Andrés Gómez Rey^**
Camilo Alexander Rincón^***
Gloria Amparo Rodríguez^****

^*Este artículo es resultado del trabajo de dos de los autores al interior del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en ejercicio y respuesta al radicado MADS 4120-E1-33037 del 25 de septiembre de 2014; así como del proyecto de investigación titulado "La participación administrativa ambiental en los procedimientos para el otorgamiento de licencias ambientales", que adelanta la línea de investigación en derecho ambiental de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario (Bogotá, Colombia), la cual forma parte del Grupo de Investigación en Derecho Público. ]]> ^** Abogado de la Universidad de La Sabana (Bogotá, Colombia), especialista en Derecho Ambiental y magíster en Derecho Administrativo de la Universidad del Rosario (Bogotá, Colombia). Profesor de cátedra de pregrado y posgrado de diversas instituciones, entre ellas la Universidad de La Salle (Bogotá, Colombia), Universidad Icesi (Cali, Colombia) y Universidad del Rosario. Ha sido asesor de entidades públicas y privadas. Cuenta con diversas publicaciones sobre derecho ambiental y servicios públicos domiciliarios. Correo electrónico: agomezrey@me.com
^*** Abogado de la Universidad La Gran Colombia (Bogotá, Colombia), especialista en Derecho Ambiental de la Universidad del Rosario (Bogotá, Colombia), especialista en Derecho Administrativo de la Universidad Nacional de Colombia, (Bogotá, Colombia). Asesor del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Profesor de cátedra de posgrado de la Universidad del Rosario. Correo electrónico: crincon@minambiente.gov.co
^**** Abogada. Ph.D. en Sociología Jurídica e Instituciones Políticas. Actualmente se desempeña como profesora titular de carrera de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario (Bogotá, Colombia), donde además es directora de la especialización y de la línea de investigación en derecho ambiental. Cuenta con diferentes publicaciones sobre temas ambientales y étnicos y ha sido editora académica de otras obras. Correo electrónico: gloria.rodriguez@urosario.edu.co; http://gloriamparodriguez.blogspot.com

Forma de citación: Gómez, A., Rincón, C. & Rodríguez, G. (2016). Los regímenes de transición del licenciamiento ambiental en Colombia vistos desde la actividad minera. Revista Prolegómenos Derechos y Valores, 19, 38, 161-181. DOI: http://dx.doi.org/10.18359/prole.1976

Fecha de recepción: 27 de agosto de 2015
Fecha de evaluación: 7 de diciembre de 2015
Fecha de aprobación: 29 de febrero de 2016

Resumen

La licencia ambiental es un instrumento de planificación que permite realizar el análisis previo y establecer las posibles consecuencias o impactos que genera un proyecto, obra o actividad, para tomar las medidas correspondientes, tal y como lo propone el título VIII de la ley 99/1993. El desarrollo normativo de esta figura se da, en especial, desde la expedición de la ley 99/1993 y los diferentes decretos que han reglamentado el procedimiento para su otorgamiento, cuestión sobre la cual versa el presente documento: las transiciones entre cada norma y los requisitos y reglas de cada una vistos desde la actividad minera. Como metodología se propone estudiar desde la dogmática jurídica, las fuentes del derecho, particularmente de la doctrina, la jurisprudencia y la ley, con el fin de abstraer los conceptos integrantes del régimen normativo transicional de la licencia ambiental en relación con la actividad minera, usando el método lógico-deductivo con el propósito de establecer consecuencias desconocidas desde principios conocidos. Es decir, se reflexiona sobre el licenciamiento ambiental en materia minera, mostrando algunas opciones interpretativas que se presentan con cada cambio normativo, identificando las principales problemáticas y ofreciendo posibles soluciones.

Palabras clave: Recursos naturales renovables, licencia ambiental, regímenes de transición, actividad minera, título minero, exploración y explotación de recursos naturales no renovables.

The environmental license is a planning tool that allows to carry out the previous analysis and to establish the possible consequences or impacts generated by a project, work or activity, to take appropriate measures, as proposed by the title VIII of Act 99/1993. Regulatory development of this figure is given, in particular, from the issue of Act 99/1993 and the various decrees which have regulated the procedure for its granting, question with which this document deals: the transitions between each norm and the requirements and rules of each one seen from the mining activity. As a methodology it is proposed to study, from the legal dogmatic, the sources of law, particularly of the doctrine, jurisprudence and legislation, in order to abstract the concepts of the regulatory transitional regime of environmental license in relation to mining activity, using the logical-deductive method with the purpose of establishing unknown consequences from known principles. That is to say, it reflects on the environmental licensing in the mining field, showing some interpretative options that are presented with each regulatory change, identifying the main problems and offering possible solutions.

Keywords: Renewable natural resources, environmental license, transition schemes, mining activity, mining title, exploration and exploitation of non-renewable natural resources.

Resumo

A licença ambiental é um instrumento de planejamento que permite realizar a análise prévia e estabelecer as possíveis consequências ou impactos que gera um projeto, obra ou atividade, para tomar as medidas correspondentes, tal e como é proposto no título VIII da Ley 99/1993. O desenvolvimento normativo desta figura ocorre, em especial, desde a expedição da Ley 99/1993 e dos diferentes decretos que regulamentam o procedimento para a sua outorga, questão sobre a qual versa o presente documento: as transições entre cada norma e os requisitos e regras de cada uma vistos desde a atividade mineradora. Como metodologia a proposta é estudar desde a dogmática jurídica, as fontes do direito, particularmente da doutrina, da jurisprudência e da lei, com o fim de abstrair os conceitos integrantes do regime normativo transicional da licença ambiental em relação a atividade mineradora, usando o método lógico-dedutivo com o propósito de estabelecer consequências desconhecidas desde princípios conhecidos. Ou seja, reflexiona-se sobre o licenciamento ambiental em matéria de mineração, mostrando algumas opções interpretativas que são apresentadas com cada mudança normativa, identificando as principais problemáticas e oferecendo possíveis soluções.

Palavras-chave: Recursos naturais renováveis, licença ambiental, regimes de transição, atividade mineradora, concessão da exploração das minas, busca e exploração de recursos naturais não renováveis.

Introducción

La licencia ambiental¹ se constituyó a partir de la expedición de la ley 99/1993 en el principal instrumento para la evaluación ambiental en Colombia. Para su obtención, la ley y sus reglamentos han indicado de manera taxativa los proyectos, obras o actividades sujetos a dicho instrumento de manejo y control ambiental y el procedimiento que debe adelantarse para su consecución. A lo largo del tiempo dicha normatividad ha presentado variaciones, con cambios de fondo y forma, en especial, en cuanto a los requisitos para su obtención, las actividades que requieran de la misma y su procedimiento (Rodríguez, 2011).

Esos cambios no son ajenos a las reglas de la aplicabilidad de la norma en el tiempo consagradas en la ley 153/1887, en donde se establece el modo en el que los preceptos deben hacer tránsito entre una disposición antigua y una nueva que regula integralmente la misma materia. A continuación pretendemos mostrar que los cambios en los regímenes de transición del licenciamiento minero, han terminado por generar incertidumbre jurídica y ante la escasa existencia de doctrina al respecto, estamos en deuda de aportar elementos para promover el debate sobre este tema².

Este texto es resultado del trabajo de dos de los autores para la elaboración de un concepto en el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) (2014)³, y es producto del proyecto de investigación "La participación administrativa ambiental en los procedimientos para el otorgamiento de licencias ambientales", cuyo objetivo general es realizar una evaluación al ejercicio de los procesos para el otorgamiento de licencias ambientales en Colombia y de esta forma, establecer resultados que señalen los vacíos que se han presentado en su implementación.

Para lograrlo, estudiaremos los regímenes de transición que en materia de autorizaciones ambientales sobre actividades mineras encontramos en nuestro ordenamiento jurídico, para así establecer los requisitos de cada cambio y elaborar conclusiones. El método utilizado para esta investigación parte de la recopilación y análisis de bibliografía especializada, en la búsqueda 4 Generando situaciones jurídicas consolidadas. de dogmática jurídica para la descripción, conocimiento y mejoramiento del entorno jurídico. Tal y como se indicó en el resumen usando el método lógico-deductivo con el fin de establecer consecuencias desconocidas desde principios conocidos. Se informa al lector desde ya, que no se encuentra en la doctrina ni la jurisprudencia mayor información directamente relacionada con la cuestión planteada.

A. Análisis de las normas que comprenden los regímenes de transición

Se expondrá aquí la forma como se ha dado en la legislación colombiana el paso entre los regímenes de transición y efectuaremos un análisis sobre su implementación. Desde el punto de vista minero encontramos las normas que aparecen en la gráfica 1.

Y desde la perspectiva ambiental encontramos especialmente las normas que se muestran en la gráfica 2.

Se aclara que las gráficas 1 y 2 son una mera enunciación de las normas que serán estudiadas a continuación. Veamos:

I. Ley 20/1969

Reconoció la ley 20/1969⁵ que los recursos naturales no renovables son propiedad de la nación, no obstante se respetarán y comprenderán las situaciones jurídicas, subjetivas y concretas debidamente perfeccionadas y vinculadas a yacimientos descubiertos, de que tratan los decretos 797/1971, 2310/1974 y 1994/1989; así como la ley 97/1993.

Dicha ley fue reglamentada por el decreto 1275/1970 donde se señalaron los requisitos que los particulares antes del 23 de junio de 1973 debieron presentar con el fin de obtener el reconocimiento de la propiedad privada sobre los recursos naturales no renovables, bien fuera sobre minas adquiridas por adjudicación, redención a perpetuidad, accesión, merced, remate, prescripción o por cualquiera otra causa, título o modo, prerrogativas, privilegios, derechos sobre las minas o sobre el subsuelo⁶. En caso de que dichos requisitos se cumplieran, en su momento el Ministerio de Minas y Energía (MME) debió reconocer la "propiedad sobre la mina" mediante acto administrativo.

Así se reconoció en general la propiedad estatal de los recursos naturales no renovables, exceptuando el caso en donde los particulares por resolución motivada del MME, fueran propietarios de la mina. Ahora bien, la excepción mencionada contaba con un requisito de temporalidad (art. 29, ley 20/1959), el cual estableció que ese reconocimiento de propiedad sobre la mina se consideraría extinguido si los interesados suspendieran la exploración o explotación por más de doce meses continuos, sin causa justificada que pudiera llegar a constituir caso fortuito o fuerza mayor. La demostración de la causa debe presentarla el interesado a requerimiento de la autoridad minera, en cualquier tiempo y en el plazo que esta le señale; lo cual deberá ser declarado por el MME⁷.

II. En vigencia del decreto ley 2811/1974

Con la entrada en vigencia del decreto ley 2811/1974 se consagró en Colombia la exigencia de autorizaciones ambientales para el uso de los recursos renovables⁸, razón por la cual es dable aseverar que en derecho ambiental se deben tener en cuenta tres momentos en el desarrollo histórico de las normas ambientales en torno a la actividad minera.

El Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente decretó que para las diferentes formas de uso, utilización o aprovechamiento de los elementos del ambiente por parte de los particulares, se debería obtener los permisos, concesiones, asociaciones y autorizaciones allí contenidas. A manera de ejemplo, se puede evidenciar cómo el uso minero que se le da a las aguas requiere concesión, afirmando con esto que todo uso de los recursos naturales en actividades como la minera, debe estar precedido de la consecución de las citadas autorizaciones⁹ por cada uno de los recursos naturales renovables que fuesen utilizados, aprovechados o impactados. Esta situación cobijó también a los registros de propiedad privada de que tratan los decretos 797/1971, 2310/1974 y 1994/1989; así como la ley 97/1993.

III. Con el decreto 2655/1988¹⁰

El antiguo Código de Minas tenía como objetivo fomentar la exploración del territorio nacional y de los espacios marítimos jurisdiccionales, en orden a establecer la existencia de minerales; a facilitar su racional explotación; a que con ellos se atendiera las necesidades de la demanda; a crear oportunidades de empleo en las actividades mineras; a estimular la inversión en esta industria y a promover el desarrollo de las regiones donde se adelantara.

El artículo 6 de la norma referida, contempló que los derechos de los particulares sobre el suelo, el subsuelo minero o sobre las minas, a título de adjudicación, redención a perpetuidad, accesión a la propiedad superficiaria, merced, remate, prescripción o por cualquier otra causa semejante, se extinguieron en favor de la nación si se cumplieron las condiciones y plazos de vencimiento determinados en los artículos 3, 4 y 5 de la ley 20/1969. Es decir:

1. Si al vencimiento de los tres años siguientes a la fecha de la sanción de esta ley, los titulares del derecho no iniciaron la explotación económica de las minas respectivas.
]]> Si la explotación, una vez iniciada, se suspendió por más de un año.

En consecuencia, las disposiciones que fijó este Código en ningún momento tenían como finalidad revivir, ampliar o restituir dichas condiciones y plazos, ni convalidar en ningún caso, aquellos derechos sobre el suelo o el subsuelo que en virtud de las consideraciones anteriores hayan extinguido. Aclarando que los derechos de los particulares sobre las minas mencionadas que hubieren conservado su validez por iniciar y mantener la explotación económica, se extinguen igualmente en favor de la nación si suspenden dicha explotación sin causa justificada, tal como se previó en el literal b) de dicho artículo.

Por esta razón, si tales derechos se extinguieron en favor de la nación, para la exploración y explotación de los recursos naturales no renovables se debieron obtener los mecanismos administrativos para la actividad minera (que veremos enseguida). Caso contrario, continuará la propiedad sobre la mina.

Además de lo precedente, la ley en comento precisó que los títulos mineros otorgados para ser perfeccionados deben estar inscritos en un registro minero¹¹, mediante acto administrativo a través del cual se concede el derecho a explorar y explotar el suelo y el subsuelo mineros de propiedad nacional. Es decir, que según lo dispuesto en los artículos 62 y 80 de dicha norma, el registro minero se constituye en requisito para la ejecución de los derechos allí contenidos¹².

Los títulos mineros se pueden clasificar en licencias de exploración, licencias de explotación, aportes y contratos de concesión (arts. 16 y 17 decreto 2655/1988), dándoles a dichas figuras tiempos específicos de duración, así:

1. Para licencias de exploración: un año para la licencia cuya área original sea hasta de cien hectáreas, prorrogables hasta por uno más. Dos años para la que tenga un área original de más de cien hectáreas sin pasar de mil hectáreas, prorrogables hasta por un año más. De cinco años para aquella cuya área original exceda las mil hectáreas.
2. Para licencia de explotación: diez años que se contarán desde su inscripción en el registro como título de explotación (art. 46).
3. Para el contrato de concesión: treinta años contados a partir de su inscripción en el registro minero.

El artículo 250 contempló que con base en el Informe final de exploración y el programa de trabajo e inversiones, el MME determinaría si es menester la presentación de un estudio de impacto ambiental y un plan de manejo de los recursos naturales no renovables y del medioambiente, además de la declaración de impacto ambiental.

El artículo 168 declara que sin perjuicio de los derechos que otorga la licencia ambiental de que trata el artículo 246 para la construcción, uso y mantenimiento de las obras e instalaciones necesarias para el goce de las servidumbres, será preciso obtener los permisos y concesiones que las leyes prescriban según la naturaleza y ubicación de la construcción o de su uso; de igual manera el artículo 251 expresa que además de las funciones que corresponden al MME de conformidad con lo establecido en este código, conocerá de todos los asuntos administrativos que tengan relación directa y principal con la industria minera en todas sus ramas, en cuanto no se asignen por la ley a otra autoridad.

Argumento adicional sobre este aspecto contiene el artículo 170 del decreto 2655/1988, según el cual no habrá servidumbre para tomar maderas y otras especies vegetales que existan en terrenos baldíos o de propiedad particular. El minero deberá obtener permiso de la autoridad a cuyo cargo esté la conservación de dichos recursos, que será tramitado y resuelto de conformidad con las disposiciones legales sobre la materia.

Conforme con las disposiciones normativas expuestas, se puede afirmar que a pesar de que el título minero llevaba implícita la licencia ambiental, su titular debía obtener los permisos, autorizaciones, concesiones o asociaciones para el uso, aprovechamiento y utilización de los recursos naturales ante el Inderena; dichas obligaciones de tipo ambiental no reemplazaban, ni anulaban las normas del decreto ley 2811/1974; teniendo en cuenta que son cuerpos normativos diferentes (ambiental y minero) pero complementarios.

Cabe aclarar que según lo dispuesto en el artículo 246 del decreto ley en comento, el título minero al llevar implícita la licencia ambiental, contiene igualmente la autorización para utilizar en los trabajos y obras de minería, los recursos naturales renovables y del medioambiente, en la medida en que sean imprescindibles para dicha industria, con la obligación correlativa de conservarlos o restaurarlos si ello es factible, técnica y económicamente. Esta situación sin duda alguna implica que la vigencia de la licencia ambiental se limita a la vigencia del respectivo título minero con el lleno de los requisitos legales.

De lo anterior se deduce que para que el particular pudiese ejecutar su proyecto minero debía por un lado obtener el título minero, que incluía algunas medidas ambientales, y por otro, adquirir los permisos, concesiones, asociaciones y autorizaciones a los cuales hace referencia el Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente.

Esta argumentación encuentra sustento en la sentencia 52/1989 de la Corte Suprema de Justicia al estudiar una acción pública de inconstitucionalidad interpuesta contra el numeral 16 del artículo 1 de la ley 57/1987 y los artículos 246-250 y 255 del decreto 2655/1988, por el cargo consistente en que los artículos acusados contenidos en el decreto 2655/1988, modifican disposiciones del Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente (decreto ley 2811/1974), así como las competencias del Inderena, previstas en aquel y en el decreto ley 2420/1968; por ello, además estima que las disposiciones demandadas en cuanto le atribuyen al MME funciones propias del Inderena referidas a los recursos naturales renovables, crean una dicotomía de competencias que contraría las precitadas normatividades. Se llega a las siguientes conclusiones:

1. No debe entenderse que el MME suplante a los demás organismos encargados de la preservación del medioambiente y de la guarda de los recursos naturales renovables, como el Inderena; su competencia se circunscribe a vigilar esos aspectos en cuanto incidan en ellos las explotaciones mineras, que son de su jurisdicción. Tanto es ello así, que el artículo 249 exige que el Ministerio, en la expedición de normas, instrucciones y órdenes tendientes a mitigar los daños que la actividad minera pueda causar a los recursos naturales renovables y del medioambiente, obrará en permanente consulta y coordinación con las autoridades que por competencia general o por delegación, tienen a su cargo la administración y preservación de dichos recursos.
2. Plantea la Corte que lo normado en los artículos relativos a la exigencia del título minero para que, en virtud de la licencia ambiental que lleva implícita, su beneficiario pueda utilizar los recursos naturales renovables y del medioambiente en actividades mineras en tanto que sean imprescindibles para dicha industria, coincide plenamente con lo dispuesto en el libro 24, parte 1ª, título V del Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, cuyas disposiciones regulan de manera general los distintos modos y condiciones en que puede adquirirse por los particulares el derecho de usar los recursos naturales de dominio público, según lo estipula su artículo 50. Por su parte, el artículo 305 del Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente y el artículo 253 del decreto 1541/1978, reglamentario del primero, establecen que corresponde al Inderena velar por el cumplimiento de las disposiciones del Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente y de las demás normas legales sobra la materia, así como impartir las órdenes necesarias para la vigilancia y defensa de los recursos naturales renovables y del ambiente. ]]> La Corte advierte que no se trata de competencias excluyentes sino confluyentes que si bien aluden a un área común de influencia, no se oponen sino que, por el contrario se complementan, ya que cada entidad las cumple en la esfera que le es propia y dentro de las mismas disposiciones que el actor señala como modificadas, se prevé una labor coordinada entre ellas, en particular en el propio artículo 248, según ya se indicó.
3. Menciona la Corte que como también el artículo 249 acusado reitera la existencia de competencias concurrentes en este campo a cargo de diversas autoridades cuando para efectos de expedir las normas, instrucciones y órdenes, tendientes a evitar o mitigar los daños que la actividad minera pueda causar a los recursos naturales renovables y del medioambiente, así como de las que aseguren su conservación y restauración, por ello impone al MME el deber de obrar en permanente consulta y coordinación con las autoridades que por competencia general o por delegación, tienen a su cargo la administración y preservación de dichos recursos, una de las cuales es precisamente el Inderena.

En igual sentido, la Oficina Asesora Jurídica de la Agencia Nacional de Minería (radicado 20131200258931 del 1 de octubre de 2013) en la respuesta a la consulta de si el titular de una licencia de explotación que no tiene un instrumento ambiental puede seguir explotando minerales; expresó que si bien la licencia ambiental se entiende incorporada a las licencias de explotación otorgadas en el decreto 2655/1988, las cuales en principio se encuentran en vigencia, esto no exime que la autoridad ambiental, en desarrollo del artículo 168 del mismo decreto, pueda exigir permisos o licencias adicionales cuando considere que se está afectando el medioambiente y que estén establecidas en la normatividad ambiental. En consecuencia, caso a caso se debe determinar si fueron cumplidas las exigencias y condiciones mineras y ambientales.

Se reitera y concluye que si bien el título minero contenía algunas medidas e instrumentos para la protección de los recursos naturales, también se debían obtener para el desarrollo de la actividad minera, los permisos, concesiones, asociaciones y autorizaciones para el uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables ante el Inderena.

IV. La Constitución Política de Colombia de 1991

La forma organizativa de Estado social de derecho acogida en Colombia a partir de la Constitución de 1991, implicó un cambio trascendental en el concepto del papel del Estado contemporáneo. El tránsito del Estado liberal de derecho fundado, al Estado social de derecho (artículo 1 superior), ha conllevado la asunción de una función activa y protagónica del Estado actual como "promotor de toda la dinámica social".

Además, el cumplimiento de unos fines esenciales y sociales del Estado, como la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (preámbulo y artículos 2 y 365), entre otros factores, ha ocasionado un incremento considerable de las funciones de la administración, que a la vez ha conducido a la ampliación de las prerrogativas permisivas, regulativas, sancionatorias y planificadoras reconocidas en los diferentes órganos del Estado sin importar la separación de sus funciones, pues todas colaboran armónicamente en la realización de sus fines (artículo 113 superior).

Nuestra Carta Magna contiene una serie de artículos que imprimen en todas y cada una de las partes que componen la nación colombiana, ciertos deberes, obligaciones, cargas y principios, en pro de la conservación de lo que podemos llamar nuestro entorno (medioambiente/riquezas naturales).

Así las cosas, desde el punto de vista ambiental, con la expedición de la Constitución Política en 1991 se estableció una Constitución ecológica donde se configuró como obligación tanto del Estado como de los particulares, proteger las riquezas culturales y naturales de la nación; por lo cual la Corte Constitucional expresó sobre la importancia de protección del bien jurídico del medioambiente y los deberes correlativos lo siguiente:

4.3. El bien jurídico constitucional del medioambiente y los deberes correlativos. La Constitución ecológica lleva implícita el reconocimiento al medioambiente de una triple dimensión: "[por] un lado, es un principio que irradia todo el orden jurídico puesto que es obligación del Estado proteger las riquezas naturales de la nación. [Por] otro lado, aparece como el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, derecho constitucional que es exigible por diversas vías judiciales. Y, finalmente, de la Constitución ecológica derivan un conjunto de obligaciones impuestas a las autoridades y a los particulares. Es más, en varias oportunidades, este tribunal ha insistido en que la importancia del medioambiente en la Constitución es de tal magnitud que implica para el Estado "unos deberes calificados de protección" (véase para mayor información las sentencias T-411/1992, C-058/1994, C-519/1994, C-328/1995, C-495/1996, C-535/1996 y C-595/2010).

Vale la pena detenernos en el análisis de la constitucionalidad del artículo 246 del decreto 2655/1988 que instauró en su momento que la licencia ambiental se encontraba implícita en el título minero; la demanda de inexequibilidad planteó como argumento fundamental que el Código del cual forman parte las disposiciones impugnadas no cumple ni desarrolla las normas constitucionales que protegen el medioambiente. Por el contrario, al aplicar indiscriminadamente excesivos privilegios a favor de los mineros, se le causan inmensos e irremediables perjuicios.

No obstante, la Corte Constitucional (sentencia C-216 del 9 de junio de 1993) estableció que en efecto, esta disposición vulnera la preceptiva constitucional, pues a su tenor, los recursos naturales, que merecen especial protección del Estado (artículos 8, 79 y 80 de la Constitución), quedan supeditados a la utilización que de ellos hagan quienes desempeñan las actividades mineras y para los fines de estas, a lo cual se añade que la obligación impuesta por la norma en el sentido de "conservarlos y restaurarlos" no tiene aplicación práctica, pues queda librada a su factibilidad técnica y económica, lo que implica la más absoluta desprotección del medioambiente y de la riqueza natural. Como puede verse, según la Corte, la disposición que se considera, se caracteriza por la amplitud y la tolerancia en favor de la actividad minera, con evidente sacrificio del necesario cuidado del ambiente y los recursos naturales renovables, es abiertamente incompatible con tan apremiantes y concluyentes prescripciones constitucionales. En consecuencia, fue inexequible.

Como resulta de lo expuesto, la inconstitucionalidad de esta norma proviene de su oposición material con el ordenamiento fundamental vigente al pronunciar esta sentencia. Así las cosas, la Corte promulgó que al ser el ambiente un bien jurídicamente tutelable, la disposición examinada no atendía lo establecido en la carta y por ende debe expulsarse del ordenamiento jurídico.

A partir del 9 de junio de 1993 (fecha de la sentencia C-216) la licencia ambiental como instrumento de manejo y control dejó de estar implícita en el título minero. Por tal razón, el MME (concepto/radicado 2008012142/2008) ha dicho que hasta antes del 9 de junio de 1993, fecha en que se declaró inexequible el artículo 246 del decreto 2655/1988, el título minero, inscrito y en ejecución, llevaba implícita la correspondiente licencia ambiental.

Por ende, para la ejecución de la actividad minera se requería el título minero y las autorizaciones ambientales, teniendo en cuenta que se trata de competencias diferenciables (minera y ambiental) que son concurrentes en una sola actividad. Dejando sin embargo a salvo las situaciones jurídicas consolidadas antes del 9 de junio de 1993.

V. En vigencia de la ley 99/1993

En materia de autorizaciones ambientales para las actividades de explotación minera, la expedición de la ley 99/1993 marcó un cambio en el modo en que dichas actividades eran avaladas desde el punto de vista ambiental. Ello por cuanto de forma taxativa se indicó que la ejecución de proyectos de actividades de explotación minera debía someterse independientemente de las autorizaciones mineras, a un proceso de evaluación ambiental por parte de las autoridades ambientales designadas para tal fin, teniendo como herramienta el estudio de impacto ambiental con el propósito de obtener, de manera previa a la puesta en marcha del proyecto, la correspondiente licencia ambiental.

No obstante, el artículo 117 de la ley 99/1993 señaló el régimen de transición, determinando que los permisos y licencias concedidos antes de su promulgación continuarán vigentes por el tiempo de su expedición y que las actuaciones administrativas iniciadas seguirán su trámite ante las autoridades que asuman su competencia en el estado en que se encuentren. Con base en lo analizado y lo dispuesto por la ley 99/1993 tenemos que:

1. Las actividades mineras amparadas en títulos otorgados en vigencia del decreto 2655/1988, que hubiesen obtenido los permisos, concesiones, autorizaciones o asociaciones, necesarios para el uso de los recursos naturales renovables; o estos estuviesen en trámite, pudieron continuar por el tiempo de su expedición y se entienden amparadas en este régimen de transición. Esta situación les permitiría proseguir durante la vigencia del título minero.
   En todo caso, una vez el término inicial de dichos permisos, concesiones, autorizaciones o asociaciones llegase a su vencimiento, pudo prorrogarse como requisito válido para avalar la actividad minera, por cuanto la prórroga responde a la posibilidad jurídica de prolongar o extender en el tiempo las condiciones, consecuencias y efectos en principio establecidos (Gómez, Rodríguez y Monroy, 2012).
2. A quellas personas que al momento en el cual la ley 99/1993 entró en vigencia se encontraran adelantando los trámites para la obtención de licencias de exploración, licencias de explotación, aportes y contratos de concesión en vigencia del decreto 2655/1988 debieron obtener la respectiva licencia ambiental antes de comenzar la actividad de explotación ante la autoridad ambiental competente.

Lo anterior teniendo en cuenta que el régimen de transición señaló de manera expresa la irretroactividad de la ley 99/1993, frente a las situaciones jurídicas consolidadas, pero su aplicación retrospectiva frente a las meras expectativas que se hallaran en trámite.

A continuación entraremos a revisar los desarrollos reglamentarios de la transición prevista en la ley 99/1993, a través de los decretos que reglamentaron el título VIII sobre licencias ambientales.

VI. En vigencia del decreto 1753/1994

Así lo contemplaron el numeral 2 del artículo 7 y el numeral 1 del artículo 8: ejecuciones de proyectos de gran minería, entendiendo estos como la exploración, montaje, producción, beneficio, almacenamiento, acopio, transporte, fundición, procesamiento y transformación de minerales, de conformidad con las definiciones y la clasificación de la gran minería contenidas en el Código de Minas y actividades de exploración, explotación, beneficio, transporte y depósito de los recursos naturales no renovables, realizadas en desarrollo de la mediana y pequeña minería.

En este sentido toda actividad nueva (para la época) de exploración o explotación de minerales estaba sujeta a la obtención de la correspondiente licencia ambiental. Adicionalmente, el precitado decreto indicó en su artículo 38 (régimen de transición), entre otras cosas, que: los proyectos, obras o actividades, que según las normas vigentes antes de la expedición del decreto, consiguieron los permisos, concesiones, licencias y autorizaciones de carácter ambiental que se requerían, podrán continuar, pero la autoridad ambiental competente podrá exigirles, mediante providencia motivada, la presentación de planes de manejo, recuperación o restauración ambiental (PMRRA).

Con base en lo anterior, las autoridades ambientales estaban facultadas para exigir la presentación de PMRRA a los proyectos, obras o actividades mineras listadas en los artículos 7 y 8, que tuviesen título minero, así como los permisos, concesiones, autorizaciones o asociaciones ambientales para el uso de los recursos naturales renovables que en su momento se requerían. De ello podemos definir los siguientes escenarios del régimen de transición del decreto: