Leonel Vega Mora**
** Leonel Vega Mora (1956) es Ingeniero Agrícola (1982) y Magíster Scientiae en Ingeniería de Recursos Hidráulicos de la Universidad Nacional de Colombia (1988). Durante 9 años se desempeñó como profesional especializado del Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente INDERENA (1985-1992) Y del Departamento Nacional de Planeación DNP (1992-1993). Mediante becas del DNP y del Estado español (Beca Mutis) realizó en España estudios de doctorado en ingeniería industrial así como las maestrías de ingeniería ambiental e ingeniería de desalación y reutilización de aguas en la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria (1994-1998). Con la elaboración y sustentación de su tesis doctoral titulada "Gestión medioambiental sostenible: un enfoque sistémico para la protección global e integral del medio ambiente" obtuvo el título de doctor en ingeniería con la calificación de Apto Cum Laude por unanimidad. Desde su regreso a Colombia ha dedicado su labor profesional a actividades de consultoría y actualmente se desempeña como subdirector de estudios ambientales del Departamento Nacional de Planeación de Colombia.
]]>Resumen
El diagnóstico territorial constituye un elemento esencial, no sólo en la formulación y articulación de las políticas públicas y de sus instrumentos, sino en general en la definición de mecanismos para su seguimiento y evaluación, y en los procesos de toma de decisiones. En el presente artículo se proponen y desarrollan a la luz del enfoque sistémico, aquellos aspectos que a juicio del autor están íntimamente relacionados con la determinación de diagnósticos territoriales, como son: la caracterización territorial a través de la configuración de "líneas base de información territorial -LBIT -"; la identificación, priorización y análisis estratégico de problemáticas y potencialidades territoriales; la prospección y construcción de escenarios posibles; y la selección de escenarios deseados.
Palabras clave
Gestión pública, diagnóstico territorial, líneas base de información, desarrollo territorial sostenible.
Abstract
Territorial diagnosis represents an essential element, not only in formulating and articulating public policy and pertinent instruments, but in defining follow-up and evaluation mechanisms, and in decision - making processes. This article uses a systemic focus to propase and develop those aspects which (in the author's judgement) are intimately related to determining territorial diagnosis, such as: territorial characterisation through configuring base lines for territorial information - BLTI (líneas base de information territorial LBI7); identification, strategic prioritisation and analysis of territorial problems and potential; prospecting for and constructing possible scenarios; and selecting the desired scenarios.
Key words
Public management, territorial diagnosis, base lines of information, sustainable territorial development.
]]>Introducción
A pesar de la nueva ética de la sostenibilidad del desarrollo, en la concepción contemporánea del "desarrollo" entendido genéricamente como la evolución cualitativa y cuantitativa de las condiciones sociales y naturales de una jurisdicción determinada, predomina aún el paradigma del "crecimiento económico y la acumulación de riqueza" para significar erróneamente dicho desarrollo.
El presente artículo constituye una síntesis conceptual y metodológica de Vega Mora, L. "El enfoque sistémico en la formulación, seguimiento y evaluación de las políticas públicas. El caso de la política ambiental". DNP-DPA. Bogotá, 2002. Se recibió en junio y se aprobó definitivamente en octubre del presente año.
De hecho, con los procesos de globalización actuales, sobre todo a nivel de países periféricos[1], el desarrollo ha sido y sigue siendo medido y evaluado principalmente en términos de crecimiento económico y acumulación de riqueza, lo cual refleja solamente la evolución de un componente de las condiciones sociales (el de los aspectos económicos y financieros), dejando de lado, entre otros aspectos, los relacionados con el desarrollo y bienestar humano, así como la evolución de las condiciones naturales de la jurisdicción analizada.
En otras palabras, y tal como lo demuestra la realidad empírica, el crecimiento económico y la acumulación de riqueza no constituyen y jamás han constituido un requisito o pre-condición para el desarrollo e los seres humanos. Además, como lo plantea Guimaráes (1998), "las opciones humanas de bienestar se proyectan mucho más allá de sus posibilidades económicas, puesto que es el buen o mal uso que una colectividad hace de su riqueza, y no la riqueza misma, el factor decisivo de su bienestar" (Guimaráes R.,1998), lo que permite constatar a diario la paradoja de Boisier (1997), quien establece que "la aceleración del crecimiento económico de los últimos tiempos va de la mano con la desaceleración del desarrollo" (Boisier, 1997).
Para evitar la anterior interpretación y a la luz del enfoque sistémico aplicado al Estado, resulta apropiado redefinir el territorio estatal como "un ámbito espacial y jurisdiccional de confluencia e interacción del sistema natural y el sistema cultural que lo habita" , por tanto, deberá ser caracterizado en términos de cada uno de los elementos que componen tanto el sistema natural como el sistema cultural de la jurisdicción considerada, y por supuesto, de las respectivas interrelaciones entre sus componentes.
En este sentido, resulta apropiado considerar cada uno de los elementos constitutivos de dichos sistemas en términos de los recursos que conforman el capital natural y cultural del patrimonio territorial, y en términos de la interrelación que dichos recursos tienen entre sí, tal como se describe a continuación.
Capital natural: constituido por la dotación de recursos naturales renovables (agua, aire, suelo, biodiversidad de flora y fauna), de recursos naturales no renovables (petróleo, carbón, gas natural, metales, minerales) y de servicios ambientales de los ecosistemas (ecosistemas naturales estratégicos, control de la contaminación, control de la erosión, preservación de la biodiversidad, regulación del clima, regulación del ciclo hidrológico, regulación del ciclo del carbono, regulación del ciclo de nutrientes, regulación del oxígeno atmosférico, soporte de actividades antrópicas urbanas, rurales y sectoriales).
Capital cultural: conformado por tres subtipos de capital; capital público, constituido por los recursos institucionales para la gestión (humanos, legales y normativos, organizacionales, científico-tecnológicos, planes estratégicos y operativos, económicos y financieros) y los recursos creados y construidos con fines de convivencia (asentamientos urbanos y rurales, infraestructura de servicios públicos); capital productivo, constituido por los recursos creados y construidos con fines productivos (infraestructuras energética, productiva, de vías y transportes, científica y tecnológica, económica y financiera); capital social, constituido por los recursos humanos, políticos y culturales de la población (población, salud y alimentación, información y educación, asociación y participación, empleo e ingresos, y aspectos culturales del lenguaje, mito, arte, religión, etc.).
]]> Ahora bien, tomando en consideración los planteamientos expuestos sobre la sostenibilidad del desarrollo, se podrá igualmente aproximar el concepto de "desarrollo territorial" a un concepto sistémico del desarrollo sostenible, que a efectos del presente documento será entendido como aquel con el cual se garantice la evolución y mejoramiento continuo, en tiempo y espacio, de las condiciones cualitativas y cuantitativas del patrimonio territorial (capital natural y capital social) que habrá de traspasarse a las futuras generaciones. Dicho desarrollo se caracterizará por ser:De acuerdo con todo lo anterior, en la formulación y puesta en práctica de las políticas públicas se impone el doble desafío de considerar, medir, instrumentar e interrelacionar sistémicamente tanto las dimensiones del capital natural como las del capital cultural del territorio, en aras de encauzar políticas, estrategias y acciones de desarrollo territorial convergentes y negociadas, pero sobre todo, articuladas entre sí.
Dicha articulación implica que para una misma temporalidad y jurisdicción, las políticas y sus instrumentos deberán formularse y diseñarse con base en un diagnóstico territorial común, variando únicamente en la escala espacial y las dimensiones de las diferentes variables consideradas de acuerdo con el ámbito jurisdiccional considerado (nacional, departamental o municipal).
Para lograrlo, es fundamental que los diagnósticos territoriales, antes que libros-documento, constituyan "procesos dinámicos de búsqueda, organización y manejo de información para la identificación, priorización y análisis estratégico de las problemáticas y potencialidades territoriales, que orienten la formulación de los objetivos específicos y de las soluciones tanto estratégicas como operativas requeridas para prevenir, mitigar o eliminar las problemáticas y optimizar las potencialidades identificadas" (Vega Mora, 2001).
A continuación se proponen y desarrollan aquellos aspectos que a juicio del autor están íntimamente relacionados con la determinación de los diagnósticos territoriales.
Caracterización territorial a través de líneas base de información territorial -LBIT-
]]> Como se ha planteado previamente, en el marco de la sostenibilidad del desarrollo es necesario parametrizar cuantitativa y cualitativamente donde sea necesario todos aquellos aspectos naturales y sociales del desarrollo, en otras palabras, todos aquellos aspectos que componen el patrimonio territorial.De acuerdo con esto, la caracterización territorial estará orientada a disponer de manera organizada, pormenorizada y medible donde sea posible, la información territorial necesaria relacionada con el estado de la cantidad, calidad y disponibilidad de cada uno de los recursos que componen el patrimonio territorial (capital natural y capital social), de las condiciones de uso y degradación a que están sometidos dichos recursos por causa de agentes y/o factores de presión involucrados y de las diferentes acciones (políticas, planes, programas, proyectos, etc.) adelantadas por la sociedad en pro del tema específico de gestión pública tratado.
La caracterización territorial podrá realizarse a través de la configuración de líneas base de información territorial -LBIT -, las cuales pueden definirse como "un proceso dinámico en tiempo y espacio, de identificación, recolección, organización y sistematización de la información relevante para la gestión del desarrollo territorial" (Vega Mora, L., 2001).
Las LBIT son fundamentales no sólo como insumo esencial de los diagnósticos territoriales requeridos en la formulación de las políticas, planes, programas y proyectos, sino como elementos clave e imprescindibles para el diseño y desarrollo de sistemas de información, para el desarrollo de los procesos de seguimiento y evaluación y para la toma de decisiones. De acuerdo con Vega Mora (2001), para la configuración de las LBIT es necesario tener en cuenta los siguientes aspectos fundamentales:
Marco ordenador para el tratamiento de la información territorial
Como marco ordenador para la organización y manejo de la información territorial, se propone hacerlo bajo el modelo denominado "Estado-Presión-Respuesta" -EPR-, desarrollado por la OCDE (1991,1993), a partir del modelo original de Presión-Respuesta propuesto por Friends y Raport (1979). Por su simpleza, facilidad de uso y posibilidad de aplicación a diferentes niveles, escalas y actividades humanas, es probablemente el más aceptado a nivel mundial.
Para el caso específico de la formulación, seguimiento y evaluación de las políticas públicas, el modelo EPR puede utilizarse a nivel macro como un enfoque mental de organización de la información territorial que permita dar respuesta coherente a las siguientes tres categorías de interrogantes:
La primera categoría de interrogante se refiere a Ida la información relacionada con la cantidad, calidad y disponibilidad de los recursos del patrimonio territorial, y se denomina información de estado.
]]> La segunda categoría de interrogante se refiere a la información relacionada con los factores o agentes e uso y/o deterioro de dichos recursos, y se denomina información de presión.La tercera categoría de interrogante se refiere a toda la información relacionada con la gestión (políticas, planes, acciones, control, etc.) que realiza la sociedad en general o el aparato estatal, para prevenir, eliminar, reducir, mitigar y/o controlar los factores o agentes de presión sobre los recursos del patrimonio territorial y para mejorar sus condiciones de estado en cuanto a su cantidad, calidad y disponibilidad, denominándose información de respuesta.
Formato-matriz para la organización, almacenamiento y sistematización de la información territorial
Aunque la toma y recolección de información constituyen uno de los principales "cuellos de botella" en los procesos de reconstrucción, construcción o prospección de las líneas base de información, su almacenamiento y sistematización bajo un esquema organizado son fundamentales en dichos procesos. En este sentido, al margen de la necesidad de establecer mecanismos de coordinación, concertación y articulación que permitan acuerdos y/o convenios de cooperación para la toma, recolección, almacenamiento, procesamiento y disposición adecuada de la información, así como para el establecimiento de protocolos especiales basados en normas o estándares que permitan un manejo homogéneo de la misma, es fundamental disponer de herramientas adecuadas que lo faciliten, todo esto bajo el marco ordenador de Estado, Presión, Respuesta -EPR-.
Con tal propósito, en la tabla 1 se esquematiza a manera de ejemplo lo que he denominado Formato-Matriz-EPR como una herramienta lógica que permite orientar el almacenamiento y sistematización (diseño de bases de datos) de la información territorial de manera organizada bajo el esquema EPR. Este formato se estructura a partir de los dos tipos de capital que conforman el patrimonio territorial y sus entradas están relacionadas directamente con el estado, presión y respuesta de cada uno de los recursos territoriales que conforman dichos capitales a nivel de tema.
Como se puede apreciar, para cada tema considerado se dispone de una casilla según el tipo de información que corresponda, ya sea de estado (cantidad, calidad, disponibilidad), presión (uso, deterioro) o respuesta (procesos, productos).
No obstante lo anterior, es evidente que la información desagregada por cada tema y tipo de información (EPR) podría llegar a ocupar extensos e in manejables espacios en cada casilla, lo que obliga a desarrollar esquemas procedimentales para la agregación, definición y diseño de indicadores que hagan fácil el manejo de la información, como veremos a continuación.
Esquema procedimental para la agregación, definición y diseño de indicadores
]]> Así como las políticas macroeconómicas de un país pueden ser medidas, valoradas y evaluadas rápidamente a través de indicadores macroeconómicos suficientemente agregados (en la mayoría de los casos no son más de cinco: PIB, NBI, tasa de inflación, tasa de devaluación, etc.), las demás políticas públicas de cada país deberían poder medirse y valorarse mediante indicadores suficientemente agregados, que representen adecuadamente la información.A partir de la información territorial organizada bajo el esquema EPR será posible obtener indicadores que respondan a cada una de las categorías consideradas así:
El nivel de agregación de los indicadores dependerá en principio, de la cantidad y calidad de la información disponible (básica, secundaria, georreferenciada, etc.)[2], y deberá permitir un nivel de agregación tal que haga posible disponer en últimas, de indicadores que involucren y reflejen fácilmente el comportamiento en tiempo y espacio de los recursos del patrimonio territorial, tal como se muestra en la figura 1.
Esta consideración nos permite la posibilidad de definir y diseñar indicadores EPR tipo, que puedan ser utilizados de manera homogénea en diferentes territorios, facilitando de paso la configuración de las líneas base de información territorial -LBIT-.
Esquema espacio-temporal para la configuración de las Líneas Base de Información Territorial-LBIT-
Según su espacialidad, las líneas base de información territorial-LBIT - deberán ser escaladas de acuerdo con los diferentes ámbitos territoriales (global, regional, nacional, subregional, local), y según su temporalidad, las LBIT podrán ser reconstructivas del pasado, constructivas del presente y prospectivas del futuro.
En este sentido, las LBIT deberán permitir la caracterización territorial indicativa de la información de estado, presión y respuesta de cada uno de los capitales y recursos que componen el patrimonio territorial para diferentes períodos de tiempo (puede ser anual), tal como se esquematiza en la figura 2.
Identificación, priorización y análisis estratégico de potencialidades y problemáticas territoriales
La identificación, priorización y análisis estratégico de potencialidades y problemáticas territoriales relacionadas con cada uno de los recursos que componen el patrimonio territorial, se realizarán a través de un proceso que involucre una amplia participación y consenso por parte de todos y cada uno de los actores involucrados, de acuerdo con el tema específico de política tratado.
En el desarrollo de este proceso se deberán cumplir al menos las siguientes etapas básicas:
]]>Información y capacitación de actores participantes
Para cualquier caso, es deseable y conveniente que los actores participantes estén lo más informados posible sobre el tema de política a tratar, y por tanto es necesario que como primera etapa sean objeto de un taller de información y capacitación, tomando como insumo básico la caracterización territorial previamente realizada a través de las líneas base de información territorial -LBIT-.
Identificación de potencialidades, problemáticas y gestión territorial
En principio, para facilitar el proceso se asumirá, por un lado, que las condiciones de estado del patrimonio territorial, es decir, su cantidad, calidad y disponibilidad, constituyen potencialidades territoriales, y por otro lado, que las condiciones de presión, es decir, los factores o agentes de uso y deterioro del patrimonio territorial, constituyen problemáticas territoriales si alteran negativamente las condiciones de estado. Las potencialidades, problemáticas y gestión territorial podrán ser identificadas de manera independiente por cada uno de los actores involucrados, y posteriormente mediante un taller de consenso, se podrá lograr su normalización conceptual y semántica que permita la agrupación homogénea de cada una de las potencialidades y problemáticas identificadas.
Priorización de potencialidades, problemáticas y gestión
Una vez identificadas y consensuadas entre los diferentes actores involucrados cada una de las potencialidades, problemáticas y gestión territorial, se procede a su priorización, lo cual puede hacerse de dos modos, según el grado de interrelación requerido. En el primer modo, se asigna al total de potencialidades y problemáticas identificadas y consensuadas un valor de 100 puntos. Posteriormente, de manera independiente cada actor involucrado distribuye estos 100 puntos entre todas las potencialidades, problemáticas y gestión, asignando en cada caso un valor de la manera más objetiva posible, según su percepción y conocimiento específico del tema. Finalmente, se promedian las diferentes ponderaciones realizadas entre todos los actores participantes y se obtiene así la priorización del primer modo. Como regla general, para este modo de priorización se establece la obligación de asignar los 100 puntos entre al menos 30% del total de las potencialidades y problemáticas identificadas, pudiendo quedar algunas de ellas sin ponderación.
El segundo modo, que se puede denominar "priorización sistémica", además de evitar al máximo la discrecionalidad y subjetividad de los actores en cada ponderación, busca ponderar el grado de influencia de cada potencialidad, problemática y gestión realizada con las demás, para lo cual se hace uso de la matriz de correlación sistémica de estado-presión-respuesta, en la cual se correlacionan entre sí las potencialidades territoriales, es decir, las condiciones de estado (cantidad, calidad y disponibilidad), las problemáticas territoriales, es decir, las condiciones de presión (por uso y deterioro) de los recursos del patrimonio territorial, y las acciones de respuesta (procesos y productos de gestión), disponiéndolas como variables activas en el eje y, y como variables pasivas en el eje x, tal como se ilustra en la tabla 2.
]]> Las entradas a cada una de las celdas de la matriz de correlación se califican de manera concertada entre los diferentes actores, determinando el grado de influencia de cada variable activa sobre las pasivas de acuerdo con la siguiente escala de valor:Para garantizar la máxima imparcialidad y objetividad en el proceso de calificación, se deben cumplir dos reglas fundamentales: en primer lugar, la calificación no se vota por mayoría sino que se negocia (consenso) y en segundo lugar, se debe calificar la situación actual encontrada y no la deseable o deber ser.
Finalmente, se pondera cada uno de los totales de activos y pasivos, lo que nos permite determinar, de mayor a menor grado de ponderación, las prioridades sistémicas de todas las potencialidades, problemáticas y gestión identificadas.
Análisis estratégico de potencialidades, problemáticas y gestión
]]> Para facilitar el análisis estratégico de cada una de las potencialidades, problemáticas y gestión priorizadas, las respectivas variables activas y pasivas pueden ser representadas y distribuidas en un plano cartesiano delimitado en cuadrantes por ejes críticos (x y y) representados por el valor de las medianas de pasivos y activos respectivamente, tal como se esquematiza en la figura 3.
El valor de las medianas puede ser calcularse de la siguiente manera:
Eje y= ( (TAmáx - TAmin)/2) + TAmin)
Eje x= ( (TPmáx - TPmin)/2) + TPmin)
Prospección y construcción de escenarios posibles de gestión y selección de escenarios deseados
Una vez identificadas, priorizadas y analizadas estratégicamente las potencialidades, problemáticas y gestión territoriales, se procede a la prospección y construcción de escenarios posibles de gestión, orientados a la disminución y/o eliminación de problemáticas (amenazas, vulnerabilidades y riesgos) y a la optimización de las potencialidades (fortalezas y oportunidades).
]]> Con tal propósito, a continuación se proponen y describen brevemente tres maneras de prospectar y construir dichos escenarios de acuerdo con la información disponible:Finalmente, la selección de escenarios deseados deberá realizarse a partir de los escenarios de gestión posibles construidos, pero siempre con una amplia participación y consenso de los actores involucrados, que permita la realización y desarrollo de acuerdos y voluntades, que incluyan la definición de límites y selección de procesos gobernables, y que garanticen la sostenibilidad ambiental y social de acuerdo con la visión, enfoque y alcances planteados.
Conclusiones y recomendaciones
En los últimos años los cambios económicos, sociales y ambientales que se vienen experimentando a nivel mundial han conducido a plantear nuevos modelos de desarrollo, donde se busca conjugar armónicamente competitividad, globalización, disputa de mercados y bienestar de la población con protección del medio ambiente. Esta tendencia ha llevado a que la información comience a ser percibida como un "valioso activo" esencial, no sólo en la formulación y articulación de políticas y sus instrumentos, sino para el diseño y desarrollo de sistemas de información, de procesos de seguimiento y evaluación, y para la toma de decisiones.
En este sentido, al margen de la necesidad de establecer mecanismos de coordinación, concertación y articulación interinstitucional, que permitan acuerdos y/o convenios de cooperación horizontal para la toma, recolección, almacenamiento, procesamiento y disposición adecuada de la información territorial, es fundamental el establecimiento de mecanismos que permitan disponer de diagnósticos territoriales adecuados.
]]> El diagnóstico territorial es a todas luces el más importante elemento articulador de las políticas públicas y de los instrumentos que las materializan, y por tanto deberá considerar, medir, instrumentar e interrelacionar sistémicamente tanto las dimensiones del capital natural como las del capital cultural del territorio.Un insumo esencial para un buen diagnóstico territorial lo constituyen las líneas base de información territorial -LBIT -, las cuales deberán permitir la caracterización territorial indicativa de la información de estado, presión y respuesta de cada uno de los recursos que componen el patrimonio territorial. Según su espacialidad, deberán ser escaladas de acuerdo con los diferentes ámbitos territoriales (global, regional, nacional, subregional, local), y según su temporalidad, podrán ser reconstructivas del pasado, constructivas del presente y prospectivas del futuro.
Pie de página
[*] Este artículo es producto de una reflexión teórica acerca de la teoría de gestión. Se recibió en septiembre y se aceptó definitivamente en noviembre de 2002.
[1] En los países periféricos, aquellos con situaciones de industrialización tardía, dependientes y huérfanos de una cultura propia, el crecimiento económico depende cada vez más de factores exógenos. Tales países se han insertado en la economía mundial como exportadores de productos primarios y de recursos naturales y sus patrones de consumo son un simple reflejo del consumo de las élites de los países industrializados. El progreso técnico, verdadero motor del crecimiento endógeno, es importado como un paquete cerrado, sin dar lugar a un genuino proceso de innovación tecnológica nacional (Boisier, 1997).
[2] Un común denominador en la mayoría de los países en desarrollo lo constituye la restricción, insuficiencia y en muchos casos la inexistencia de una información adecuada, y aunque algunos sectores disponen de una gran cantidad de literatura y estudios técnicos sectoriales, hay considerable insuficiencia de datos, estadísticas e indicadores, toda vez que las series se construyen con diferentes marcos metodológicos, están desactualizados o sencillamente son esporádicos.
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