Luisa Fernanda Cano Blandón**

En América Latina ha crecido la preocupación por la corrupción y, de manera especial, por encontrar fórmulas institucionales que permitan combatirla. La corrupción ha  sido  considerada como  un  importante  obstáculo  al desarrollo  económico, un impedimento para la erradicación de la pobreza  y el principal motivo de pérdida  de legitimidad gubernamental, por tanto, una amenaza para la democracia. Dentro de las políticas públicas que se han planteado en la región para el control de la corrupción, la participación de los ciudadanos se ha convertido  en un elemento  indispensable, el cual, en términos  generales,  se encuentra inserto dentro  de una lógica de acción pública  que  en años recientes  asumió  la denominación de gobernanza, esto es, la necesidad de comprender el gobierno como un proceso y no como un sujeto directivo, lo cual implica una multiplicidad de actores y de centros de decisión difusos. En este sentido,  en el texto se plantean  las formas en que los ciudadanos pueden participar en las políticas públicas que buscan  luchar contra la corrupción bajo la perspectiva de la nueva gestión pública y la nueva gobernanza democrática.

In the  past  fifteen years  has  been  growing  concern  about  corruption  and, especially,  to find ways that allow reduce  it. In Latin America, corruption  has been considered a major obstacle  to economic development, an impediment to poverty eradication and the main reason  for the loss of governmental legitimacy, therefore, a threat to democracy. Within public policies to control corruption  that have arisen in the region, citizen participation has become  an essential element that, generally, is into a logic of public action that in recent years assumed  the name of governance, referred  to the need  to understand the government  as a process  rather  than  as an individual  manager,  hence  it brings  multiplicity  of actors  and  decision-making centers,  The text show possible  ways of citizen participation in the public  policies to combat  corruption  under  two approaches: the New Public Management and the New Democratic  Governance.

No single actor, public or private,

has the knowledge and information  required to solve complex,

dynamic, and diversified  problems;

no actor has an overview sufficient to make the needed  instruments effective;

Kooiman, Jan

Introducción

La idea de involucrar a la sociedad civil en la lucha contra la corrupción hace parte de una lógica de acción pública que, en años recientes,  asumió la denominación de governance,  traducido  al español como gobernanza, y que alude a la posibilidad de vincular al Estado y a la sociedad en la conducción de los destinos públicos,  la cual ha propuesto una reorientación al debate sobre sus roles. Así, la gobernanza emerge como una estrategia política para que los Estados redefinan sus funciones; como una nueva forma de intercambio Estado- sociedad,  que  busca  asegurar  el control  político  y el apoyo  social y como alternativa a la coerción,  para procurar la gobernabilidad democrática.

En este  sentido,  el recurso  a la participación ciudadana como  una estrategia  de lucha  contra  la corrupción por parte  de los gobiernos,  puede verse justificado en un amplio  rango de argumentos  y materializado en los más diversos mecanismos  de participación, con lo cual se hace evidente que no existe una única vía para involucrar a la ciudadanía, ni una única vía para enfrentar la corrupción en general. No obstante,  en general, es innegable  la importancia de la participación ciudadana en las actividades gubernamentales, y particularmente en las campañas  de lucha anticorrupción.

Kisubi (1999, p. 117) señala: “where the attempts have been genuine but nevertheless  failed, invariable  one ingredient  is missing: the involvement  of civil society”[1], esto es, las posibilidades de éxito de la propuesta se reducen ante la falta de compromiso de la sociedad civil con el esfuerzo anticorrupción. Esto se debe a que formular e implementar una norma o política no constituye una respuesta a la corrupción por sí misma. La lucha anticorrupción demanda que el público esté informado acerca de las dimensiones de la corrupción en cada país y de los instrumentos disponibles para controlarla y que, adicionalmente, participe en la campaña  anticorrupción.

Por consiguiente, ignorar  completamente a la sociedad  civil en  una estrategia anticorrupción significa olvidar una de las principales herramientas disponibles  para el logro de sus propósitos.   Pero ¿por qué involucrar actores sociales  y privados  dentro  de actividades  tradicionalmente definidas  como gubernamentales?

1.     Gobernabilidad y gobernanza

Es pertinente  ubicar la respuesta a la anterior pregunta en el periodo de reformas al Estado en América Latina. Los cambios institucionales producidos a partir de la década  del noventa implicaron  una reestructuración del Estado bajo mecanismos tales como la desregulación, la privatización, las reducciones drásticas  del servicio  civil, la introducción de  prácticas  de  gerencialismo en el sector público  y la creación  de agencias  semiautónomas, entre  otras modificaciones que, progresivamente, han privado  al Estado de muchas  de sus fuentes tradicionales de poder,  de su convencional capacidad directiva en  materia  de  política —entendida  como  policy—,  de  sus capacidades institucionales, e incluso de su legitimidad.

El resultado  de  estos  cambios  ha  sido  una  dramática  alteración  del panorama  político,  de   modo  que  para  el Estado se ha  hecho  más difícil mantener  el control sobre el ambiente  interno  e imponer  su voluntad  sobre la sociedad;  de ello  se deriva  la necesidad de preguntarse  por los nuevos instrumentos o nuevas formas de intercambio que pueden desarrollarse entre el Estado y la sociedad  para asegurar el control político y el apoyo social (Cf. Pierre, 2000, p. 2). Al respecto, se plantean en el escenario político estrategias alternativas  a través de las cuales  el Estado puede  articular  y perseguir  los intereses colectivos sin necesidad de acudir a instrumentos coercitivos; formas alternativas que, sin embargo,  no reemplazan la persecución de los intereses colectivos  a través de  los canales  institucionales tradicionales  sino  que  la complementan. Este conjunto  de estrategias  políticas  emergentes para  que los Estados redefinan su rol en la sociedad  se ha denominado gobernanza en años recientes.

De acuerdo  con Jon Pierre (2000), la gobernanza tiene un significado dual: por un lado se refiere a las manifestaciones empíricas de la adaptación del Estado a su ambiente  externo,  lo cual tiene lugar en los últimos años del siglo XX y, por otro lado, denota  una representación conceptual o teórica de la coordinación del sistema social y el rol del Estado en este proceso.  Desde esta perspectiva, la emergencia de la gobernanza no debe ser vista prima facie como una prueba  del deterioro  o declive del Estado, sino como su habilidad para  adaptarse  a cambios  externos,  como  una  respuesta  institucional  a las rápidas  transformaciones del ambiente  estatal en la última década  del siglo pasado.  En palabras  de Peters y Pierre (2005) “the principal  adaptation  has been  an increasing  involvement of societal  actors  in governance and  with that change  some  blurring of any clear distinction  between the public  and private sectors. This statement does not mean that government  has abdicated its responsibilities to steer the society, but only that there is now a wider range of instruments  available for achieving public purposes”  (p. 64).[2]

Empero, otros autores estiman que una vez que se hizo manifiesta la crisis de gobernabilidad —en términos de capacidad y legitimidad de los gobiernos democráticos tradicionales— también se evidenciaron las crecientes dificultades del gobierno para reaccionar ante entornos cada vez más complejos,  inciertos y dinámicos y ante una ciudadanía cada vez más reflexiva y crítica, que pone en tela de juicio la legitimidad  de las intervenciones públicas  (Cf. Blanco y Gomà, 2003).

Bien porque  se hizo  manifiesta  una crisis de gobernabilidad o por la habilidad  adaptativa  de los gobiernos  a su entorno,  lo cierto es que se hizo evidente  la necesidad de  cambiar  la forma de  gobierno  tradicional  de  las democracias liberales y de pensar en vías de interacción con la sociedad  más allá de los sistemas electorales, puesto que, como afirma Kooiman “governance theory starts from diversity, dynamics  and complexity  of the societies  to be governed” (2000, p. 163).[3]

El término gobernanza es definido como el “arte o manera de gobernar [para] el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, [y para] un sano equilibrio  entre el Estado, la sociedad  civil y el mercado  de la economía” (“gobernanza”, 2001), mientras que gobernabilidad es entendida como la “cualidad  de gobernable”  (“gobernabilidad”, 2001).  Peters y Pierre (2005), precisan  que  “governability  is the  flip side  of governance”,[4]  pero advierten  que  son conceptos que  deben  vincularse  de  forma dinámica  en la práctica.  Gobernabilidad alude  a la capacidad política  y administrativa de  gobernar,  es decir,  se trata de  un  concepto endógeno que  alude  a las capacidades institucionales  de  los gobiernos  para  cumplir  con  sus tareas y propósitos,  dentro  de los cuales,  los ciudadanos son destinatarios  de las acciones o políticas gubernamentales. En otras palabras, gobernabilidad es la capacidad de generar y aplicar políticas para la solución de problemas, cuyas herramientas principales  son las estructuras  y los sujetos  gubernamentales. Camou, entiende  la gobernabilidad como “un estado de equilibrio dinámico entre el nivel de las demandas societales y la capacidad del sistema político para responderlas de manera  legítima y eficaz” (2000,  p. 283). Para lograr ese equilibrio,  el enfoque  de gobernabilidad propone  el fortalecimiento de la institucionalidad, a diferencia  del enfoque  de gobernanza, que  propone fortalecer las redes sociales y la capacidad social de respuesta a los problemas públicos.  Por consiguiente, las principales  reformas  que  se plantean  para procurar una mejor gobernabilidad, se fundamentan en la corriente conocida como nueva gestión pública (NGP) o New  Public Management.

La  gobernabilidad hace  referencia al conjunto  de  instrumentos  y capacidades de que dispone el Estado para gobernar, mientras que gobernanza es un concepto más amplio que implica la posibilidad de inclusión de actores sociales y privados dentro de las tareas gubernamentales por lo que también se le conoce como “gobierno en red”. La gobernanza implica que a la democracia la dirija un sistema de gobierno,  no un sujeto de gobierno,  quien en últimas es necesario,  pero no suficiente para gobernar (Cf. Aguilar, 2005).

Este trabajo pretende, bajo el marco analítico que ofrecen los conceptos de gobernabilidad y gobernanza, analizar  las posibilidades para articular la participación ciudadana a las políticas públicas de lucha contra la corrupción y examinar sus fortalezas y debilidades.

2.     Formas de participación de los ciudadanos en la actividad gubernamental

A continuación expondré  los criterios con los cuales se analizarán  los mecanismos de  participación ciudadana que  promueven los enfoques de gobernabilidad y gobernanza.

2.1  Primer criterio.  De acuerdo con el grado de participación de los ciudadanos en la gestión pública

Conforme a  este  criterio  es  posible  hablar  de  cuatro  niveles  de participación dentro  de  los cuales  se implementan distintos  mecanismos participativos:

2.1.1  Información. Esta escala de participación consiste en la obtención, emisión y difusión de información sobre el funcionamiento del gobierno. Este es el nivel más básico de participación y se ha convertido  en un tema central de debate,  puesto  que  la fluida circulación  de información,  se erige como requisito indispensable para la transparencia y la rendición de cuentas, pilares básicos  de  las reformas de  gobernabilidad promovidas  en  las dos  últimas décadas.  Sólo un gobierno transparente  y abierto al escrutinio público puede considerarse  realmente democrático, porque sólo así es posible el control del aparato gubernamental. En este sentido, han cobrado vigor las leyes de acceso a la información  y la implementación de mecanismos  que  garanticen  a los ciudadanos la posibilidad de contar con información acerca del funcionamiento del gobierno y de ejercer, así, derechos constitucionales, tales como la libertad de opinión, de expresión,  el derecho a informar  y recibir información veraz e imparcial y el derecho de petición,[5] lo cual evidencia el cambio que ha sufrido el principio de provisión de la información  gubernamental, desde la base de una necesidad  de conocer hacia el principio de un derecho por conocer (Cf. Ackerman y Sandoval, 2005).

Generalmente, es este tipo de legislación  el que permite  instrumentar los derechos  constitucionales relativos  al acceso  de  la información. Los mecanismos que dichas leyes u otro tipo de medidas de política pública pueden implementar, para garantizar  el flujo de información entre el gobierno  y los ciudadanos, pueden consistir en la creación  de organismos  que  protejan  el derecho  a la información, en la obligación  de implementar oficinas de quejas y reclamaciones, publicar estados de cuenta y desarrollo de sus contrataciones, tener  portales  de  Internet con  buzón  de  sugerencias,  establecer  plazos  y sanciones en caso de que se niegue la información a los ciudadanos, entre otros. Lo cierto es que el nivel de la relación entre los ciudadanos y la gestión pública en esta escala  se limita a conocer  el funcionamiento gubernamental y no a incidir sobre él; pero, sin duda, este constituye un escalón imprescindible para posibilitar cualquier  interacción  democrática entre el gobierno  y la sociedad.

2.1.2  Consulta. Este nivel de participación pretende obtener la opinión ciudadana respecto  a preferencias, niveles  de  satisfacción  o determinados asuntos  sobre  los cuales  el ciudadano tiene  alguna  información  particular que permita esclarecer  una situación,  problemática o política, en torno a  la cual el gobierno  interviene  o intervendrá.  Este tipo de participación puede considerarse  indirecta,  en la medida  en que  el grado  de incidencia  de los ciudadanos en la gestión pública  depende, ante todo, de la receptividad  de los actores gubernamentales ante la opinión o información suministradas  por los ciudadanos.

2.1.3  Cooperación  o  cogestión.  El  nivel  cooperativo alude  a  la participación de los ciudadanos mediante  la colaboración en el desarrollo de tareas públicas.  Frecuentemente, en el nivel local se presenta este tipo de mecanismos cooperativos, en los que la ciudadanía participa con la prestación de algún servicio público  mediante  la constitución  de comités, asociaciones de ciudadanos o formación de organizaciones no gubernamentales. Ejemplo de  ello  son  los mecanismos cooperativos que  promueven la constitución de  comités  voluntarios  de  atención  de  desastres  o  de  construcción de escuelas públicas,  con lo que asumen  una responsabilidad tradicionalmente gubernamental.

Estas vías de participación han ganado terreno en Latinoamérica.  Nuria Cunill (1997), al estudiar la oferta institucional para la participación ciudadana en América Latina, encuentra que “la autogestión social que combina manejo descentralizado de  los recursos  y creación  de  cuerpos  colegiados  para  su administración, se erige en el paradigma  del nuevo arreglo institucional  que hace de la cooperación social la vía para la provisión de los servicios públicos” (p. 81).

Dentro de los mecanismos de tipo cooperativo, cabe resaltar, así mismo, aquellos  que  buscan  la formación  de  redes  ciudadanas para  la vigilancia de la gestión pública,  que funcionan  a modo  de sensores  o “alarmas contra incendios”  y permiten  detectar,  por medio de la cooperación ciudadana, los riesgos y sospechas de actividades corruptas dentro del gobierno.[6]

2.1.4  Decisión. En el nivel de decisión, los ciudadanos participan para contribuir en el proceso de toma de decisiones, no sólo emitiendo opiniones sino también orientando la acción gubernamental, es decir, en este punto su participación trasciende  el proceso  deliberativo  y se constituye en elemento indispensable para la toma de decisiones  públicas.  Este es quizá  el nivel de participación ciudadana que compromete un mayor y más importante espacio para la sociedad  dentro del ciclo de las políticas públicas. Sin embargo,  la co decisión  es una escala difícil de alcanzar,  puesto  que supone  un alto grado de compromiso de los ciudadanos con el interés  público,  así como  de los actores gubernamentales con el respeto y acatamiento de la decisión adoptada, es decir, exige una interacción democrática, permanente y cercana  entre los ciudadanos y los decisores  públicos;  por tal razón,  este tipo de mecanismos suele encontrarse, en mayor medida,  en el ámbito local.

Hay quienes  sostienen  que sólo a este nivel puede  darse la verdadera participación ciudadana, en la medida  en que se remite a la faceta política de los ciudadanos y no sólo a la mercantil.  Nuria Cunill (1997) señala  que el objetivo  de  la participación ciudadana es la construcción de  espacios públicos  que  perciban  e identifiquen  problemas  de la sociedad,  pero  que, además,  los tematicen  de forma convincente y persuasiva  y, ante todo,  que logren ser procesados en el ámbito  de decisión  del sistema político del que la misma ciudadanía hace parte. Por tanto, la autora entiende la participación ciudadana como la expresión de la intervención directa de los agentes sociales en actividades públicas.

De lo anterior  se desprende una  posible  pugna  o dicotomía  entre  la “participación  consultiva” y la “participación  resolutiva”. Al respecto,  indica Cunill   que  “la primera  modalidad es sostenida  fundamentalmente  desde los ámbitos  gubernamentales […], la segunda,  en  cambio,  aduciendo que el problema  central es lograr compartir el poder  político —en función de su redistribución—  sólo acepta  una injerencia  directa en los procesos  de toma de decisiones”  (1997, p. 103). Ejemplos de mecanismos de participación en el nivel decisorio son el presupuesto participativo  y los consejos  ciudadanos con  poder  de  decisión.  Cabe  señalar que  sería  importante  analizar,  en casos  particulares,  el poder  de  decisión  real con  que  cuentan  los agentes participativos en estas experiencias.

2.2  Segundo criterio. De acuerdo con la etapa del ciclo de políticas públicas en la que se prevé la participación ciudadana

Una vez replanteado el modelo  de Estado asistencial  y conocidos los límites y la escasez  a que  se enfrenta  el decisor  público  en  una  sociedad democrática, el gobierno por políticas públicas abre las puertas a una etapa de intervenciones selectivas, cuyo instrumento  básico es la política —entendida como  policy— y que  alude  a la concatenación de  decisiones  o acciones intencionalmente coherentes tomadas  por  diferentes actores  públicos  y ocasionalmente privados —cuyos recursos,  nexos institucionales e intereses varían— a fin de resolver,  de manera  puntual,  un problema políticamente definido como colectivo (Cf. Knoepfel, 2005).

Bajo este nuevo patrón del policy making, la sociedad  adquiere  un rol determinante, en la medida  en que se modifican las reglas, procedimientos, expectativas  y concepciones de su relación con el gobierno.   En ese sentido, las políticas  públicas  son  entendidas como  “decisiones  de  gobierno  que incorporan  la opinión,  la participación, la corresponsabilidad y el dinero de  los privados  en  su calidad  de  ciudadanos, electores  y contribuyentes” (Aguilar, 1992,  p. 36), que genera todo un abanico  de estrategias de acción corresponsable el cual diluye las fronteras entre lo público  y lo privado.[7]

2.2.1  Intervención en el surgimiento del problema y en la inclusión en la agenda. Esta etapa, también llamada definición del problema, comprende las representaciones y la tematización que los actores gubernamentales y no gubernamentales realizan de la situación no deseable  o problema  social, del cual  surge la decisión de incluirlo en la agenda de políticas como problema público.  Según Parsons (Cf. 1996,  p. 87), en esta etapa  hay una transición de issue a problem.  Si se parte de la base conforme a la cual en un gobierno democrático los problemas públicos son una construcción colectiva vinculada con las percepciones, intereses y recursos de los actores involucrados, es claro que esta es quizá la fase del proceso  de políticas públicas donde  los actores sociales  tienen  mayores  oportunidades de intervenir.   Particularmente, en esta etapa resulta importante  el papel de los medios  de comunicación y de los movimientos  sociales que inciden  en la forma de abordar  el asunto.

2.2.2   El diseño de la política. En esta etapa se fijan las bases técnico- jurídicas sobre las que se asientan los objetivos, instrumentos  de intervención y modalidades operacionales de la acción pública,  cuyos elementos  deberán estar organizados lo más coherentemente posible a fin de obtener el impacto deseado.  La formulación  y adopción del contenido de la política suelen ser apreciadas  como  un momento técnico  en el cual predominan los cálculos de costo-beneficio  y el diagnóstico  del problema, para que los policy makers programen  las estrategias y mecanismos  que se implementarán en cada caso particular.

Bajo esta  perspectiva,  la intervención de  actores  sociales  en  esta etapa pude   ser tan innecesaria  como impertinente; sin embargo,  cuando  la legitimidad  y el apoyo  a la política pública  están en juego,  es innegable  la necesidad de la participación de los ciudadanos de alguna manera.  Lo cierto es que los actores implicados  en la programación o diseño de la política, así como su margen de maniobra institucional, resultan sumamente dependientes de los regímenes nacionales, así como del grado de formalización de la política, pues los procesos legislativos representan una fase mucho más restringida a la participación ciudadana que la etapa de formulación  del problema.

2.2.3  En la implementación. Esta etapa es entendida como el conjunto de procesos que, tras la fase de programación o diseño, tienden a la realización concreta  de  los objetivos  de  una  política  pública,  es decir,  se trata de  la ejecución o aplicación  de lo planeado. Weimer y Vining (1989) señalan que la etapa de implementación está constituida  por un conjunto  de decisiones que  deben  tener  en cuenta  los actores  y sus recursos,  puesto  que  ejecutar cualquier  política  pública  requiere  el concierto  de  los actores  necesarios para sacar avante sus objetivos,  de manera  que si no se prevén estrategias y reacciones  de los implicados,  posiblemente la política encuentre opositores y esta oposición  difícilmente  podrá ser  canalizada.

Así las cosas, dentro de la etapa de implementación es posible encontrar distintas posibilidades para la intervención de los ciudadanos en la política, como la co-gestión, el monitoreo  y fiscalización del desarrollo  de la misma.

2.2.4  En la evaluación de la política. Una vez diseñada e implementada una  política  pública,  ésta  debe  ser  objeto  de  evaluación   con  el  fin de apreciar los efectos logrados por la intervención gubernamental. El grado de compromiso ciudadano en esta etapa depende del tipo de evaluación y del tipo de política del que se trate, ya que, generalmente, las evaluaciones que consisten en procesos de medición técnica para verificar impactos, sólo llegan a los ciudadanos mediante la publicación de sus resultados.  Sin embargo, es creciente  la tendencia a involucrar  mecanismos participativos  en  los procesos de evaluación de políticas puesto que ello permite, en gran medida, garantizar la veracidad  de los resultados  que son publicados y la legitimidad de  la intervención evaluada.  El objetivo  de la evaluación, puede  consistir en   iniciar una medida,  legitimar una decisión,  mejorar  la implementación, controlarla,  entre otros.

Valga añadir  que  para ciertas intervenciones gubernamentales, como es el caso  de  las políticas  de  lucha  contra  la corrupción, difícilmente se establecen mecanismos  de evaluación;  por lo general,  se generan  vías para conocer  la percepción sobre este problema público,  el cual resulta difícil de medir y de evaluar debido a la dificultad que presenta para  aislar el efecto de la política y conocer su verdadero  impacto en los resultados. Sin embargo, es una necesidad creciente  de los gobiernos  disponer  de vías de evaluación en materia de lucha contra la corrupción, a lo cual puede aportar la focalización de las intervenciones.

Además  de  estos  dos  criterios,  es importante  mencionar el origen y el  grado  de  institucionalización de  los  mecanismos de  participación ciudadana. Algunos autores señalan que, cuando el origen de los mecanismos institucionalizados de participación ciudadana es estatal y los sujetos sociales son convocados a ellos, los ciudadanos pierden  su autonomía política y se desnaturaliza el sentido  de  la participación, de  modo  que  la inclusión  en dichos  mecanismos pre  diseñados  más que  participación constituyen  una “colaboración funcional” con el gobierno.

No obstante,  es evidente  que una intervención al margen  del aparato estatal difícilmente lograría incidir en las decisiones  públicas. Así, el temor de que los ciudadanos sean cooptados supone no sólo la debilidad  institucional, sino también la debilidad  de las organizaciones sociales, y no deja de ser un prejuicio  que  se convierte  en  impedimento para  desarrollar  interacciones productivas  entre  el Estado y la sociedad.  Por esta razón,  no consideramos el origen  del  mecanismo participativo  como  un  criterio  de  clasificación, puesto  que  en  una  democracia, la oferta institucional  de  mecanismos de participación ciudadana no es sólo posible sino incluso deseable, ya que en el desarrollo  de  los postulados  constitucionales, el Estado debe  promover vías de comunicación con la sociedad  que vayan más allá del voto. Sea que provenga  de una propuesta  gubernamental como  de la misma  ciudadanía, lo importante  es el papel que juega dicho mecanismo dentro del proceso de políticas públicas.

En la tabla 1 se presenta la combinación de mecanismos de participación ciudadana que resulta de los dos criterios atendidos  en este trabajo: el nivel de participación de los ciudadanos en la gestión pública y la etapa del ciclo de políticas en que dicha participación tiene lugar.

Como  resultado  de los criterios utilizados,  obtenemos una matriz de mecanismos de participación posibles. Combinaciones que se encontrarán en mayor o menor medida en el enfoque de gobernabilidad o en el de gobernanza. Por ejemplo, la gobernanza democrática, tenderá a privilegiar mecanismos de participación ciudadana del nivel de decisión en la etapa de diseño (De, Ds), mientras que el enfoque  de gobernabilidad recurrirá con mayor frecuencia  a mecanismos  de participación del nivel de consulta en la etapa de evaluación (Cs, Ev) (Véanse subrayados  en negrilla en la tabla 1).

3.     Gobernabilidad y nueva gestión pública

La gobernabilidad implica establecer  un conjunto  de reformas “desde arriba”, impuestas a muchos países —particularmente  a países en transición y en desarrollo— por organismos de financiamiento internacional, que pretenden insertar medios  para controlar,  complementar o reemplazar las burocracias disfuncionales, estableciendo nuevas  relaciones  institucionales   entre  el sector gubernamental y el privado, así como con organizaciones sociales; es decir, esta perspectiva  se refiere a la nueva gestión pública (NGP), cuya base argumentativa  es el Public Choice y cuyo modelo  operativo está dado por el Nuevo Institucionalismo Económico (NIE).

Mediante esta justificación, se introdujeron un gran número de reformas que pretendían reducir el Estado y asignar tareas públicas  a particulares,  así como trasladar al terreno público prácticas gerenciales del sector privado para incrementar su eficiencia.  Así, el Estado cede  terreno  y se descarga  de sus responsabilidades públicas. Desde esta perspectiva, se reduce significativamente la autoridad  del gobierno  como centro visible de conducción de la sociedad (Cf. Pierre y Peters, 2005, p. 40).

El  segundo  argumento  se refiere a la “utilidad”  de  la participación ciudadana para  reducir  los costos  de  transacción  y de  operación en  las actividades gubernamentales. En palabras  de  Ackerman  “participation  is usually  seen  to be  important  only  insofar  as it reduces  government  costs and responsibilities” (2004a, p. 447).[9] Bajo este argumento, se concibe  a los actores  sociales  como  colaboradores descentralizados del gobierno,  con lo cual reducen considerablemente sus costos de transacción.[10] De esta forma, los actores sociales resultan “útiles” para el gobierno y la estrategia de involucrar a la sociedad civil en la implementación de una política pública se erige como un valioso recurso para los policy makers, recurso que puede resultar altamente productivo y, además, reducir los costos de transacción  y de operación de las intervenciones públicas.

La NGP  se caracteriza  primero,  por  buscar  un  manejo  eficiente  de los recursos  públicos  recurriendo a instrumentos de mercado  y ambientes competitivos para su asignación; segundo, por enfocarse en el desempeño del sector público con base en resultados; tercero, por orientar el comportamiento racional individualista  hacia fines colectivos por medio de instituciones  que contienen estructuras  de  incentivos;  cuarto,  por  flexibilizar y desregular procedimientos; quinto,  por  descentralizar funciones y, finalmente, por reducir la relación gobierno-sociedad a la interacción entre proveedor-clientes. Desde  esta perspectiva,  si el objetivo  es proporcionar servicios responsivos a los clientes (responsiveness), que atiendan  sus necesidades y garanticen  su satisfacción,  los mecanismos de participación ciudadana que operan  en   la NGP, se encuentran generalmente en los niveles  informativo,  consultivo  y cooperativo.

Aquí se privilegian los mecanismos de información, porque las reformas que claman  por la  transparencia y la rendición de cuentas  (accountability) hacen  parte imprescindible de  las propuestas  gerencialistas.  El uso  de  las tecnologías de información y comunicación, para optimizar el funcionamiento del gobierno a nivel interno y en su relación con la ciudadanía, se convierten en una prioridad bajo este modelo.  Así mismo, se implementan mecanismos consultivos,  porque representan la vía adecuada para conocer  la opinión  de los usuarios sobre los programas  gubernamentales y sobre la calidad  de los servicios públicos,  es decir, la consulta a los ciudadanos en su dimensión  de clientes le permite al gobierno conocer sus niveles de eficiencia y las reformas necesarias  para mejorar  su atención  responsiva,  si es del caso.  Además, se opta  por  mecanismos cooperativos, en  la medida  en  que  la cooperación representa la alternativa recurrente ante la retirada del Estado de ciertos ámbitos sociales  antes  intervenidos, cooperación  que  la NGP  pretende lograr por medio de incentivos dirigidos a seres humanos  de racionalidad limitada que voluntariamente se negarían  a cooperar,  pero que actuando racionalmente, esto es, buscando sus propios intereses, responden a los incentivos dirigidos desde el Estado y orientan  su acción hacia objetivos colectivos.

Frente a los mecanismos de participación ciudadana al nivel de decisión, compartimos con  Ackerman  (2004b) la idea  según  la cual  bajo  modelos gerencialistas, el compromiso directo  de los ciudadanos y grupos  sociales en las funciones  nucleares  del gobierno  continúa  siendo  la excepción.  Por ello, sólo en la medida en que otorgar facultades decisorias a los particulares constituya  un incentivo  que  conduzca el comportamiento individual  hacia óptimos  colectivos,  este enfoque optará por ampliar el nivel de decisión  de la participación ciudadana.

Los mecanismos de  participación ciudadana promovidos  por  este enfoque se caracterizan, igualmente,  por operar principalmente en la etapa ex post de las políticas públicas, es decir, en fase de evaluación y, eventualmente, en fase de implementación. El gran peso de los mecanismos  de participación reactivos  se debe  a la importancia  que  este modelo  le da a los resultados, incluso  por encima  de los procesos.   Al respecto,  Knoepfel (2005) plantea cinco criterios para evaluar los efectos de una política: efectividad,  eficacia, eficiencia  en la asignación  de recursos,  pertinencia y eficiencia  productiva; algunos criterios que no evalúan, de modo alguno, son el diálogo, la apertura democrática y el carácter verdaderamente público  logrado en el proceso  de la policy.   La combinación de mecanismos  que privilegia este enfoque  es la siguiente: información en la implementación (If, Im) y en la evaluación  (If, Ev); consulta en la definición del problema (Cs, Dpr), la implementación (Cs, Im); la evaluación (Cs, Ev) y la cooperación en la implementación (Co, Im).

Por último,  Cunill  (1997) critica  este  enfoque al denominar como “participación  administrativa”  a las figuras de participación que propone  la nueva  gestión pública  vía “consulta  no organizada”, donde  los ciudadanos son asumidos  en calidad  de clientes,  sobre  lo cual  advierte  que  esta es la tendencia predominante en América Latina.  El sujeto convocado a participar es el usuario  de un servicio particular,  quien  participa  en la actividad  que Cunill nombra “control de los consumidores” sobre la administración pública, actividad que desplaza  la participación ciudadana entendida como ejercicio político.   Así, la autora concluye  que,  si bien las reformas latinoamericanas de rearticulación de las relaciones Estado-sociedad, en la década del noventa, enfatizan la revitalización  de  la participación ciudadana, estas  reformas centran  su  atención  en  intervenciones individuales  y, particularmente, relativas al control de calidad de servicios públicos,  con lo cual refuerzan “la despolitización social y una mayor corporativización del aparato del Estado” (Cunill, 1997, p. 298).

4.     Nueva gobernanza participativa

En cuanto al rol de los ciudadanos, Peters señala,  “citizens have been made into little more than consumers, and their role as the holders  of rights and legal status vis-à-vis the state appears diminished” (Peters, 2001, p. 24),[12] es decir, reducir el ámbito de participación ciudadana a las relaciones económicas y mercantiles  con el gobierno  lesiona los derechos  de los ciudadanos como sujetos políticos que se desenvuelven en un espacio público,  último que les sirve de mediación con el Estado. En este sentido,  teniendo en cuenta el grado de complejidad de las sociedades plurales latinoamericanas y las crecientes demandas ciudadanas de espacios  de interlocución con el Estado, se ha ido incrementando el interés por dar sentido a la acción pública y por reivindicar la participación ciudadana dentro del proceso de decisión política. Justamente, la gobernanza participativa o nueva gobernanza democrática intenta rescatar dicha dimensión política de la participación ciudadana.

En este  punto,  y antes  de  desarrollar  nuestra  conceptualización del enfoque, es pertinente aludir a la corriente denominada Gerencialismo Social para marcar su diferencia  respecto  a lo que aquí denominamos gobernanza participativa.    La propuesta  de  gerencialismo social,  impulsada  desde  las Naciones  Unidas —especialmente  por  Bernando  Kilksberg—, propone  el desarrollo  de  un  estilo  gerencial  adaptativo  y se refiere particularmente a gestión de programas sociales  masivos mediante  la intervención de actores sociales  que  autogestionen proyectos  en  su propio  beneficio, frente a los cuales el Estado hace las veces de “director de orquesta”,  por medio de una institucionalidad que funciona a la manera de “gerentes sociales”.

De acuerdo  con Bernardo Kliksberg (1996), la gerencia social eficiente pretende optimizar el rendimiento de los esfuerzos del Estado y de los actores sociales para enfrentar los déficit sociales de la región, de modo que “poner en marcha modelos participativos genuinos significa, en definitiva, gerenciar con excelencia” (Kliksberg, 2000,  p. 170). Se asume,  entonces, que la Gerencia Social es un subtipo o una derivación  de la nueva gestión pública.

Con base en el enfoque  de gobernanza, Guy Peters (2001) denomina este modelo  como  Participatory State y lo entiende como  la cuasi antítesis ideológica  del enfoque  de mercado  representado por la NGP, en la medida en que rechaza el mercado y argumenta a favor de mecanismos más políticos, democráticos y colectivos, en lugar de las preferencias individuales para enviar señales al gobierno.[13]

La idea  fundamental en la cual  se basa  la gobernanza es que  ni los expertos  de  la burocracia  ni los representantes políticos,  cuentan  con  la información e incluso  con  las competencias necesarias  para  implementar una política pública.   Por lo tanto, las decisiones  gubernamentales aisladas de  intercambios con  la sociedad  pueden generar  graves errores  de  policy (Cf. Peters, 2001,  p. 58, Citando  a Majone).   Dos argumentos  íntimamente relacionados cimientan  este  enfoque de  la gobernanza: la “restricción democrática” de las intervenciones gubernamentales, la cual exige que  los actores  sociales sean protagonistas  en el escenario  público,  y  la necesidad de  que  los gobiernos  democráticos legitimen  sus acciones  mediante  la participación de actores no gubernamentales.

Adicionalmente, Habermas  señala  que  la nueva  dinámica  societaria exige una condición de publicidad, es decir, el espacio público se erige como el lugar donde los excluidos pueden problematizar abiertamente una condición de desigualdad que opera en la esfera privada. Como consecuencia, Habermas (1995) introduce  un principio de deliberación  societaria, según el cual sólo son válidas  aquellas  normas-acciones que  cuentan  con  el asentimiento de todos los individuos  participantes en una discusión racional, el cual pone de relieve la pluralidad  de las sociedades contemporáneas.

De acuerdo  con Blanco y Gomà (2003), “la governance, sobre todo en sus dimensiones participativa y de proximidad,  empieza  a emerger entonces como un nuevo modelo de regulación  colectiva, basado en la interacción en red entre  actores  públicos,  asociativos,  mercantiles  y comunitarios, la cual debería  adaptarse  mejor a un nuevo  escenario  caracterizado por crecientes incertidumbres y complejidades sociales” (p. 7). En este sentido, la gobernanza es un espacio potencial de profundización democrática que hunde sus cimientos en la participación y la proximidad;[14] características propias de la dimensión participativa de gobernanza, la cual considera  que la implementación de las reformas del Estado, emprendidas en la década del noventa y desarrolladas en los años subsecuentes, no se orientan  exclusivamente por la eficiencia,  sino que éstas están  acompañadas por una restricción democrática,  conforme  al cual “si vivimos en democracia, la naturaleza  y extensión  de la intervención estatal dependerá naturalmente de la voluntad  de los ciudadanos” (Bresser Pereira, 1997, p. 11). Voluntad que, así expresada,  prepara a la sociedad  para la práctica de la democracia directa.

Para rearticular las relaciones Estado-sociedad y volver a la administración pública  realmente   pública  y democrática, Cunill  (1997)  propone   su “publificación”, bajo  reformas democráticas del  Estado volcadas  hacia  el ciudadano que garanticen  mayor eficiencia en la prestación  de los servicios públicos  y un mayor grado de compenetración entre estos actores. Según la autora, sólo a partir de dicha “publificación” se lograrán crear las condiciones de posibilidad  para el propio fortalecimiento de la sociedad y no únicamente de su segmento  mercantil,  fortalecimiento que ella concibe  exclusivamente a partir de la misma sociedad,  esto es, de forma autónoma y no a partir de un programa de gobierno impuesto top-down, por lo tanto, el fortalecimiento de la sociedad  civil requiere  al Estado, pero a un Estado limitado y responsable públicamente. Así, el elemento central  de  su propuesta  es “la autonomía del Estado y de la sociedad  como condición para el desarrollo  de relaciones virtuosas entre ambos” (Cunill, 1997, p. 20). No obstante, cabe constatar que la autonomía de la sociedad frecuentemente se verá amenazada por intenciones gubernamentales de cooptación e instrumentalización de los ciudadanos que participan  en la esfera pública,  de ahí el reiterativo  escepticismo de Cunill frente a la institucionalización de las prácticas participativas.

Frente a estas reservas sobre el ideal democrático participativo,  Sartori (1993) indica  que,  si bien  el llamado  a participar  es meritorio,  cuando  se infla este concepto en una exasperación activista por participar ello equivale a creer que todos los problemas  de la democracia se pueden resolver con la participación, lo que implica una “recaída infantil, y también  peligrosa  que nos propone  a un ciudadano que vive para servir a la democracia, en lugar de la democracia que existe para servir al ciudadano” (Sartori, 1993,  p. 76). En sentido similar, Velásquez (2003) señala que la amenaza permanente de la democracia participativa es la cooptación de los nuevos liderazgos  por parte de los sectores tradicionales, que terminan instrumentalizando la participación a favor de intereses ajenos a los propios participantes.

El  segundo  argumento,   que  se  denominó como  el  argumento  de legitimidad, parte de la idea según la cual es necesario legitimar las actuaciones públicas  con referencia  a cuestiones  más allá de su forma y procedimiento, con  lo cual  se supera  el paradigma  de legitimidad  formal weberiano. Este argumento,  hace  parte  del  requerimiento de  “anclaje  normativo”  —en el sentido  de  prescriptivo—  de  las intervenciones del  gobierno  en  lo que Habermas  denominó el “mundo  de la vida”, constituido  por la cultura,  la sociedad y la personalidad (Cf. Habermas, 1998). De este modo, la legitimidad adquiere  carácter  material  o sustantivo,  lo cual  obliga  a los gobiernos  a conceder espacios de participación ciudadana que garanticen  la motivación social a obedecer y actuar en sintonía con sus propósitos.

La lógica de la gobernanza privilegia la construcción democrática de las decisiones  como el aspecto más importante del proceso,  por encima de la estructura del proceso y por encima, incluso, de los resultados obtenidos, por lo cual, “la construcción colectiva y políticamente regulada de las decisiones [es] lo que fortalece la democracia local y, esta dinámica,  es un producto  en sí mismo” (Cabrero, 2004, p. 18).

Los mecanismos de participación en las políticas públicas que promueve el enfoque de gobernanza, como el “modelo deliberativo”  (Cf. Pierre, 2001), enfatizan en la ampliación de la participación democrática de los ciudadanos, lo cual exige, fundamentalmente, la transparencia de la gestión pública,  esto es, la disponibilidad de información  y el libre acceso  de los ciudadanos al funcionamiento del aparato gubernamental. De este modo, los mecanismos del nivel de información se erigen como la base indispensable para la participación de  los ciudadanos en  la actividad  gubernamental, particularmente en  el proceso de decisión política, tal como el enfoque de gobernanza lo sugiere. Sin Información, no existen bases para una efectiva participación ciudadana.

Los niveles de consulta y cooperación en las políticas públicas,  por su parte, adquieren importancia para este enfoque en la medida en que permitan la participación directa y autónoma de los ciudadanos en el proceso de políticas, de no ser así, estos mecanismos  no son considerados como auténticas vías de participación mediante  las cuales los ciudadanos pueden decidir y controlar (Cf. Cunill, 1997).   Para la gobernanza resultan particularmente importantes los niveles  de decisión  en el diseño  e implementación de la política,  pues considera    que  sólo  en  estas  condiciones existe  verdadera  participación ciudadana autónoma y vinculante.

En suma, los mecanismos  de participación en las políticas públicas que tiende a privilegiar este modelo  son: información  en el diseño (If, Ds) y en la implementación (If, Im), consulta en la definición del problema (Cs, Dpr) y en el diseño (Cs, DPr), cooperación en la evaluación (Co, Ev) y decisión durante todas las etapas planteadas.

5.     La articulación Estado-sociedad en las políticas públicas

El  asunto  que  ensombrece el  escenario  frente a los  enfoques de gobernabilidad y gobernanza abordados es la idea  de  que  reconciliarlos parece  lejos de la realidad,  no sólo por las incompatibilidades que  puede presentar la implementación simultánea de reformas gerencialistas y reformas que  pretendan insertar nuevas  prácticas  democráticas para la interlocución gobierno-ciudadanía, sino porque además los postulados de la nueva gestión pública (NGP) son contrarios al enfoque  de gobernanza; esto es, además  de incompatibilidades prácticas,  pueden existir incompatibilidades teóricas, debido  a que el modelo  participativo  se construye  bajo el supuesto  según el cual  el comportamiento de los individuos   está motivado,  tanto en sus vidas personales  como  organizacionales, por incentivos  de “solidaridad”  que  los conducen a participar, en lugar de incentivos “materiales” que los conducen a maximizar  sus propios beneficios  (Cf. Peters, 2001,  p. 75). Este postulado resulta claramente irreconciliable con el argumento que orienta la NGP, según el cual la racionalidad humana  está dirigida a la obtención de ganancias.

La tabla 2 presenta las diferencias entre los enfoques abordados respecto a varios criterios,  las cuales  Cabrero  (2004) señala  particularmente para  el caso de la implementación de reformas a nivel de gobiernos  locales, debido a que  gran parte de las experiencias  y best practices sobre  las cuales  hace referencia la NGP  provienen  del  nivel  local  del  gobierno  y, de  la misma forma, las posibles virtudes del diálogo democrático, que propone  el enfoque de gobernanza, derivan de la proximidad  de los actores no gubernamentales con el aparato estatal a escala local.

¿Cómo  reconciliar,  entonces, egoísmo  y solidaridad?  Al parecer,  la rigurosidad de los límites teóricos debe ceder ante la necesidad de vincular dos propósitos colectivos que en la práctica no pueden ser irreconciliables. De este modo, sin ánimo de llegar a una cómoda  posición ecléctica, considero que la deliberación democrática y la eficiencia de las políticas públicas constituyen argumentos  fundamentales para  justificar la participación ciudadana en cualquier  intervención gubernamental, así como  en  las políticas  de  lucha anticorrupción en particular, y que la relación de una con otra —democracia y eficiencia— frente a los procesos  de decisión  pública  constituye  más una relación de insumo-consecuencia que una relación de contradicción.

En ese sentido, se ha descrito que tanto la NGP como la gobernanza tienen en común  la idea de que las burocracias  tradicionales son un impedimento.

Afirmar que cualquier  gobierno en cualquier  tiempo instrumentaliza la participación ciudadana y con ello rechazar  las ofertas de participación bajo el entendido de que éstas limitan la autonomía  plena de los actores sociales, significa, por un lado, desconocer el sistema democrático mismo, que implica inevitablemente una relación de poder político entre el Estado y la sociedad y, por otro lado,  subestimar  la capacidad organizativa  social y suponer,  en cambio, la debilidad  de los actores sociales a quienes esta visión estima como fácilmente manipulables y posibles de cooptar.

Parafraseando a  Kooiman  (2004, p.  140),   la  única  manera  de gobernar  sistemas  sociopolíticos  dinámicos,  diversos  y complejos  de  un modo democrático y efectivo  es incorporar  el dinamismo, la diversidad  y la complejidad en la gobernación de nuestras sociedades. La única manera  de diseñar políticas públicas,  que atiendan  a la naturaleza  y al contexto  en que se reproducen problemas  públicos  como  la corrupción, es reconciliar  los enfoques  de gobernabilidad y de gobernanza, partiendo de la idea según la cual tanto los resultados eficientes como el proceso democrático son elementos deseables  e indispensables para cualquier  diseño de política pública.

* Este artículo hace parte de la tesis para obtener el título de Magíster en Gobierno y Asuntos Públicos de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), México.

[2]  “La adaptación principal ha consistido en la progresiva participación de los actores sociales en la gobernanza, cambio con el cual se tornó difusa cualquier distinción clara entre los sectores públicos y privados. Esta afirmación no quiere decir que el gobierno haya abdicado ante sus responsabilidades de dirigir la sociedad, solamente indica que ahora existe un rango más amplio de instrumentos disponibles para conseguir objetivos públicos” N. del E.

[3] “La teoría de la gobernanza comienza con la diversidad, la dinámica y la complejidad de las sociedades para ser gobernadas” N. del E.

[4] “La gobernabilidad es la otra cara de la gobernanza” N. del E.

[5] Colombia. Constitución Política, 1991 de 6 de julio, arts. 20 y 23. Asamblea Nacional Constituyente.

[6] Según McCubbins y Schwartz (1984), los mecanismos de control pueden asumir dos formas básicas: “alarmas contra incendios” o “patrullas policiales”. El tipo de “patrullas policiales” se refiere a esquemas de control comparativamente centralizados que son establecidos desde el Estado y que cuentan con un cierto sustrato organizacional el cual lleva las funciones de monitoreo de carácter relativamente permanente. Las “alarmas contra incendios”, en cambio, responden a una estrategia de control menos centralizada.

[7]Velásquez (2003) señala que la verdadera participación ciudadana debe entenderse como intervención antes que como incorporación, puesto que “incorporar significa que una serie de agentes externos de diversa índole […] ponen en marcha estrategias de capacitación y promoción popular encaminadas a integrar a los marginales al mundo moderno” (p. 58), es decir, cuando se habla de incorporación se pierde autonomía en el proceso de participación.

[8]Existe una falla en el gobierno cuando la intervención institucional conduce a una situación de menor eficiencia o mayor desigualdad en comparación con la situación existente antes de su intervención.

[9] “Frecuentemente, la participación solamente es vista como algo importante en la medida en que reduce los costos y las responsabilidades del gobierno” N. del E.

[10] Por costos de transacción se entiende aquí los costos o fricciones que resultan de la necesidad de interactuar con otros, es decir, de las relaciones de intercambio que se generan entre los agentes, los cuales, siguiendo el argumento del NIE, mientras sean más bajos evitarán comportamientos oportunistas y conducirán a acuerdos colectivos.

[12]   “los ciudadanos se han convertido en algo menos que clientes, y su función como sujetos de derechos y de estatus legal ante el Estado se muestra disminuida” N. del E.

[13] Peters (2001, p. 52, Citando a Bachrach and Borwinik) llama la atención sobre la relación que suele establecerse entre quienes abogan por el enfoque participativo y la izquierda política, ante lo cual precisa que, pese a esta generalizada asociación, algunos teóricos de la derecha política se ocupan de asuntos tales como el empoderamiento, la comunidad y la autogestión de servicios por los mismos clientes como instrumentos para fortalecer la eficiencia directiva. Cabe resaltar que Peters es enfático al advertir que su conceptualización de Participatory State excluye al comunitarismo por carecer del ethos que dirige la acción de su modelo.

[14] Blanco y Gomà (2003) sostienen que la dimensión participativa alude al fortalecimiento de redes pluralistas, abiertas e inclusivas, como esquemas de regulación social; mientras la dimensión de proximidad alude al fortalecimiento de los espacios locales de gobierno y la articulación de redes multinivel.

[15] Las críticas a la teoría de la elección racional, que sirve de base a la NGP, parten de su intrínseca debilidad empírica, que se ve acentuada por las pretensiones de formular postulados teóricos universales. Al respecto, Green y Shapiro (1994:6) señalan que “the weaknesses of rational choice scholarship are rooted in the characteristic aspiration of rational choice theorists to come up with universal theories of politics [...] These pathologies manifest themselves at each stage of theory elaboration and empirical testing”. “Las debilidades de la corriente de la elección racional radican en la característica aspiración de los teóricos de la elección racional de postular teorías políticas universales […] Estas patologías se manifiestan en cada etapa de la elaboración teórica y de la comprobación empírica” N. del E.

[16] Luis Aguilar (2005) estima que el fundamento teórico de la Gobernanza Democrática puede buscarse en la teoría de sistemas de Niklas Luhmann, en la medida en que propone la inexistencia de un único centro de decisión gubernamental.

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Fecha de recepción: septiembre de 2008

Fecha de aprobación: octubre  de 2008

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