DOI: http://dx.doi.org/10.13043/DYS.77.1

Descentralización fiscal y crecimiento económico. La experiencia reciente de América Latina

Fiscal Decentralization and Economic Growth. The Recent Experience of Latin America

Diego E. Pinilla-Rodríguez¹
Juan de Dios Jiménez Aguilera²
Roberto Montero Granados³

2 Doctor en Economía. Catedrático de Economía Aplicada, Departamento de Economía Aplicada, Universidad de Granada, España. Dirección Postal: Departamento de Economía Aplicada, Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales, Campus Universitario de La Cartuja, Granada, España. C.P. 18071. Correo electrónico: juande@ugr.es.

3 Doctor en Economía. Profesor Titular, Departamento de Economía Aplicada, Universidad de Granada, España. Dirección Postal: Departamento de Economía Aplicada, Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales, Campus Universitario de La Cartuja, Granada, España. C.P. 18071. Correo electrónico: montero@ugr.es.

Este artículo fue recibido el 4 de febrero del 2015, revisado el 4 de noviembre del 2015 y finalmente aceptado el 24 de mayo del 2016.

Resumen

En este artículo se analiza la relación entre la descentralización fiscal (DF) y el volumen de producción per cápita, con datos de 17 países de Latinoamérica durante el periodo de 1990 al 2009. Se realizó un análisis de límites extremos, a fin de determinar si la DF es una variable explicativa robusta del crecimiento. Se ofrece evidencia del impulso positivo y de largo plazo de la DF al crecimiento. Puede que una mayor autonomía haya promovido incentivos positivos y que el fomento de bienes colectivos potencie la tasa de crecimiento y de utilización de recursos productivos.

Palabras clave: crecimiento económico, descentralización, América Latina, federalismo (Thesaurus).

Clasificación JEL: E62, H11, H77, O43.

Abstract

We examine the relationship between fiscal decentralization (FD) and volume of per capita production, with panel data from 17 Latin American countries during the period 1990-2009. There are different estimates in an extreme-bounds analysis, to determine whether FD is a robust explanatory variable of economic growth. It is found empirical evidence of the long-term and positive momentum of DF on economic growth. Maybe broader levels of autonomy could have promoted positive incentives. It is also possible that promotion of collective goods might enhance the growth rate and utilization of productive resources.

JEL classification: E62, H11, H77, O43.

Introducción

La teoría clásica del federalismo fiscal (Oates, 1972; Tiebout, 1956), defiende que un sistema de gobiernos locales es en varios sentidos económicamente más provechoso. Se argumenta que los gobiernos descentralizados permiten un conjunto diversificado de bienes y servicios que se ajustan mejor a las preferencias de los ciudadanos. Competencia, comparación e innovación impulsan la producción de bienes y servicios públicos más eficientes. La cercanía geográfica permite identificar mejor las necesidades y fiscalizar de manera más directa la ejecución de los recursos públicos. Se genera un vínculo más fuerte entre las decisiones de gasto y el coste real de los recursos, donde los residentes sopesan mejor los beneficios que obtienen frente a los costes efectivos.

Desde una perspectiva distinta, las teorías del federalismo fiscal de segunda generación también identifican una serie de beneficios en los procesos descentralizadores. El bienestar social es el resultado de un Estado eficiente y limitado, dos condiciones que dependen de la estructura que estos adoptan (Williamson, 1998). Así, la descentralización fiscal (DF, en adelante) puede ser un mecanismo que impulsa una economía de mercado productiva. Brennan y Buchanan (1980), entre otros, ven en la DF un mecanismo que limita las tendencias expansionistas del Gobierno. Weingast (1995) considera que en entornos dinámicos, el principal (gobierno central) puede aumentar la eficiencia al ceder información y autoridad al agente (gobierno subnacional). La DF fuerza a las jurisdicciones a representar los intereses de los ciudadanos y respetar el funcionamiento de los mercados (Qian y Weingast, 1997). La competencia es un eficiente mecanismo disciplinario que sanciona la excesiva o inadecuada intervención por parte de los gobiernos locales (Buchanan, 1995; Weingast, 1995).

Como se suele observar, los principios del federalismo fiscal se centran en la obtención de una eficiencia económica general por medio de una óptima estructura de los sectores públicos y de sus interrelaciones fiscales y financieras. Sin embargo, el concepto mismo de eficiencia económica se refiere a la obtención de unos resultados sociales a partir de una mejor distribución geográfica e institucional de los recursos públicos. Esta disposición máseficiente, implica la consecución de un mejor Estado de bienestar, lo que incluye un mayor desarrollo en términos económicos. Como lo indica el propio Oates (1993), la organización descentralizada supone en términos dinámicos (a largo plazo) la consecución de resultados sociales y económicos verificables que van más allá de la eficiencia económica, pero que surgen de esta. Una óptima estructura fiscal en función de las reglas del federalismo fiscal, debe promover el crecimiento económico. Tan es así que a menudo, uno de los principales objetivos que se presentan al momento de implementar políticas descentralizadoras es el fomento del crecimiento económico (Martínez-Vázquez y McNab, 2003). A pesar de lo evidente que aparezca esta idea en la literatura, no existe ninguna teoría que formalice la relación entre la DF y el crecimiento económico (Oates, 1993), y como línea de investigación es relativamente nueva, partiendo más de intuiciones que de proposiciones normativas (Esteban-Laleona, Frutos y Miguel-Bilbao, 2011; Esteban-Laleona, Frutos y Prieto, 2008; Martínez-Vázquez y McNab, 1997, 2003)⁴.

Por lo demás, también es posible plantearse la cuestión a la inversa: ¿es la DF la que promociona el crecimiento económico, o es el desarrollo económico el que impulsa a las naciones a organizarse descentralizadamente? Por ejemplo, para Bahl y Linn (1992), la relación de causalidad va del crecimiento económico a la DF. Se argumenta que el crecimiento del ingreso per cápita suele ir acompañado de un aumento en la urbanización, lo que aumenta a su vez las capacidades tributarias y administrativas de los gobiernos locales.

Como el propio Oates (1993, 1999) resalta, se debe huir de conclusiones simplistas y tener en cuenta las circunstancias específicas de cada Estado (en particular aquellos en desarrollo), a la hora de evaluar el potencial de la DF en el crecimiento económico. Así como existen circunstancias que promocionan desde la DF el crecimiento (principalmente por la eficiencia en el consumo y la producción pública), también existen otras que operan en su contra. Por ejemplo, un nivel de DF que maximice el bienestar social puede que no sea necesariamente el mismo que maximice el crecimiento económico. No hay razón para esperar que la asignación de recursos determinada democráticamente sea la misma que promueve el crecimiento económico (Martínez-Vázquez y McNab, 1997). Con especial atención para los países en desarrollo, se ha identificado a la DF como una probable causa de inestabilidad macroeconómica (Prud'homme, 1995; Tanzi, 1996). Si se da por cierto este vínculo, la DF podría llevar a un menor crecimiento si nos atenemos a las muchas pruebas que indican que la inestabilidad macroeconómica retrasa el crecimiento (Fischer, 1993)⁵. El contexto teórico se complica aún más si se tienen en cuenta los límites conceptuales. Como lo resaltan Martínez-Vázquez y McNab (2003), a menudo procesos de simple delegación o desconcentración de servicios públicos se suelen calificar como DF, sin que efectivamente las decisiones de composición del gasto o nivel de ingresos se trasladen a los gobiernos subnacionales.

Frente a este escenario podemos preguntarnos, como lo hace Bodman (2011), ¿hacia dónde debe dirigirse la investigación sobre la relación entre DF y crecimiento? En respuesta a esta pregunta se proponen algunas líneas a seguir. Inicialmente, se defiende la idea de que no es posible encontrar un nivel de DF que podamos considerar "el óptimo" para todos los casos y periodos. Sin embargo, sí es posible, a través de la modelización econométrica de la historia de la relación entre DF y crecimiento, obtener conclusiones, pero restringidas a las condiciones y limitaciones del modelo propuesto. En este sentido, la construcción de la muestra es importante. De los estudios que se concentran en un solo país, difícilmente pueden generalizarse sus resultados. Por otro lado, en los ejercicios de múltiples países es preciso controlar ciertos detalles, a fin de hacer posible la comparación. Muchos de los trabajos empíricos reseñados encuentran evidencia de la importancia de reconocer las distintas particularidades, o de reducir en lo posible el "ruido estadístico" con muestras homogéneas.

El control sobre la dimensión temporal también constituiría un avance. La DF es un proceso dinámico y sus efectos se estiman mejor a partir de series temporales de múltiples observaciones, en donde la amplitud o estrechez del período puede hacer difícil distinguir nítidamente entre los cambios en la tasa de crecimiento ocasionados por la propia dinámica de los niveles de productividad, de los producidos por los cambios en la estructura de gasto público (Temple, 1999). Se considera que seleccionar correctamente el periodo y la amplitud de este es un punto fundamental en estos ejercicios.

I. Literatura empírica

Como se ha destacado, los argumentos teóricos que analizan la relación entre la DF y el crecimiento económico no son concluyentes y aportan pocos puntos sólidos de partida para la investigación empírica. En esta línea, las características idiosincráticas de los modelos empíricos y de las muestras utilizadas determinan significativamente los resultados a encontrar (Baskaran, Feld y Schnellenbach, 2016). Estas características van desde la definición que se adopte de DF, las diferencias en las estructuras económicas y en los sistemas de gobierno, las circunstancias prácticas de cada proceso descentralizador, o la solidez de las estimaciones (Yilmaz, 1999; Asatryan, 2010). La relativa ausencia de orientación teórica hace que la mayoría de investigadores elijan variables explicativas de una forma que podría parecer arbitraria. Por otra parte, los estudios han permanecido ajenos a los desarrollos teóricos y empíricos sobre el crecimiento económico, los cuales han identificado una gran cantidad de nuevos determinantes y variables explicativas (Breuss y Eller, 2004). Irónicamente, la DF no ha sido incluida dentro de estas nuevas variables explicativas.

Respecto a las muestras, se suelen utilizar de forma conjunta o separada países desarrollados o en desarrollo, en los que la calidad y homogeneidad de las variables fiscales es dudosa, además de contradecir la idea extendida de que existe una diferencia significativa en la composición del gasto o del ingreso público, y en la forma en que este influye dependiendo si los países son de rentas altas o bajas (Bose, Haque y Osborn, 2007). En otros, las muestras provienen de jurisdicciones de un mismo país, a fin de garantizar la homogeneidad y reducir el posible "ruido" estadístico, haciendo que sus conclusiones, por lo general positivas (Baskaran et al., 2016), sean difíciles de generalizar. Se destaca que, contrario a esto, y para el caso colombiano, se ha señalado un persistente signo negativo entre el recaudo y el gasto público subnacional y el crecimiento económico (Espitia Zamora, 2004).

Ahora bien, si se realiza una lectura en conjunto de los estudios empíricos, tal vez sea posible extraer algunas lecciones. Por ejemplo, en los estudios que se centran en países desarrollados, parece prevalecer la idea de una relación negativa entre DF y crecimiento (Asatryan, 2010; Rodríguez-Pose y Ezcurra, 2010; Stegarescu, BÜttner y Behnisch, 2002; Woller y Phillips, 1998), o que la relación no es estadísticamente significativa (Bodman, 2011; Thornton, 2007). Se reitera la idea de que, dependiendo del estadio de desarrollo o tendencia en el crecimiento, es posible que se requiera de cierta clase o nivel significativo de inversión pública que solo puede ser adelantada por el gobierno central (Akai y Sakata, 2002; Jin y Zou, 2005; Zhang y Zou, 1998). También la DF implica que los gobiernos centrales pierdan capacidad para preservar la estabilidad macroeconómica, requisito necesario para lograr crecimiento económico.

Estos resultados negativos en países desarrollados (la mayoría altamente descentralizados), también pueden indicar que los mismos han llegado a un "nivel óptimo de DF" respecto al crecimiento económico y que cualquier profundización en este sentido acarreará un menor crecimiento. Para Thieβen (2003), en los últimos 30 años los países de altos ingresos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) han convergido sus niveles de DF hacia un nivel intermedio. Esta tendencia se podría explicar si suponemos que la descentralización o centralización extrema, constituyen una seria desventaja para el crecimiento económico. Puede ser un error metodológico el no considerar la posibilidad de una relación entre la DF y el crecimiento económico no lineal, que al menos adopta la figura de una "U" invertida, en donde la DF en una primera etapa promueve el crecimiento hasta cierto nivel (Akai, Nishimura y Sakata, 2007).

Las conclusiones poco robustas también pueden deberse al empeño por buscar una relación directa entre DF y crecimiento, cuando es posible que dicha relación sea indirecta, puesto que primero intervienen otros efectos más inmediatos de la DF, para posteriormente generar un efecto positivo en el crecimiento económico. Martínez-Vázquez y McNab (2006), incluyen la estabilidad macroeconómica como una dimensión a considerar, y encuentran evidencia de la relación positiva entre DF y estabilidad de precios para los países de altos ingresos, y negativa para los países en desarrollo o transición. Akai, Hosoi y Nishimura (2007) se preguntan por el cometido de la DF en el logro de un crecimiento estable. ¿Puede la DF ayudar a reducir la volatilidad del PIB?, debido, por ejemplo, a una mayor diversificación de las prestaciones en todas las jurisdicciones. El resultado empírico con datos de Estados Unidos, demuestra una relación negativa y significativa entre la DF y la volatilidad económica.

Otros como Thornton (2007) y Akai y Sakata (2002), insisten en que el principal problema es que los estudios no distinguen adecuadamente una descentralización efectiva. El porcentaje de gasto o ingreso público subnacional dice poco sobre la autonomía real, que se determina a partir de competencias fiscales independientes. Parecen superiores los indicadores que reflejan fehacientemente la facultad de aumentar los impuestos o llevar a cabo autónomamente disposiciones de gasto. En este sentido, para Desai, Freinkman y Goldberg (2003) y Jin y Zou (2005), el concepto de DF debe considerar que el fin primordial de la autonomía fiscal es controlar una posible arbitrariedad fiscal por parte de los gobiernos centrales, así como impulsar la capacidad de los gobiernos locales para establecer incentivos de crecimiento endógeno. Un mayor ajuste entre los ingresos y los gastos a nivel subnacional impulsa la eficiencia asignativa y, por tanto, el crecimiento económico. Con una postura más radical, Bodman (2011) afirma que son otras medidas de descentralización, aparte de las fiscales, las que parecen tener una relación directa con el crecimiento económico.

II. Método e indicadores

El modelo teórico más aplicado en este tipo de trabajo⁸ se fundamenta en Davoodi y Zou (1998) y Sala-i-Martin (2002) , que aplica el modelo de crecimiento endógeno de Barro (1990), donde la función de producción cuenta con múltiples factores, incluyendo un gasto público y uno privado. El gasto público se divide entre distintos niveles de gobierno. Los porcentajes de distribución de este gasto se establecen con el objetivo macroeconómico de maximizar el crecimiento, lo que sucede cuando la relación entre gastos central y subcentral es similar a la productividad relativa de los gobiernos estatales y locales. Por tanto, la función de producción tendrá al menos dos entradas: una de capital privado y otra de gasto público. Este último se distribuye en al menos dos niveles de gobierno: estatal y local. Es decir, si G es el gasto público total, este puede dividirse en dos: el gasto del gobierno central (C) y el gasto de los gobiernos subcentrales (S), de forma que C + S = G. Esta relación también puede representarse en términos relativos como:

Donde: θ_C + θ_S = 1 siendo θ_S  el porcentaje del gasto subcentral sobre el gasto público total y qc el porcentaje del gasto central sobre el gasto público total.

Entonces la función de producción endógena simplificada (sin variación de la población, sin depreciación y sin subíndices temporales) queda:

Donde Y es el resultado de producción per cápita; A es una variable relacionada con el nivel tecnológico y variables asociadas, K es el stock de capital privado, L es el trabajo disponible y tiene que cumplirse que 0 α 1, 0 λ 1, 0 β 1, 0 γ 1 y α + λ + β + γ = 1. Si se transforma dicha función en términos per cápita

Si denominamos y, por su parte, , entonces:

Se aprecia que la asignación del gasto público entre los diferentes niveles de gobierno (θ_C y θ_S) afecta al grado de producción, lo que puede linealizarse mediante logaritmos como:

En este sentido, y para verificar la robustez de la correlación entre estas variables explicativas (principalmente las de DF) y el crecimiento, aplicamos una variante del análisis de límites extremos sugerido por Leamer (1983) y empleado en regresiones de crecimiento por Levine y Renelt (1992). El análisis de límites extremos es una búsqueda formal de diferentes especificaciones mediante la variación sistemática del conjunto de información condicionante, para así estimar la dimensión de la incertidumbre sobre el verdadero modelo. La metodología es ante todo un análisis de sensibilidad global que se aplica en la elección de las variables. Se pretende responder a la pregunta: ¿cómo de extremos pueden ser los coeficientes, si se permite cualquier restricción en el subconjunto seleccionado de variables explicativas? Así, y siguiendo a Levine y Renelt (1992), se plantea la ecuación:

Donde:

Y es el PIB real per cápita a precios constantes del 2005 en dólares de Estados Unidos.

X es el conjunto de variables estructurales que usualmente se incluyen en este tipo de modelos de crecimiento⁹. En nuestro caso serán las variables de capital humano (KH) e inversión en capital físico privado (KP). El capital humano será determinado por la tasa neta de matrícula en la educación secundaria¹⁰, que corresponde a la proporción de alumnos en edad escolar oficial, matriculados en la educación secundaria, como porcentaje de la población total en edad escolar oficial. El capital físico privado se calcula a partir de la formación bruta de capital fijo (porcentajePIB)¹¹. Esta última se extrajo de la base de datos Onubase (National Accounts Main Aggregates Database) de Naciones Unidas, y la primera de Cepalstat de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal).

M son las variables de interés, en este caso las variables que determinan los niveles de DF. Se espera encontrar que estos indicadores son variables explicativas robustas. Como ya se ha indicado, lo ideal es que las variables de DF a utilizar superen la dimensión fiscal y recojan la autonomía real de los gobiernos locales (política, administrativa o reglamentaria) (Jiménez, 2011). El escenario ideal sería contar con un panel de datos por todos los países y años, con una serie de medidas de DF que cuantificaran efectivamente las actividades de los gobiernos subnacionales que son el resultado de sus decisiones autónomas e independientes sin importar su fuente de financiación. La construcción de dicho panel requeriría de una cantidad importante y variada de información fiscal, que abarca desde la naturaleza de las transferencias, las especificidades de la estructura fiscal y las capacidades autónomas tributarias de los gobiernos locales. Por desgracia, no es fácil resolver el problema de disponibilidad de datos. Son conocidos los inconvenientes prácticos derivados de la disponibilidad de información para construir una medida válida del nivel de DF, máxime cuando se pretende abordar varios países y años. Para el caso concreto de los países de América Latina, es poco factible determinar el control de los gobiernos subcentrales sobre las decisiones de gasto (Artana, 2007) y por otro lado, los datos para estos países son de baja calidad (insuficientes y no consolidados), lo que dificulta llevar a cabo un análisis comparativo consistente a lo largo de varios años (Martner, 2005).

Muchos estudios empíricos recurren a las estadísticas del Fondo Monetario Internacional (Anuario de Finanzas Públicas, GFS, por su sigla en inglés) como la principal fuente de datos para determinar los ingresos y gastos de los gobiernos subnacionales. Ahora bien, los datos transversales y de series de tiempo sobre el tamaño de los gobiernos subnacionales son incompletos para los países desarrollados y prácticamente inexistentes para los países en desarrollo y en transición (Martínez-Vázquez y McNab, 2006).

Afortunadamente, en años recientes, numerosos estudios (de uno o varios países) han intentado ofrecer una imagen cuantitativa del peso que han adquirido los sectores subcentrales. A partir de variadas fuentes y cálculos propios sobre datos nacionales, se ha construido la variable de ingreso público subcentral como porcentaje del ingreso público total¹², para todos los países a lo largo de la mayoría de los años en estudio¹³. Si bien es cierto que esta variable tiene limitaciones para determinar de manera concreta el nivel real de autonomía, esto no quiere decir que de forma indirecta no lo indique. Dicha variable puede ser un indicador fiable del peso institucional que tienen los gobiernos subcentrales dentro del sector público y en la economía en general.

Por último, Z es el conjunto de variables (de control) que se intercalan con los otros grupos de variables. Las mismas son tomadas de un conjunto de indicadores identificados como variables potencialmente importantes a la hora de explicar el crecimiento económico en el periodo estudiado. Dada la importancia en la elección de estas variables, se intenta realizar una selección no generalista, que no se fundamente únicamente en estudios anteriores sobre los determinantes del crecimiento, sino que cuestione a un nivel mayor de detalle los ejes sobre los cuales se explica el rendimiento económico en las economías latinoamericanas en el periodo en estudio. Como se verá más adelante, este se vincula principalmente al comportamiento del sector externo y la obtención de niveles consistentes de estabilidad macroeconómica y política. Así, se incluirán las siguientes variables:

]]> Presión fiscal (PF), que se representa como los impuestos totales del gobierno general, como porcentaje del PIB. Los datos son obtenidos de la base de datos Cepalstat.
1. Tasa anual de desempleo (DESPL). Los datos son obtenidos de la base de datos Cepalstat.
2. Calidad democrática (DEMO). Variable que determina el nivel de profundidad y calidad de la democracia. Se obtiene a partir del Índice de democracia construido por la organización Freedom House sobre evaluaciones realizadas por expertos. Los puntajes son calculados con base en la evaluación de 10 ítems sobre derechos políticos y 15 ítems de libertades civiles. Para una interpretación más fácil, se han invertido los valores originales, de tal manera que los valores oscilan entre 1 y 7, donde 1 será igual a "menos democrático" y 7 se corresponde a "más democrático". Esta variable se adopta bajo la premisa de que con un mayor grado de organización, estabilidad y cooperación de la sociedad civil (formación cívica y alta participación), se promueve una mayor prosperidad y crecimiento económico.
3. Tasa de apertura (OPEN). Se representa por la suma de las importaciones y las exportaciones, como porcentaje del PIB. Datos de Onubase.

U son las perturbaciones aleatorias.

Las variables de interés (M) son aquellas cuyo coeficiente nos incumbe (β_m). Estas variables y las estructurales (X), siempre están presentes en el conjunto de información, mientras que las de control (Z) pueden combinarse de cualquier manera lineal. Se intenta hallar el rango más amplio de β_m, que sea significativo con los niveles de confianza. La correlación entre las variables de interés (M) y la variable dependiente (Y) se considera robusta, en el sentido de Levine y Renelt (1992), si β_m permanece significativo y con el mismo signo en los límites extremos. De otro modo, el vínculo se define como frágil.

Antes de la transformación de las variables en su logaritmo natural, se aplicarán mínimos cuadrados generales lineales con datos de panel, aprovechando la estructura de corte transversal de varios años consecutivos que adoptan las variables, y asumiendo que estas no son independientes, sino que los que corresponden a cada país están anidados entre sí. Estos modelos pueden ser de efectos fijos y de efectos aleatorios, selección que se realizará a partir del test de Hausman. La hipótesis nula indicará que una mayor DF beneficia al crecimiento. Se espera, por tanto, que sus coeficientes, además de robustos, sean positivos y significativos.

III. Resultados

A. Comportamiento de las variables

Respecto a la variable de DF (ingreso público subcentral porcentaje del ingreso total), se puede apreciar en la figura 2, que en promedio los sectores subcentrales "casi" se han duplicado en términos porcentuales, pasando de un 12,5% en 1990, a un 21,4% en el 2009. Se da un incremento generalizado y sostenido hasta los años 2001-2002, para después estabilizarse en un 21% del ingreso total. Entendemos que estas dos fases corresponden a dos generaciones de reformas descentralizadoras. Una primera se concentra casi en su totalidad en la realización de amplias transferencias de recursos y responsabilidades a escala subnacional, que sin otros ajustes institucionales necesarios, derivó en un deterioro de los equilibrios macroeconómicos (Burki, Perry y Dillinger, 1999; Wiesner, 2003). Las transferencias, instrumento principal de las relaciones fiscales intergubernamentales, no proporcionaban los incentivos adecuados para obtener la eficiencia y la rendición de cuentas esperados.

A medida que los inconvenientes eran evidentes y los resultados mediocres, el planteamiento descentralizador comenzó a cambiar. Para inicios de la primera década del siglo XXI, los gobiernos centrales, como directores del proceso, abogaron por una actitud más cautelosa hacia las reformas descentralizadoras, imponiendo marcos regulatorios más estrictos a las finanzas intergubernamentales y desarrollando sistemas de seguimiento y evaluación del desempeño fiscal de los entes subnacionales. El periodo de expansión dio paso al periodo de consolidación. Se identifican como los países más descentralizados a Argentina, Brasil y Colombia, por encima de un 38%; seguidos de México, Bolivia, y Venezuela, entre un 20% y 30%. Por debajo se encuentran El Salvador, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Perú y Uruguay, con porcentajes de ingreso subcentral entre un 10% y 20% del ingreso total. Por debajo de este umbral, Costa Rica, Guatemala, Panamá y Paraguay.

B. Robustez de la variable

El cuadro 1 contiene las regresiones especificadas en la ecuación 7, tomando como variable de interés el ingreso público subcentral como porcentaje del ingreso público total. La bondad de los modelos es apreciable si tenemos en cuenta la significancia de las variables y de las estimaciones en general. Las variables estructurales presentan una alta significancia y los signos positivos esperados. La tasa de crecimiento parece responder a los factores acumulativos de capital social y de inversión. Cuando se incluye la variable de interés (ingreso subcentral), el comportamiento del modelo sigue siendo satisfactorio y la variable incluida presenta un coeficiente positivo significativo, lo que indicaría un efecto provechoso de la DF en el crecimiento económico.

El escenario no cambia a medida que se incluyen las demás variables de control, las cuales se presentan siempre significativas. Al mantener su significancia y signo frente a las modificaciones del modelo, dentro de unos límites superior e inferior, se manifiesta la robustez de la variable de ingreso subcentral. Por tanto, se encuentra evidencia del impacto positivo de la descentralización del ingreso sobre el crecimiento latinoamericano.

Del análisis de las demás variables de control, podemos extraer otras conclusiones. La variable de "presión fiscal" que se esperaría de signo negativo, toda vez que implica una reducción de la renta disponible, se muestra positiva y significativa. Tal vez este paradójico resultado indique la importancia que para el periodo en estudio tuvo el fortalecimiento y la estabilidad de las finanzas públicas en el equilibrio macroeconómico, y por ende, en la promoción del crecimiento. La profunda reforma de los sistemas tributarios de los países de América Latina incrementó los ingresos tributarios, principalmente vía impuestos indirectos. Esta "mejor posición" en términos fiscales, permitió hacer frente a los choques externos, así como a las exigencias de aumento del gasto social por la extensión, en muchos países, de la protección, la seguridad y la asistencia social (Clements et al., 2007). A diferencia de décadas anteriores, bajos niveles de déficit fiscal y deuda pública, concedieron un margen importante para implementar políticas fiscales anticíclicas y neutralizar distintos efectos contractivos (Kose y Prasad, 2010).

La inclusión de la tasa de desempleo presenta, como era de esperarse, un impacto negativo y significativo frente al crecimiento de los países. Por último, la variable institucional de calidad democrática presenta una alta significación positiva, con el mayor coeficiente, cuando se incluyen todas las variables de control. Esto sin duda indicaría la importancia del fortalecimiento democrático e institucional para la obtención de mejores resultados en crecimiento económico. En el periodo en estudio se demuestra la importancia del desarrollo de instituciones públicas que garanticen la estabilidad política y el respeto por el Estado de derecho, a fin de promover una mayor prosperidad y crecimiento económico. Según los resultados del modelo, este hecho se hace aún más importante para el crecimiento que las variables estructurales como la acumulación de capital físico o humano. En conclusión, el análisis de límites extremos muestra que la variable de interés ingreso subcentral (porcentaje del total), puede ser una variable que explica de manera robusta el crecimiento económico. En otras palabras, la DF es un elemento que permite explicar el comportamiento del PIB en los países y en el periodo de la muestra. Existe una relación (que se indica positiva) entre los procesos de DF y el crecimiento económico.

IV. Conclusiones

La relación entre la DF y el crecimiento económico es sin duda una relación compleja. Dicha complejidad es aún más impenetrable por los pocos acuerdos teóricos sobre los cuales interpretar esta relación, en un escenario empírico con pocos resultados concluyentes. Sin embargo, en el presente trabajo se defiende la idea de la posibilidad de obtener conclusiones válidas, pero restringidas a las condiciones y limitaciones del ejercicio propuesto. Es fundamental partir de un diagnóstico acerca de las causas del crecimiento económico de los países de la muestra en el periodo de estudio, a fin de identificar e incluir las variables explicativas más productivas, así como para realizar una adecuada interpretación de los resultados. El potencial de la DF en la promoción del crecimiento económico, tiene que ser evaluado en función de las circunstancias particulares de cada grupo de países y periodo de estudio.

Bajo esta idea se ha explorado la relación entre los niveles de DF y el volumen de producción per cápita, con datos de panel provenientes de 17 países de América Latina, durante el periodo de 1990 al 2009. Se han realizado múltiples estimaciones a partir de un modelo de crecimiento endógeno, en un análisis de límites extremos, a fin de determinar si la variable de DF es una variable explicativa robusta del crecimiento económico. Los resultados obtenidos ofrecen evidencia de la relación positiva entre la DF (determinada a partir del nivel ingreso público subcentral como porcentaje del ingreso del gobierno general) y el crecimiento económico. Este resultado tiene una gran importancia, ya que confirma la relevancia de las políticas descentralizadoras de cara a obtener mejores resultados en el crecimiento económico para los países de América Latina.

Si bien los resultados proporcionan cierta evidencia de una contribución de la DF al crecimiento económico, no demuestran cómo ha sido esta contribución. Se requiere más investigación sobre modelos teóricos más complejos para explicar los mecanismos implicados. También es necesario construir indicadores de DF más precisos que incluyan elementos políticos e institucionales que determinan la autonomía para recaudar impuestos y tomar decisiones de gasto. Los países latinoamericanos deben esforzarse por mejorar sus sistemas de información pública, especialmente en el área de la fiscalidad local.

Ahora bien, si se analizan los resultados a la luz de las circunstancias particulares de los procesos de crecimiento y DF para los países de la muestra en el periodo en estudio (tal como se ha sugerido), es posible proponer algunas hipótesis sobre cómo se ha establecido esta relación.

En primer lugar, se debe recordar que los sectores públicos latinoamericanos han ampliado sus dimensiones por un importante aumento del gasto social, el cual se ha asignado generalmente en cabeza de los entes subcentrales dentro del proceso descentralizador. Así, los gobiernos latinoamericanos han aumentado sus dimensiones en las últimas décadas, siendo el proceso descentralizador una importante causa de este crecimiento (Stein, 1999). Si se acepta que el gasto público está correlacionado positivamente con el nivel de producción, su aumento vía DF trae consigo un mayor crecimiento económico, a medida en que se afianzan los sectores subcentrales. En este mismo sentido, el aumento de los gobiernos subcentrales, particularmente en temas sociales (salud y educación), parece implicar el fomento de bienes colectivos que potencian la tasa de crecimiento y la ampliación de la tasa de utilización de recursos productivos. Es posible que estos factores, por su dispersión geográfica, se encontraran desaprovechados.

Por otra parte, es difícil determinar a ciencia cierta el papel de la DF en la mejora de la eficiencia en la prestación de los bienes y servicios públicos en general, pero sin duda, el paso de un férreo centralismo político, administrativo y fiscal, con altos niveles de ineficiencia pública, en niveles más amplios de participación y autonomía de las regiones, despertó en las jurisdicciones con mayor capital social un espíritu innovador y competitivo, dando paso a la configuración de incentivos positivos para el crecimiento económico local, como sistemas tributarios competitivos o la provisión de servicios públicos más modernos y eficaces.

Ahora bien, si nos atenemos al valor absoluto de los coeficientes obtenidos en el ejercicio regresivo, que indican la elasticidad de la DF y de los demás factores sobre el crecimiento económico, podemos afirmar que la DF ha presentado un efecto positivo frente al crecimiento, pero menor si lo comparamos con los dos principales factores que parecen explicar en mayor medida el crecimiento en el periodo en estudio, como lo son el capital físico privado (formación bruta de capital fijo) y la calidad democrática. Parece que la presencia de un flujo estable de inversiones y capitales, así como una mayor utilización de factores productivos, sumado a una estabilidad política y mayor calidad democrática, son los factores que han promovido el crecimiento en América Latina en el periodo en estudio.

Reconocimientos

Agradecemos a los evaluadores anónimos de la revista por sus valiosos comentarios y sugerencias a las distintas versiones de este artículo. La investigación desarrollada para escribir este artículo no obtuvo recursos o financiación institucional.

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Notas al pie
⁴ Para Martínez-Vázquez y McNab (1997, 2003), la ausencia de preocupación teórica del federalismo fiscal sobre el crecimiento económico tiene sus raíces en la falta de interés directo de la economía pública con este objetivo. A partir de los trabajos de Musgrave (1959), se entendían como objetivos prioritarios de la economía del sector público la eficiencia de este, la redistribución del ingreso y la estabilidad macroeconómica. La economía del sector público ha prestado una atención indirecta al objetivo de crecimiento económico.
⁵ Se mencionan algunas de las posibles deficiencias de la DF que pueden afectar el crecimiento económico. De acuerdo con Thieβen (2003), existen otras circunstancias que igualmente imposibilitan que la descentralización promueva el crecimiento económico: desigualdad en los ingresos de los hogares y las regiones, la falta de incentivos de los gobiernos subnacionales para actuar de manera contracíclica, la calidad de los gobiernos y de la democracia local, menor tamaño del país, la escasez de buenos impuestos locales, y el bajo grado de urbanización.
⁶ Respecto a la muestra, se seleccionaron los países que se considera que componen el núcleo duro de la expresión América Latina; es decir, aquellos sobre los cuales la aplicación de la expresión no ofrece ninguna duda, excluyendo aquellos otros sobre los que puede recaer alguna duda sobre su inclusión. Estos son: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Bolivariana de Venezuela y Uruguay.
⁷ Aunque se defiende la postura de la existencia de un importante proceso descentralizador, se advierte que para algunos autores dicho proceso no fue efectivo, por distintas razones: el exceso de transferencias territoriales; transferencias finalistas; sistemas de transferencias que carecen de incentivos; criterios de reparto complicados (Perry, 1999); dependencia de los ingresos corrientes del gobierno central (Finot, 2001); debilidad política de las instituciones locales (Bardhan, 2002; Nickson, 1998; Prud'homme, 1995; Tanzi, 1996; Willis, Garman y Haggard, 1999).
⁸ Esta perspectiva es adoptada, entre otros, por: Davoodi y Zou (1998), Zhang y Zou (1998), Xie et al. (1999), Akai y Sakata (2002), Limi (2005), Jin y Zou (2005), Carrion-I-Silvestres et al. (2004), PérezGonzález y Cantarero (2006), y Baskaran y Feld (2009). ]]> ⁹ También se les conoce como "libres" o "básicas".
¹⁰ Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe [Cepal] (1997), completar al menos 12 años de escolaridad (tiempo requerido para terminar la primaria y la secundaria en la mayor parte de los países de la región) constituye el capital educativo mínimo para alcanzar el bienestar. Esto se debe a que esa cantidad de años de escolaridad se asocia a una probabilidad mayor al 80% de conseguir un empleo con un ingreso que proporcione un nivel de vida adecuado. Se contempla por tanto la idea de un "umbral educativo", que son los años necesarios.
¹¹ La Formación Bruta de Capital Fijo como porcentaje del PIB mide la tasa de inversión que determina el aumento en el stock de capital.
¹² IPSBcit = IPLit + IPEit / IPLit + IPEit + IPCit, donde IPSB = Ingreso público subcentral % total; IPL = Ingreso público local; IPE = Ingreso público estatal (nivel medio); y IPC = Ingreso público del gobierno central.
¹³ Es apreciable cómo existen grandes diferencias en la calidad y accesibilidad de los sistemas de información pública en los países latinoamericanos, más a escala subnacional. Esto implica que para un indicador como el ingreso público subcentral, existan para determinados países uno o varios años cuyo dato no esté disponible en las bases de datos más usadas (por ejemplo, en el Government Finance Statictis, del Fondo Monetario Internacional [FMI]). Para superar este inconveniente, metodológicamente se ha intentado consultar el mayor número de fuentes de información, incluyendo fuentes primarias, a fin de construir, contrastar o verificar la fiabilidad de los datos. Aunque representa una enorme cantidad de trabajo, permite mejorar la calidad de la información (aun a riesgo de discrepar, en ocasiones, con cifras o apreciaciones de determinada literatura o base de datos). La homogeneidad y comparabilidad de la muestra se garantiza velando por que el indicador se refiera para todos los países y años, al mismo hecho económico y a los mismos niveles institucionales. También se han tenido en cuenta criterios como la coincidencia, exacta o próxima de los datos, o la rigurosidad de la fuente. Entre otros, se ha consultado a Michelin (1999), Mascareño (2000), Fondo Monetario Internacional [FMI] (2004), Banco Interamericano de Desarrollo [BID] (2009), Banco del Estado de la República del Ecuador (2009) y Vargas (2013).
¹⁴ La mayoría de trabajos que intentan establecer cuantitativamente el fenómeno de la descentralización en América Latina y el mundo en general recurren al Government Finance Statistics del Fondo Monetario Internacional.

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Anexos

Anexo 1. Estadísticas descriptivas

Anexo 2. Test de colinealidad

Al verificar la robustez de la correlación entre las variables explicativas (descentralización) y el crecimiento económico, aplicamos un análisis de límites extremos mediante la variación sistemática del conjunto de variables condicionantes. Entre las distintas variables explicativas, es importante que no exista una fuerte correlación, lo que aconseja rechazar la hipótesis de existencia de una relación aproximadamente lineal entre los regresores, es decir, que sean colineales. Si existe una relación entre estos se hace difícil cuantificar con precisión el efecto de cada regresor sobre la variable dependiente, punto importante en un ejercicio como el que se aplica. Un cálculo propuesto para determinar la colinealidad de variables es la estimación del VIF o del factor de inflación de la varianza. VIFs superiores a 10,0 se considera generalmente como un indicador de multicolinealidad severa. La tolerancia varía de 0,0 a 1,0, con 1,0 como la ausencia de multicolinealidad. Como se puede apreciar en el cuadro A2.1, todas las variables presentan números bajos, cercanos al uno, lo que indica la no colinealidad de las variables.

Anexo 3. Test de convergencia beta y condicional

Una pregunta importante a responder respecto al crecimiento económico presentado en América Latina y sus determinantes, es si se ha presentado una convergencia b, es decir, si las economías pobres han crecido más rápido que las ricas (Sala-i-Martín, 1996). La existencia de esta convergencia implica que las economías que presentaban un menor nivel de renta al inicio del periodo, deben demostrar una mayor tasa de crecimiento. Así, si se define, y_i,t,t+T, ≡ ln(y_i,t+T / y_i,t)/T entonces se puede construir un modelo de regresión:

Donde φX_i,t representa el vector de variables condicionantes que, de alguna forma, capturan y certifican el estado estacionario del área (nivel de descentralización, nivel de presión fiscal, estabilidad macroeconómica, calidad democrática o nivel de apertura de la economía). En la misma línea del análisis de límites extremos, interesa conocer hasta qué punto la inclusión de la variable condicionante en el modelo hace que este mejore o no su explicación.

Tal como se puede apreciar de los resultados del test consignados en el cuadro A3.1, no es posible confirmar la hipótesis de convergencia, toda vez que en nivel de ajuste de los modelos es nulo, y la variable independiente Log(Y_i,t), aparece como no significativa en todos los modelos (convergencia absoluta o condicionada). Esto puede responder al bajo número de observaciones de la muestra (17), y a que efectivamente, en América Latina en el periodo en estudio, los niveles de renta per cápita en lugar de converger, han presentado un comportamiento divergente. Respecto a los condicionantes que se han ido agregando al modelo absoluto, las variables de capital físico y humano (tasa neta de matrícula en la educación secundaria y formación bruta de capital fijo) que se consideraron estructurales, optimizan los modelos. Las mismas aparecen significativas y su inclusión le da al modelo un nivel de ajuste aceptable. La variable de estabilidad macroeconómica (tasa de desempleo), también parece optimizar el modelo, aunque presenta un nivel de significación y ajuste general menor. Este resultado pudiera arrojar alguna duda sobre las demás variables (incluida la de descentralización fiscal) y su capacidad para explicar el crecimiento económico de los países de la muestra en el periodo de estudio. Sin embargo, consideramos que estas variables siguen siendo variables robustas que determinan el comportamiento del PIB per cápita, así no constituyan "un estado estacionario" en un proceso de crecimiento convergente, que por otro lado, no se presenta.

Anexo 4. Test de exogeneidad débil

Como la distinción entre variables exógenas y endógenas utilizadas para explicar el crecimiento económico pueden ser sutiles, y a fin de dar más certeza sobre el condicionamiento válido de la variable de interés, se realiza un test de exogeneidad débil, para confirmar o rechazar la exogeneidad de esta variable (DF) sobre el crecimiento. Se realizará un test DWH (Durbin-Wu-Hausman) (Davidson y MacKinnon, 1993), que se suele entender como un test de exogeneidad débil, al permitir confirmar si las estimaciones realizadas son consistentes o, si por el contrario, es necesario el uso de alguna variable instrumental. Para ello, si se desea testar la exogeneidad débil de LogIPSbC en (10), se plantean las regresiones auxiliares (11) y (12), del siguiente modo:

En este caso, VarInst es una variable instrumental que debe estar correlacionada con el ingreso público subcentral (logIPSbC) -β₁ en (11) ha de ser significativamente distinta de cero-, pero no con el logaritmo del PIB real per cápita (logPibperK) -β₁ en (12) no ha de ser significativamente distinta de cero.

Si β₈ resulta significativamente distinta de cero, las estimaciones no son consistentes, es necesario el uso de la variable instrumental y se confirma la endogeneidad de la variable sospechosa. Si β₈ no es significativa, se confirma la exogeneidad débil de lnIPSbC y su parámetro estimado consistente. Como variable instrumental se ha incluido al gasto público en vivienda, que está correlacionada con el nivel de descentralización, pero es independiente del nivel de crecimiento económico.

Con estas variables se calcularon los residuos de la ecuación (11) y se estimó la ecuación (13), con el resultado para la variable "_res (11)" de F (1 - 266) = 0,1426 y un p-valor de 0,143. Esto indica que la estimación es consistente y, por tanto, no es necesaria la variable instrumental. De este modo, se presenta evidencia de que el nivel de ingreso público subcentral (porcentaje del ingreso público total) es una variable débilmente exógena.

Anexo 5. Construcción de la variable IPSbC porcentaje Ingreso público total

La generación de estimaciones precisas acerca de los niveles reales de descentralización fiscal es un desafío considerable. Como lo indica McLure (2007) con mediano consenso, una correcta taxonomía de los ingresos y gastos en los distintos niveles institucionales, debe dar cuenta de cómo se elevan y controlan los ingresos, y cómo se determinan y realizan los gastos, objetivo difícil por la variedad de fuentes y agentes que intervienen en el establecimiento de las rentas y en la ejecución de los gastos a través de los niveles subnacionales. Se requiere de una minuciosa investigación sobre la naturaleza del sistema fiscal y de transferencias, del nivel de discrecionalidad, de los controles y mandatos, etc., para conformar una correcta imagen del nivel de descentralización de un país.

Por supuesto, esto es mucho más gravoso si se pretende hacer como ejercicio comparativo a través de varios países, y lo es aún más si estos países son latinoamericanos. Al momento de determinar las dimensiones y los avances del proceso descentralizador latinoamericano, son importantes los inconvenientes prácticos derivados de la poca disponibilidad de información (Artana, 2007; Ebel y Yilmaz, 2003). Sin duda, son apreciables las diferencias en la calidad y accesibilidad de los sistemas de información pública en los países latinoamericanos, más aun a nivel subnacional. En las bases de datos más usadas¹⁴, los indicadores comunes solo están disponibles para determinados países, en uno o varios años puntuales.

Sin embargo, estas dificultades y exigencias conceptuales no han impedido que se continúe con el esfuerzo de establecer una imagen más plausible del proceso descentralizador en América Latina. Es un hecho evidente que en las últimas dos décadas, América Latina ha tenido un aumento progresivo en la descentralización de sus sectores públicos, que se tradujo en una creciente participación del gasto y del ingreso local en el gasto o ingreso nacional, o sobre el PIB de la región. También son apreciables las fuertes diferencias entre países, así como ciertos avances en el nivel de autonomía de los gobiernos locales en la gestión del gasto y de los ingresos fiscales, pero como ya se ha indicado, esto es más difícil de estimar. Por tanto, conocer cómo ha evolucionado el tamaño del sector público local en los distintos países no es un mal método para establecer el desarrollo y la profundidad que ha alcanzado el proceso descentralizador. Afortunadamente, en los últimos años son numerosos los esfuerzos que se han hecho para obtener una mejor comprensión de la descentralización fiscal y el sector público local en América Latina. Algunos de estos esfuerzos se han centrado exclusivamente en los aspectos fiscales de la descentralización, que son relativamente fáciles de cuantificar.

A pesar del reconocimiento generalizado de su insuficiencia, la medida más común en la literatura es la proporción del gasto o del ingreso público que se lleva a cabo a nivel subcentral. A fin de sortear las dificultades señaladas, se ha preferido concentrarse en el enfoque del ingreso subcentral, ya que su comportamiento puede recoger mejor eventos como el fortalecimiento tributario de las entidades locales, y de este modo, se encuentra más vinculado a los incentivos positivos que se relacionan con la descentralización (control ciudadano, competencia interjurisdiccional, relación más próxima entre costos y beneficios, etc.). Si bien es cierto que esta variable tiene limitaciones para determinar de manera concreta el nivel real de autonomía fiscal, esto no quiere decir que de forma indirecta no lo indiquen. Dicha variable es un indicador fiable del peso institucional que han adquirido los gobiernos subcentrales dentro del sector público y en la economía en general. Sin duda, expresan la intensidad con que los distintos estados se han comprometido con las reformas descentralizadoras.

Una vez establecido el indicador, metodológicamente se ha intentado consultar el mayor número de fuentes de información (aproximadamente unas 30 fuentes, entre nacionales-institucionales, estudios de organizaciones internacionales, o estudios de carácter individual), a fin de contrastar o verificar la fiabilidad de los datos existentes, así como construir series que en lo posible, abarquen todo el periodo de estudio que comprende de 1990 a 2009. La comparabilidad se garantiza velando porque el indicador elegido se refiera para todos los países y años al mismo hecho económico y a los mismos niveles institucionales. También se han tenido en cuenta criterios como la coincidencia, exacta o próxima, de los datos, o la rigurosidad de la fuente. Aunque laborioso, permite mejorar la calidad de la información, aún a riesgo de discrepar, en ocasiones, con cifras o apreciaciones de determinada literatura o base de datos.