadir los conflictos y la visibilización política que por tener una agenda de gobierno propia y, peor aún, aquellas iniciativas que se habían puesto en marcha en una dirección innovadora fueron dejadas a un lado. Todo parece indicar que, mientras se mantengan estas complejas relaciones de poder entre distintos sectores políticos, empresariales y mediáticos, y los dirigentes y funcionarios políticos y judiciales se preocupen más por sus carreras políticas que por sus funciones ejecutivas, no hay reforma posible ni conducción política del sistema policial.
Por lo anterior, restará ver qué ocurre en el futuro con la reforma policial en Santa Fe. Por el momento, reposa en los despachos de los legisladores provinciales que permanecen incólumes ante un fenómeno criminal en constante expansión y complejización
