Fernando Giraldo G.1 y José Daniel López J.2
1Politólogo. Director de la Carrera de Ciencia Política de la Pontificia Universidad Javeriana de Cali.
2Politólogo. Investigador del Programa Congreso Visible, del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes.
Resumen
Este artículo presenta un balance preliminar del impacto de la Reforma Política de 2003 en los sistemas electoral y de partidos políticos en Colombia a partir del caso de la Cámara de Representantes. Para ello, se hace un análisis comparado de los resultados electorales para esta corporación en 2002 y 2006. Específicamente, se evalúa el efecto de las nuevas reglas de juego en función de sus principales objetivos: reducir el número de partidos políticos, fortalecer a las colectividades sobrevivientes y garantizar mayor representatividad en la asignación de escaños para corporaciones públicas. Cabe anotar que este artículo constituye un balance netamente preliminar de una transformación que apenas cumple 3 años de vigencia y que, por ende, no puede ser evaluada de manera concluyente.
Palabras clave: Colombia, elecciones legislativas, congreso, reforma política, sistema electoral, sistema de partidos
abstract
]]> This article presents a preliminary assessment of the impact produced by the 2003 Political Reform on the Colombian electoral and political parties systems. The assessment is based on a comparative analysis of the electoral results for the House of Representatives in the 2002 and 2006 elections. Specifically, the article evaluates the effects of the new set of rules according to its main goals: reducing the number of political parties, strengthening the surviving parties and guaranteeing more representativeness in the seat allocation process. It must be noted that this article offers a preliminary balance of a reform adopted only 3 years ago; therefore, it can not be evaluated in a definitive way.Key words: Colombia, legislative elections, congress, political reform, electoral system, party system
Introducción
Con el ánimo de responder a distintos factores formales e informales que tradicionalmente han ido en detrimento del fortalecimiento de la democracia colombiana " tales como el descrédito y el fraccionamiento de los partidos, el debilitamiento de éstos en su capacidad de representación, el desprestigio del Congreso, las dificultades de éste para reformarse y las relaciones inestables, impredecibles e inequitativas entre las ramas del poder público (Ungar y Wills 2006) " , el Congreso ha estudiado en los últimos años múltiples proyectos de reforma dirigidos a transformar distintos aspectos del régimen político colombiano, tales como sus sistemas electoral y de partidos y el tamaño, composición y funcionamiento del Legislativo. Sin embargo, gran parte de estas iniciativas han sido archivadas por el Congreso e, incluso, han suscitado duros enfrentamientos tanto en el interior del parlamento como entre éste y el Ejecutivo " como se evidenció en el caso del proyecto presentado por el gobierno de Andrés Pastrana Arango en marzo de 2000, que originó " uno de los peores enfrentamientos entre el Ejecutivo y el Legislativo, y se convirtió en una seria amenaza contra la ya frágil gobernabilidad democrática" (Ungar y Wills 2003) " . En este contexto, el Acto Legislativo 01 de 2003 se constituyó en la primera reforma política de gran alcance aprobada desde la Constitución de 1991 (Ungar y Cardona 2006).
Esta reforma, de iniciativa legislativa y liderada por los partidos Conservador y Liberal y por fuerzas independientes y de izquierda (Vélez, Ossa y Montes 2006), tiene el propósito esencial de depurar el número de partidos en escena, de fortalecer a los mismos y de devolverles buena parte del protagonismo que habían perdido como consecuencia de distintos factores3. Entre ellos se destacan el descrédito del sistema de partidos tradicional y la promulgación de la Constitución Política de 1991, que trajo consigo una excesiva proliferación de organizaciones políticas " muchas de las cuales cuestionaban a los partidos como instituciones necesarias para la democracia, e incluso a la actividad política misma" ; así como una atomización y una dispersión orgánica e institucional de los partidos ya existentes, poniendo un acento muy fuerte sobre el peso y la autonomía de los dirigentes y candidatos de dichas colectividades. Asimismo, se puede afirmar que la Reforma Política de 2003 constituyó una reacción de los partidos " y sobre todo del Liberalismo " frente a su debilitamiento institucional y electoral y frente al avance de los personalismos, evidenciado en la victoria en 2002 de un candidato presidencial postulado al margen del bipartidismo (Vélez, Ossa y Montes 2006).
Específicamente, la Reforma Política ha querido impactar en la composición partidista y en el funcionamiento del Congreso de la República a través de la reducción del número de colectividades con asiento en el Legislativo y de la implantación de un régimen de bancadas. Asimismo, la Reforma Política ha tenido por propósito garantizar mayor representatividad en el sistema electoral, de tal suerte que porciones más amplias de la ciudadanía cuenten con representación en los cargos de elección popular.
Dado que la Reforma Política ha completado sus primeros tres años de vigencia, y que ya se estrenó en las elecciones locales y regionales de 2003 y en los comicios legislativos y presidenciales de 2006, es pertinente hacer un examen preliminar de sus logros, dificultades y desafíos. Para tal efecto, este artículo desarrolla:
1. Un análisis comparado de la composición partidista de la Cámara de Representantes en relación con las elecciones de 2002 y 2006, bajo la premisa que estos comicios se desarrollaron bajo dos regímenes electorales distintos " las elecciones de 2002 contaron con reglas de juego que no incorporaban umbrales, listas únicas, militancia única, voto preferente opcional, cifra repartidora, entre otras, medidas que sí rigieron en los comicios de 2006 por cuanto fueron instauradas por la Reforma Política de 2003-.
2. Un análisis comparado de los resultados electorales para Cámara de Representantes en 2002 y 2006, asumiendo la advertencia ya planteada sobre la vigencia de reglas de juego distintas en dichos eventos electorales.
Antes de entrar en materia, es pertinente hacer tres anotaciones. En primer lugar, la escogencia de la Cámara de Representantes, como objeto de estudio, obedece a que la estructura, el alcance, las limitaciones y las contradicciones de la Reforma Política adquieren en esta corporación mayor notoriedad que en el Senado de la República. En segundo lugar, es oportuno aclarar que el objetivo de este artículo no es analizar los avances o retrocesos de las distintas fuerzas políticas en las elecciones para Cámara de Representantes en 2002 y 2006, sino evaluar los efectos de una transformación jurídica estructural en los sistemas electoral y de partidos, como lo es la Reforma Política de 2003, a la luz de dichos comicios.Y finalmente, es necesario insistir en el carácter preliminar de este estudio. La norma estudiada completa apenas 3 años de vigencia y se ha aplicado en los comicios locales y regionales de 2003 y en las elecciones legislativas y presidenciales de 2006. Por tal motivo, el presente estudio tiene un carácter exploratorio, y sus hallazgos no constituyen conclusiones definitivas.
]]> 1. La reforma política y los primeros pasos en la reconfiguración del sistema de partidosLa aplicación de la Reforma Política en las elecciones legislativas de 2006 ha producido transformaciones trascendentales en el sistema de partidos en la Cámara de Representantes: en primer lugar, éste ha sido objeto de un considerable proceso de agrupación y depuración; en segundo término, ha surgido una diferenciación entre las organizaciones políticas con representación en la Cámara en torno a la conservación o pérdida de su personería jurídica; y por último, la introducción del voto preferente opcional " así como su predominio en los comicios legislativos de 2006 " se ha constituido en un indicador de las dificultades que atraviesan la mayoría de los partidos para actuar disciplinadamente y conformar identidades ideológicas propias. A continuación se caracterizan en detalle estos tres fenómenos desde una perspectiva comparada con las elecciones de 2002.
1.1 Agrupación y depuración del sistema de partidos en la Cámara de Representantes
Como se observa en la Tabla 1, 23 colectividades obtuvieron curul en la Cámara de Representantes para el cuatrienio 2006 " 2010. Esta cifra contrasta con lo observado en los comicios legislativos de 2002, cuando 40 organizaciones políticas alcanzaron escaños en la misma cámara " sin contar las múltiples coaliciones entre partidos que, al amparo del régimen electoral anterior, avalaron la elección de 17 representantes " . Así pues, el número de partidos electos para la Cámara de Representantes pasó de 40 a 23 " es decir, se redujo en un 41.03% " entre 2002 y 2006. En este sentido, se puede afirmar que la Reforma Política consiguió uno de sus cometidos básicos, consistente en reducir sustancialmente el número de partidos con representación parlamentaria.
Sin embargo, la depuración del sistema de partidos en la Cámara de Representantes no se desprendió exclusivamente de las elecciones legislativas de 2006. A lo largo del cuatrienio 2002 - 2006, el mapa de las filiaciones partidistas de dicha cámara sufrió transformaciones significativas, que obedecieron tanto al crecimiento de la bancada gobiernista en el Congreso como a las expectativas y presiones derivadas de la Reforma Política, que estableció diversos incentivos para la agrupación partidista4. Como consecuencia de ello, entre el 20 de julio de 2002 y el 20 de junio de 2006 alrededor del 40% de los representantes a la Cámara cambiaron de partido (Congreso Visible 2006). Debido a estos reacomodos,se redujo a 18 el número de partidos que contaban con escaños en la Cámara de Representantes al final del cuatrienio 2002 - 20065.
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En este contexto, partidos que eran inexistentes o muy pequeños al inicio del cuatrienio, tales como el Partido Social de Unidad Nacional (Partido de la U), el Polo Democrático Alternativo y el Partido Cambio Radical, lograron conformar bancadas numerosas, bien fuera tomando elementos provenientes de colectividades grandes " como ocurrió en el caso del Partido Liberal, que durante el cuatrienio perdió a 15 de los 55 representantes a la Cámara que eligió en 2002, de los cuales 7 ingresaron al Partido Cambio Radical y 6 al Partido Social de Unidad Nacional (Congreso Visible) " o convirtiéndose en puntos de unificación de colectividades pequeñas y, generalmente, afines en términos ideológicos.Tales fueron los casos, entre otros, del Partido Cambio Radical con los movimientos Colombia Siempre y Nuevo Liberalismo, entre otros, y del Polo Democrático Alternativo con la ANAPO, el Frente Social y Político, el MOIR, el Movimiento Ciudadano, el Movimiento Indígena Frente de Esperanza, el Movimiento Reconstrucción Democrática Nacional, el Movimiento Vía Alterna, el Partido Comunitario Opción 7 y el Partido Socialdemócrata Colombiano, entre otros (Congreso Visible).
Asimismo, esta reconfiguración del mapa de filiaciones partidistas de la Cámara de Representantes favoreció a algunas colectividades tradicionales. Por ejemplo, el Partido Conservador se convirtió en punto de unificación de colectividades pequeñas " o facciones de las mismas " de tendencia conservadora, tales como el Movimiento de Salvación Nacional, el Movimiento Fuerza Progresista, el Movimiento Nacional, el Movimiento Republicano y el Movimiento Unionista, entre otros (Congreso Visible). Como consecuencia de ello, el número de representantes conservadores a la Cámara pasó de 22 a 35 en el transcurso del cuatrienio 2002 - 2006.
De este modo, al examinar la evolución del número de partidos presentes en la Cámara de Representantes en los tres momentos observados " inicio del cuatrienio 2002 - 2006, fin del cuatrienio 2002 - 2006 e inicio del cuatrienio 2006 - 2010 " , resulta pertinente formular dos anotaciones generales:
En primer término, es evidente el impacto de la Reforma Política en el tamaño del sistema de partidos en la Cámara de Representantes. Como lo muestra el Gráfico 1, de 40 colectividades con escaños en 2002, se pasó a un total de 18 al cierre del cuatrienio 2002 " 2006. Por su parte, la Cámara de Representantes electa para el cuatrienio 2006 " 2010 alberga a 23 partidos. Llama la atención el incremento en el número de partidos entre los dos momentos más recientes, hecho que obedece principalmente a la elección de múltiples organizaciones políticas pequeñas " tales como MORAL, Movimiento de Salvación Nacional, Movimiento Nacional Progresista, Movimiento Por el País que Soñamos y Partido de Acción Social, entre otros " , que tienen un alcance primordialmente regional, y que en la mayoría de los casos ni siquiera postularon lista al Senado de la República, y que lograron hacerse a escaños en el Congreso pese a no haber alcanzado el umbral de votación nacional requerido para preservar la personería jurídica. Este fenómeno será abordado con mayor amplitud en la siguiente sección.
Y en segundo lugar, es necesario señalar que el tamaño del sistema de partidos en la Cámara de Representantes, pese a haberse reducido, sigue siendo sinónimo de dispersión y personalización. Como se ilustra en el Gráfico 2, el 60.8% de los partidos con presencia en esta cámara cuenta con dos o menos representantes.
Y por su parte, la Tabla 4 muestra que, de los 23 partidos con presencia en la Cámara de Representantes, apenas 11 presentaron listas para el Senado de la República en 2006, de los que 9 obtuvieron curul. De este modo, la Cámara de Representantes sigue albergando " aunque en menor medida si se compara con el contexto previo a la expedición del Acto Legislativo 01 de 2003 " colectividades de tamaño, representatividad y alcance nacional reducidos, que rebasan lo concerniente a la representación de minorías étnicas y políticas, y terminan encarnando el fenómeno de proliferación de microempresas electorales y parlamentarias que, justamente, la Reforma Política de 2003 pretendía suprimir.
1.2 Los partidos sin personería jurídica en la Cámara de Representantes: ¿consecuencia no deseada de la Reforma Política?
La Reforma Política cambió sustancialmente las reglas de juego para el reconocimiento de la personería jurídica de los partidos políticos. Hasta 2003, la consecución o preservación de dicho estatus dependía de la recolección de 50.000 firmas, de la obtención de igual número de votos en las elecciones a Congreso de la República, o de la consecución de representación en dicho cuerpo colegiado, entre otros criterios7. Desde la promulgación del Acto Legislativo 01 de 2003, la personería jurídica sólo le es reconocida a las organizaciones políticas que satisfagan al menos una de las siguientes condiciones en las elecciones legislativas:
1. Haber obtenido una votación nacional no inferior al 2% del total de sufragios válidos depositados en todo el país para Senado de la República o Cámara de Representantes.
2. Haber obtenido curul en representación de al menos una de las circunscripciones especiales (de comunidades indígenas y afrodescendientes y de minorías políticas).
]]> Por otra parte, el método electoral establecido por la Reforma Política para la asignación de curules en la Cámara de Representantes exige que las listas inscritas superen un umbral mínimo de votación dentro de la circunscripción respectiva, pero no establece parámetros que obliguen a las colectividades a buscar respaldo electoral a nivel nacional, a contar de antemano con personería jurídica o, siquiera, a presentar listas en más de una circunscripción para Cámara de Representantes.Bajo este marco jurídico, se hizo posible que 17 de los 166 representantes a la Cámara electos en 2006 pertenecieran a partidos sin personería jurídica. En consecuencia, como se observa en la Tabla 5, 10 de los 23 partidos con escaños en la Cámara de Representantes adolecen de reconocimiento legal.
¿Qué implica que un partido con representación en el Congreso de la República no cuente con personería jurídica? En primer lugar, es oportuno aclarar que estos partidos no dejan de existir en tanto organizaciones políticas por el hecho de no tener personería jurídica. Así, el Consejo Nacional Electoral estableció que " (& ) en el caso de que los partidos o movimientos políticos pierdan su personería jurídica, no significa que pierdan su existencia como colectividad política, lo que equivale es a que pierden (sic) un reconocimiento estatal que les da una serie de derechos, [garantías y prerrogativas políticas, legales y materiales] como la de inscribir y postular candidatos, recibir financiación para su funcionamiento y las campañas electorales, acceso al espectro electromagnético, entre otros." (Consejo Nacional Electoral, 2006).
Por lo tanto, los representantes a la Cámara electos por estas colectividades no se ven afectados en su investidura, ni pueden cambiar de partido. Así mismo, los representantes a la Cámara en cuestión están obligados a actuar en bancada, tal y como lo deben hacer los parlamentarios elegidos por partidos con personería jurídica.
De este modo, la Reforma Política termina configurando en la Cámara de Representantes dos sistemas de partidos paralelos: por una parte, acceden a curules distintas colectividades que demuestran una representatividad electoral mínima, razón por la cual gozan de personería jurídica; pero simultáneamente, queda abierta la puerta para un plan b, mediante el cual organizaciones políticas de menor envergadura pueden acceder al Congreso, sin importar qué tan representativas sean en términos nacionales.
Este fenómeno genera diversas preocupaciones, máxime cuando ninguna norma jurídica impide su repetición en las elecciones locales y regionales de 2007 e, incluso en los comicios legislativos de 2010: en primer lugar, la proliferación de representaciones partidistas pequeñas en el Congreso estimula las negociaciones al menudeo, tanto entre parlamentarios como entre éstos y el Gobierno8. Justamente, la Reforma Política y la Ley de Bancadas buscaban atacar estas prácticas. En segundo lugar, se pone en riesgo el equilibrio entre las cámaras, por cuanto éstas coexisten con sistemas de partidos bien distintos en términos de su composición, de sus reglas de juego y de sus niveles de institucionalización9. Y finalmente, este fenómeno hace evidente una de las mayores debilidades de la Reforma Política; esto es, el diseño de un sistema electoral y de partidos de carácter nacional, que no ofrece mecanismos institucionales claros para la participación de partidos étnicos, lingüísticos, religiosos, regionales y territoriales en la lucha por el poder político10.
1.3 El predominio del voto preferente opcional en las elecciones para Cámara de Representantes de 2006 y sus efectos sobre el actual sistema de partidos
Una de las principales novedades introducidas por la Reforma Política es la figura del voto preferente opcional, que significa que " (& ) los partidos en cada circunscripción tienen dos opciones en cuanto al tipo de listas que presentan a la consideración de sus electores. Por una parte, pueden postular una lista cerrada ante la cual los votantes sólo pueden marcar su preferencia por el partido y deben acatar el orden [de candidatos] preestablecido por las directivas de ese partido. Por otra parte, los movimientos tienen la posibilidad de presentarse a la elección con una lista abierta. Los votantes, en este caso, tienen, a su vez, dos opciones. Pueden marcar únicamente el logo del partido sin manifestar su preferencia por ningún candidato en particular, o pueden, además, elegir a un miembro de la lista. En las listas con voto preferente, por consiguiente, son los electores quienes hacen uso de éste los que determinan el orden final de la lista." (Rodríguez y Botero, 2006).
]]> De este modo, la figura del voto preferente busca darle respuesta simultáneamente a la precaria democratización interna de los partidos, a las aspiraciones individuales de dirigentes y candidatos y a la libertad de los ciudadanos para seleccionar directamente y con nombre propio a quienes desearan fuesen sus representantes. No obstante lo anterior, el voto preferente crea dificultades para establecer si los electores buscan apoyar a las colectividades o, simplemente, a las figuras individuales agregadas en las listas.Además, esta figura puede ir en detrimento del funcionamiento en bancadas de los partidos, e incluso puede neutralizar los esfuerzos de éstos por definir identidades ideológicas y programáticas claras, ya que los actores individuales siguen compitiendo electoralmente por su propia cuenta, es decir, con propuestas, financiación, equipos de trabajo y bases de apoyo propias y, en ocasiones, exclusivas.En este orden de ideas, se puede afirmar que la proporción de congresistas que obtuvieron su curul mediante listas con voto preferente puede dar indicios acerca de la coherencia y disciplina en las bancadas que éstos integran. Y, en términos más generales, es plausible señalar que el predominio de congresistas electos con voto preferente en la composición de la Cámara de Representantes da luces sobre los niveles de solidez e institucionalización del sistema de partidos presente en dicha corporación.
Al observar la Tabla 6, se identifica un claro predominio de las listas con voto preferente postuladas y elegidas tanto a nivel nacional como en la mayoría de las circunscripciones. En términos nacionales, se encuentra que el 75,1% de las listas postuladas para Cámara de Representantes en 2006 tenían voto preferente, y que el 84,6% de las listas que obtuvieron representación para esta corporación presentaban la misma característica. Esto significa que, de las 104 listas que lograron elegir representantes a la Cámara, 88 fueron postulaciones con voto preferente. De este modo, se hace evidente que, en 2006, este tipo de listas no sólo fue más frecuente, sino también más exitoso en términos electorales (ver gráficos 4 y 5).
Al enfatizar en el análisis de los tipos de listas postuladas en las distintas circunscripciones se encuentran los siguientes fenómenos:
]]> En las circunscripciones territoriales de Atlántico, Córdoba, La Guajira, Risaralda y Sucre todas las listas tenían voto preferente.En 19 circunscripciones territoriales " correspondientes a 18 departamentos y a Bogotá " , entre el 75% y el 94% de las listas postuladas tenían voto preferente.Y en 2 circunscripciones territoriales " Cesar y Guaviare " , entre el 50% y el 74% de las listas en contienda presentaban la misma característica.
En total, las listas postuladas con voto preferente fueron mayoritarias en 26 circunscripciones territoriales. Cabe anotar que 146 representantes a la Cámara (equivalentes al 87,95% del total de la corporación) provienen de dichos distritos electorales.
En ninguna de las circunscripciones territoriales se observó que todas las listas postuladas fuesen cerradas, si bien en los departamentos de Caquetá, Casanare, Chocó, Guainía y Vaupés y en la circunscripción especial para comunidades afrodescendientes, la mayoría de listas en contienda eran de este tipo. Así mismo, en los departamentos de Amazonas y Vichada hubo igual número de listas cerradas y de listas con voto preferente. Cabe anotar que estas circunscripciones eligen, en total, a 14 representantes a la Cámara.
Por otra parte, cabe destacar las siguientes tendencias presentadas por las distintas circunscripciones en materia de listas electas:
22 circunscripciones eligieron al 100% de sus representantes a la Cámara a partir de listas con voto preferente.
En total, en 25 circunscripciones territoriales se eligieron mayoritariamente listas con voto preferente.
Sólo 3 circunscripciones territoriales " Caquetá, Casanare y Guainía " eligieron a la totalidad de sus representantes con listas cerradas. Y en los casos de Chocó, San Andrés y Providencia, Vaupés,Vichada y la circunscripción especial para comunidades afrodescendientes, las listas cerradas y las listas con voto preferente se distribuyeron por igual el número de curules disponibles11.
Ahora, al analizar las tendencias de los distintos partidos en función del tipo de listas mediante las que fueron electos sus representantes a la Cámara (ver Tabla 7), se observan las siguientes tendencias:
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17 de los 23 partidos con asiento en la corporación obtuvieron más de la mitad de sus curules mediante listas con voto preferente. Además, 12 de éstos eligieron al 100% de sus representantes a la Cámara a través de este tipo de listas.
En contraste, sólo 5 colectividades (Movimiento Alianza Social Afrocolombiana, Movimiento Apertura Liberal, Movimiento de Participación Popular,Movimiento MIRA y Movimiento Por el País que Soñamos) lograron la mayor parte de su representación en la Cámara a través de listas cerradas.
Los partidos más numerosos en la Cámara de Representantes " Partido Liberal, Partido Social de Unidad Nacional, Partido Conservador, Partido Cambio Radical, Movimiento Alas Equipo Colombia, Partido Convergencia Ciudadana y Polo Democrático Alternativo " eligieron a la gran mayoría de sus representantes con voto preferente, no obstante presentaron y eligieron listas cerradas en unos pocos casos.
En definitiva, de los 166 representantes a la Cámara electos en 2006, 146 se postularon en listas con voto preferente, 18 en listas cerradas y 2 en listas uninominales.
De esta manera, los comicios para Cámara de Representantes de 2006 mostraron un claro predominio de la figura del voto preferente. Este comportamiento de partidos, dirigentes y electores empieza a marcar tendencias favorables para los liderazgos individuales en el proceso de construcción de la representación a través de los partidos. Sin embargo, aún no se pueden enunciar afirmaciones concluyentes, por cuanto la Reforma Política apenas ha dado sus primeros pasos. En el futuro, los procesos de democratización interna de las organizaciones políticas, los avances en materia de disciplina y cohesión partidista y las eventuales reformas jurídicas que se introduzcan podrán confirmar o acentuar la tendencia aquí descrita, o revertirla hacia comportamientos electorales que le den un peso más significativo a las colectividades.
2. La reforma política y los resultados electorales para cámara de representantes en 2002 y 2006
Tras haber examinado los efectos producidos por la Reforma Política en el sistema de partidos de la Cámara de Representantes, a continuación se hace un análisis comparado del impacto del Acto Legislativo en los resultados electorales para dicha corporación en 2002 y 2006, asumiendo que los dos comicios se desarrollaron bajo reglas de juego distintas.
Este análisis se desarrollará en torno a dos cuestiones principales: la primera de ellas tiene que ver con el éxito o fracaso de la Reforma Política en su intento por garantizar mayor representatividad en los cargos de elección popular " en este caso, las curules de la Cámara de Representantes " ; y en segundo lugar, se examinará la evolución de la participación electoral, los votos en blanco, los votos válidos, los votos nulos y las tarjetas no marcadas en función del Acto Legislativo 01 de 2003.
2.1 La Reforma Política y la representatividad de la Cámara electa en 2006
]]> Entre las principales novedades introducidas por la Reforma Política figuran el umbral " que fija una votación mínima como prerrequisito para la obtención de curules por parte de una lista " y la cifra repartidora, que establece un nuevo procedimiento aritmético, conocido como el Método D’ Hont, para la asignación de escaños en una corporación pública, el cual " tiende a castigar la atomización de los partidos, y, de la misma manera, a premiar su agrupación" (Rodríguez 1998). Estos dos mecanismos tienen como propósito principal aumentar la representatividad de los miembros de los cuerpos colegiados elegidos popularmente, es decir, garantizar que los partidos y candidatos que obtengan escaños en las corporaciones públicas requieran una mayor cantidad de votos y, por ende, representen políticamente a un mayor número de ciudadanos.¿Cumplió la Reforma Política con este cometido en las elecciones para Cámara de Representantes de 2006? Para dar respuesta a este interrogante, se observará el comportamiento electoral nacional y de las distintas circunscripciones en 2002 y 2006 en términos de los votos efectivos depositados, es decir, de aquellos sufragios que estuvieron dirigidos a listas que obtuvieron una o más curules. Cabe anotar que la medición de los votos efectivos depositados en 2006 considera las votaciones totales obtenidas por las listas, y no sólo por los candidatos electos de manera individual " a partir de la figura del voto preferente opcional " , ya que la Reforma Política implica que la representación en las corporaciones públicas sea ejercida por los partidos, más que por las personas titulares de los cargos. " A partir del Acto Legislativo 01 de 2003, sin ningún asomo de duda, la representación en las corporaciones públicas la ostentan los partidos y movimientos políticos y los grupos significativos de ciudadanos y no los individuos elegidos." (Consejo Nacional Electoral 2006)
Al examinar las dinámicas específicas de cada circunscripción, se encuentran tendencias descendentes en la proporción de votos efectivos depositados en 8 departamentos entre 2002 y 2006: Guaviare, Sucre, Magdalena, Arauca, Córdoba, Meta, Caldas y Chocó. En contraste, se identifican aumentos en 25 circunscripciones territoriales, dándose los más significativos (esto es, superiores al 25%), en su orden, en Bogotá, Antioquia,Tolima, Risaralda,Valle del Cauca y Huila. Si bien la explicación plena de estas diferencias regionales requiere tareas de recolección y análisis de información cuantitativa y cualitativa que escapan a los alcances de este artículo, hipotéticamente se puede plantear una correlación entre el tamaño de las circunscripciones y el aumento o declive en la proporción de votos efectivos tras la entrada en vigencia de la Reforma Política. No en vano, 3 de las 5 circunscripciones territoriales que presentaron aumentos más ostensibles (Bogotá, Antioquia y Valle del Cauca) son, justamente, las que más curules asignan; y por su parte, 3 de las 8 circunscripciones que presentaron tendencia descendiente son binominales, es decir, asignan 2 escaños. Sin embargo, variables tales como el peso electoral de los partidos minoritarios, la fuerza del voto en blanco y la apertura y amplitud de la competencia política regional también pueden incidir en la representatividad de las listas electas para Cámara de Representantes en las distintas circunscripciones territoriales.
Por otra parte, la tendencia nacional marca un aumento sustancial en la proporción de votos efectivos para Cámara de Representantes entre 2002 y 2006. Así, pese a que el total de sufragios válidos se redujo en poco menos de 500.000 (lo que obedece principalmente al incremento exponencial de los votos nulos, como se verá más adelante), la cantidad de votos que eligieron aumentó en más de 1 320.000.
De este modo, se puede afirmar que la representatividad de la Cámara electa en 2006 incrementó sustancialmente, siendo esto una consecuencia directa de la Reforma Política. Por una parte, la agregación de liderazgos partidistas, antes atomizados, en listas únicas, sumada a la reducción del número de listas en contienda, acarreó un aumento exponencial en las votaciones obtenidas por cada una de éstas entre 2002 y 2006. Por ejemplo, en la circunscripción territorial de Bogotá, el promedio de votos obtenidos por cada lista fue de 4.476 en 2002 y de 47.968,19 en 2006. Y por otro lado, la instauración de un nuevo método para la asignación de curules redujo drásticamente las posibilidades de éxito para las organizaciones políticas personalistas o minoritarias. Por ejemplo, la lista elegida con menor votación para Cámara de Representantes en la circunscripción territorial de Antioquia en 2002 alcanzó 22.705 sufragios; en contraste, la lista que se hizo a curul con menor votación en la misma circunscripción en 2006 obtuvo 58.097 votos.
2.2. La Reforma Política y la participación electoral, los votos en blanco, los votos nulos y las tarjetas no marcadas en las elecciones para Cámara de Representantes de 2006
El análisis comparado de los resultados electorales de 2002 y 2006 arroja información importante sobre el impacto de la Reforma Política en la participación, el voto en blanco, los votos nulos y las tarjetas no marcadas. Lo anterior bajo el supuesto que una reforma de esta envergadura no sólo se expresa en transformaciones en el comportamiento electoral efectivo " es decir, en aquel que se traduce directamente en la escogencia de personas o colectividades para el desempeño de cargos de elección popular " , sino también en las variables que se estudiarán a continuación.
2.2.1 Participación electoral y abstención
]]> Aparentemente, la Reforma Política no logró revertir la tendencia ascendente del abstencionismo. Así, la participación nacional descendió en 2,45 puntos porcentuales entre 2002 y 2006 en las elecciones para Cámara de Representantes (ver Tabla 9).
Por otra parte, al observar el comportamiento de las distintas circunscripciones en los mismos comicios, se encuentra que la participación descendió porcentualmente en 23 de ellas. Las tendencias más acentuadas las presentaron, en su orden, La Guajira, Quindío, Magdalena, Guainía y Caldas, con reducciones del 5,79%, 5,5%, 4,49%, 4,46% y 3,71%, respectivamente. Por su parte, 10 circunscripciones tuvieron un comportamiento ascendente en términos de su participación electoral, si bien 6 de éstas corresponden a territorios de baja población y capacidad electoral, y las 4 restantes (Bolívar, Cesar,Córdoba y Sucre) han sido escenario de procesos de desmovilización de fuerzas ilegales que habían ejercido una presión muy fuerte en los últimos comicios12.
i.Votos en blanco
El voto en blanco recibió mayor valor y utilidad con la Reforma Política, ya que ésta obliga a la repetición de aquellas elecciones en las que el total de sufragios en blanco equivalgan a la mitad más uno de los votos válidos13. Sin embargo, esta novedad jurídica no se tradujo en un incremento de los votos de este tipo.Por el contrario, esta manifestación electoral cedió terreno en los comicios para Cámara de Representantes de 2006 (ver Tabla 10).De hecho, sólo en las circunscripciones territoriales de Amazonas y La Guajira aumentó la proporción de votos en blanco en 0.71% y 0.22%, respectivamente.
Este hecho resulta llamativo, sobre todo si se tiene en cuenta que este tipo de voto venía avanzando desde la promulgación de la Constitución Política de 1991 y que, como ya se dijo, la Reforma Política le dio mayor alcance jurídico. Sin embargo, el auge de los votos nulos, así como la polarización política del país en el contexto preelectoral de 2006 pueden dar cuenta de este fenómeno.
ii.Votos válidos, votos nulos y tarjetas no marcadas
]]> Coincidente con la baja participación, la evolución porcentual de los votos válidos en las elecciones para Cámara de Representantes entre 2002 y 2006 presenta una tendencia descendiente tanto a nivel nacional como en todas las circunscripciones, exceptuando Guainía. De hecho, la reducción de los votos válidos presenta características dramáticas, ascendiendo al 8,32% a nivel nacional, y siendo superior al 5% en 27 circunscripciones. Las situaciones más drásticas se dieron, justamente, en las circunscripciones territoriales más grandes, esto es, Bogotá, Antioquia y Valle del Cauca, cuyos totales de votos válidos se redujeron en 10,55%, 10,5% y 10,15%, respectivamente.
Para explicar este fenómeno, el incremento exponencial de los votos nulos constituye una variable fundamental. Como se ilustra en la Tabla 12, el total de votos nulos depositados en las elecciones para Cámara de Representantes pasó de 3.89% a 13.26% entre 2002 y 2006. Así, en todas las circunscripciones este fenómeno presentó tendencia ascendente. Incluso, en 5 distritos electorales el aumento fue mayor al 10%: Antioquia,Bogotá,Valle del Cauca,Cundinamarca y Risaralda presentaron aumentos del 12,4%, 11,58%, 11,53%, 11,42% y 10,2% entre 2002 y 2006, respectivamente. Tal y como ocurre en el caso de los votos válidos, el incremento de los votos nulos se acentuó en las circunscripciones de mayor tamaño, lo que refuerza el argumento de la correlación entre reducción de los votos válidos e incremento de los votos nulos.
Sin duda, este fenómeno se explica en gran medida por la entrada en vigencia de nuevas reglas de juego electorales, por la escasa intensidad y duración de las labores de pedagogía desarrolladas por las instancias estatales competentes y, principalmente, por la utilización de tarjetas electorales cuyo diseño, además de ser novedoso, no era de fácil comprensión y manejo para una porción significativa del electorado.
Finalmente, en lo que respecta a la evolución de las tarjetas no marcadas en las elecciones para Cámara de Representantes de 2002 y 2006, se identifica una tendencia descendente moderada, similar a la observada con el voto en blanco.Así, este fenómeno cedió terreno a nivel nacional en un 1,01%. Mientras 9 circunscripciones presentaron aumentos en el número de tarjetas no marcadas depositadas entre 2002 y 2006 (en un rango que osciló entre 0,45% y 2,34%), 24 arrojaron tendencia descendente en el mismo periodo (en un rango que osciló entre 0,01% y 3,25%).
3. Conclusiones
El análisis comparado de los comicios de 2002 y 2006 para Cámara de Representantes evidencia el impacto de la Reforma Política de 2003 en los sistemas electoral y de partidos en Colombia. Por una parte, el sistema de partidos en la Cámara de Representantes experimentó un marcado proceso de agrupación y depuración como consecuencia de la Reforma Política, que se escenificó entre las elecciones de 2002, el transcurso del cuatrienio 2002 - 2006 y los comicios de 2006. Debido a ello, el número de organizaciones políticas con asiento en la corporación pasó de 40 a 23 entre julio de 2002 y julio de 2006.
]]> Sin embargo, la Reforma Política no le cerró del todo la puerta a las organizaciones políticas pequeñas e, incluso, unipersonales. Así lo prueba la proliferación de partidos sin personería jurídica en el seno de la Cámara de Representantes (10 de las 23 colectividades allí presentes cumplen esta característica). En consecuencia, se empieza a configurar un sistema de partidos que presenta una dimensión formal, constituida por los 16 partidos con personería jurídica que tienen escaños en el Congreso de la República, y una dimensión informal, integrada por las 10 colectividades que accedieron al parlamento pese a no haber probado una representatividad nacional o de minorías significativa. Cabe señalar que este tipo de circunstancias hacen evidentes algunas dificultades e inconsistencias en la estructura normativa de la Reforma Política, así como grandes vacíos en su reglamentación. Por ejemplo, se establecen al menos 5 tipos distintos de umbrales, se permite la participación en el Congreso de partidos sin personería jurídica, se crea una distinción poco nítida entre votos sufragados y votos válidos " que ya fue resuelta por el Consejo Nacional Electoral, que optó por igualar los dos conceptos " , no se crean mecanismos que depuren los sistemas de partidos en las circunscripciones especiales y se elude la discusión sobre partidos étnicos, regionales, regionales y territoriales.Adicionalmente, la Reforma Política ha incidido en el actual sistema de partidos en la Cámara de Representantes a través de la figura del voto preferente, que fue predominante en las elecciones legislativas de 2006. Este fenómeno prende las alarmas sobre los riesgos que enfrentan la mayoría de los partidos en función de su institucionalización y fortalecimiento, manifestados en dificultades para cohesionarse, disciplinarse y democratizarse en su interior. Así mismo, el predominio del voto preferente sigue marcando ante los ciudadanos una subordinación de las colectividades frente a los liderazgos políticos individuales.
Por otra parte, en lo que respecta al impacto de la Reforma Política en el sistema electoral, se hace evidente un avance en la representatividad de la Cámara de Representantes. Como se indicó anteriormente, el establecimiento de listas únicas, umbrales y militancia única partidista trajeron consigo un incremento del 17,32% en la representatividad de la corporación entre 2002 y 2006. Sin embargo, este logro de la Reforma Política pudo haber resultado mayor de no ser por el aumento exponencial de los votos nulos y, en consecuencia, de la reducción drástica de los votos válidos, fenómeno que se explica por las características de la tarjeta electoral utilizada en las elecciones para Congreso de la República de 2006. Con miras a 2010, un diseño más claro y simple de la tarjeta electoral, sumado al desarrollo de estrategias de pedagogía política más intensas, podría traer una reducción notable en el total de votos nulos y, por ende, una mejoría más significativa en la representatividad del Congreso. Así mismo, una eventual revisión de la figura del voto preferente y de los umbrales para asignación de curules y personería jurídica pueden afectar " positiva o negativamente " la representatividad del Congreso, así como la solidez del sistema de partidos.
De este modo, la aplicación de la Reforma Política en las elecciones para Cámara de Representantes ha producido cambios significativos en los sistemas electoral y de partidos, los que se ajustan en algunos casos a los propósitos del Acto Legislativo 01 de 2003 " caso del incremento de la representatividad y de la depuración del sistema de partidos, entre otros " , pero simultáneamente da pie a ciertos fenómenos que ponen en entredicho la institucionalización de los partidos y del régimen de bancadas y el fortalecimiento del sistema electoral, por ejemplo, la proliferación en la Cámara de Representantes de partidos sin personería jurídica, el predominio del voto preferente en los comicios de 2006 y el incremento exponencial de los votos nulos. En cualquier caso, es indispensable que estos resultados sean interpretados con cautela. Al fin y al cabo, se trata de una transformación estructural de muy largo aliento que apenas expresa sus primeros efectos.
3Entre estas novedades normativas figuran: el voto preferente opcional, la variación del método electoral para la asignación de curules en corporaciones públicas " introducción de la cifra repartidora-, las listas y candidatos únicos por partido para cada elección, la militancia única partidista, los umbrales mínimos de votación para que los partidos preserven o adquieran la personería jurídica y puedan aspirar a la asignación de curules, entre otros.
4Incluso, el Acto Legislativo implantó dos normas transitorias asociadas a este propósito: la primera de ellas permitió la fusión de colectividades con asiento en el Congreso hasta los comicios legislativos de 2006; y la segunda autorizó la creación de nuevos partidos por parte de grupos de congresistas que, en suma, hubieran obtenido más del 2% del total de votos válidos a nivel nacional para Senado de la República en 2002.
5Cabe anotar que la Ley de Bancadas, que empezó a regir el 20 de julio de 2006, prohíbe el transfuguismo político al interior de las corporaciones públicas. Por tal motivo, este tipo de transformaciones en el mapa de filiaciones partidistas de los cuerpos colegiados nacionales, departamentales,municipales y locales han perdido su viabilidad jurídica.
6Los 166 representantes a la Cámara son electos en representación de 37 circunscripciones: 33 territoriales " correspondientes a los 32 departamentos y al Distrito Capital-, 1 internacional " para colombianos residentes en el exterior-, 1 especial para comunidades indígenas, 1 especial para comunidades afrodescendientes y 1 especial para minorías políticas.
7La Ley 130 de 1994 contemplaba otros tres requisitos: en primer lugar, la entrega al Consejo Nacional Electoral de una solicitud presentada por las directivas del partido; en segundo término, la presentación de los estatutos de la colectividad; y finalmente, la entrega de un documento que contuviera la plataforma política de la organización.
8Esta posibilidad se acentúa particularmente en el Congreso actual, en donde no existen partidos verdaderamente mayoritarios. El Partido Social de Unidad Nacional, que es la colectividad con más escaños en el Senado de la República, controla el 19.6% de este órgano legislativo.Por su parte, el Partido Liberal, que es la organización política más numerosa en la Cámara de Representantes, ocupa el 21.08% de las curules de la misma.Y esta última colectividad, que tiene el mayor número de escaños en el Congreso en pleno, representa apenas el 20.5% del mismo.
]]> 9En el Senado se presentan 12 partidos con personería jurídica, mientras que en la Cámara de Representantes existen 23, de los cuales 10 carecen de dicho reconocimiento legal.10Por ejemplo, las elecciones realizadas en 2006 para la circunscripción especial de comunidades negras presentaron rasgos de dispersión y desinstitucionalización bastante marcados. Por ejemplo, participaron 27 listas de candidatos para sólo 2 curules y la colectividad más votada obtuvo apenas el 5.7% del total de votos válidos depositados para la circunscripción. Esto obedece, entre otros factores, a la no inclusión en la Reforma Política de disposiciones tendientes a depurar, racionalizar e institucionalizar los sistemas electoral y de partidos que surgen en torno a la representación de minorías.
11Hipotéticamente se podría plantear una relación de proporcionalidad directa entre el tamaño de las circunscripciones y la importancia de las listas cerradas postuladas y electas. Seguramente, la confección de listas de estas características goza de mayor viabilidad en la medida que haya un menor número de curules en disputa y, en consecuencia, las listas tengan menos candidatos.
12Es oportuno aclarar que esta afirmación no pretende negar la persistencia de dinámicas de presión armada sobre el electorado en dichas zonas.
13En específico, la Reforma Política señala que las elecciones plurinominales, al repetirse, no podrán contar con la participación de los partidos que no hayan superado el umbral en los primeros comicios, mientras que la repetición de elecciones uninominales requerirá nuevos candidatos.
Bibliografía
Libros y artículos
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10 Acto Legislativo 01 de 2003." Por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras disposiciones." [ Links ]
11 Consejo Nacional Electoral. " Consulta 2194 de julio 5 de 2006 (fecha de radicación)." [ Links ]
12 Ley 130 de 1994. "Por la cual se dicta el estatuto básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones". [ Links ]
13 Ley 974 de 2005." Por la cual se reglamenta la actuación en bancadas de los miembros de las corporaciones públicas y se adecua el Reglamento del Congreso al Régimen de Bancadas." [ Links ] ]]>