Conflicto sin final, espejismo de la paz. Diálogos exploratorios en el Gobierno de Álvaro Uribe con el ELN (2005–2007)^*

Conflict Without End Mirage of Peace. Explorative Peace Dialogs in the Government of Álvaro Uribe with the ELN (2005–2007)

En 2005 se inició entre el gobierno de Álvaro Uribe y el Ejército de Liberación Nacional (ELN) un proceso de diálogo exploratorio de paz, que finalizó sin éxito en 2007. El proceso no pasa de su fase inicial porque no logra estabilizar y consolidar la mesa formal de negociación de paz que pese a fuertes incompatibilidades logró desarrollar siete rondas de diálogos. Mediante un análisis de caso de las condiciones necesarias para la generación de una mesa de paz formal según la teoría de los procesos de paz de Vincenç Fisas, se explica cómo se dio el reconocimiento político del ELN sin reconocimiento del conflicto simultáneamente por parte del Gobierno nacional, se reconstruyen los rasgos que fueron de mayor valor sobre las actitudes cooperativas y competitivas de las partes que posibilitaron pese a la agenda restringida del Gobierno nacional, tanto el inicio del proceso de paz como su ruptura; y finalmente se realiza un balance descriptivo de la organización de las terceras partes mediadoras durante el proceso y algunos incidentes que pusieron en jaque este aspecto.

Palabras clave: Conflicto Armado; Proceso de Paz; Prenegociación; ELN; Gobierno de Álvaro Uribe.

Abstract

Keywords: Armed Conflict; Peace Process; Pre–negotiation; ELN; The Government of Álvaro Uribe.

Introducción

Un punto en común cada vez más evidente entre quienes observan la producción académica alrededor del conflicto armado en Colombia, es que hace falta introducir más e innovadores estudios empíricos y sistemáticos sobre la paz, además del debate filosófico, ético y normativo que sobre este se da en distintos institutos a nivel internacional y cuya importancia es indiscutible; el tema de los procesos de paz en particular es uno de los más pertinentes en nuestro contexto, si tenemos en cuenta la pervivencia y degradación del prolongado conflicto armado interno colombiano (con sus costos humanos y económicos), la negativa de las guerrillas del ELN y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) de reinsertarse¹ (a falta de una victoria militar por parte del Estado teniendo en cuenta la asimetría que presenta el conflicto en la actualidad), y por supuesto, el fracaso de los procesos de paz adelantados hasta ahora con tales grupos.

El presente análisis surge alrededor de la pregunta ¿sobre qué aspectos de los procesos de paz y de qué manera debemos indagar sobre ellos para aprender y contribuir a la comprensión de estos intentos de construcción de consensos políticos y logísticos? La revisión teórica que se realiza para el presente análisis se limita al tema de los procesos de negociación de paz (en el campo denominado investigación para la paz) y no se extiende a bibliografía centrada en el análisis del conflicto armado y el balance militar, tampoco es un estudio centrado en las causas históricas del conflicto armado en Colombia.²

Para lograr la reconstrucción del proceso de paz entre el Gobierno nacional y el ELN entre 2005 y 2007, se realizó un fichaje y estudio exhaustivo de los comunicados conjuntos y unilaterales, declaraciones públicas, entrevistas cedidas por las partes a diversos medios de comunicación y a medios propios de difusión, también se hace una revisión estricta de las publicaciones —como artículos e informes— tanto por la Oficina del Alto Comisionado de Paz como por el ELN en sus respectivos medios de difusión digitales (sus voceros y editoriales), como también diversos trabajos como artículos, libros sobre la temática, y prensa nacional e internacional.

1. Los procesos de paz: una aproximación a su fase inicial

Dependiendo del tipo de conflicto que se vive en un país, los factores que lo motivaron y la naturaleza de sus actores, se conceptualizan distintos modelos de procesos de paz que reflejan los temas sustantivos de la agenda de negociación. Fisas (2004) señala cinco modelos de proceso de paz en relación con la agenda de temas principales para negociar: 1) reinserción; 2) reparto del poder político, militar o económico; 3) intercambio: no agresión por desnuclearización, paz por democracia, paz por territorios, paz por reconocimiento de derechos; 4) medidas de confianza bilaterales; 5) autogobierno.

En este sentido, un acuerdo final de paz es un subtipo de pacto, un acuerdo explícito (aunque no siempre explicitado públicamente) entre un grupo selecto de actores que buscan redefinir las reglas que gobiernan el ejercicio del poder bajo la base de mutuas garantías y la protección de los intereses vitales de quienes entran en él, es hallar un punto medio aceptada la imposibilidad de la victoria definitiva de una de las partes y la imposición de una agenda política unilateral en condiciones de estabilidad social y paz (Nasi, 2007, p. 30, 33, 34; Cf. O`Donnell y Schmitter, 1986).

La fase en la que se centrará el análisis a continuación, las condiciones iniciales o prenegociación, se refieren a todo aquello que se organiza previo a la negociación misma, tiene dos objetivos fundamentales. El primero es lograr una correcta instalación de una mesa formal de negociaciones, lo que se intentará evaluar en el apartado siguiente de este artículo. Y el segundo corresponde a la construcción de la agenda de negociación (Valencia, Gutiérrez y Sánchez, 2009, p. 11), que es donde se establecen los aspectos operativos (metodología, tiempos, actores presentes y lugares, entre otros aspectos) y los sustantivos (que se refiere a las demandas políticas y sociales de los actores) que irían a negociarse en la fase siguiente de negociación y acuerdo.⁴ Esta fase puede durar varios años, en ella se construye la confianza para avanzar con seguridad en el proceso de paz (Fisas, 2004, p. 59).

Para evaluar la correcta instalación de una mesa formal de diálogos de paz, la teoría de Fisas (2004, p. 152–153) sugiere la revisión de diez condiciones mínimas necesarias como adecuado punto de partida para las fases que le siguen: 1) reconocimiento político implícito de los interlocutores (mejor explicito, aunque sea de forma barroca, diplomática, rebuscada y con argumentos del pasado), aunque sea a través de los intermediarios o representantes del grupo armado. 2) Seguridad absoluta para los negociadores. 3) Garantías del cumplimiento de lo finalmente acordado. 4) Acuerdo mínimo sobre el metaconflicto (reconocer que tenemos un problema, aunque durante la prenegociación debamos concretar de qué se trata), es decir, voluntad de aclarar la naturaleza del conflicto. 5) Disposición de ceder algo que pueda ser sustantivo para la otra parte (aceptar que una negociación siempre implica ceder). 6) Tener la seguridad de que entrar en el proceso permitirá participar en la construcción de algo nuevo (voluntad de intervenir y transformar). 7) Tener la seguridad de que entrando en el proceso hay más posibilidades de ganar algo (para sí y para los demás), que de perder (confianza en el mismo proceso). 8) Tener la manera de explicarlo a los propios y ajenos, sin que implique humillación o derrota, sino como una aportación decisiva, generosa y constructiva (dominar la comunicación y la interpretación ideológica). 9) Que haya facilitaciones externas, que sean mutuamente aceptadas y confiar plenamente en ellas (aceptar el aporte externo, si procede). 10) Finalmente, entender que solo el mismo pueblo, directamente, es quien decide quien le representa (humildad en la representación, autocrítica en los procedimientos habituales).

2. Los diálogos formales exploratorios entre el Gobierno de Álvaro Uribe y el Ejército de Liberación Nacional —ELN— (2005–2007)

La primera negociación de paz entre el Gobierno nacional y el ELN se da en 1991 en Caracas y Tlaxcala. Pero es en 1998, durante la presidencia de Andrés Pastrana, cuando se firma entre las partes el acuerdo Puerta del Cielo, en las ciudades europeas de Madrid en España y Maguncia en Alemania. En este proceso participan tanto el Gobierno como la sociedad civil. Posteriormente, las reuniones se hacen en Cuba (1999) y continúan en 2000 en Colombia, en el sur de Bolívar, con el acompañamiento de los Países Amigos (Cuba, España, Francia, Noruega y Suiza). A mediados de 2000 y hasta 2002 las negociaciones se suspenden para reiniciar nuevamente con los contactos entre el Alto Comisionado de Paz, el Gobierno mexicano y el ELN en 2004.

A partir de 2005, se inicia la última fase de diálogos exploratorios hasta fines de 2007 cuando el proceso se rompe. En 2004, México se propone como país facilitador del proceso de acercamiento, pero el ELN descalifica a este país por su voto contra Cuba en la Comisión de Derechos Humanos de la ONU. Esta agrupación guerrillera reinicia el proceso de acercamiento, en el tercer trimestre de 2005, con la ayuda de otro Grupo de Países Amigos (España, Francia, Suiza, Noruega y Cuba). Desde ese momento y hasta diciembre de 2007 las partes mantuvieron ocho rondas formales de diálogo en La Habana, de las que es posible identificar el estado de la negociación de la paz y los principales obstáculos para la construcción de una agenda de negociación que satisfaga inicialmente a las partes, cabe decir, en el periodo de la mayor ofensiva contrainsurgente de la historia de Colombia.

En este apartado se discutirá el cumplimiento de las diez condiciones mínimas necesarias para la generación de la mesa formal de diálogo y negociación de paz entre el Gobierno colombiano y el ELN dado entre los años 2005 y 2007, agrupándolas en tres aspectos gruesos: reconocimiento político de las partes y del conflicto armado (de la condición uno a la cuatro); la actitud negociadora de las partes (condición cinco a la ocho); y los esquemas de participación de terceras partes mediadoras en el proceso (condición nueve y diez).

La primera condición necesaria para el inicio de un proceso de paz es el reconocimiento político del adversario. Esta condición no existió en expreso, pero si se derivó de la aplicación de la calidad de ''miembros representantes'', del Gobierno nacional a los miembros del ELN, como lo contempla la Ley 782 de 2002. El ELN autorizó a Francisco Galán⁵ y a Felipe Torres —recluidos en la Cárcel de Itagüí—; a Antonio García —jefe militar del ELN—, Juan Carlos Cuéllar, Ramiro Vargas y Pablo Beltrán —que se encontraban en la clandestinidad—, para que fueran sus miembros representantes. Esto, con el fin de que ELN pudiera continuar la dinámica generada por la instalación de la Casa de Paz.⁶

Esta calidad de ''miembros representantes'' permitió la salida de prisión de los voceros detenidos, y el levantamiento temporal tanto de las órdenes de captura como del ofrecimiento de recompensas contra los voceros del Comando Central del ELN —Coce— que harían presencia en la mesa de diálogos (entre finales de 2005 y finales de 2007). Esto se otorgó por tres meses, pero dado lo complejo de estos escenarios (donde se dan constantes reuniones, diálogos y negociaciones entre los actores y con terceros), el Gobierno las renovó varias veces, con el ánimo de mantener una estabilidad en la mesa por el periodo que esta duró.⁷

El aspecto más problemático desde los acercamientos y que el ELN buscó discutir en los diálogos formales exploratorios, fue el ''acuerdo mínimo sobre el metaconflicto''. Este punto es trasversal, se presenta como otra de las condiciones necesarias para el comienzo de unos diálogos, y que debe abordarse en la primera fase. Como se ve, en este caso no fue necesario el cumplimiento de este punto a cabalidad, pero la distancia de las partes en él, no fue un buen inicio para los diálogos en la mesa formal, donde tampoco movieron sus posiciones significativamente. El Gobierno no reconoció el conflicto de la forma deseada por el ELN, pero sus esfuerzos por generar un diálogo directo con el Comando Central de esta guerrilla fue capaz de generar expectativas en este grupo sobre un posible avance cualitativo, en parte, porque el llamar a diálogos de paz a una guerrilla es ya un acto de reconocimiento de un conflicto: si no hay conflicto, entonces ¿para que un proceso de paz?, decía un miembro del Coce en una entrevista concedida al diario El Colombiano el 25 de agosto de 2005.

El problema es lo que implica el reconocimiento inicial de un conflicto. La lógica dice que si se reconoce que la base del conflicto son unas demandas políticas y sociales, entonces las soluciones deberían ir por esta vía. Pero cuando no se tiene claridad o consenso sobre de qué se trata el conflicto, deberá entonces comenzarse por aquí. Para el Gobierno nacional el proceso de paz es simplemente un elemento que entraría a complementar y a hacer realidad el postulado de la Política de Seguridad Democrática, que consiste en posibilitar la participación política de todos los ciudadanos independientemente de su ideología, en el marco del Estado social de derecho, es decir, sin armas o violencia. Mediante el proceso de paz el Gobierno buscó expresamente acabar la acción armada insertándola (o reinsertándola) en el sistema político legal, sin importar las raíces de la misma ni la solución de las causas que la iniciaron y reprodujeron.⁸ Por tanto, al Gobierno no le interesó discutir sobre las raíces o la condiciones históricas y sociales que configuraron el conflicto y mucho menos muestra tener interés en consensuarlo con el ELN,⁹pues el Alto Comisionado se refirió a las raíces del conflicto en octubre de 2006 como lo ''metafísico'' y a los elementos y condiciones de la violencia actual como lo ''descriptivo'' y lo metodológicamente útil para el proceso.¹⁰

Esta postura ahistórica del Gobierno colisiona con la postura política, de raíces e identidad del ELN, quien considera como el primer obstáculo el ''negar las causas sociales, económicas y políticas que originaron el conflicto. Sin este reconocimiento expreso será difícil aproximarse a la construcción de un camino de paz''.¹¹ Esta postura llevó al Gobierno a ofrecerle al ELN en agosto de 2006, participar en las elecciones presidenciales de 2007,¹² junto al retiro de esta organización de las listas de Estados Unidos y la Unión Europea, de grupos terroristas (gestión solicitada por el ELN), con la advertencia de que si aceptaban el ofrecimiento sin un desarme definitivo, el Gobierno no podía garantizar la seguridad de comunidades, personajes o miembros del ELN. La propuesta fue rechazada por esta organización; la consideró como un simple camino para la desmovilización, que no ofrecía garantías de cambio, además la propuesta fue replicada por el Gobierno norteamericano acompañándola de la amenaza de perseguir a sus miembros por medio de las listas de extradición si no la tomaban, lo que generó ruido en la propuesta ya que se perfilaba como una amenaza intervencionista (ELN, 2006, 7 de octubre).

La condicionalidad en el tema de seguridad en el anterior ofrecimiento del Gobierno es reflejo de la experiencia de las décadas de 1980 y 1990 con el surgimiento del partido de la Unión Patriótica y su posterior aniquilación. Se debe aprender de la historia y asegurar de que una experiencia tal en la que el Estado tiene alta responsabilidad por acción y omisión, no se repita.¹³ Por otro lado se debe precisar que la propuesta central de negociación del ELN es la Convención Nacional, definida por este grupo como ''un ejercicio de democracia directa donde la sociedad es quien diseña el futuro que nos obliga a todos'' (pronunciamiento del ELN ''El acuerdo humanitario y los caminos de la Paz'', 14 de junio de 2004). Este ejercicio de democracia directa dista de ser una propuesta partidista y electoral, remite más bien a formatos de diálogos sociales intersectoriales desde las bases sociales, que tienen entre sus objetivos el logro de nuevos pactos sociales basados en un gran consenso nacional.¹⁴ En este el ELN no contempla, al menos en el momento en el que iniciaría la Convención, el desarme de la estructura como si fuese ya el punto de llegada definitivo del proceso. Queda esto por discutir en la mesa.

En septiembre de 2007, luego de la séptima y última ronda que se realizó, el ELN (2007, 29 de agosto) afirmaba en su editorial que el proceso se encontraba en su momento más difícil ''atascadas en el desencuentro de dos concepciones diferentes de paz y métodos para llegar a ella''.¹⁵ Esta diferencia de concepciones sobre el metaconflicto, significa que no se sabe entonces cuál es el conflicto que se quiere solucionar por la vía negociada y democrática. La tesis gubernamental de que no existe un conflicto armado que resolver en Colombia, sino más bien hay una expresión armada o una ''amenaza terrorista'' que extirpar, no se flexibilizó aunque sus contradicciones internas se hayan dejado ver al reconocer el carácter de miembros representantes de los interlocutores del ELN, lo cual constituyó un reconocimiento político explícito del Gobierno a este grupo, permitiéndole durante el proceso, reunirse y discutir diversos temas directamente con sectores de la sociedad civil, la comunidad internacional y las autoridades locales.¹⁶

En síntesis, el reconocimiento político del ELN fue de facto pero no se inscribió en un proceso de construcción de acuerdo y consenso básico sobre la razón de ser de esta guerra y sobre su estado de prolongación sin final cerrado —sin victoria definitiva de ningún bando—. Por ende la forma o metodología de abordar sus posibles soluciones, no se encontraron. Por esto para el Gobierno lo primero era lograr el desarme y la entrega del grupo, buscando el efecto de la reducción de la violencia; mientras que para el ELN lo primero era el logro de acuerdos políticos socialmente consensuados que se tradujeran en reformas, para luego proceder con el desarme y la reinserción.

2.2 La actitud negociadora de las partes. Nuevas lecturas, viejos temores, y una interferencia consentida y perniciosa

Por el lado del Gobierno, este optó por una serie de medidas o concesiones que apuntaban a despertar la voluntad del ELN de pactar un cese al fuego de gran alcance y un rápido paso a la fase de negociación, que no surtieron efectos positivos, en parte, por distintas interferencias que no supo contener.

En cuanto al primer aspecto, si abordamos la lista de ''concesiones'' del Gobierno¹⁸ al ELN a lo largo del proceso, expuestas por el Alto Comisionado para la Paz a partir de una evaluación general del proceso del 18 de julio de 2007 (posterior a la Séptima ronda), puede concluirse que: primero, las siete llamadas ''concesiones'', teóricamente menos que ser ''concesiones'' significativas para los intereses vitales de la contraparte, reflejan más bien la aplicación de los requisitos que son necesarios para poder iniciar un ciclo de diálogos con una organización guerrillera; es decir, difícilmente algún grupo guerrillero no derrotado ni entregado estaría dispuesto a comenzar diálogos de paz si el Gobierno no reconoce y no realiza las gestiones correspondiente en la mayoría de estos asuntos como posibilitar salidas temporales de las cárceles a los voceros que lo requieran y levantar temporalmente órdenes de captura, entre otros (entran a ser aspectos logísticos necesarios) previamente a los diálogos.

Y segundo, se anota que los siete puntos señalados por el Alto Comisionado para la Paz, indican o prueban que sí es posible plantear o abrir una mesa de diálogos y negociaciones con las guerrillas. Pese a la negación del conflicto y al posicionamiento del discurso antiterrorista, el Gobierno flexibilizó la imposición de ''no negociar con terroristas'', permitiendo que la guerrilla planteara su visión de la paz en una mesa de diálogos. Aunque queda mucho por avanzar, estos diálogos en medio de una administración de línea dura, muestran que el espacio para la paz negociada no puede ni debe ser clausurado por completo.

Una de las interferencias más visibles en este proceso fue la que se presentó en octubre de 2007 (posterior a la Séptima ronda), cuando una Corte de Estados Unidos envío un pedido de extradición que el Gobierno de Colombia avaló, contra un miembro del ELN.¹⁹ Este pedido fue anulado por la Corte Suprema de Justicia de Colombia un año después, por inconstitucional. Esta gestión apoyada por el Gobierno colombiano y su resultado terminó siendo un agravio innecesario, perturbador en uno de los momento más complejos,²⁰ cuando el proceso de paz requería salidas creativas del estancamiento en el que se encontraba en el tema del cese al fuego.

Por el lado del ELN, este proceso permitió ver la emergencia de una postura más abierta en cuanto al sistema electoral democrático y a la consolidación de su propuesta de ''Convención Nacional''. En primer lugar, hay que mencionar que el ELN en 2003 circula y discute internamente sus tesis en cuanto a la paz.²¹ Según Carlos Medina (2009; p. 205) ''el ELN aborda el concebirse a sí mismo como un actor más entre otros de la política nacional, se formula el principio de ser con los otros'', en la práctica el énfasis es la construcción de un modelo de democracia que tiene en cuenta la participación electoral, pero donde esta no puede ser su único escenario, consideran que ''la esencia de la democracia radica en la participación de las mayorías nacionales en la construcción de un destino común y feliz para todos''.

El ELN considera que la emergencia de ''gobernabilidades alternativas'' que se viene presentando en los sistemas electorales de América Latina y en el contexto local y regional en Colombia, en el marco de un eventual proceso de paz, debe contar con su apoyo al fortalecimiento de las ''alianzas sociales y políticas que permita la configuración de un Gobierno nacional alternativo'' (Medina, 2009, p. 208).

Finalmente, el Gobierno señala al ELN de haber firmado un pacto con las FARC–EP, de no negociar más que acuerdos humanitarios en esta administración (Restrepo, 2004a). Tal vez no haya forma de explicar la influencia de este hecho (incluso confirmar su existencia) en algo concreto, pero sí se puede concluir de la actitud negociadora de las partes, que la incapacidad mutua para generar acuerdos básicos sobre el metaconflicto, y consensos metodológicos sobre medidas de confianza como un cese al fuego y a las hostilidades, reducción de hostilidades como el secuestro, e intercambio humanitario, se debe a una gran desconfianza entre las partes, a una actitud sumamente competitiva por parte del sector más fuerte (Gobierno) y muestra la gran impotencia para desequilibrar la balanza a favor de la solución política y negociada del conflicto en su dimensión total; teniendo en cuenta que la ofensiva estatal contra las FARC–EP evidencia las interferencias de un proceso que no puede verse aislado del resto del conflicto.²²

2.3 El esquema de participación y mediación de terceras partes al inicio del proceso de diálogos exploratorios

Revisar cómo fue la participación de terceras partes en este proceso, es una buena manera de saber hasta dónde fue posible llegar y lo que podría aprovecharse para una próxima oportunidad. Durante los diálogos no existió un proceso de mediación único establecido y de lleno, existieron más bien expresiones temporales y oportunas de mediación por parte del grupo de garantes de la sociedad civil y del presidente venezolano Hugo Chávez.

Uno de los resultados más significativos del grupo de garantes (2005, 8 de septiembre) fue el haber propuesto y activado, junto a la Comisión de Facilitación Civil, el espacio de Casa de Paz, ubicada en el corregimiento San Cristóbal de Medellín, como forma de cubrir la necesidad de que el ELN adelantara una fase de diálogo participativo y de exploración con la sociedad, según el ELN con el propósito de encontrar interlocutores civiles para la eventual negociación, y para buscar abrir escenarios reales para el diálogo, recoger iniciativas de las sociedad ''que permitan superar la inercia de monólogos disociados que no establecen comunicación efectiva [...]'' y por la necesidad de que ''el Comisionado del Comando Central coordine el diálogo del ELN con la sociedad para que sea escenario de preparación, punto de encuentro y puerta de entrada al diálogo directo entre el Gobierno y el ELN''²⁴ (Rojas, 2009, p. 4).

El grupo de países amigos estaba compuesto por España, Noruega y Suiza quienes financiaron económicamente todo el proceso, pero luego de la Séptima ronda Canadá, Italia, Holanda, Japón y Suecia se sumaron en calidad de observadores a los países ''acompañantes'', y a los países que prestaron el apoyo logístico como Cuba y Venezuela.

El borrador del Acuerdo Base señala como papel futuro para la puesta en marcha de la fase de negociación, que la comunidad internacional podría participar en las tareas de:

Financiación del Acuerdo Base, Verificación, Acuerdos especiales para tareas sociales en áreas determinadas, Programas de desminados, Atención a la población desplazada y acompañamiento en retornos; Apoyo logístico para la preparación de la Convención Nacional, Cooperación en acciones orientadas a la pedagogía para la paz y socialización del proceso, y Apoyo a la Mesa de Diálogo'' (Restrepo, 2008).

También estos países al ser acompañantes–garantes actuarían mediante solicitudes conjuntas y serían depositarios de acuerdos y conclusiones escritas.

Este esquema que se llegó a configurar se presenta como una opción viable que se podría tener en cuenta y mejorar. Una de las principales contradicciones internas del proceso fue lo incomodo que resultó para el Gobierno colombiano la mediación del presidente venezolano, un incidente referente a una conversación telefónica sostenida por Hugo Chávez con el comandante del Ejército Nacional de Colombia, en el marco del proceso por el intercambio humanitario entre el Gobierno colombiano y las FARC–EP, terminó con el brusco rompimiento de esta mediación y de la senadora Piedad Córdoba el 21 de noviembre de 2007,²⁵ por decisión del presidente Álvaro Uribe.

Un actor cuyo papel debe ser replanteado en un eventual proceso, es el del Consejo Nacional de Paz. El Gobierno no citó a este organismo creado por la Ley 434 de 1998, en la cual se establece su función de consultor y asesor del Gobierno nacional en la construcción de la política de paz, en asuntos como el cumplimiento del derecho internacional humanitario (DIH), participación de la sociedad civil en los procesos de paz, sugerir medidas que ayuden a insertar al sector privado en los temas de paz, diseñar anteproyectos dirigidos a lograr una paz integral, entre otras funciones (véase Ley 434 de 1998). El Consejo tuvo una mínima participación durante el Gobierno del presidente Uribe, solo sesionó en 2004 por sentencia del Consejo de Estado ante una demanda de acción de cumplimiento (el presidente de la Comisión, es el Presidente de la República y es el responsable de citar al Consejo), según la ley debe sesionar cada dos meses.

Al Consejo Nacional de Paz se le permitió participar en la octava y última ronda de diálogos que pudo darse, en esta presentaron una propuesta para implementar el cese al fuego y propusieron un importante documento que promovía la firma de un acuerdo humanitario centrado en la protección de la población infantil. La inactividad de este organismo hace que su estructura interna no se encuentre actualizada y no pueda hacer presencia en el cumplimiento de sus labores legales. Se hace necesario retomar la vigencia y pertinencia de este organismo para futuros diálogos de paz, a partir de la voluntad de construir una política de Estado de paz y negociación en la que este organismo sería central según la Ley 434 de 1998. Esta ley persigue el cumplimiento del artículo 22 de la Constitución nacional el cual señala que la paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento, en sentido práctico esto se traduce en la discusión sobre regresar o no al intento de construir una política de paz que permita una línea de continuidad en los procesos de diálogo con las guerrillas.

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Notas

* El presente escrito es presentado para optar al título de politólogo. Surge de la participación en el proyecto de investigación ''Reconstrucción analítica de los procesos de negociación del Gobierno Nacional con el ELN y las AUC'' (2009). Proyecto inscrito ante el Comité de Apoyo a la Investigación —CODI— de la Universidad de Antioquia y desarrollado por el grupo de investigación Hegemonía, Guerras y Conflicto del Instituto de Estudios Políticos de la misma universidad. El trabajo fue asesorado por Germán Darío Valencia Agudelo director del proyecto y miembro de grupo.

2 Otro producto de esta investigación donde se realiza una reflexión teórica sobre las condiciones que rodean la confrontación armada entre Estado y guerrillas y que permite sugerir la importancia de la solución negociada, se encuentra en Castaño, 2011.

3 La fase de negociación y acuerdo, hace referencia a la mesa de negociación donde se encuentran las partes en conflicto para discutir propiamente los temas de la agenda de negociación que debió ser consensuada en la prenegociación, su punto de llegada es la firma del acuerdo final de paz, el proceso de paz puede desarrollarse con ayuda de un tercero o sin ella, y se pueden presentar posiciones competitivas (o de suma cero: ''uno gana y el otro pierde'') o cooperativas (que supone un ''todos ganan, nadie pierde'') (Fisas, 2006, p. 188).; mientras que la última fase puesta en marcha del acuerdo, consiste en el comienzo de su aplicación (Valencia, Gutiérrez y Sánchez, 2009, p. 11). Véase además Nasi (2004), Fisas (1998 y 2004) y Bejarano (1995).

4 Fisas (2004, p. 60) sugiere una serie de preguntas útiles para evaluar los principales avances o estancamientos de esta subfase de construcción de agenda de negociación en la fase de prenegociación (y que no son objeto de este trabajo): Temas de preacuerdo básico: ¿cuál es el problema? (la naturaleza del conflicto, el metaconflicto), ¿qué se quiere? (objetivos). Aspectos metodológicos y de estructura: ¿Con que orden? (prioridades), ¿con quién hay que hablar, negociar, compartir, seducir, aliarse, etc.? (los interlocutores), ¿tipo de negociación? (entre cúpulas y elites o formato social/popular), ¿con que reglas de juego? (las normas), ¿con condicionantes previos o sin ellos? (la gestión de la violencia, alto al fuego, cese de hostilidades), entre otras preguntas. Y condiciones del ambiente o elementos complementarios: ¿qué fuerza tenemos? (las simetrías), ¿con que ayudas contamos? (las facilitaciones de terceros) y ¿tipos de diplomacias para utilizar? (las vías).

5 Resolución 251 del Gobierno nacional, 7 de septiembre de 2005.

6 Casa de Paz fue un espacio propuesto el 8 de septiembre de 2005 por la Comisión de Garantes de la Sociedad Civil, como un lugar para la interlocución entre esta guerrilla y diversos sectores de la sociedad civil, como con sectores institucionales y países amigos.

7 Una tensión que evidencia este suceso es la que se da entre los postulados o los espacios para la negociación que aún posee la Ley 782 de 2002 en Colombia, y los postulado de la lucha contra el terrorismo expuestos en la Política de Defensa y Seguridad Democrática del gobierno de Álvaro Uribe, la cual se enfoca en el combate militar de la ''amenaza terrorista''. Esta tiende, a voluntad del Ejecutivo, a anular los matices de reconocimiento de la situación de ''conflicto armado interno'' —que sí tiene la Ley 782 de 2002—, y la posibilidad de una política de paz con énfasis en la solución política negociada mediante el reconocimiento político expreso de las guerrillas. Esta tensión complejiza el espectro general de la gestión del conflicto en la Colombia de hoy, ya que criminaliza y ofrece mayores riesgos a las gestiones de paz de mediadores civiles o diplomáticos, pone gran resistencia a los intercambios humanitarios, dificulta la formulación y aplicación de políticas integrales a favor de las víctimas al subjetivar su reconocimiento (tanto población desplazada, como víctimas de crímenes atroces), desincentiva la actitud negociadora de los grupos rebeldes alargando aún más el conflicto, polariza a la sociedad fortaleciendo las posiciones en contra de la salida negociada y contribuye a la degradación del conflicto.

8 Restrepo (2006, 26 de octubre) en rueda de prensa señala: ''Nosotros sí creemos que hay una particularidad de la mesa que se tiene que resolver y que si no se resuelve, entonces no ayuda a la paz del país y es la acción armada. Eso es lo que nos pide el país que resolvamos, al Gobierno y al ELN. Y que eso que hoy se presenta como acción armada del tránsito hacia la acción política. Eso lo hemos dicho con claridad en la mesa''.

9 El Alto Comisionado para la Paz (Restrepo, 2004, 4 de agosto), en carta dirigida al Comando Central del ELN (Coce), señala: ''la oferta generosa para un diálogo y negociación de paz, dentro del ejercicio del Estado Social de Derecho y el fortalecimiento de las expresiones democráticas, es la mejor manera de complementar la Política de Seguridad Democrática, para que los ciudadanos amplíen sus posibilidades de participar en los asuntos de su comunidad, en la toma de decisiones políticas, en la fiscalización de los gobernantes, y en el acceso al poder mediante elecciones libres e imparciales''.

10 Frente a la postura del ELN y otros sectores políticos del país que consideran que este es un conflicto político, social y armado, el Alto Comisionado Restrepo afirma que el Gobierno no concibe estos elementos como parte del conflicto armado, considera que lo importante es poder ofrecer opciones democráticas como las existentes para que todos los conflictos se puedan tratar sin violencia (Restrepo, 2006, 26 de octubre). Esta postura gubernamental debilita el reconocimiento político hecho al ELN ya que los cataloga como una simple expresión armada sin identidad ni proyecto político desde sus inicios.

12 La propuesta se expresa en una carta del Alto Comisionado Restrepo (2006, 18 de agosto) al ELN: ''El Gobierno considera que se necesita un salto audaz, para llevar el proceso a una nueva fase de consolidación y desarrollo. El Presidente le hace saber formalmente al ELN que está dispuesto a dar ese paso. El eje central de la propuesta reside en abrir espacio político al ELN, considerando su participación en las elecciones del 2007. El Gobierno se compromete a impulsar las reformas legales necesarias para que esto sea posible. Para abrir este escenario se plantea como paso inmediato un cese de acciones militares por parte del ELN que contará con la reciprocidad gubernamental. En estas circunstancias el Gobierno favorecería la apertura inmediata de la Convención Nacional. Bajo estas consideraciones el Gobierno está dispuesto a adelantar gestiones para que se levante el calificativo de terroristas al ELN''.

13 Diversos relatos de exparamilitares como alias ''HH'' en el marco la Ley de Justicia y Paz (octubre de 2008), han evidenciado la complacencia de mandos militares frente al accionar desplegado por los grupos de autodefensa contra gran cantidad de miembros de la Unión Patriótica en la década de 1990. Sobre esto, en la revista Cambio (2008, 2 de noviembre) se afirma que ''las palabras de HH tendrán una inusitada importancia ahora que el Consejo de Estado y otros tribunales de Justicia han empezado a responsabilizar a la Nación por el exterminio de la UP, grupo político legal que nació de los frustrados acuerdos de paz entre el presidente Belisario Betancur y las FARC en 1984''.

14 Una idea general de lo que sería la propuesta de Convención Nacional del ELN se encuentra en Vargas (2004).

15 ''[...] En la Mesa se enfrentan dos visiones contrapuestas sobre cómo llegar a la paz y a cuál paz aspira el pueblo colombiano. El ELN defiende la tesis que la paz implica profundos cambios y transformaciones en el país, que no se reduce a un acto de rendición, desmovilización y entrega de armas, como la clase en el poder lo exige, algunos lo desean de manera ligera o interesada, y otros despistados políticamente, piensan en la paz sin detenerse a pensar que ésta implica cambios'' (ELN, 2007, 29 de agosto).

16 ''Siendo que los obstáculos son mayúsculos, acudimos a abrir este escenario de diálogo porque se está empezando a permitir la participación de la sociedad, no se condicionó el diálogo, y vamos a empezar con una agenda abierta. Venimos abiertos a escuchar al Gobierno, y esperamos que el Gobierno también acuda en la misma disposición'' (García, 2005, 16 de diciembre).

17 Una posición previa a los diálogos formales que refleja las dificultades de los acercamientos y que luego se flexibiliza, es la del presidente Uribe: si el ELN acepta entrar en un cese de hostilidades, ''en aras de las superiores conveniencias de la patria, depongo mis personales convicciones y en nombre de la institución presidencial acepto que hay conflicto'' (Restrepo, 2005, 7 de septiembre). No sobra señalar que estos dos aspectos generalmente no son canjeables entre sí, deben negociarse o discutirse por separado.

18 Concesiones del Gobierno según la evaluación general del proceso el 18 de julio de 2007: ''1. El reconocimiento de la condición de miembros representantes del ELN a Francisco Galán, Antonio García, Juan Carlos Cuellar [sic] y Pablo Beltrán lo que en la práctica se traduce como un reconocimiento del grupo armado como una organización política y de la existencia del conflicto armado en el país. 2. Otorgar permisos de salida de la cárcel a Juan Carlos Cuellar [sic] para adelantar las reuniones propias del proceso de diálogo. 3. La convocatoria a la comunidad internacional para su participación en el proceso. 4. Una solicitud expresa del presidente Uribe a Gabriel García Márquez para respaldar las conversaciones. 5. La petición a la República de Cuba para facilitar su territorio para adelantar las conversaciones y a la República Bolivariana de Venezuela para permitir la estadía de representantes del ELN, durante el desarrollo de las conversaciones. 6. El abrir espacios participativos a Comisiones de Paz, gobernantes, universitarios y sociedad en general, para intercambiar ideas sobre el proceso en reuniones con delegados oficiales del ELN. 7. Las garantías dadas para el funcionamiento de la Casa de Paz, el apoyo al grupo de garantes y la difusión de las ideas y resultados del proceso'' (Restrepo, 2007, agosto).

19 Los cargos presentados por agentes del FBI contra el insurgente Efraín Guerrero Sánchez son: dictado el 27 de octubre de 2007, ''Cargo uno: Concierto para cometer el delito de Toma de Rehenes (secuestro), en violación del título 18, sección 1203 (a) del código de los Estados Unidos; y Cargo dos: Toma de Rehenes (secuestro), ayuda y facilitación de dicho delito, en violación al título 18 secciones 2 y 1203(a) del código de los Estados Unidos'' (Guerrero, 2007, 10 de diciembre). Claro está, en territorio colombiano y no norteamericano. Según la Constitución Política colombiana en su artículo 35 referente a la extradición señala: ''Art. 35. La extradición se podrá solicitar, conceder u ofrecer de acuerdo con los tratados públicos y, en su defecto, con la ley. Además, la extradición de los colombianos por nacimiento se concederá por delitos cometidos en el exterior, considerados como tales en la legislación penal colombiana. La extradición no procederá por delitos políticos''.

20 El 27 de octubre de 2008, es revocado el pedido de extradición de Efraín Guerrero Sánchez: ''el concepto de la Corte Suprema de Justicia colombiana era claro, no conceptuaba favorable el pedido de extradición porque el delito por el que se nos pretendía extraditar había sido cometido en Colombia. La extradición para los colombianos por nacimiento solo se puede conceder por delitos cometidos en el exterior. Así lo establece el art. 35 de nuestra Constitución Política de 1991. Este concepto no tiene apelación solo tiene que dársele cumplimiento, el Fiscal General de la Nación, tiene que revocar la orden de captura con fines de extradición'' (Guerrero, 2009, 20 de abril).

22 Junto al desencuentro en la visión del metaconflicto, sucesos como el rompimiento de la mediación venezolana y el pedido de extradición de militantes del ELN, otro aspecto, quizá el más importante, en el que no se lograron acuerdos fundamentales, fue en el tema de los condicionantes o exigencias previas. Aquí se trató el tema del cese al fuego y hostilidades evidenciándose un gran desencuentro en la metodología para su verificación, que estaría a cargo de un tercero internacional, posiblemente delegados especializados de la Organización de Estados Americanos (OEA). Sobre la verificación el Gobierno exigía que para esto tendría el ELN que ubicar su pie de fuerza en un lugar específico para así el Estado detener las ofensivas militares, pero a la vez poder adelantarlas contra otros actores armados. Junto a esto el Gobierno exigía identificación de los guerrilleros que entrarían al cese, aspectos metodológicos que fueron rechazados de lleno por el ELN ya que arriesgaba el ''acumulado militar'', es decir, ofrecía muchas ventajas a la inteligencia estatal y paraestatal, en métodos que consideraban innecesarios. ''En ninguno de los 27 casos recientes —procesos de paz en el mundo— ha habido, en el inicio, un acantonamiento de las fuerzas, o sea una ubicación de las fuerzas. Y se han desarrollado procesos exitosos de tregua y cese del fuego y las hostilidades que han contado con mecanismos de verificación efectivos''; señaló Pablo Beltrán en entrevista al diario El Colombiano (ELN, 2007a).

23 El Grupo de garantes del proceso de paz entre el ELN y el Gobierno se conforma con la idea de contribuir a crear las condiciones de acercamiento entre las partes, y surge a partir de la experiencia de la comisión de Facilitación Civil. Es el grupo impulsor de la iniciativa de Casa de Paz, participan Alejo Vargas, Gustavo Ruiz, Daniel García Peña, Álvaro Jiménez y Moritz Akerman.

24 Casa de Paz contó con el apoyo de los Alcaldes de la época, Luis Garzón de Bogotá, Sergio Fajardo de Medellín, y el gobernador Angelino Garzón del Valle del Cauca. También del grupo de países amigos compuesto por comisionados de España, Suiza y Noruega. Sus otros objetivos eran que se convirtiera en la garante de la participación de la sociedad civil durante el proceso, que esta pudiera abrirse en otras ciudades, y que sirviera como punto de partida para la construcción de la Convención Nacional que es elemento clave en la propuesta de negociación del ELN.

25 El argumento del Gobierno colombiano para el rompimiento de esta mediación que estaba aceptada por las partes, fue una entrevista telefónica que Chávez, por intermedio de la senadora Córdoba, tuvo con el comandante del Ejército de Colombia, general Mario Montoya, a quien le hizo preguntas sobre los secuestrados en poder de las FARC–EP. ''Uribe y Chávez habían acordado recientemente en Santiago de Chile, durante la Cumbre Iberoamericana, tratar el tema de los rehenes personalmente y sin utilizar otros canales de comunicación, explicó el Gobierno colombiano'' (Acosta y García, 2007, 22 de noviembre).