RESUMEN

El artículo ofrece una interpretación respecto a los procesos de reforma del Estado y la administración pública iniciados en los años ochenta en la mayoría de los países de América Latina, dando cuenta de las diferencias entre las denominadas reformas "de primera y segunda generación". Además, se revisan de manera específica los intentos de aplicación de las reformas basadas en el denominado New Public Management(NPM) y se plantean una serie de preguntas y problemas en torno a su compleja aplicación.

ABSTRACT

The article offers an interpretation regarding State and public administration reform processes begun in the eighties in the majority of Latin American countries, taking account of the differences between so-called "first and second generation" reforms. In addition, it specifically analyzes the attempts to implement reforms based on the so-called New Public Management (NPM) and raises a series of questions and problems surrounding their complex application.

Introducción

A lo largo del siglo XX se registran diversos intentos de reforma del Estado y de la administración pública en América Latina, concebidos como esfuerzos sistemáticos para cambiar ciertos aspectos de la organización y funcionamiento del aparato del Estado con el objetivo de lograr mayor eficiencia y eficacia en sus funciones. El punto de partida de estas reformas se produce en el marco de situaciones nacionales muy diversas entre sí, pero que comparten unas características comunes, tales como: la fragmentación, polarización y aguda desigualdad que atraviesa a sus sociedades; la naturaleza clientelar del sistema político —más allá de su carácter autoritario o democrático—; el carácter patrimonial de las Administraciones públicas; un legalismo extremo, cuya contracara es la posibilidad de quiebre y evasión permanente de las reglas a través de mecanismos de corrupción.

Se pueden citar varios ejemplos de los experimentos reformistas, como los proporcionados por las misiones Kemmerer entre los años 1920 y 1930 que tienen lugar en Colombia, Ecuador, Bolivia, Perú y Chile y, posteriormente, los llevados a cabo en Brasil, Argentina, Panamá y Paraguay entre los años 1930 y 1940. Ya en los años 1960 y 1970, las iniciativas de reforma se consolidan y los gobiernos latinoamericanos cuentan con la asistencia técnica de la Agencia Internacional para el Desarrollo de Estados Unidos (USAID). Al mismo tiempo, comienzan a llegar las misiones de la ONU, con la intención de diagnosticar los problemas de la administración pública y realizar recomendaciones en términos de su cualificación. A ello se suma la acción de la CEPAL con su discurso planificador, planteando la necesidad de un aparato estatal eficiente, capaz de diseñar y ejecutar los planes de desarrollo. Simultáneamente, países como Venezuela y México, en medio de la bonanza económica, impulsan una serie de reformas administrativas internas y son los artífices de la fundación del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), sirviendo éste, en el ámbito regional, como mecanismo transmisor de conocimientos y avances en torno a las reformas del sector público.

De acuerdo con lo anterior, se puede apreciar que los recientes procesos de reforma en América Latina no constituyen una experiencia novedosa; no obstante se registran profundas diferencias entre las reformas previas a los años ochenta y las actuales. Pero ¿qué distingue a unas de otras? Fundamentalmente, el contexto ideológico en el que se instauran: las reformas previas a los ochenta le confieren al Estado un papel protagonista como mecanismo articulador de las relaciones sociales. Bajo la matriz estadocéntrica,[2] el Estado es empresario, regulador, empleador, subsidiador y esos roles no constituyen objeto de cuestionamiento. De ahí que las reformas no plantean, por ejemplo, la supresión de empresas públicas o de subsidios, sino el fortalecimiento institucional y un mejor control en la asignación de los mismos. Es más, se propicia un intervencionismo estatal como voluntad deliberada de estimular el desarrollo económico y social (no como correctivo del mercado). Es importante recordar que históricamente la especificidad del intervencionismo estatal en América Latina estuvo marcada explícitamente por la ejecución de un modelo de desarrollo, por el deseo de implantar una sociedad moderna y ello produjo consecuencias decisivas en la configuración del orden social (Cf. Lechner, 1992).

Esto se manifiesta claramente en el período 1930-1970, cuando el Estado despliega un rol preponderante impulsando un modelo de desarrollo hacia adentro, basado en la sustitución de importaciones y en la ampliación de los mercados internos. El Estado, con el objetivo de integrar a sectores medios y populares, se dedica a invertir en obras de infraestructura, a ampliar los servicios públicos y a estimular cambios estructurales (reforma agraria, propiedad de recursos naturales). En ese momento, la intervención estatal es guiada por una voluntad política, sustentada técnicamente en Keynes[3] y posteriormente en el desarrollismo de la CEPAL.[4]

Este esquema funciona básicamente hasta los años setenta, cuando comienzan a registrarse los signos del agotamiento: el proteccionismo se muestra disfuncional para el desarrollo de la productividad, el gasto fiscal se dispara y una burocracia ineficaz enquistada en el Estado impide cualquier renovación y transparencia en el manejo de lo público. Esta situación se agudiza en los años ochenta, cuando las deficiencias internas alimentan los efectos de la recesión mundial, de modo que la caída de los precios de las materias primas y el alza de los intereses —medida de la Reserva Federal para contrarrestar la inflación norteamericana— conducen al colapso económico de la "década perdida" en Latinoamérica.

Las estrategias propuestas en el marco de la reforma estructural, surgen como producto del cambio de paradigma en el pensamiento económico de los países industrializados a partir de los años setenta. Estos países abandonan los planteamientos keynesianos por un retorno a ciertas concepciones liberales, las cuales quedan plasmadas en el denominado Consenso de Washington, gestado en 1989, cuando se lleva a cabo una reunión para discutir las políticas de ajuste estructural, con la presencia de funcionarios del Banco Mundial, del Banco Interamericano de Desarrollo, del gobierno de Estados Unidos, el comité de la Reserva Federal, y un selecto grupo de intelectuales y tecnócratas de diversas partes del mundo (incluso Colombia). Los resultados de esa reunión dan lugar a una publicación de John Williamson titulada "What Washington Means by Policy Reform",[5] donde se plantean diez temas de política económica con los cuales "Washington" estaría de acuerdo.

Estos aspectos relativos a la crisis económica y política —que sirven de argumento a los expertos para plantear la necesidad y dirección de las reformas— requieren de un análisis más detenido.

Es importante tener en cuenta que algunos analistas (Cf. Schmitter, 1998; Murillo, 2001) caracterizan los sistemas políticos de América Latina como un tipo de "corporativismo estatizante" o "neocorporativismo". Es decir, un esquema de representación de intereses en el cual las unidades constitutivas están organizadas de modo no competitivo, ordenadas jerárquicamente y funcionalmente diferenciadas; donde el Estado tiene un alto nivel de control sobre ellas. Desde esta perspectiva, el Estado en América Latina fue generando, a lo largo de su historia, un alto grado de control sobre una sociedad con baja capacidad de autoorganización. Se configuró un arreglo político e institucional expresado en un pacto corporativo, el cual permitió sostener por varias décadas una alianza entre intereses contradictorios para promover un determinado modelo de desarrollo económico (la industrialización sustitutiva). El pacto corporativo se basó en la relación entre una burocracia estatal fuerte y unas organizaciones relativamente débiles y altamente controladas de trabajadores y empresarios. Como plantea Fleury,

Por otra parte, uno de los rasgos característicos de las administraciones públicas latinoamericanas es la distribución del aparato estatal según criterios partidocráticos, patrimonialistas o clientelares,[6] lo cual ha redundado en una conformación distorsionada y poco eficiente de dichas administraciones. En tanto cada grupo político al llegar a la conducción del Estado toma la administración como su botín a conquistar y repartir, hay un escaso desarrollo de criterios profesionales en la administración pública y un deterioro creciente de los servicios que ésta presta. Es una práctica frecuente que cada gobierno de turno realiza designaciones de personal no idóneo o innecesario que se nombra por clientelismo; consecuentemente no se aplican (o se hacen de manera laxa) controles al desempeño, al manejo de los recursos, entre muchas otras cuestiones. Además, como anota Fleury,

Tal como plantea Lechner (1992), "la crisis del Estado desencadena la crítica del Estado". De ahí que toda intervención estatal, desde la óptica neoliberal, comienza a ser vista como perniciosa. La consigna es, entonces, suprimir el intervencionismo estatal e imponer una economía de mercado tanto en el ámbito interno (liberación de precios y mercados) como externo (apertura comercial y financiera). Dicho en otros términos, frente a la crisis, la solución consiste en correr las fronteras, sustituyendo Estado por mercado, instaurando un nuevo esquema de división social del trabajo y desregulando la actividad económica.

Para dar cuenta de lo anterior, en la mayoría de los países latinoamericanos, se toman las siguientes medidas, que se agrupan bajo el denominador de reformas de primera generación:

Estas medidas obedecerían a una coincidencia entre las élites técnicas gubernamentales, las empresariales y los organismos internacionales para llevar adelante un cambio estructural en el Estado, con el fin de alejarlo del protagonismo central ejercido en otras épocas y poner en su lugar al mercado, libre de constricciones en su desempeño, considerándolo como asignador eficiente de recursos, generador de crecimiento y empleo.

En el marco de este proceso reformista, el Estado se debilita; por una parte, se hace cargo del costo financiero de la reforma (deuda externa, saneamiento de empresas públicas para su privatización). Por otra parte, debe asumir el costo político de una tajante reducción y encarecimiento de los servicios públicos, situación que lo lleva a focalizar la asistencia a los más pobres. Mientras tanto, como plantea Lechner (1992), la desintegración y polarización social van en aumento, sin que el Estado cuente con la capacidad política para manejar la situación a través de mecanismos democráticos. Por lo tanto, no se elimina del todo la intervención, más bien se centra en la represión de reivindicaciones sociales y en la liberalización de los mercados a los sindicatos (leyes laborales). No es casual que la transformación económica exigida, en la mayoría de los casos, tenga lugar bajo regímenes presidencialistas con facetas autoritarias. En todo caso, se trata de procesos liderados por el poder ejecutivo, generalmente a través de "decretazos", sin posibilidad dediscusión parlamentaria o con un congreso dócil que atiende los lineamientos del ejecutivo en el marco de prácticas de intercambio de favores.

En medio de esta crítica situación, el informe del Banco Mundial de 1997 plantea el desafío del rediseño y reconstrucción del Estado. Resulta paradójico que el propio Banco Mundial declama como un imperativo la reconstrucción de lo que había estimulado a desmantelar poco tiempo atrás. Sin embargo, la cuestión es fácil de desentrañar: para el año 1997 es a todas luces evidente que, junto con el recorte del Estado y con el ajuste estructural se fue desintegrando el tejido social, hasta producir sociedades cada vez más polarizadas y con fuertes tendencias a la anomia, que ponen en serio riesgo el orden social y, por ende, las condiciones de gobernabilidad. Entonces, se toma conciencia de que la propia sostenibilidad de las reformas económicas está condicionada y en gran medida depende de las reformas institucionales.

Según esta constatación, organismos del tenor del Banco Mundial comienzan a propiciar y apoyar financieramente las llamadas reformas de segunda generación, enfocadas a la cuestión de la racionalidad funcional y organizativa del Estado, con la idea de fortalecer el aparato estatal y volver más eficiente y transparente su desempeño, bajo el paradigma de la reinvención del gobierno,[7] en procura, al mismo tiempo, de restablecer ciertos equilibrios sociales y políticos perdidos en el curso de la primera etapa, más allá de sostener los equilibrios macroeconómicos ya logrados.

El renovado interés en el sector público latinoamericano por asuntos de eficacia, eficiencia, equidad y entorno propicio, suponía prestar atención y reestructurar el sistema de administración pública responsable de alcanzar esos objetivos.

Cabe anotar que las iniciativas de reforma no surgieron de manera espontánea, sino que contaban con un referente concreto: desde finales de los años setenta, se venían emprendiendo importantes reformas en la administración pública de varios países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE),[8] conocidas como New Public Management (NPM), que fueron ampliamente difundidas y crecientemente aplicadas en los países desarrollados, adquiriendo relevancia global. Desde la década de 1980, fundamentalmente Australia, Nueva Zelanda y el Reino Unido, llevaron a cabo importantes cambios con base en el nuevo modelo.

Con base en estas ideas y experiencias, las reformas de segunda generación en América Latina postulan mejorar la gobernabilidad a través del fortalecimiento institucional. Ya no se habla de menos Estado, sino de un mejor Estado, capaz de garantizar condiciones de orden social. Se trazan como objetivos fundamentales la generación de condiciones para la equidad social y la reducción de la pobreza; la expansión de la infraestructura y la cualificación de la regulación estatal.

Pese a la ambigüedad de los contenidos de esta segunda fase de reformas, se pueden distinguir algunos mecanismos fundamentales: a) reforma de la legislación; b) reestructuración de la administración pública, especialmente los ministerios; c) renovación del sistema judicial; d) actualización de capacidades regulatorias; e) segunda fase de privatizaciones; f) reestructuración de relaciones entre los gobiernos locales y el nacional.[9]

En ese orden de ideas, se postula una reforma hacia adentro del Estado, que redunde en una estructura más ágil y aligerada, con mayor transparencia en la gestión pública, lo cual supone un estilo de administración y organización "posburocrático", basado en la autorregulación, la creatividad y la responsabilidad de los agentes. Las transformaciones se dirigen, sobre todo, a cambiar el esquema de incentivos y condicionalidades que operan como plataforma de actuación de funcionarios y políticos.

Todos estos postulados, surgidos de la erosión del paradigma del Estado mínimo del Consenso de Washington, se basan en una orientación neoinstitucionalista[10] y en una serie de enfoques que se orientan a una reconstrucción del Estado. Es decir, si bien queda atrás el modelo de Estado omnipotente, centralizado, también es cuestionado el rol ausentista propiciadoen la primera generación de reformas.

Para comenzar, cabe decir que resta mucho por investigar respecto a la experiencia regional de introducción y aplicación de reformas de tipo NPM; sin embargo, a partir de la literatura consultada, se pueden plantear las siguientes consideraciones:

En los países latinoamericanos se constata una serie de rasgos comunes, que históricamente han caracterizado a sus administraciones públicas.[11] Desde la creación de las administraciones públicas en los países de la región, se intentó emular el modelo jerárquico,[12] pero con una centralización desmedida de la autoridad, junto con un exceso de legalismo y de aparentes controles, ligados a deficiencias en la supervisión. Además, una característica que con el paso del tiempo adquirió visos de rasgo estructural es el abismo entre las reglas formales reales y las aparentes. Las reglas parecen acatarse pero se quiebran permanentemente, la informalidad burocrática se disemina en las principales funciones de gobierno, en la toma de decisiones, en las normas procesales y en los sistemas de personal y administración financiera. La informalidad atraviesa toda la administración pública, con costos de transacción burocráticos muy altos. Tal como argumenta Sheperd,

El exceso de reglas formales de procedimiento, muchas veces contradictorias entre sí, con mecanismos poco eficaces de aplicación y la presencia de múltiples leyes, que redundan en una "contaminación legal", constituyen la contracara de un Estado de derecho que, en la práctica, opera de manera deficitaria en buena parte de los países latinoamericanos.

Atendiendo los planteamientos de Nickson (2002), un rasgo característico y distintivo del sistema de administración pública en Latinoamérica es la tradición centralista del caudillismo. La cultura política del personalismo se afianzó históricamente en el marco de escasas oportunidades laborales, poca estabilidad en el empleo y una constante rotación burocrática, tradicionalmente mal pagada y sobrecargada en algunos sectores y, en otros, sin funciones claras. El empleo público se convirtió en un fin en sí mismo, como "premio" por un favor político, como resultado de un intercambio de influencias. No se concibió como un insumo necesario para conseguir resultados para la ciudadanía. Por ello se consolidó un sistema débil, fragmentado, ineficiente, donde el reclutamiento y la promoción, más que en el mérito están basados en el clientelismo. Así, los titulares de los cargos de confianza, son removidos con frecuencia según los cambios políticos.

La utilización de la burocracia estatal como una forma de movilizar votantes y ganar elecciones se convirtió en una práctica habitual, donde el jefe político intenta ganar las elecciones reuniendo adherentes, quienes lo siguen para obtener en contrapartida dádivas o prebendas. Esta práctica política luego se traslada a la organización pública, no obstante los actores dentro de las organizaciones tienen distintos grados de negociación y de poder, las relaciones jerárquicas son preponderantes como producto de los lazos clientelistas que las constituyen.

No obstante, el reclutamiento se presenta como una competencia abierta y pública, habitualmente es una fachada para incorporar a los favorecidos por el clientelismo; lo mismo opera para el sistema de promociones, donde la evaluación de desempeño prácticamente no existía en la mayoría de los países latinoamericanos hasta hace algunos años y dependía casi exclusivamente de la relación clientelar.

Siguiendo a Sheperd (1999), se debe tener en cuenta que las reformas del sector público pueden ser clasificadas en:

En la mayoría de los casos latinoamericanos, las reformas basadas en el NPM, se llevaron adelante por pequeños grupos de personas, generalmente técnicos o expertos, no por  funcionarios públicos permanentes y a través de la creación de enclaves que normalmente respondían directamente al presidente, por fuera del organigrama ministerial y con formas de control diferentes al resto de la administración pública.

Esto ha sido problemático, en la medida que los enclaves tienen un carácter informal y transitorio (generalmente, cuando el presidente termina su mandato desaparecen) o dependen de la ayuda externa (préstamos de organismos internacionales) y muchas veces se basan en el servicio de consultores externos (pagados por los mismos organismos).

Respecto a las reformas globales con base en el NPM, se ha intentado la planificación estratégica, la mejora de los sistemas de gestión presupuestaria y financiera, la gestión orientada a resultados, la cualificación del funcionariado, presentándose a la fecha resultados dispares, siendo una de las más complejas, la reforma del cuerpo de funcionarios públicos.

Chile se presenta como el modelo de reforma global exitosa en la región. Desde 1990, introdujo una serie de instrumentos de NPM, tales como: planificación estratégica,  concertación de acuerdos de modernización con distintos organismos, salario según rendimiento, indicadores de gestión y evaluación de programas. En el caso de Brasil, algunos de sus estados, a fines de los ochenta, implementaron cambios en la planta de funcionarios, por medio de la fijación de incentivos, una contratación más cuidadosa,

flexibilidad organizativa y el control de la comunidad. La Tesorería de este país incorporó un sistema de recompensas salariales basadas en el rendimiento colectivo. En algunas provincias de Argentina se implementó un sistema de presupuesto orientado a resultados. En Perú, los organismos autónomos han tenido relativo éxito con el incremento de atribuciones discrecionales de gestión y la incorporación de mecanismos contractuales. Tanto Costa Rica como Colombia, introdujeron un sistema de medición del rendimiento del sector público.

Tomando en consideración la experiencia regional en estos últimos años, es posible coincidir con lo expresado por Sheperd:

En ese orden de ideas, las limitaciones en la introducción de reformas de tipo NPM tienen que ver, en gran parte, con ciertas características del propio sistema político, como la mencionada informalidad. De ahí que la implementación de mecanismos y programas para aumentar la transparencia y la calidad en la gestión de los funcionarios tendrá efectos marginales si esas características no cambian. En palabras de Nickson:

En general, con base en la literatura consultada, se puede afirmar que las iniciativas de tipo NPM en la región se han insertado de forma aleatoria, con poca sistematicidad. Una de las excepciones es el caso de Brasil, donde a partir de mediados de los noventa, el gobierno realizó un esfuerzo sistemático de reforma del sector público bajo este paradigma. Así, durante el gobierno de Fernando Henrique Cardoso se lanzó el "Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado" (1995) y se creó el Ministerio de la Administración Federal y Reforma del Estado (MARE) para coordinar las reformas. A la luz de este plan, las instituciones del sector público se dividieron en cuatro categorías:

Estas iniciativas han mostrado un avance lento, lo cual es producto, en gran parte, de la ausencia de una reforma constitucional, que hubierapermitido una flexibilización laboral, la anulación del régimen jurídico único para todos los empleos del sector público y la supresión de la isonomía salarial garantizada por la Constitución, junto con las reformas  de la seguridad social, cuestiones requeridas para permitir la introducción de las agencias ejecutivas y la contratación externa.

En la mayoría de los casos latinoamericanos, la inexistencia de una planta de administradores superiores permanentes de carrera, es decir, de un servicio civil profesional, ha tenido consecuencias desfavorables, sobre todo en la introducción de reformas de tipo NPM. Esta ausencia se refleja en lo siguiente:

Uno de los intentos más mencionados de conformación de un verdadero servicio civil es el de Argentina, con la creación a mediados de los años ochenta del Cuerpo de Administradores Gubernamentales (AGs), un cuerpo élite de administradores, con un sistema de selección cuidadoso y altamente competitivo que se distribuyó en distintas instituciones federales, provinciales y municipales. Luego de mediados de los años noventa, bajo el gobierno de Menem, el programa se fue debilitando y cayó en el clientelismo y favoritismo político. Mientras este proceso ocurría, en otro intento de profesionalización de la administración pública, se creó el Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (Sinapa) el cual introdujo como elemento innovador un nuevo sistema de clasificación del trabajo, consistente en seis niveles con diez grados de puntuación dentro de cada nivel. La promoción de un nivel a otro sólo se da por competencia, mientras que la promoción por grado es producto de una combinación de evaluación del desempeño y entrenamiento. Se suprime completamente la promoción basada en la antigüedad. Pese a esta innovadora reforma, atendiendo al trabajo de Nickson (2002), se encuentran evidencias que la selección en los tres niveles directivos superiores está aún sujeta a la influencia política; lo cual se constata, por ejemplo, al comprobar los ajustes que se aplican a las descripciones de puestos con el objetivo de adaptarlas a los perfiles particulares de los candidatos preferidos.

La selección, según los procedimientos del Sinapa, debería darse exclusivamente por mérito, sin embargo, existen otras modalidades: contratos temporales para hacer labores específicas, generalmente con financiamiento del Banco Mundial, del BID y de otras entidades internacionales. Otra modalidad es el uso discrecional de partidas presupuestarias preestablecidas, pagadas por hora, como es el caso, por ejemplo, de las horas cátedra para docentes.

Se rescata el ejemplo de Chile como uno de los pocos países que se ha acercado a un sistema de carrera en la administración pública. En el caso chileno, se ha logrado reducir la informalidad, a través de un proceso largo de reforma, según se pudo constatar en la literatura consultada.

En el caso de México, existe algo parecido a un servicio civil de carrera, con un sistema de selección basada en el mérito, pero acotado a la secretaría de Relaciones Exteriores, la de Educación, la Comisión Electoral, el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, y el Servicio Profesional de Agricultura. Se trata de experiencias puntuales, de poco cubrimiento de la planta global. La mayoría de los cargos de nivel intermedio en la administración pública son puestos discrecionales, cargos de confianza basados en el clientelismo. La posibilidad de un cambio en la normativa fue obstaculizada por la oposición sindical y no logró concretarse el cambio. A mediados de los noventa, el gobierno lanzó el Programa Nacional de Desarrollo Administrativo, con el fin de modernizar la administración pública, junto con la creación de la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo (Secodam). Las iniciativas suponían la implementación de un proceso de selección para el ingreso al servicio público, programas de cualificación y entrenamiento, de afianzamiento de valores y creación de una ética profesional; introducción de indicadores de desempeño y de monitoreo. La Secretaría asimismo comenzó a calificar las instituciones del sector público de acuerdo con su nivel de atención al cliente. Se trató de una serie de reformas que tuvieron éxito en algunos estados.

Por otra parte, en muchos de los países de la región, se crearon institutos nacionales de administración pública: en Argentina el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), en Brasil, la Escola Nacional de Administracão Pública(ENAP) y en México, el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP). En todos los casos, se inspiraron en el sistema francés de la Ecole Nationale d´Administration (ENA). En Argentina, tal como plantea Nickson,

Según los expertos en el tema, junto con la inexistencia de un servicio civil de carrera, la dificultad en introducir iniciativas de tipo NPM en el entorno latinoamericano y su limitado alcance, tendría relación con otros dos factores estructurales, ligados al sistema político:

Una vez alcanzado este punto del análisis surgen algunas preguntas: ¿a qué se debe el unanimismo respecto a la conveniencia de introducir el New Public Management en América Latina?, ¿qué llevó a la introducción y aplicación de este tipo de reformas, teniendo en cuenta las limitaciones y condicionantes estructurales señalados previamente? Pareciera que en la adopción de estas reformas se descuidaron varios aspectos que redundaron en una aplicación poco satisfactoria; por ejemplo, no hubo un diagnóstico fundamentado en las características distintivas de las administraciones públicas de cada país, y más bien se optó por importar ideas y estrategias de los países desarrollados de una manera acrítica y poco reflexiva.

En ese sentido, la idea de la importación y trasplante de ideas y estrategias cobra fuerza al constatar la escasa producción teórica latinoamericana en el campo de la administración pública en las décadas de los ochenta y noventa.[14] En términos del Director del Instituto Internacional de Gobernabilidad de Catalunya, Prats i Català,

En la misma línea argumenta el economista colombiano Estrada Álvarez, al revisar el porqué de la convergencia del discurso neoliberal constatado a partir de los años ochenta en América Latina:

Así mismo, según muestra Prats i Català (2005) en sus estudios sobre el tema, el NPM se legitimó en la región, entre otras cosas, por el gran prestigio del reconocido economista brasileño Bresser Pereira, quien desde el Ministerio de Reforma del Estado de Brasil  bajo el gobierno de Cardoso— y la presidencia del CLAD, elaboró un consistente discurso orientado a reunir el centro-derecha y el centro-izquierda políticos y a facilitar un marco de referencia preciso para las reformas del sector público en América Latina. En ese sentido, se podría plantear que operó como un actor clave en el proceso de transferencia de las ideas del NPM, en su doble carácter de entrepreneur y experto.

Otro elemento fundamental —posiblemente el más relevante— es que la incorporación de reformas de tipo NPM fue inducida, en gran medida, en América Latina por diversas entidades internacionales (BM, FMI, BID), como condición para el otorgamiento de préstamos, para renegociar los existentes y para no quedarse por fuera del sistema financiero y comercial internacional. Como plantea la investigadora argentina López,

Es de notar que el propio Banco Mundial instaba a los países no desarrollados a identificar estrategias capaces de revertir en el imaginario colectivo, la directa asociación entre los procesos de reforma con las "recetas" del organismo; en ese orden de ideas, en el Informe de 1997, la entidad postulaba que "los buenos dirigentes consiguen que la población se sienta identificada con la reforma, que se convenza de que ésta no es algo que viene impuesto desde el exterior" (Banco Mundial, 1997, p. 16).

A partir de la literatura consultada, se puede afirmar que sólo un escaso número de reformas de tipo NPM han sido efectivamente aplicadas en la región. Según Nickson,

En términos generales, es posible argumentar que la implantación de políticas basadas en el new public management en América Latina es compleja por las características estructurales e históricas del servicio civil, por los arraigados mecanismos de corrupción que se muestran como una de las mayores limitaciones, junto con las relaciones clientelares que atraviesan la cultura organizacional. A esto se suma la presión internacional de los organismos multilaterales ante sociedades donde no están dadas las condiciones para los cambios propuestos; cambios que se introducen en muchas ocasiones de modo coercitivo, con consecuencias contraproducentes. Así, la aplicación  del NPM en sistemas administrativos que no están preparados (según los lineamientos de los países donde se fundó el modelo), redunda en grandes fallas, debido a que el esperado incremento de eficiencia será ensombrecido por los costos resultantes de la inestabilidad y la falta de coordinación.

Ante esta situación, vale la pena recordar lo señalado por Peters en La política de la burocracia (1999), al afirmar que la estructura del sector público depende de manera considerable de la historia y de las condiciones económicas y sociales, así como de los objetivos del gobierno de turno. Además, es poco probable que las reformas administrativas consigan superar todas las tradiciones heredadas que se arraigan en la maquinaria del gobierno. Según el autor, si no se toma en consideración ese nivel macro de la restricción organizacional, fracasará irremediablemente cualquier intento de alteración del carácter del funcionamiento interno de la organización.

Es importante tener presente que los "fundadores" del NPM partieron de un modelo clásico de administración pública, de tipo weberiano. En ese sentido, la autorregulación y autonomía de gestión que opera como prerrequisito del NPM, se implementó con base en un sistema de lealtades mutuas arraigadas, con una presencia generalizada de códigos ético-profesionales. En contravía de este proceso, en la región se pretendieron establecer los instrumentos del NPM con base en el "éxito" obtenido en los países desarrollados, trasplantándolos a un contexto donde esos elementos no están presentes de manera generalizada, donde el sistema weberiano no se estableció completamente.

Varios analistas, como Sheperd (1999) y Nickson (2002), sugieren que la adopción del NPM en América Latina debería hacerse de manera más escalonada, para efectuar la reforma de la administración pública y no plantearse como un trasplante forzado, como una receta a seguir. El primer paso sería el establecimiento de controles externos fiables y la creación de un cuerpo de funcionarios públicos profesionales. Con estas bases, las reformas podrían avanzar hacia el establecimiento de controles internos, que permitirían a los organismos autosupervisarse, con una mayor flexibilidad administrativa. En ese orden de ideas, en algunos estudios se plantea que solo será posible llevar a cabo una reforma gerencial del Estado luego de completar todas las fases del modelo burocrático weberiano, sosteniendo una visión secuencial. Ante ello, se puede contraargumentar que no hay una única forma institucional, a modo de receta, para llegar al modelo de administración burocrática; si bien en el caso de los países desarrollados (como Francia, Gran Bretaña, Estados Unidos, entre otros) estos procesos fueron dispares, todos alcanzaron la profesionalización del servicio público. Además, también el modelo weberiano ha mostrado sus debilidades y sobre todo sus insuficiencias en sociedades complejas como las actuales. Como se señala en el documento del CLAD de 1998: Una nueva gestión pública para América Latina,

Sin embargo, es importante destacar un aspecto del modelo weberiano: la profesionalización del cuerpo de funcionarios. La reformas NPM están fundamentadas en la profesionalización de la burocracia que ocupa funciones en el núcleo central del Estado, lo cual implica el rasgo meritocrático del modelo de Weber. En ese sentido, la tarea básica en América Latina es la creación de un núcleo estratégico que se ocupe de formular políticas, de actividades de regulación y de control de la administración pública; allí es donde se precisa de funcionarios de alto nivel, capacitados, motivados y bien pagados. Este sería el prerrequisito ineludible para la implantación del modelo gerencial. Por eso, se puede coincidir con lo expresado por el CLAD en el citado documento, en el sentido que la reforma de la administración pública en América Latina requiere, en principio, completar la tarea del modelo weberiano de consolidar un núcleo estratégico formado por una burocracia profesional. Al tiempo, necesita cambiar el paradigma organizacional del modelo weberiano, dado que éste ya es insuficiente para responder a las dinámicas de la administración pública contemporánea.

 A finales de los años ochenta, la casi totalidad de los países latinoamericanos se embarcan en procesos de reforma estatal que reconocen dos fases claramente diferenciadas, denominadas habitualmente "primera" y "segunda" generación de reformas. Ambas etapas se inspiran más en criterios fiscales, de recorte del gasto, que en el interés por optimizar la gestión estatal. Las medidas adoptadas, a fin de adaptarse al capitalismo globalizado y los imperativos de diversos organismos internacionales, no conciben al Estado como relación social, garante del bien común, sino en términos de tamaño y presupuesto; el Estado se debilita a favor de los mercados, constatándose la retirada masiva en lugar de su rediseño y la falta de voluntad política para dotarlo de herramientas capaces de llevar a cabo políticas de mediano y largo plazo.

En el marco de las reformas, aparecen nuevos roles del Estado —fiscalizador, regulador, evaluador— y desaparecen casi en su totalidad los asociados al Estado de bienestar  productor, empresario, empleador, previsor, prestador. Por otra parte, las metas, decisiones y resultados conseguidos a la luz de los procesos de reforma, guardan escasa relación con sus ambiciosos objetivos. Una parte considerable de las reformas deseadas —eficiencia y transparencia en la gestión pública, superación de esquemas burocráticos, profesionalización de la función pública, entre otras— permanecen como buenos deseos, sin materializarse.

En lo que respecta específicamente a las reformas basadas en el new public management, como se pudo ver, fueron inducidas en América Latina por ciertos organismos internacionales (BM, FMI, BID) como condición para el otorgamiento de préstamos o para renegociar los existentes y fueron asumidas por los países latinoamericanos para no verse excluidos del sistema financiero y comercial internacional. Esto supuso una introducción apresurada e incluso acrítica del NPM, donde en la mayoría de los casos no se evaluó si estaban dados los suficientes prerrequisitos para la aplicación de las reformas inspiradas en la nueva gerencia pública, lo cual trajo consecuencias no deseadas y expectativas de cambio frustradas.

Adicionalmente, cabe decir que las reformas administrativas se plantearon como operaciones técnicas, políticamente neutrales, que no pusieron en tela de juicio la institucionalidad informal de las administraciones ni el tipo de relación entre éstas y los grupos económicos o sociales. Se trató de reformas centradas en las estructuras organizativas, en los recursos humanos y financieros, pero que, en casi todos los casos, no buscaron cambiar las bases institucionales de las administraciones públicas. Ante esta situación, no sobra subrayar, tal como advierte Peters (1999), que la reorganización gubernamental es un ejercicio político, no sólo una actividad gerencial o administrativa reductible a un mero ejercicio técnico, como pretendió convertirse en América Latina.

Notas

* Este artículo es producto de la investigación: "Los procesos de reforma del Estado y la administración pública en Colombia. 1991-2003. Estado del arte", desarrollada en la Universidad EAFIT en el año 2004.

[1] Si bien los procesos de reforma en América Latina difieren de contexto en contexto y remiten a la especificidad de cada caso, es posible señalar unos contenidos, características y presupuestos comunes que permiten realizar este análisis.

[2] Conceptualización politológica referida a la relación Estado-sociedad presentada en la mayoría de los países latinoamericanos en el período 1930-1970. El denominado Estado social traza una particular relación con la sociedad en términos del modelo de acumulación (industrial sustitutivo), de legitimación (movimientista), de articulación de intereses (neocorporativo), de acción colectiva (movilización de masas) y cultural (igualitaria o estatatalista) (Cf. Cavarozzi, 1997).

[4]  El desarrollismo, también conocido como estructuralismo, es una teoría económica de origen latinoamericano, gestado y promovido por los economistas de la CEPAL, principalmente por el argentino Raúl Prebisch y el brasileño Celso Furtado, adquiriendo gran influencia en América Latina entre 1950 y 1970. El desarrollismo sostiene que el deterioro de los términos de intercambio en el comercio internacional con un esquema centro industrial / periferia agrícola reproduce el subdesarrollo y amplía la brecha entre países desarrollados y países subdesarrollados. Dadas estas condiciones estructurales, el desarrollismo postula que los países no desarrollados deben tener Estados activos con políticas económicas que impulsen la industrialización a fin de lograr unas condiciones de desarrollo autónomo. El desarrollismo sirvió de marco para impulsar los modelos de sustitución de importaciones, particularmente en Argentina, Chile, Uruguay, Brasil y México, pero a partir de la crisis del petróleo de 1973 sus fundamentos comenzaron a perder fuerza.

[5]  Título que puede traducirse como "Lo que Washington quiere decir cuando se refiere a políticas de reforma", elaborado como documento de trabajo para una conferencia organizada por el Institute for International Economics, al que pertenece Williamson. Véase: Williamson, 2000.

[6]  Cabe señalar que en este trabajo se concibe al clientelismo como una forma específica de arreglo institucional que se debe situar en un contexto caracterizado por la falta de dinamismo económico y social y, que al tiempo, redunda negativamente en dicho contexto. Por consiguiente no es adecuado asumirlo como una característica intrínseca del sistema político entendido éste como una entidad autónoma, sino más bien como una salida o respuesta política ante la ausencia o insuficiencia de otras formas de inserción social más productivas. Una respuesta que, a su vez, obstaculiza y genera resistencias ante la posibilidad de introducir cambios (Cf. Thwaites y López, 2005).

[7]  Cf. Osborne y Gaebler, 1992. En este trabajo, los autores argumentan que un gobierno responsable puede funcionar con tanta eficiencia y productividad como la mejor dirigida de las empresas, en la medida que sustituya su estructura burocrática basada en reglas por una nueva institucionalidad basada en el control de resultados, todo ello a partir de experiencias y casos de gestión exitosas en actividades de gobiernos locales.

[8]  La OCDE es una organización de cooperación internacional, compuesta por 31 Estados, cuyo objetivo es coordinar sus políticas económicas y sociales. Fue fundada en 1961, teniendo como antecesora la Organización Europea para la Cooperación Económica. El principal requisito para ser país miembro de la OCDE es liberalizar progresivamente los movimientos de capitales y de servicios. Los países miembros se comprometen a aplicar los principios de: liberalización, no discriminación, trato nacional y trato equivalente. La Convención de la OCDE en su artículo I establece que la organización promueve políticas destinadas a favorecer un desarrollo económico sostenible y elevados estándares de empleo y nivel de vida. En el área de administración pública existe una activa unidad encargada de tareas de documentación, estudio y asesoramiento. Para mayor información al respecto, véase: http://www.oecd.org/home.

[9] Para una explicación ampliada de estos aspectos, véase: García, 1998.

[10]  En la década de 1990, un conjunto de conceptos y métodos de análisis económico que se habían estado elaborando durante cuarenta años, convergieron en el denominado nuevo institucionalismo, liderado por Douglas C. North, Gary S. Becker, Ronald H. Coase y James M. Buchanan, entre otros. El neoinstitucionalismo combina las vertientes de una nueva microeconomía basada en los costos de transacción, elementos del derecho, de la teoría de la información, de la teoría de la elección pública, junto con una vertiente histórica, basada en el trabajo de North. Esta tendencia plantea que las reglas de juego que guían el comportamiento de los agentes en una sociedad son fundamentales para explica su desempeño económico. Además, analiza cómo las organizaciones sociales y los cambios históricos van construyendo una senda de desarrollo económico que depende en gran medida del pasado. En ese sentido, las políticas económicas para los países en desarrollo no pueden limitarse a la aplicación mecánica de recetas iguales para todos, sino que deben tener en cuenta la historia y las instituciones reales que funcionan en cada país.

[11]  Son múltiples las fuentes que fundamentan esta caracterización, entre ellas vale la pena destacar los siguientes trabajos: Vellinga, 1997; Bresser, 1999; Geddes, 1996; Farazmand, 1994. Además, se consultaron ampliamente los documentos y publicaciones producidas por el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), particularmente a partir de los años ochenta. Véase al respecto: www.clad.org.ve

[12]  El primer modelo de administración pública se creó en el contexto de los procesos de modernización en el siglo XIX, en los países del Atlántico norte, como una respuesta a la corrupción y falta de ética y competencia profesional en el sector público y, a la vez, para delimitar la libertad de los políticos y funcionarios para actuar por fuera del interés público. Por ello se concibió de manera jerárquica, para ejercer un control centralizado de la administración, con un sistema de frenos y contrapesos políticos, en el marco de una división constitucional de poderes. El modelo operó eficientemente sobre todo en los países desarrollados, al menos hasta el momento en que la ampliación de las funciones del Estado mostró la necesidad de un cambio de modelo organizacional, expresado en los principios del NPM.

[14]  No es aventurado decir que la llamada década perdida de los ochenta en América Latina no sólo lo fue por sus pésimos indicadores económicos, sino también por el declive en la producción teórica propia, arrasada por el triunfante "pensamiento único" del neoliberalismo.

Referencias bibliográficas

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