* Artículo producto del proyecto El Principio non bis in idem en el ámbito sancionador administrativo español de la línea de investigación Asuntos Públicos y Administración de Justicia del grupo de investigación en Derecho y Ciencia Política (GIDECP) de la Universidad del Norte.
** Abogada de la Universidad del Norte. Candidata a doctora en derecho administrativo, Universidad Carlos III de Madrid. Magíster en Derechos Humanos por la Universidad Católica de Lovaina (Bélgica). Profesora investigadora, adscrita al Grupo de Investigación en Derecho y Ciencia Política (GIDECP), categoría B de Conciencias, de la Universidad del Norte. Dirección postal: Universidad del Norte, Km. 5, vía a Puerto Colombia, A.A. 1569, Barranquilla (Colombia).
Correo electrónico: torradom@uninorte.edu.co
Fecha de recepción: 12 diciembre de 2008 Fecha de aceptación: 22 de abril de 2009
Este trabajo tiene como objetivo fundamental realizar algunas reflexiones acerca de una figura jurídica confusa como es la de las relaciones de sujeción especial y las dificultades que comporta esta situación. Para lograr este cometido se analizó el desarrollo que ha tenido la institución en el seno de la doctrina española, y de igual manera se recurrió a las sentencias de los altos tribunales que abordan la cuestión. Esta investigación forma parte de un estudio relacionado con los principios que regulan la actividad sancionadora de la administración.
Palabras clave autor: derecho administrativo sancionador, relaciones de sujeción especial, sanciones administrativas, non bis in idem.
Palabras clave descriptor: derecho administrativo, sanciones administrativas, non bis in idem.
ABSTRACT
The main objective of this work is to develop some reflections about the confusing legal figure of the special subject relations and the difficulties posed by this situation. In order to attain this objective it has been analyzed the development this institution has had within Spanish doctrines and at the same time we referred to the sentences of the High Court related to this topic. This research is part of a study dealing with the principles regulating the administration sanctioning activity.
Key words author: special subject relations, sanctioning administrative law, administrative sanctions.
Key words plus: administrative law, sanctions administratives.
]]> SumarioOrigen de la figura de relación de sujeción especial, Dificultad para definir el concepto de relaciones de sujeción especial, Concepto de relaciones de sujeción especial, Cuatro grupos en que pueden reconducirse las relaciones de sujeción especial, Excepción del principio non bis in idem en el caso de las relaciones de sujeción especial
INTRODUCCIÓN
La figura jurídica denominada relaciones de sujeción especial genera una serie de cuestionamientos dentro del ámbito jurídico español, como consecuencia de los vacíos legales sobre el tema, las interpretaciones extensivas que han hecho del concepto, por parte de los tribunales nacionales y las posiciones doctrinales opuestas que se ocupan de la cuestión.
Esta poca precisión sobre el alcance de la figura ha conducido a que se generen serios interrogantes en el desarrollo de la institución jurídica y sus consecuencias. En este sentido, en el campo administrativo sancionador, resulta relevante la calificación de una relación como especial, pues si se considera como tal, los principios que rigen en dicha actividad se aplicarán de forma relajada a como se emplearan si nos enfrentáramos a una relación de sujeción general. Este es el caso, entre otros, del principio de legalidad, tipicidad, culpabilidad. Sin embargo, la institución en comento da lugar a que no nos enfrentemos a una flexibilización del postulado non bis in idem sino a su excepción, permitiéndose, por tanto, la doble sanción a una persona por un mismo suceso fáctico.
ORIGEN DE LA FIGURA DE RELACIÓN DE SUJECIÓN ESPECIAL
El concepto de relaciones de sujeción especial1 nace y se desarrolla en Alemania,2 en la época de la Monarquía Constitucional.3
En ese momento se diferenciaban dos tipos de relaciones que se tejían entre los ciudadanos y la administración. Así, la primera de las mencionadas conexiones hace referencia al vínculo existente entre el Estado y el ciudadano común; mientras que la segunda relación era la generada entre el Estado y determinados colectivos que ostentaban un estatus especial.
Sería dentro de este último tipo de relación en donde se originan lo que hoy conocemos como relaciones de sujeción especial, que desde sus orígenes hasta la actualidad las han compuesto un conjunto de individuos pertenecientes a colectivos relacionados con estudiantes, presos, funcionarios, militares y establecimientos públicos.
Otro es el panorama nacional, en donde (a pesar de haber importado esta institución del Derecho germano) no se ha mantenido constante el contenido dentro del cual se inscriben las relaciones en su seno. Por el contrario, y tal como se abordará en este trabajo, en España esta figura posee un contenido laxo, de acuerdo con la interpretación de la doctrina del Tribunal Constitucional y la científica.
]]> Esta situación ha dado lugar a que dentro de este concepto se den relaciones de la más diversa índole. Es el caso de las personas que tienen relación con el mundo de los toros, de los vinos de denominación de origen, o con el servicio de autotaxis, los promotores de vivienda, etc.4 Lo que sin duda ha generado graves inconvenientes a la hora de determinar el alcance exacto de esta figura.DIFICULTAD PARA DEFINIR EL CONCEPTO DE RELACIONES DE SUJECIÓN ESPECIAL
La noción en sí de relaciones de sujeción especial es un concepto complejo,5 puesto que en esta se dan cita un sinnúmero de individuos que ostentan relaciones con la administración de diversa índole. Lo que se traduce en que no nos enfrentamos a un tipo único de vinculación, sino, por el contrario, existe una pluralidad de ellas.6
La doctrina jurisprudencial lejos de dar unos parámetros generales válidos para construir la noción de relaciones de sujeción especial, se ha limitado a definir si el caso sometido a estudio constituía o no una relación de este tipo; pero ¡eso sí!, con la advertencia, en algunas ocasiones, de que la distinción entre relación de sujeción general y especial es en sí misma imprecisa. 7
Así, el Tribunal Constitucional ha considerado como relaciones de sujeción especial un sinfín de uniones diversas que se establecen entre ciertas personas con la administración. Es el caso de docentes, 8 farmacéuticos, 9 abogados,10 colegiados en general,11 funcionarios de una corporación local,12 concesionarios,13 notarios, 14 miembros de cuerpos de seguridad del Estado,15 policía,16 guardia civil,17 militares,18 reclusos,19 el cuerpo de la administración del Estado,20 corredores de comercio,21 detectives, 22 relaciones de los alumnos con su instituto,23 denominaciones de origen,24 profesores,25 funcionarios de prisiones, 26 expendedores de tabaco, 27 usuarios de centros de asistencia social, 28 el mundo de los toros;29 banqueros,30 autotaxistas;31 aunque ello contradiga lo sostenido enfáticamente por el Tribunal Constitucional con respecto a que este tipo de relaciones debe ser siempre entendido "en un sentido reductivo o compatible con el valor preferente que corresponde a los derechos fundamentales". 32
El ensanchamiento sin fin de esta categoría ha atraído la atención de la doctrina que ha comentado el panorama reinante de la siguiente manera: "poco a poco, de forma excesivamente ligera se va extendiendo la lista de esas relaciones especiales hasta el punto que es imposible determinar dónde llega la frontera, hasta dónde un ciudadano ostenta una situación especial o análoga al resto de los mortales".33 A lo que otros añaden: "La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha utilizado este principio sin un conocimiento de su contenido y límites en la actualidad, es decir, a ciegas, lo cual ha significado una ampliación errónea". 34 Es más, cierto grupo ha tildado esta institución de "cajón de sastre",35 por incluirse en ella las relaciones más disímiles de individuos con la administración. A su vez, un sector ha sido más enfático al calificar este concepto como "equívoco".36
En contra de la posición de admitir un concepto laxo, en donde tenga cabida un número indeterminado de relaciones con la administración, 37 un sector de la doctrina ha defendido la idea de una aplicación del principio favor libertatis,38 propugnando por una interpretación restrictiva de los supuestos calificables como relación de sujeción especial, ya que la administración tiene prestaciones en casi todos los ámbitos de la vida del administrado y no por esta circunstancia se le va a calificar como relación de sujeción especial.39
Esta poca claridad para definir el concepto ha ocasionado que, incluso, algunas voces afirmen que intentar dar contenido material a esta noción resulta un ejercicio inútil e insuficiente. 40 En este sentido, GALLEGO ANABITARTE sostiene que cualquier definición que se pretenda hacer de las relaciones de sujeción especial será siempre insuficiente e inútil y hay que desistir de iniciar semejante proceso. Dicha situación obedece tanto a la gran diferencia que existe entre las figuras jurídicas que se comprenden bajo su abrigo como el hecho de ser la relación de sujeción especial una institución que se desarrolló un poco al margen, careciendo de la consiguiente investigación científica que la hubiese acuñado con el debido rigor.41
Vale la pena anotar que algún sector de la doctrina respalda esta postura del Tribunal y se encuentra a favor del ensanchamiento del contenido de esta figura. En este sentido, SANZ SÁNCHEZ afirma: "Defendemos que la potestad normativa para organizar el servicio se extiende no solamente a los sujetos vinculados a la administración por un nexo contractual (...) sino también a los propios usuarios que, incluso sin previa relación contractual, ocupan una posición protegida ante la administración prestacional. Esta acepción amplia de las relaciones de sujeción especial contribuye a la satisfacción de los intereses locales desde una perspectiva integral de los servicios públicos".42
Desde algún sector, esta ampliación del concepto ha sido justificada por la necesidad de solucionar situaciones coyunturales, caso del sistema crediticio. O como lo ha explicado MICHAVILA NÚÑEZ: "Parece ser la necesidad de no perturbar el sistema financiero, con un ordenamiento sancionador basado en normas infralegales, el que fuerza a los tribunales a hacer tal proceso argumental".43 O con la fórmula empleada por NIETO GARCÍA, de "válvula de escape", que permite llenar una laguna jurídica que no es oportuno mantener por razones de justicia material. 44
]]> De todos modos, sea cual fuese el argumento que se invoque para referirse a esta figura jurídica, una cosa sí es cierta y es que "la categoría en cuestión haya sido objeto de numerosas críticas doctrinales más que merecidas. Y no es para menos, pues los tribunales han hecho un uso excesivo de una figura, las relaciones de sujeción especial, que no solo deriva en consecuencias de sobra conocidas, sino que, además, acusa falta de claridad en lo relativo a su concepto y extensión". 45Finalmente, este escenario genera una incertidumbre sobre el contenido del concepto; así como también de inseguridad tanto para el ciudadano como para el jurista cuando afrontan este tipo de relaciones y las consecuencias que de ellas se derivan.46
CONCEPTO DE RELACIONES DE SUJECIÓN ESPECIAL
Sin desconocer las dificultades que comporta la definición del concepto de relaciones de sujeción general, ciertos representantes de la doctrina científica de este país han entregado algunas directrices para comprender el alcance del concepto. Son muestra de ello: GARRIDO FALLA, VILLAR PALASI, SANTAMARÍA PASTOR, LÓPEZ BENÍTEZ, MUÑOZ QUIROGA,47 NIETO GARCÍA, quienes han establecido como común denominador de esta figura jurídica: el contacto próximo o la inserción en la organización administrativa; 48 la dependencia; y la existencia de potestades de la administración sobre los individuos cobijados en este concepto. 49
Así, GARRIDO FALLA, en 1959, empezó a dar las pinceladas a este concepto, cuando afirmó que las relaciones de sujeción especial se mantenían con aquellas personas que sostienen un vínculo más estrecho con la administración. De este modo, para el mencionado autor estas relaciones "no derivan meramente de la indiferencia cualidad de administrado, sino del hecho concreto de haber entrado en contacto de una forma más inmediata y directa con la institución administrativa".50 Esta posición es muy similar a la adoptada por NIETO GARCÍA, que en su intento de definición de esta figura legal marca su énfasis en la relación existente entre el administrado y la administración. A ellas se refiere como "aquellas personas que viven en un contacto permanente o cuasipermanente con establecimientos administrativos (presos, soldados, estudiantes), de tal manera que sin una reglamentación especial y sin unos poderes también especiales de la administración, convivencia y la gestión del servicio público serían difíciles".51
Un paso adelante en la construcción del contenido de esta figura legal lo da el profesor VILLAR PALASI, cuando recalca que el elemento de subordinación o dependencia puede revestir diversa intensidad como integrante del concepto de relaciones de sujeción especial. Por tanto, sostiene que aquellas tienen lugar cuando existe "un sometimiento previo del ciudadano a un determinado estatus o vínculo (como ocurre con los contratistas de la administración, los concesionarios de servicios o los funcionarios públicos)".52 Concepto muy similar al contemplado en la STC 50 de 1983 de 14 de junio, que se refiere a este grupo de personas definiéndolas como "aquellas personas que se encuentran en una relación de dependencia especial respecto de la administración o vinculados con ella a través de relaciones que pertenecen a lo que una doctrina reciente denomina el círculo interior del Estado".
SANTAMARÍA PASTOR agrega como elemento del concepto lo relativo al ejercicio de las potestades limitativas que se ejercen sobre el administrado, describiendo las relaciones de sujeción especial como "la situación singular en que determinadas personas o entidades se encuentran por el hecho de hallarse insertas de modo particularmente intenso en la organización administrativa, lo que determinaría el que la administración ostentase sobre ellas unas potestades especialmente enérgicas, mucho más limitativas de la libertad".53
La definición propuesta por LÓPEZ BENÍTEZ es la que incorpora uno a uno los rasgos propuestos por los anteriores expositores e introduce otro ingrediente, igualmente importante, concerniente a los derechos y garantías de que son titulares las personas vinculadas bajo este tipo de relación. Convirtiéndose, a nuestro juicio, en la definición que mejor describe esta institución. Así este autor se pronuncia: "Las relaciones jurídico-administrativas caracterizadas por una duradera y efectiva inserción del administrado en la esfera organizativa de la administración, a resultas de la cual queda sometido a un régimen jurídico peculiar que se traduce en un especial tratamiento de libertad y de los derechos fundamentales, así como de sus instituciones de garantía, de forma adecuada a los fines típicos de cada relación".54
CUATRO GRUPOS EN QUE PUEDEN RECONDUCIRSE LAS RELACIONES DE SUJECIÓN ESPECIAL
A pesar de la flexibilidad que existe en los límites del concepto de relaciones de sujeción especial, la doctrina ha aceptado pacíficamente que las relaciones de sujeción especial pueden agruparse en cuatro grandes sectores.55
]]> Nos referimos a la clasificación propuesta por el profesor GARCÍA DE ENTERRÍA que sostiene que bajo esta denominación se encuentran cuatro tipos de relaciones vinculadas con el derecho disciplinario; las que tienen como sujetos pasivos las personas que explotan el dominio público, pero que tienen un título de explotación: autorizados y concesionarios;56 las que impliquen sanciones rescisorias de actos administrativos favorables; y, por último, aquellas que tienen naturaleza tributaria dada su naturaleza autoprotectora.57EXCEPCIÓN DEL PRINCIPIO NON BIS IN IDEM EN EL CASO DE LAS RELACIONES DE SUJECIÓN ESPECIAL
En el ejercicio de la potestad sancionadora cobra importancia si esta se ejerce o bien sobre un administrado que no mantiene vínculo alguno con la administración, o sobre uno que sí mantiene una relación con aquella. La razón es que si nos enfrentamos al ejercicio de la actividad sancionadora de la administración, dentro de una relación de sujeción especial, los principios que la rigen se aplicarán de forma matizada. Es el caso de los principios de: reserva de ley, tipicidad, culpabilidad. No obstante, este no es el panorama en el supuesto del principio non bis in idem.
Así, la calificación que se haga de una relación de un administrado con la administración como de sujeción especial conlleva a que se dé vía libre para exceptuar la aplicación del principio non bis in idem. Máxima que tiene por finalidad evitar que se duplique el ius puniendi del Estado, en sede de una persona por un mismo hecho e idéntico bien jurídico.
La postura de excluir la aplicación del postulado en mención continúa una postura jurisprudencial, tanto del Tribunal Supremo como Constitucional, que data desde 1981. En tanto que se argumenta que las relaciones de sujeción especial, en razón a sus rasgos particulares están sometidas a reglas particulares.58
En palabras del tribunal: "El principio general del derecho conocido por non bis in idem supone, en una de sus más conocidas manifestaciones, que no recaiga duplicidad de sanciones en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento sin existencia de una relación de supremacía especial de la administración que justificase el ejercicio del ius puniendi por los tribunales y a su vez de la potestad sancionadora de la administración".59
La pregunta que subyace está relacionada con los motivos que dan lugar a excepcionar el postulado. Así, los tribunales españoles sustentan la acumulación punitiva por la necesidad de dar una pronta respuesta en virtud de su relación con la administración,60 los bienes jurídicos que se tutelan y la existencia de un vínculo con el Estado.61
Por tanto, la admisión de la reiteración punitiva se refiere a que la permisión de la doble sanción a una conducta es consecuencia de que sendas respuestas punitivas responden a diferentes fundamentos. Afirmación que es corroborada por el profesor NIETO GARCÍA: "En mi opinión, la excepción de las relaciones especiales de sujeción tiene, salvo excepciones, una explicación inequívoca, a saber, que el fundamento de la infracción -y la finalidad de la sanción- es distinto del que apoya la infracción de régimen aun sin ella; el principio no se aplicaría tampoco al faltar la identidad del fundamento".62
En últimas, en el supuesto de las relaciones de sujeción especial, las sanciones se imponen para salvaguardar el interés concreto de la administración dirigido a su buena marcha;63 mientras que en la hipótesis de las sanciones administrativas generales, se pretende preservar el orden general y son una manifestación del ius puniendi genérico del Estado.
Pie de página
1En lo concerniente a la denominación misma del concepto, tal como lo denuncia la propia doctrina, no existe claridad alguna. Al respecto nos unimos a lo manifestado por ALEGRE ÁVILA: "Dicho sea de modo incidental, la escasa fijeza a la hora de nombrar este tipo de relaciones, en las que el adjetivo especial en unas ocasiones califica al sustantivo relaciones". JUAN MANUEL ALEGRE ÁVILA, Relaciones especiales de sujeción: legalidad sancionadora y servicios públicos, en: Estudios de derecho público económico, libro homenaje al profesor Dr. D. Sebastián Martín Retortillo, p. 761 (Luis Cosculluela, coordinador, Madrid, Civitas, 2003). En la misma vía, MICHAVILA NÚÑEZ se pronuncia diferenciando dos expresiones que a primera vista pudieran ser iguales, pero que significan cosas diversas. Así, establece la necesidad de aclarar las divergencias existentes entre la expresión relación de especial sujeción y la frase relación de sujeción especial. Al respecto MICHAVILA NÚÑEZ explica "que el término especial adjetive la relación o la sujeción entiendo que implica consecuencias bien distintas. Si lo especial es la relación, el concepto es inútil, pues dice muy poco o nada. Toda relación es distinta de cualquier otra y predicar una que es especial, es decir distinta, no añade nada nuevo. Los términos, las conceptualizaciones jurídicas se deben utilizar como vehículos que permiten condensar en una única expresión una serie de principios, de elementos varios. (...) Si del significante solo cabe deducir que la relación de la que se habla es especial, esto, por sí, no dice nada, no es expresión de elementos comunes y, por tanto, es un concepto inútil. Distinto es el caso de adjetivar con el término especial el término sujeción. Esto no lleva a la idea de especial como algo singular o particular, que se diferencia de todo lo demás, sino que añade algo nuevo. Ese quid novum es la intensidad de la sujeción. Una sujeción que, frente a la normal y genérica a que se somete todo ciudadano por el hecho de serlo, tiene una fuerza mayor. Esto, aunque no sea decirlo todo, ya es un significante que tiene un significado y, por tanto, cierta utilidad. Apurando la disgregación semántica, creo que sería más claro emplear la fórmula relación de intensa sujeción para referirse a este tipo de manifestaciones administraciones". JOSÉ MARÍA MICHAVILA NÚÑEZ, Relación especial de sujeción en el sector crediticio y Estado de Derecho, p. 54, en: Revista Española de Derecho Administrativo, pp. 243-265, 249 (1987). ]]> 2Esta noción fue empleada con éxito por LABAND que deseaba aclarar la situación de los funcionarios públicos en relación con sus superiores. Posteriormente, la expresión fue desarrollada por JELLINEK, THOMA , NAWIASKY, y FLEINER, pero fue MAYER el artífice de que este concepto se aplicara de manera general en el Derecho administrativo.BIBLIOGRAFÍA
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