Carolina Blanco Alvarado^*

Forma de citación: Blanco, C. (2013). La Comunidad Andina en el marco de lo jurídico y político. Revista Prolegómenos. Derechos y Valores, 16, 31, 173-188.

Fecha de recibido: 12 de abril de 2013
Fecha de aprobado: 25 de mayo de 2013

El Acuerdo de Cartagena ha sido considerado como el cimiento de la "construcción integracionista" de los países andinos, el cual puede seguir adelante si se adopta una visión finalmente integradora.

En el presente artículo se pretende analizar el proceso andino de integración desde la faceta política y jurídica, teniendo en cuenta que la producción académica de la Comunidad Andina se ha limitado a la perspectiva económica. Los avances investigativos en dichas facetas se fundamentan, principalmente, en el análisis de la legitimidad de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), y en la necesidad de contextualizar a los estados andinos frente a la nueva realidad mundial en aspectos que superan el ámbito económico.

Palabras clave: Globalización, Legitimidad, Comunidad Andina

Abstract

The Cartagena Agreement has been regarded as the foundation of the "integrationist construction" of the Andean countries, which can go further if it adopts an integrated approach.

Through this article, the Andean integration process is analyzed from the political and legal aspects, considering that the academic production of the Andean Community is mostly limited to the economic perspective. The research progresses in these facets are based mainly on the analysis of the legitimacy of the CAN and the need to contextualize the Andean states regarding the new global reality in ways that go beyond the economic sphere.

Keywords: Globalization, Legitimacy, Andean Community

Resumo

O Acordo de Cartagena tem sido considerado como a base da "construção integracionista" dos países andinos, que pode seguir em frente, se, eventualmente, adota uma abordagem integrada.

Palavras-chave: Globalização, Legitimidade, Comunidade Andina

INTRODUCCIÓN

Varios doctrinantes han manifestado "Las profundas transformaciones producidas en el mundo por la aparición de complejos y serios problemas globales" (Carrillo, 1985. p.13); ello, ha decidido a los países interrelacionarse mediante alianzas tipificadas como integraciones para afrontar tan difícil panorama (Dreyzin, 2007). La realidad mundial presenta la aparición de nuevos escenarios y espacios de relaciones que ya no pueden ser solucionados por las funciones clásicas del Estado-nación (Perotti, 2010); lo que ha conllevado a que el concepto de Estado se haya convertido en algo demasiado complejo (Castells, 1998).

Es en este contexto en el que parte de la doctrina ha considerado procedente la reestructuración de la noción de Estado (Estrada, 2006) o de las funciones del mismo, labor en la que, en modo alguno, los procesos de integración deben adquirir importancia. Dentro de los citados procesos de integración se encuentra la CAN, la cual ha de entenderse como una Comunidad de Derecho que exige por parte de todos los Estados miembros el sometimiento a un mismo Derecho en aquellas materias en las que se ha realizado la transferencia del ejercicio de competencias en favor de la Comunidad (Alcoceba, 2008) y como una organización internacional cuya naturaleza jurídica es secundaria y funcional, por cuanto su subjetividad jurídico-internacional depende de la voluntad de los Estados y porque sus funciones o competencias se restringen a las que explícita o implícitamente les atribuyan los Estados miembros en el derecho primario u originario.

Desde el citado contexto resulta procedente preguntarse ¿Cuál es la importancia política y jurídica de la Comunidad Andina (CAN)?

Estas páginas no desarrollan aspectos de orden económico de la CAN, ya que el tema de estudio se circunscribe al análisis jurídico y político de la organización territorial colombiana en el contexto del Derecho Andino de la Integración. Lo anterior, entre otras causas, porque en los estados andinos al no existir todas las condiciones económicas que impulsen la integración; los aspectos políticos y jurídicos cobran mayor importancia, en aras de aprovechar los beneficios futuros de una integración económica (Frambes, 1993). Adicionalmente, porque la integración debe denotar "el proceso de formación de un sistema común, coherente entre una pluralidad de países, con cierto grado de interacción y cierto grado de interdependencia" (Di Giovan, 1992, p.145) y cuyo rasgo esencial, según el modelo al que se aspire, trascienda o pueda trascender a lo estrictamente económico.

En este sentido, si bien la asociación entre estados en un proceso de integración se inclina a la consideración del aspecto económico, es importante anotar que dicho proceso debe asumir diferentes ámbitos. Atenernos al significado más corriente que se le atribuye, por el que se la asimila a un conjunto de acciones económicas y fundamentalmente comerciales, implica optar por una visión sumamente acotada. Adicional a lo dispuesto anteriormente es pertinente anotar que si bien el núcleo esencial del proceso de integración andino es de carácter económico, se considera que antes de debatir sobre la integración económica de los países miembros, es necesario analizar si los Estados andinos están preparados política y jurídicamente para asumir los beneficios y riesgos de dicha integración (Blanco, 2012) y en segundo lugar porque la doctrina ha hecho notar que la necesidad de la integración si bien ha sido en primer lugar de carácter económico, consecuentemente también es jurídica y política. Prieto ha dispuesto que es "evidente que el proceso de integración andino se ha enfocado casi exclusivamente hasta ahora en el aspecto económico. Por lo tanto se esperaría que en este ámbito los resultados concuerden con las expectativas. Pero el proceso se ha destacado por su retraso respecto de los plazos previstos y su lenta evolución" (Prieto, 2009, p.5), es por ello que resulta de interés analizar si dicho retraso y lenta evolución obedece a perspectivas diferentes a la económica.

Así, se propone, desde el enfoque político y jurídico, dar respuesta al problema jurídico formulado. Ahora bien, en concordancia con todo lo dispuesto anteriormente, es de relevancia no olvidar que cada vez hay más conciencia de que el concepto de Desarrollo, finalidad prioritaria de cualquier proceso de integración, no solo tiene una dimensión económica (Martínez, 1997), sino que el concepto de Desarrollo también implica el estudio acucioso de la dimensión política y jurídica, la cual permitirá usufrutuar adecuadamente los beneficios de orden económico.

La importancia de la CAN se ha enfocado principalmente desde la perspectiva económica. Es por ello que se ha considerado que "el proceso andino de integración permite evitar la disparidad económica de los países miembros" (Wagner, 2004, pp. 8-9). En concordancia con lo dispuesto anteriormente, se ha considerado que las características particulares, orígenes y causas del proceso andino de integración obedecen, fundamentalmente, a la centralización y concentración del potencial económico en los países industrializados y a una diferenciación y polarización económica creciente en los Estados andinos (Frambes, 1993) y se ha afirmado que a pesar de que los Estados en vía de desarrollo continúan dependiendo de los países desarrollados (Camargo, 2006), se considera que el proceso de integración andino debe ser una de las herramientas necesarias para que los Estados andinos puedan contextualizarse económicamente, de mejor manera con los países industrializados.

El tipo de investigación adelantado es de carácter exploratorio en razón a que su objetivo fue examinar un problema de investigación poco estudiado. A la vez fue una investigación descriptiva, ya que se pretendió especificar las principales propiedades de los sujetos que intervienen en el proceso andino de integración. Adicionalmente, la investigación fue explicativa porque estuvo dirigida a responder el interrogante sobre cuál es la importancia del proceso andino de integración.

Se utilizaron como fuentes primarias el Derecho Originario Comunitario, las Decisiones y Resoluciones de la CAN; las noticias diarias que reporta el Diario de la CAN; las actas de los órganos con capacidad normativa de la CAN. Como fuentes secundarias se analizará la Doctrina elaborada sobre el tema en particular; estadísticas y estudios de expertos de la CAN.

1. FUNDAMENTOS POLÍTICOS Y JURÍDICOS POR LOS CUALES SE CONSIDERA QUE LA INTEGRACIÓN ANDINA ES IMPORTANTE

Consideramos que el proceso andino de integración evidencia una importancia política y jurídica, inclusive desde el Siglo XVIII. "América es sin duda la Región del mundo donde la idea de integración, entendida como proceso tendiente a suprimir fronteras nacionales, ha estado presente en el discurso político desde hace más tiempo" (Cauffignal, 1996, p.11); de hecho, la idea de integración latinoamericana resulta ser notablemente anterior a la europea, haciéndose sentir en las primeras décadas del siglo XVIII. La integración es un viejo sueño latinoamericano, "como lo atestiguan el pensamiento y la acción de los precursores y luchadores de la Independencia, así como la persistencia del tema a lo largo de la historia republicana". (Secretaria General de la CAN, 2006, p. 7). De acuerdo con las condiciones actuales, pensar en la conformación y articulación de un espacio de integración política, jurídica y económica no debería extrañar a nadie. Es por ello que se considera de interés analizar cuál es la importancia política y jurídica de dicho proceso de integración.

A continuación, determinaremos los fundamentos políticos y jurídicos por los cuales se considera que la integración andina es importante.

1.1. El proceso andino de integración es un mecanismo de solución a las desigualdades estructurales de los países miembros

Uno de los problemas centrales de los países andinos son las desigualdades estructurales; para lo cual, el proceso andino de integración ostenta de instrumentos para resolverlo, entre ellos, la participación de la población andina en la gestión propia de la CAN (Maldonado & Otavalo, 2008).

1.2. El proceso andino de integración permite enfrentar los desafíos del fenómeno de la globalización y de las competencias internas de los estados andinos

En un escenario global cada vez más incierto, la integración debe ser entendida como una herramienta de gobernabilidad a disposición de los países miembros. A la luz del contexto internacional, la integración andina se constituye no solo en un mandato histórico y un compromiso jurídico sino una alternativa válida de los países andinos para ganar espacios de autonomía política que favorezcan un verdadero progreso de sus pueblos (Secretaria General de la Comunidad Andina, 2007). El fenómeno de la globalización ha traído, como consecuencia, que la autoridad política del Estado se esté desplazando hacia arriba a niveles supranacionales e internacionales-, hacia abajo -por medio de la descentralización-. Lo anterior, debido a que con la globalización han emergido nuevas configuraciones de lo político al interior de los estados e innovadoras formas de cooperación internacional, como las relaciones entre grupos regionales de integración (Molano, 2007).

1.3. El proceso andino de integración permite a sus países miembros mayor proyección externa

El proceso andino de integración permite la alianza de los países andinos con mecanismos de cooperación que ostentan de más cobertura que los estrictamente comerciales (Navarro, 2000); lo anterior, en razón a que en nuestros días una definición contemporánea de integración contempla otros efectos dinámicos que van más allá de la simple generación de comercio. Aquí resulta procedente afirmar que la CAN permite una proyección externa con mayor autonomía y capacidad de adaptación en el cambiante escenario internacional.

1.4. El proceso de integración andino permite promover la paz

La integración desarrolla intereses comunes entre los Estados, lo cual reduce, e incluso, elimina las posibilidades de conflictos que alteren la paz y la seguridad regionales.

(...) la CAN ha impulsado, en el marco de su política exterior común, programas y acciones dirigidas a construir una visión andina de seguridad y a profundizar el diálogo y la cooperación en esta materia en la subregión. Desde la suscripción en junio de 2002 del "Compromiso de Lima: Carta Andina para la Paz y la Seguridad, Limitación y Control de los Gastos destinados a la Defensa Externa", los países miembros de la Comunidad Andina han logrado establecer varios instrumentos comunitarios que sirven de sustento a esa visión común de nuestra seguridad. Esos instrumentos contribuyen marcos comunitarios sólidos para enfrentar de manera eficaz, cooperativa y solidaria los retos planteados por las nuevas amenazas a la seguridad, al disponer que dichas amenazas (tráfico de drogas ilícitas y de armas, lavado de activos, crimen transnacional organizado y terrorismo), deben ser encarados también a través de políticas que promuevan mayores niveles de desarrollo y cohesión social en la subregión (Comunidad Andina, 2006, p. 7).

Para el efecto, los países miembros de la CAN han suscrito la Carta Andina para la Paz y la Seguridad, Limitación y Control de los Gastos Destinados a la Defensa Externa; en ella cabe destacar el acuerdo para la formulación de una Política Comunitaria de Seguridad basada en una concepción democrática y no ofensiva de la seguridad externa. Asimismo, la instauración de una Zona de Paz en el espacio de la Comunidad Andina se convierte en un objetivo concreto, el cual implica: la prohibición del uso o la amenaza del uso de la fuerza entre los estados miembros conforme a los principios de la ONU; la proscripción de las armas nucleares, biológicas y químicas; la erradicación total de las minas antipersonal; la prohibición de todo tipo de armas de destrucción en masa.

Por otro lado, se llega también a un Compromiso Regional en la lucha contra el terrorismo que contempla la adopción de medidas adicionales necesarias para prevenir la comisión de actos de terrorismo. Igualmente, se acuerda realizar acciones conjuntas para promover, en el ámbito regional, un proceso creíble y verificable de limitación de gastos de la defensa externa que permita dedicar la mayor cantidad de recursos al desarrollo económico y social. Además, se declara la intención de propiciar que América Latina sea declarada una Zona Libre de Misiles Aire más allá del alcance visual y de Misiles Estratégicos de mediano y largo Alcance.

Por último, se decide adoptar medidas urgentes para combatir el tráfico ilícito de armas de fuego, municiones, explosivos y otros materiales relacionados, dadas su vinculación con el problema mundial de las drogas ilícitas, el terrorismo, la delincuencia transnacional organizada y dada su incidencia directa en la seguridad ciudadana y en la agravación de los conflictos internos. Con la finalidad de efectuar el seguimiento de su instrumentación, se establece las reuniones periódicas del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, conjuntamente con los ministros de defensa de la CAN. Dicho mecanismo también tendrá como propósito profundizar el diálogo y la concertación en materia de políticas comunes de seguridad y fomento de la confianza.

Partiendo de los objetivos expuestos en los lineamientos de la Política Exterior Común, la CAN emitió la Decisión 505, la cual se constituye como el Plan Andino de Cooperación para la lucha contra las drogas ilícitas y delitos conexos, y que busca impulsar y complementar los programas nacionales para la lucha contra un flagelo que afecta severamente el desarrollo y la seguridad de los países andinos. Dos principios esenciales fundamentan las acciones previstas: la lucha integral, es decir, la inclusión de todos los aspectos relacionados con el problema (prevención, interdicción, desarrollo alternativo, control de precursores químicos, etc.); y la responsabilidad compartida de todos los actores comprometidos tanto en el plano subregional andino como sudamericano, hemisférico y mundial.

El proceso andino de integración exige de sus países miembros de regímenes democráticos, lo cual es presupuesto básico y una condición necesaria para la dinámica del proceso de integración andino (Dreyzin, 2007). Resulta procedente afirmar que el proceso de integración andino permite promover la democracia. De hecho, es pertinente anotar que en los últimos años el debate en torno a la consolidación de la democracia en América del Sur pasó a ser asociado directamente a la ampliación de los procesos de integración regional (Onuki, 2010).

En concordancia con el papel de la CAN en lo relacionado con la promoción de la Democracia, el Consejo Presidencial Andino aprobó en el año 2002 la Carta Andina para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos, en virtud de la cual los países miembros se comprometieron a defender el orden democrático en la región andina, convencidos de que la vigencia de los valores democráticos asegura el reforzamiento mutuo entre democracia, desarrollo y respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales. Adicionalmente, la Carta Andina menciona los mecanismos de promoción y protección de los derechos humanos en los ámbitos nacional (la administración de justicia, las defensorías del pueblo, los defensores de los derechos humanos, los planes y programas de derechos humanos) e internacional (la cooperación con los órganos de vigilancia de los tratados de derechos humanos; con el sistema de Naciones Unidas; con el sistema Interamericano de promoción y protección de los derechos humanos; y con la Corte Penal Internacional).

Ahora bien, en el marco de la promoción de la democracia en los países miembros de la CAN, estos suscribieron el Protocolo Adicional al Acuerdo de Cartagena, denominado: Compromiso de la Comunidad Andina por la Democracia, el cual fue redactado por los países miembros en Oporto, Portugal, en octubre de 1998 siendo finalmente suscrito por los cancilleres andinos el 10 de junio del 2000. Dicho Protocolo establece la plena vigencia de las instituciones democráticas y el Estado de derecho como condiciones esenciales para la cooperación política y la integración económica, social y cultural en la Comunidad Andina (CAN).

Las disposiciones contenidas en dicho Protocolo se aplicarán en caso de producirse una ruptura del orden democrático en cualquiera de los países miembros, en cuyo caso los demás países miembros adoptarán las medidas pertinentes para propiciar su pronto restablecimiento, sin perjuicio de lo cual podrán desarrollar gestiones diplomáticas tendientes a facilitar el restablecimiento del orden democrático en el país afectado. En este orden de ideas, dicho Protocolo prevé en el artículo primero que la vigencia de las instituciones democráticas y el Estado de Derecho son condiciones necesarias para la cooperación política y el proceso de integración en sus niveles económico, social y cultural. Más adelante, el protocolo establece las medidas a tomar en caso de que se produjera una ruptura en el orden institucional de alguno de los países y las sanciones a las que este debiera atenerse. De la misma forma, recomienda la inclusión de una cláusula democrática en los tratados que a futuro podría firmar la Comunidad con terceros países.

Con relación al citado Protocolo, si bien no especifica la forma en que los países deben concebir su institucionalidad democrática, ya que este punto se deja a criterio de los gobiernos y los estados en uso de sus respectivas soberanías, ni tampoco especifica el nivel ni la forma en que los ciudadanos deben participar de esa democracia, ya que este tema se deja como un asunto interno, el protocolo reviste gran importancia en el sentido de que resguarda, de alguna manera, la vigencia del Estado de Derecho, consagrando una serie de derechos de los individuos entre los que se cuenta el derecho a participar de la actividad política de sus países en la manera en que lo dicten sus respectivas Cartas Magnas (Pacheco, 2010).

De otro lado, y en el marco de la promoción de la democracia por parte de la CAN, es pertinente anotar que los países miembros, conscientes de que la participación de los pueblos es necesaria para asegurar la consolidación del proceso de integración, aspecto que es indispensable para crear un medio de acción común para reflejar los mecanismos que se identifican con el ejercicio efectivo de la democracia, suscribieron en 1979 el Tratado Constitutivo del Parlamento Andino. De ese modo, los cuerpos legislativos nacionales fueron incorporados en la obra de integración regional cuyos integrantes, representantes de la población andina, son elegidos por elección popular.

1.6. El proceso andino de integración permite contextualizar a los estados andinos en la realidad internacional

La realidad del globo terráqueo está modificando las funciones históricas del Estado Nación (Alguacil, 2005); pero ello no implica su pérdida de soberanía ni su extinción. El Estado, aunque ya no es el único ámbito de decisión y poder, sigue manteniendo un papel relevante (Ibarra, 2001). Los estados han pasado de ser los únicos sujetos soberanos a ser actores estratégicos inmiscuidos en diferentes redes de poder; redes en las que mantienen gran centralidad, pero a las que se han incorporado otros agentes. En consecuencia, los estados no han perdido influencia decisoria y, en ese sentido, no son agentes pasivos o secundarios en el proceso de cambio de la realidad internacional, sino motores de estos procesos (Martínez, 2008). Es en el citado contexto en el que el proceso andino de integración recobra toda su importancia, como instrumento capaz de contextualizar la razón de ser de los estados miembros en la realidad internacional.

En aras de contextualizar a los países andinos frente a la realidad mundial, la CAN ha elaborado una Política Exterior Común, aprobada a través de la Decisión 458 del 25 de mayo de 1999, la cual posee un carácter eminentemente político que busca fortalecer la presencia e influencia internacional de la Comunidad. Basándose en el respeto a los principios y normas del Derecho Internacional consagrado por la ONU, en la identidad común andina, en la defensa de la democracia y los derechos humanos y en la consolidación de la integración latinoamericana, la PEC tiene por objetivos la promoción de la identidad común, el fortalecimiento de la paz y seguridad en la CAN, el incremento de su capacidad de negociación internacional, su participación activa en el proceso de integración latinoamericano, el reforzamiento del multilateralismo, la promoción del desarrollo sostenible y la lucha conjunta contra las drogas, entre otros.

De otro lado, es pertinente anotar que la CAN ha elaborado una Estrategia Regional de Biodiversidad para los Países del Trópico Andino (ERB), la cual ha pretendido contextualizarse con la realidad internacional ambiental. Subrayando los derechos soberanos de los países miembros sobre sus recursos biológicos, así como la gran biodiversidad que estos concentran, la Decisión 523 de la CAN presenta un documento que es fruto de un amplio proceso de consultas con los sectores concernidos. Basándose en los principios contenidos en el Convenio de Diversidad Biológica, en la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, en la Normativa Comunitaria Andina, así como en el principio de integración regional, la ERB define tres ejes complementarios entre sí: la conservación, el conocimiento, y el uso sostenible y distribución de beneficios de la diversidad biológica.

Su objetivo general consiste en identificar y acordar acciones prioritarias conjuntas que puedan aprovechar las ventajas comparativas de los países de la CAN e impulsar el desarrollo socioeconómico sostenible de la región. Se respondería así a una visión que apunta a integrar la gestión de la biodiversidad. Con este fin, se establecieron los siguientes seis objetivos específicos: conservar y usar sosteniblemente ecosistemas, especies y recursos genéticos; distribuir beneficios en forma equitativa; proteger y fortalecer los conocimientos, innovaciones y prácticas tradicionales; desarrollar conocimientos científicos, innovaciones y tecnologías para la conservación y uso sostenible de la biodiversidad; lograr que otras políticas con impacto subregional incorporen la conservación y uso sostenible; desarrollar la capacidad de negociación internacional de la CAN en este ámbito.

1.7. El proceso andino de integración permite el fortalecimiento de la cohesión social

La cohesión en el marco de un proceso de integración "es la fuerza que se manifiesta en la decisión política de mantener unidos a los países que integran al órgano supranacional, compartiendo objetivos y poniendo en práctica unas políticas comunes tendentes a aproximar los valores de determinados indicadores económicos, sociales y territoriales representativos de la pertenencia a una entidad supranacional que aspira a que sus ciudadanos disfruten de similar nivel de vida, de bienestar y de oportunidades, cualquiera que sea el lugar en que se resida" (Lázaro, 2004, p. 191). Por lo tanto, la cohesión social en el proceso andino de integración ha de ser entendida como el conjunto de fuerzas que actúa sobre sus integrantes para que se mantengan en la Comunidad, con sentido de pertenecer a ella, a cuyo fin se promueve la igualdad de oportunidades mediante políticas de solidaridad, en el marco de los valores e instituciones aceptados (Lázaro, 2005).

Carrasco admite que, desde la perspectiva social, se puede hablar de cohesión cuando "hay semejanza o igualdad de oportunidades para acceder al empleo, a la formación, a la asistencia sanitaria, a la vivienda y a un medio ambiente de calidad, cualquiera que sea la región en que se viva" (Carrasco, 2000, p. 21). A pesar de los reparos que puedan establecerse a una definición tan descriptiva, tiene el mérito de señalar una de las claves de la cohesión social, como es la igualdad de oportunidades. Es por ello que la cohesión social debe medirse en términos de igualdad y desigualdad de acceso a los recursos y a los servicios de participación de la población en la vida económica y social (Izquierdo, 1997). Dicha cohesión es una condición de las sociedades civiles vigorosas que se mantienen unidas por un marco de ciudadanía (Dahrendorf, 1995).

La cohesión social hace referencia a un proceso en el que la mejora de las condiciones de vida del conjunto de la población se produce sobre la base de una creciente igualdad, tanto en el salario y en las condiciones de trabajo como en los niveles de protección social. En otras palabras, puede decirse que el grado de cohesión social se manifiesta esencialmente en dos aspectos básicos del funcionamiento de las sociedades modernas, íntimamente relacionadas entre sí, que son el mercado de trabajo y la protección social (Lázaro, 2005). La cohesión social implica, de este modo, una dimensión de solidaridad que contempla sistemas universales de protección social, de regulación para corregir las fallas del mercado y de sistemas de diálogo social. Estas políticas contribuyen a reforzar la productividad de la sociedad y a mejorar el bienestar económico y social, tornándose un complemento necesario y superador de las políticas sociales sectoriales y focalizadas, y brindándoles un objetivo integrador (González, 2004).

En este orden de ideas, la cohesión social es un tema transversal en cualquier proceso de integración que abarca, cuando menos, tres ámbitos materiales (Molina & Mata, 2005):

• Ámbito político: está comprendido por la gobernabilidad democrática, inclusive el redimensionamiento y la reforma del Estado, la redefinición de las relaciones entre el Estado y el mercado, la participación ciudadana en la gestión pública, la reforma fiscal y financiera, la defensa efectiva de los derechos humanos, la certidumbre jurídica, y la transformación y descentralización de la Administración pública.
• Ámbito social: está comprendido por las acciones de carácter propiamente social, que tuvieran un efecto compensatorio y fueran, al mismo tiempo, un detonante para el desarrollo económico, como la redistribución del ingreso.
]]> Ámbito económico: está comprendido por la competitividad, que incluye la ampliación y mejora sustantiva de los sistemas educativos y la elevación progresiva de la escolaridad obligatoria, así como la inversión prioritaria en ciencia y tecnología, la capacidad laboral, la disminución consistente de las diferencias salariales y programas específicos de empleo que reduzcan la economía informal.

La cohesión social en el marco del Derecho Andino de la Integración ha sido consagrada, entre otras decisiones, en la Decisión núm. 545 de 2003, por la cual se regula el Instrumento Andino de Migración Laboral, el cual tiene como objetivo el establecimiento de normas que permitan de manera progresiva y gradual la libre circulación y permanencia de los nacionales andinos en la subregión con fines laborales bajo relación de dependencia.

La CAN, mediante la Agenda Estratégica Andina y los Principios Orientadores del Proceso Andino de Integración, busca proyectarse hacia un nuevo rol estratégico de apoyo a los países miembros para una inserción en calidad en el escenario mundial, sin olvidar que para alcanzar este gran objetivo internacional se debe trabajar también activamente en la superación de la enorme brecha social (pobreza, exclusión y desigualdad) que los aqueja, sin excepciones. Para ello, entre otras importantes iniciativas comunitarias, esta Agenda Estratégica ha planteado alcanzar la plena aplicación y operatividad del Plan Andino de Desarrollo Social de la CAN (PIDS) aprobado mediante Decisión 601 por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores en septiembre de 2004.

El PIDS puede ser resumido como una estrategia social que tiene el propósito de encauzar acciones de alcance andino (actividades, proyectos y programas) que enriquezcan y complementen las políticas de estado de los países miembros tendientes a la superación de la pobreza y la desigualdad, en el marco de una visión compartida para sentar las bases de un adecuado desarrollo económico y social equilibrado en el espacio comunitario andino. Esto quiere decir que el PIDS no plantea la creación de una estrategia comunitaria paralela o diferente a los esfuerzos que los países miembros despliegan en esta fundamental materia de superación de la brecha social y la desigualdad, sino más bien se trata de una estrategia que apoya y complementa los esfuerzos nacionales existentes.

Además, el PIDS establece una vía gradual en estos esfuerzos comunitarios, donde la consolidación paulatina de las políticas de estado nacionales en materia social y su funcionamiento articulado con los mecanismos de integración diseñados permitirá crear las bases de una visión compartida y con mayor potencia posiblemente referida a la próxima construcción de una Política o Estrategia Comunitaria Andina en materia de Cohesión Económica y Social. No olvidemos que en la medida en que las condiciones sociales internas de los países miembros de la CAN apunten a la efectiva superación de esta brecha social, resulta evidente que el escenario andino resultará también más atractivo para las inversiones de largo aliento y la posibilidad de canalizar adecuadamente su impacto a favor de la consolidación de esta estrategia social compartida.

1.8. El proceso de integración andino es un mecanismo que permite propuestas de armonización legislativa

Consideramos que como consecuencia de la inadecuación de las técnicas jurídico-administrativas tradicionales a la realidad jurídica, que obliga a que el ordenamiento jurídico se contextualice frente al fenómeno de la globalización, se evidencia dificultades en los procesos de creación y aplicación del Derecho.

Las disposiciones que van insertas dentro de un sistema normativo deben asegurar la calidad de las normas, la coherencia global del respectivo sistema, así como su efectividad. Por ello, la técnica legislativa no solo debe procurar establecer reglas formales sobre la redacción de las disposiciones sino también sobre el contenido de los preceptos desde el punto de vista de la garantía de la unidad del ordenamiento; así, la técnica legislativa debe dar reglas y formular criterios para garantizar, por ejemplo, la integración coherente de los distintos ordenamientos, de las diversas fuentes del derecho, su continuidad temporal, etc. y, además, sobre la viabilidad y la eficacia real de las normas, así como sobre los procedimientos utilizados en su elaboración (Viver, 1996). Es desde la citada perspectiva en la que cobra importancia las armonizaciones legislativas en el marco de la CAN.

En aras de lograr una normatividad con una mayor calidad en los países miembros, la CAN permite la configuración de propuestas de armonización legislativa. Dicha tarea requiere que el órgano de la CAN que las elabore garantice efectivamente la representatividad de todos los grupos sociales de los países andinos. Es bajo este contexto en el que adquiere importancia el Parlamento Andino, "quien es el Órgano competente de formular propuestas de armonización legislativa a los países andinos con legitimidad" (Blanco, 2010 b, p. 36).

Por otra parte, se cuestiona el protagonismo real del Legislativo en la genuina creación del Derecho, pues la gran mayoría de las leyes que se aprueban proceden de proyectos de ley que presenta el ejecutivo y en su tramitación, por ende, es escaso el protagonismo de los miembros de las cámaras, individualmente considerados. Además, se constata la incapacidad de la norma, aún la reglamentaria, para regir la globalidad de las situaciones y relaciones que se plantean en contextos cada vez más mudables e inciertos, de modo que se desplaza su protagonismo hacia el acto administrativo (Núñez, 2009). No debemos obviar la constante erosión del imperio de la ley que está produciendo el fenómeno de la globalización. No es secreto que un porcentaje representativo de las normas estatales son impotentes para enfrentarse a las acciones globales, lo cual supone un ataque frontal al Estado de derecho (Campuzano, 2008).

Lo anterior ha obedecido a que la globalización se ha constituido en la muestra más importante de un proceso que no solo exporta y globaliza el derecho sino que también produce alteraciones relevantes al imperio de la ley, lo cual transmuta la propia dinámica de la normatividad jurídica, alterando drásticamente su configuración y remodelando el marco institucional y legal en orden a la consecución de modelos jurídicos flexibles y fácilmente adaptables a la versatilidad de una producción desterritorializada (Campuzano, 2010).

Adicional a lo expuesto anteriormente, es generalizada la conciencia, de los congresos de los estados andinos, de dos creencias que han actuado en detrimento de la calidad de la ley: la primera, el considerar que su labor será evaluada por la cantidad de proyectos de ley y de las leyes que efectivamente sean sancionados y, la segunda, el pensar que solamente con las leyes se solucionan los problemas jurídicos de los países. "La primera consideración ha llevado a una producción excesiva de leyes que han generado gran cantidad de reglamentaciones, propiciando inestabilidad jurídica, imposibilidad de conocer la ley, así esta se repute conocida, leyes producidas en su gran mayoría generales y ambiguas que contienen lagunas insanables gracias en gran parte a la ausencia de armonización y de falta de sistematización en su elaboración" (Echeverri, 2009, p.11).

Lo anterior, produce un deterioro de la competitividad internacional de los países porque los buenos inversionistas prefieren retirarse a mercados más estables jurídicamente hablando. La segunda consideración, ha previsto que toda solución a los problemas que enfrentan los países andinos requiere de una ley, lo cual evita "que se revise de fondo el problema y que se generen soluciones creativas diferentes a la imposición de normatividades internas" (Blanco, 2010 b, pp. 35-36).

1.9. El proceso andino de integración permite un patrimonio natural compartido

La nueva visión de la integración exige proporcionar al ciudadano oportunidades de desarrollo sostenible a partir de la conservación del patrimonio natural que compartimos. Consecuentemente, la integración andina debe promover un modelo de desarrollo coherente con las particularidades de la región que asegure la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad, la mejora de la calidad del medio ambiente, la utilización prudente y racional de los recursos naturales y el fomento de políticas regionales destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente.

En este sentido, ecosistemas estratégicos como páramos, bosques altos andinos tienen una importancia estratégica como reservorios de biodiversidad y reguladores del flujo hídrico. El desarrollo de estrategias comunes para el manejo de estos ecosistemas y la armonización de normas para su conservación son prioritarias para asegurar el mantenimiento de este patrimonio. También tiene importancia la Amazonía andina, la cual ocupa cerca del 50% del territorio de los países andinos porque representa una de las áreas boscosas más importantes del mundo y uno de los ecosistemas más biodiversos del planeta. Adicionalmente, la CAN debe adoptar medidas apropiadas para la conservación de la diversidad de ecosistemas y su representación en áreas naturales.

Es así como la implementación de la Estrategia Regional de Biodiversidad y la definición de políticas más específicas para la conservación de áreas de interés comunitario son acciones de gran importancia para conservar el patrimonio andino. Promover estrategias conjuntas de manejo integrado de los recursos hídricos es una actividad estratégica si se tiene en cuenta que la región produce el 10% del agua mundial. El agua es un elemento de desarrollo y bienestar de los ciudadanos andinos. En este sentido, el desarrollo de estrategias y políticas comunes para el manejo integrado del agua y las cuencas hidrográficas compartidas constituye un objetivo clave de una Comunidad Andina sustentable. Todo lo anterior requiere la puesta en funcionamiento del Instituto Andino de Biodiversidad.

1.10. El proceso andino de integración permite un espacio de ejercicio de derechos, libertades y garantías adicionales a los reconocidos por los estados

Es así como la adopción de la Carta Andina para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos constituye un primer paso en el desarrollo de una visión andina de los derechos humanos vinculada con la consolidación del proceso de integración, que ahora debe ser integrada al acervo de los derechos, libertades y garantías ciudadanas. Asimismo, la Comunidad Andina ha desarrollado un marco normativo en materia migratoria extracomunitaria para proteger los derechos de los ciudadanos andinos que se encuentran en terceros países a través de la asistencia y cooperación consular entre los países miembros en concordancia con la Carta Andina para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos. Este instrumento establece, entre sus principales lineamientos, que los países miembros realizarán acciones conjuntas para promover y proteger los derechos de los migrantes en terceros países como parte de la Política Exterior Común (PEC) (Comunidad Andina, 2012).

1.11. El proceso andino de integración permite promover el intercambio cultural, social y económico de los ciudadanos de los Países Miembros

La CAN, al facilitar acciones concretas para la circulación de personas, también promueve el intercambio cultural, social y económico de los ciudadanos de los países miembros contribuyendo, de esta manera, al proceso de construcción de la ciudadanía andina y al fortalecimiento de la integración subregional. Con ello se busca consolidar un espacio comunitario que garantice y proteja los derechos y la circulación de los ciudadanos comunitarios y la promoción del desarrollo socioeconómico de, aproximadamente, cien millones de personas que viven en los cuatro países miembros.

CONCLUSIONES

La integración andina puede ser considerada hoy una utopía, pero si se aplicase una matriz de reconocimiento de la necesidad del cambio es indudable que resulta el ideal hacia el cual debemos dirigirnos cuando estén dadas todas las condiciones necesarias para lograr establecerlo como una realidad. Por esa razón la estrategia en estos momentos es lograr hacerla más convergente.

La integración andina es un mecanismo pertinente para hacer jaque al proceso de globalización. En otras palabras, la integración andina es un mecanismo que permite a los estados andinos matizar los efectos del fenómeno de la globalización.

El ejercicio de conceptualizar la integración andina supone no solamente tener en cuenta aspectos de orden económico sino aspectos políticos y jurídicos, como quiera que dicha integración ha pretendido desarrollarse desde una perspectiva multifuncional.

La integración andina requiere de participación del pueblo andino para cumplir con sus objetivos y, de esta manera, lograr su consolidación.

La consolidación de la elección directa y universal de parlamentarios andinos en la región es el principal mecanismo que, además de fortalecer el proceso andino de integración, permite ayudar a superar la crisis del mismo.

El fenómeno de la globalización ha producido una des democratización al interior de los estados y, en especial, de los estados andinos. Es bajo el citado contexto en el que el proceso de integración andina recobra toda su importancia.

La integración andina evidencia crisis en su legitimidad, lo cual obedece, principalmente, al déficit democrático de la subregión andina.

La legitimidad del proceso andino de integración depende de la consolidación de diferentes factores, entre ellos: la elección directa de parlamentarios andinos en todos los países miembros, la ciudadanía andina, y la enseñanza de la integración en los países miembros.

El Parlamento Andino, como órgano plural y democrático de la Subregión, es quien prioritariamente debe gestionar todas las actividades necesarias para lograr la legitimidad de la integración andina.

NOTAS

¹ El presente artículo es producto del proyecto de investigación titulado: "La contratación estatal en el marco de la Comunidad Andina", el cual se está desarrollando en el Grupo de Investigación de Derecho Público de la Universidad Santo Tomas (Sede Bogotá), y en la sub línea de contratación estatal. Dicho proyecto de investigación está siendo financiado por la citada Universidad. Volver

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