LA CONEXIÓN ENTRE DESCENTRALIZACIÓN TERRITORIAL COLOMBIANA E INTEGRACIÓN ANDINA*

CONNECTION BETWEEN TERRITORIAL DECENTRALIZATION IN COLOMBIA AND INTEGRATION ANDINA

Ruth Carolina Blanco Alvarado**

* El presente artículo es producción académica del Proyecto de Investigación: "Perspectiva Jurídico – Andina del Territorio Colombiano", en el marco del Grupo de Investigación: "Estado, Derecho y Territorio", realizado con el apoyo estructural y financiero de la Universidad Libre, Sede Bogotá, Colombia y cuyo director fue Ruth Carolina Blanco Alvarado.

** Abogada de la Universidad Externado de Colombia. Magister en Derechos Fundamentales – Universidad Carlos III de Madrid, España. Especialista en Derecho Constitucional–Centro de Estudios Políticos y Constitucionales de Madrid, España. Especialista en Derecho Administrativo – Universidad del Rosario – Bogotá, Colombia. Doctoranda de la Universidad Santo Tomas (Bogotá). Docente Investigadora de la Universidad Libre – Bogotá - Colombia. Correo Electrónico: carolinablancoalvarado@hotmail.com

RESUMEN

El tipo de trabajo de investigacion empleado para las presentes páginas es sintético, esto es, trata de poner de manifiesto la totalidad del contenido de una materia o tema exponiendo sus partes principales y esenciales. A su vez y en el marco del citada modalidad de trabajo de investigación, las presentes páginas se circunscriben en un trabajo científico tipificado en la modalidad de "los estados de la cuestión", esto es, en un trabajo de investigación que recoge la situación científica de una determinada materia en un determinado momento. Adicionalmente, el método empleado para la presente investigación es analítico, esto es, aquel que parte de lo complejo, llegando a lo más simple.

Palabras clave: Comunidad Andina, Descentralización Territorial, Entidades Territoriales.

ABSTRACT

Through these pages we will develop the connection and the importance of the Colombian territorial decentralization under the Andean integration process. For purposes of the foregoing, establish, from a general perspective, the main benefits that the Andean Community (CAN) can be obtained in the framework of the Colombian territorial decentralization; doing an analysis that discards the economic outlook, and consequently, preferring a political legal analysis.

The type of research work used for these pages is synthetic, that is, try to highlight the entire contents of a subject or topic exposing their main and essential parts. At the same time and under the cited research work mode, these pages are confined in a scientific work typified in the form of "state of the art", ie a research work which reflects the scientific situation of a subject at a given time. Additionally, the method used for this research is analytic, ie that part of the complex, reaching as simple.

Keywords: Andean Community, Territorial Decentralization, Local Authorities.

INTRODUCCIÓN

En el marco de los papeles de la CAN y de la descentralización territorial, resulta de interés preguntarse si para el desarrollo del proceso andino de integración es importante la descentralización territorial colombiana. Esto es, si el fenómeno de la descentralización territorial colombiana apoya o no la gestión de la CAN ¹. En aras de aproximarnos a una respuesta sobre el particular, consideramos que la descentralización territorial y el proceso andino de integración, son dos (2) fenómenos que deben funcionar de manera coordinada, en aras de que ambos puedan cumplir con las finalidades por los cuales fueron creados. Como consecuencia de dicha afirmación, somos del criterio de considerar que el sistema de organización administrativo de la descentralización territorial colombiana, es de suprema relevancia para la CAN. Es por lo anterior que a continuación, explicaremos porque para el proceso andino de integración resulta de relevancia la descentralización territorial colombiana.

ALGUNOS ANTECEDENTES

En concordancia a lo dispuesto anteriormente, la interdependencia entre Estados ha obedecido también por el fenómeno de la globalización; ésta se ha entendido fundamentalmente como un exclusivo fenómeno económico, pero hoy se evidencia su accionar en todos y cada uno de los aspectos de la vida cotidiana del hombre. La globalización ahora es jurídica y política, ya no solo económica; y es bendecida por los Estados, lo que obliga a las naciones en vía de desarrollo a adoptarla como el único modelo con posibilidades para permanecer en el escenario mundial (Cabrera, 2009). Aunque la globalización es entendida en primera instancia como un fenómeno económico, no puede explicarse solo en términos de simple especialización e interconexión mundial de los medios de producción o como un proceso fundamentalmente económico que consiste en la creciente integración de las distintas economías nacionales en una única economía de mercado mundial (Rockwell, 2005); es pertinente no olvidar que la globalización tal y como lo explica Sergio de Zubiria Samper es un conjunto vasto de transformaciones económicas, jurídicas, políticas, sociales etc (De Zubiria, 1999).

El fenómeno de la globalización ha generado la disminución del Estado; lo cual es consecuencia en muy buena medida, por la existencia de nuevos poderes forjados al compás del desarrollo del capitalismo que han adquirido al calor de la globalización un poder equiparable al del propio Estado y que gobiernan al mundo; entre otras razones porque su poder no se encuentra limitado por fronteras (Núñez, 2009). La disminución del Estado genera reducción de las funciones estatales (Lara, 1999) y cuestionamientos relacionados con la soberanía estatal y las bases sobre las que el Estado se ha sustentado históricamente, e incertidumbre sobre el papel de las instituciones nacionales y su eficacia a la hora de resolver problemas globales. Es por lo anterior que se han desarrollado nuevas perspectiva del concepto de soberanía en la que los organismos internacionales empiezan a jugar papel de importancia, ya que éstos empiezan a vincularse en terrenos antes reservados exclusivamente a las políticas nacionales con el fin de sanear el déficit de credibilidad que padecen los gobiernos nacionales y del Estado mismo (Luces y sombras…, 2002).

A pesar de lo dispuesto anteriormente, el Estado, hoy como ayer, es hábil y sabe adaptarse. Con cierta naturalidad ha ido asumiendo el desempeño de los nuevos papeles y nuevas estrategias (Núñez, 2009). Para el efecto, es pertinente anotar que "La globalización está determinando no la obsolescencia del Estado, sino la necesidad de transformarlo en una entidad capaz de conducir una inserción más discriminada y selectiva en la comunidad internacional" (Moncayo, 1999, p. 15 y ss); lo anterior, en nuestro criterio, supone el fortalecimiento de los procesos de integración, los cuales no se configuran como consecuencias mecánica de la globalización; ya que la globalización no es integración; es lo opuesto. La Globalización homogeniza, no integra; más bien consolida la desigualdad. "La Integración es un esfuerzo sistemático de los países por juntar sus potencialidades y enfrentar unificadamente sus peligros en el marco de un proceso en el que aceptan formar parte de una unidad supranacional que tiene ventajas y compromisos" (Ayala, 2007, p. 58, 59 y 60).

Coincidimos con el criterio del profesor Carrillo para quien a la fecha existe "profundas transformaciones producidas en el mundo por la aparición de complejos y serios problemas globales" (Carrillo, 1985. p. 13); es por lo anterior que los países han acordado interrelacionarse mediante alianzas tipificadas como integraciones para afrontar tan difícil panorama (Dreyzin, 2007). La realidad mundial presenta la aparición de nuevos escenarios y espacios de relaciones que ya no pueden ser solucionados por las funciones clásicas del Estado-nación (Perotti, 2010); lo que ha conllevado a que el concepto de Estado se haya convertido en algo demasiado complejo (Castells, 1998). Es en el referenciado contexto en el que parte de la Doctrina ha considerado procedente la reestructuración de la noción de Estado (Estrada, 2006) o de las funciones del mismo, labor en la que, en modo alguno, los procesos de integración deben adquirir importancia. Dentro de los citados procesos de integración se encuentra la CAN, la cual ha de entenderse como una Comunidad de Derecho que exige por parte de todos los Estados miembros el sometimiento a un mismo Derecho en aquellas materias en las que se ha realizado la transferencia del ejercicio de competencias en favor de la Comunidad (Alcoceba, 2008) y como una organización internacional cuya naturaleza jurídica es secundaria y funcional, por cuanto su subjetividad jurídico-internacional depende de la voluntad de los Estados y porque "sus funciones o competencias se restringen a las que explícita o implícitamente les atribuyan los Estados miembros en el derecho primario u originario" (Valencia, 2003, pp. 492 y 493).

La descentralización territorial evidencia bondades que son de interés para el proceso andino de integración, en aras de que este produzca las finalidades por las cuales fue creado

La descentralización territorial colombiana mejora la eficiencia del Estado (Frege, 1986), y como consecuencia de ello, "permite mejorar la eficiencia en la asignación de recursos, al promover una mejor coordinación entre las decisiones del gasto público y las preferencias de los ciudadanos. Por lo tanto, es de esperar que la provisión de servicios públicos por parte de las autoridades locales, mejore tanto la eficiencia técnica como la asignación" (Manrique, 2012, p. 22). Atendiendo el contenido del Derecho Comunitario Derivado Andino, esto es, el Acuerdo de Cartagena, el Protocolo de Trujillo y los demás protocolos reglamentarios, es pertinente anotar que los mencionados beneficios son de interés para la CAN; ya que estos, van a permitir el avance del proceso andino de integración.

El artículo 104 del Acuerdo de Cartagena establece que "los países miembros desarrollarán una acción conjunta para lograr un mejor aprovechamiento del espacio físico, fortalecer la infraestructura y los servicios necesarios para el avance del proceso de integración económica de la Subregión. Esta acción se ejercerá principalmente en los campos de la energía, los transportes y las comunicaciones, y comprenderá las medidas necesarias a fin de facilitar el tráfico fronterizo entre los Países Miembros". En este orden de ideas, el articulo 105 del Acuerdo de Cartagena establece que la Comisión Andina, a propuesta de la Secretaría General, adoptará programas en lo dispuesto anteriormente, con el fin de impulsar un proceso continuo destinado a ampliar y modernizar la infraestructura física y los servicios de transportes y comunicaciones de la Subregión; y que estos programas comprenderán, en lo posible: "a) La identificación de proyectos específicos para su incorporación en los planes nacionales de desarrollo y el orden de prioridad en que deben ejecutarse; b) Las medidas indispensables para financiar los estudios de preinversión que sean necesarios; c) Las necesidades de asistencia técnica y financiera para asegurar la ejecución de los proyectos; y d) Las modalidades de acción conjunta ante la Corporación Andina de Fomento y los organismos internacionales de crédito para asegurar la provisión de los recursos financieros que se requieran."

Atendiendo el contenido de la citada normatividad, se concluye la interrelación entre la integración andina y la descentralización territorial, al poderse constatar en el Acuerdo de Cartagena la importancia de que los países miembros aprovechen en el marco de la CAN el espacio geográfico al que pertenecen; en aras de favorecer actividades que en la actualidad deben ser gestionadas por entidades territoriales por mandato constitucional o legal.

La descentralización territorial supone participación ciudadana, dicha circunstancia permite promover la legitimidad del proceso andino de integración ²

El ciudadano andino, en general, no tiene conocimiento sobre la razón de ser de la CAN, y en especial de su papel en los marcos internacional e interno de los países miembros. En un estudio adelantado por el Parlamento Andino sobre la reforma institucional a la CAN, se señaló que la escasa participación de la sociedad civil en el proceso andino tiene que ver con el tipo de participación implementada en la CAN, el cual enfatiza en las formas y las normas, pero no en un verdadero proceso de participación ciudadana. "Lo anterior ha generado que sus políticas se basen en meras declaraciones programáticas, generando respuestas tardías y claramente insuficientes a los problemas socio económicos de los ciudadanos andinos" (Secretaria General del Parlamento Andino, 2007, p. 58).

No se puede pretender afirmar que la integración por si sola sea una ideología lo suficientemente fuerte para legitimar los procesos de integración; "necesariamente se debe acudir a los actores políticos, a los actores sociales y culturales, para que mediante su participación en los procesos de integración, se adquiera una verdadera legitimidad" (Barros, 1989, p. 68). Es por lo anterior que la participación de la ciudadanía en el proceso de integración es un factor de legitimidad y una condición de éxito: "si solo participan los gobiernos, el proceso se estanca y fracasa" (Vacchino, 1990, p. 9).

Es por lo anterior que para el proceso andino de integración resulta de interés gestionar actividades con los Estados miembros a través de las entidades descentralizadas territorialmente, ya que se supone que al interior de las mismas se evidencia una verdadera participación ciudadana en la gestión asignada a cada una de las citadas entidades. Dicha circunstancia permitiría matizar la ausencia de legitimidad de la CAN.

La descentralización territorial supone autonomía de las entidades territoriales, dicho aspecto facilita la gestión de las competencias de la CAN conexas con las competencias de las entidades territoriales descentralizadas

La descentralización, como política pública territorial del Estado ³, reconoce la necesidad de construir espacios territoriales capaces de desarrollar políticas sectoriales autónomas, para gobernar los territorios de manera eficiente, directa y participativa. Desde la citada perspectiva, la Corte Constitucional ha construido el principio de garantía a la autonomía territorial y de limitación del poder central, y lo ha desarrollado, bajo la enumeración de los mínimos derechos ⁴ que deben contener las entidades territoriales de la siguiente forma: Ejercer las competencias constitucionales, administrar sus recursos y establecer los impuestos necesarios para cumplir sus funciones, tomar parte en el presupuesto de la Nación, adoptar sus planes y programas de desarrollo económico y social, y ser administrado por autoridades propias (Grenfieth, 2010). En este sentido, consideramos que la autonomía predicable de las entidades territoriales descentralizadas permite celeridad en aquellas competencias compartidas entre la CAN y las citadas entidades y de esta manera facilidad en la gestión del proceso andino de integración. En otras palabras, la autonomía de las entidades territoriales descentralizadas es un instrumento de garantía para la CAN en el sentido de que dicha autonomía permite celeridad en las competencias compartidas entre la CAN y dichas entidades y como consecuencia de ello eficacia de las mismas.

El desarrollo de la descentralización territorial colombiana supone planeación por parte de las entidades territoriales descentralizadas, aspecto de interés para la CAN

Para la CAN, la planeación es un factor de relevancia para que el proceso andino de integración se convierta en una política de Estado. Por medio de un plan de desarrollo, el conjunto de la sociedad establece claramente las líneas de acción de un gobierno durante un período determinado.

El plan de desarrollo es un instrumento en el que se expresan los resultados de un proceso de planeación concertada entre los diversos sectores y que sirve de guía para la acción de las instancias públicas y privadas. Al respecto, se considera necesario que "la integración andina, sea parte de los planes de desarrollo de los Estados miembros" (Universidad San Buenaventura, 2009, p. 302) en aras de convertir el proceso andino de integración como política de Estado. Entendemos por política de Estado a una política que el gobierno quiere implementar de manera durable, es decir, prolongable en el tiempo, sin que se omita cuando el Gobierno cambie; a diferencia de lo que acontece con la política de gobierno que implica las medidas que adopta un gobierno de turno para administrar un Estado con miras a dar respuesta a las necesidades de la sociedad, pero cuya vigencia depende del tiempo que el Gobierno dure en el poder y de la tendencia del correspondiente gobernante.

La planeación siempre implicará un proceso decantado y técnico en que, una vez fijados los propósitos y objetivos generales, previo el estudio de las necesidades más sentidas, ordenadas por prioridades, y los recursos de toda índole con que se cuenta, se trazan las estrategias, principios, orientaciones y métodos necesarios para superar esos objetivos. Hoy en día, así como para toda la Nación, está prevista por la Constitución, la necesidad de planificar su desarrollo; para las entidades territoriales, igualmente, está previsto que se elabore y adopte, de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, los respectivos planes de su desarrollo, con objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y las leyes. Con la expedición de la Constitución de 1991, se estableció finalmente todo un «Sistema Nacional de Planeación», integrado por el Consejo Nacional de Planeación y los Consejos Territoriales de Planeación y se asignó al Gobierno la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo con participación activa de las autoridades de planeación de las entidades territoriales (Herrera, 2002).

Una de las grandes innovaciones de la Carta Política de 1991 fue la participación otorgada a las colectividades locales en la realización de los planes y programas de desarrollo. "Desde la promulgación de dicha norma las entidades territoriales deben elaborar y adoptar de manera concertada entre ellas y con el gobierno central, los planes y programas de desarrollo que las afecten ⁵. Para apoyar dicha concertación, el constituyente de 1991 creo el Sistema Nacional de Planeación compuesto por el Consejo Nacional de Planeación y los Consejos Territoriales de Planeación. Con esto se pretende que desde los departamentos se haga un primer estudio y evaluación de los planes y programas de desarrollo y de inversión para la preparación del mismo a nivel nacional" (Molina, 2004, p. 149). Lo anterior con la finalidad de asegurar el adecuado cumplimiento de las funciones asignadas a las entidades territoriales por la Constitución y la ley; y de mejorar la utilización y distribución de los recursos con que cuentan los entes territoriales (González, 2012).

La naturaleza jurídica de los departamentos es de interés para el proceso andino de integración

Continuando con la idea de establecer por qué para el proceso andino de integración la descentralización territorial es un factor de importancia, es procedente anotar que para el citado proceso, la planeación entre los Estados miembros y la CAN, es un aspecto coyuntural; ya que dicha circunstancia permite configurar al proceso andino de integración como una política de Estado. Es en este sentido, que resulta importante hacer referencia a los departamentos ⁶ como entidades territoriales descentralizadas, encargadas de coordinar la planeación entre los niveles departamentales y locales descentralizados territorialmente. Consideramos que la naturaleza jurídica de los departamentos es de interés para el proceso andino de integración ya que éstos están encargados de la planificación y promoción del desarrollo económico y social de su propio territorio. En otras palabras, el modelo que la Constitución de 1991 le asignó a la figura del departamento resulta determinante para el proceso de integración andino, por su papel en el marco de la intermediación y de la planeación (Quinche, 2010). Para lograr el cometido constitucional, los departamentos ejercen (o, más bien, deben ejercer) funciones administrativas de coordinación y complementariedad con la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los servicios que determine la Constitución y las leyes. Mediante estas funciones, el departamento puede hacer concertar metódicamente la acción de sus municipios, completar la acción de ellos de manera subsidiaria, prestarles algunos servicios y servir de comunicación directa entre éstos y la Nación para el desarrollo armónico de todo su territorio en particular y de la Nación en general, pero siempre bajo la égida de un poder central que sienta las bases, orienta y controla (Herrera, 2001 b). En consecuencia, para efectos del proceso andino de integración, las funciones administrativas de coordinación e intermediación entre la Nación y los municipios, que lideran los departamentos, son de relevancia, ya que con ellas la gestión propia de la CAN en modo alguno se facilita.

CONCLUSIONES

En razón a que el fenómeno de la globalización genera transformaciones en la reestructuración de las funciones clásicas de los Estados; y en aras de que los mismos puedan acoplarse más fácilmente a dicho fenómeno; se considera importante otorgar importancia a los procesos de integración; y para efectos de lo dispuesto en las presentes paginas al proceso andino de integración. Lo anterior supone por parte del Estado colombiano el diseño de una estrategia de desarrollo de largo plazo, que se traduzca en una imagen de gran visión del futuro.

La integración constituye una opción de política exterior que pretende afectar diferentes facetas de orden económico, social, jurídico y políticos en los Estados miembros al respectivo proceso. Es por lo anterior que si bien el proceso andino de integración genera varios aspectos a reflexionar, consideramos importante limitar el trabajo investigativo a las relaciones de orden político y jurídico que la descentralización territorial y la integración andina puedan generar. Lo anterior, entre otros aspectos, porque las características intrínsecas de ambos sistemas de organización en modo alguno son similares y a que si bien, la acción exterior de las entidades territoriales ha sido motivo de una variedad de discusiones, la comprensión de la dimensión internacional se ha convertido en una alternativa válida para que éstas puedan encontrar soluciones a sus problemas de desarrollo, como respuesta a los nuevos desafíos de la globalización.

En concordancia con lo dispuesto anteriormente, es importante anotar que uno de los elementos por tener en cuenta en la discusión de los procesos de descentralización, es que los mismos estén acompañados de procesos de integración; que para efectos de nuestra investigación se traduce en el hecho de considerar que el desarrollo del sistema de organización administrativo descentralizado territorial se gestione de manera paralela al desarrollo del proceso andino de integración.

Ahora bien, para el proceso andino de integración la descentralización territorial también resulta de relevancia, porque las características intrínsecas de la descentralización territorial son de interés para que la CAN; ya que estas características permiten consolidar el proceso andino de integración. En este sentido, la descentralización territorial pretende mejorar la eficiencia del Estado; supone participación ciudadana (aspecto que permite promover la legitimidad del proceso andino de integración); supone autonomía de las entidades territoriales (circunstancia que facilita la gestión de las competencias de la CAN conexas con las competencias de las entidades territoriales descentralizadas); supone planeación por parte de las entidades territoriales, aspecto de supremo interés para la CAN, ya que para la citada organización internacional, la planeación es un factor de relevancia para que el proceso andino de integración se convierta en una política de Estado.

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Fecha de recepción: 10/02/2015

Notas

1Al respecto, es pertinente anotar que en sus inicios, "el proceso andino fue pensado para constituirse a largo plazo en un esquema de integración avanzada" (Acosta, 2004, p. 123) esto es, en un proceso que permita una integración integral. A pesar de lo dispuesto anteriormente, al analizar el proceso de integración andino se observa que el mismo, en principio, arroja, teóricamente, buenos resultados para los países miembros, pero los efectos no se diseminan o difunden por igual en todas las entidades territoriales o sus homólogos.

2El poder, y más específicamente el poder político, requiere siempre de algún modo de argumentación o de reconocimiento que lo legitime o lo justifique, ante sí mismo y ante aquellos sobre los que se ejerce; todo ello con el fin y pretensión ultima de asegurarse la obediencia y el acatamiento (Gil, 2002). El citado concepto permite afirmar la relación entre las nociones de poder y legitimidad. A esta ultima la entendemos como el poder dominante reconocido, es decir, admitido, aceptado y justificado, lo que permite que los dominados sean reconocidos por la dominación misma (Moreno & Ramírez, 2006), y que permite en el marco estatal, la existencia de unas normas y valores compartidos entre el pueblo y sus gobernantes (Villoria, 2005). De lo dispuesto anteriormente se puede concluir que la creencia de los ciudadanos es el primer paso para reconocer la legitimidad del poder y de esta manera, el mantenimiento o estabilidad del mismo (Marcos, 2004)..

3Usualmente se describe el campo de las políticas públicas como un espectro referido a la puesta en marcha de decisiones gubernamentales, que implican una respuesta a diversas demandas sociales, bien sean éstas propulsadas por la comunidad, la ciudadanía, los llamados grupos de interés, o, finalmente, como resultado de decisiones proactivas de las propias instancias de Gobierno (Varela, 2010).

4Esos derechos se constituyen en los límites de intervención del legislador y del ejecutivo sobre los asuntos territoriales (Grenfieth, 2010).

5De conformidad con lo dispuesto es pertinente mencionar lo que el Profesor Echeverri prevé sobre el particular: "…ahora conviven en Colombia el modelo de planificación sectorial centralizado, con modelos integrales de planificación local y departamental" (Echeverri, 1996, p. 3).

6Los departamentos son sectores de la circunscripción territorial del país, integrados por distritos, municipios y territorios indígenas que han sido dotados por la ley con personería jurídica y autonomía administrativa y financiera para el manejo de sus propios asuntos "y para la planificación" y promoción del desarrollo económico y social de su propio territorio (Herrera, 2001).