Santiago Olivella¹ y Cristina Vélez²

¹Politólogo, Universidad de los Andes.
²Politóloga, Universidad de los Andes.

Introducción

Álvaro Uribe Vélez fue elegido este 20 de mayo con la más alta votación en la historia electoral del país: 7-363.297 votos, equivalentes al 62% de los sufragios. No tuvo que enfrentarse a una segunda vuelta.Además, los cinco partidos que lo acompañan obtuvieron mayoría en las elecciones legislativas. Éstos se quedaron con el 62% de los escaños en el Congreso y hoy conforman una coalición que la opinión pública percibe como invencible. Con este panorama, ¿tendrá el presidente cuatro años de gobernabilidad asegurada?

El siguiente artículo analiza cómo, debido a la fragilidad de la coalición de gobierno, este puede no ser el escenario más probable. En general, argumentamos que existen fuertes incentivos para la indisciplina y, en último término, para la desintegración de la alianza uribista, producto de debilidades derivadas de su estructura, de su composición partidista y de la agenda legislativa que debe enfrentar. De ser correctas nuestras apreciaciones, el ejecutivo tendría que aplicar costosas estrategias para mantener unidos a sus congresistas y tramitar su agenda.

El texto está dividido en tres partes. La primera evidencia, desde la teoría formal, las dificultades que para la coalición trae sus atributos; la segunda introduce los retos que implica su heterogénea composición; la tercera profundiza en los obstáculos que para la unión significa el contenido de los proyectos que el gobierno pretende tramitar. Por último concluimos que, ante las vicisitudes de la alianza, el gobierno tendría que recurrir a la conformación de coaliciones ad hoc, como ha ocurrido tradicionalmente en las relaciones Ejecutivo-Legislativo en Colombia, y adelantamos una brevísima agenda de investigación sobre el tema de duración de las coaliciones.

Desde la teoría de las coaliciones, el tamaño de la alianza uribista es un problema: las de su tipo suelen durar menos que sus contrapartes más pequeñas, y en la oposición. Dada su estructura, las grandes coaliciones de gobierno incentivan altos niveles de indisciplina, no sólo entre los miembros más pequeños, sino incluso entre aquellos que pueden ser decisivos para la victoria de la coalición. Así, es importante darle una mirada a los principios ofrecidos por dicha teoría, pues no sólo ofrecen explicaciones plausibles para la actual configuración del Congreso colombiano, sino que permiten aventurar algunos pronósticos sobre su futuro.

Desde que William H. Riker publicara su Theory of Political Coalitions, en 1962, el estudio de las coaliciones políticas no ha dejado de ocupar a politólogos y economistas. El modelo formal allí presentado continúa siendo, con alteraciones menores, el que mejor predice el tipo de coaliciones que se han de crear en un cuerpo colegiado cualquiera (Lijphart 1999).

Dicho modelo utiliza la teoría de juegos para derivar tres principios, a partir de los que se explican y/o predicen los tipos de coaliciones que es posible encontrar en un cuerpo colegiado. De ellos, el principio del tamaño es el más relevante. Según éste, en una situación semejante a un juego de suma cero con n jugadores y negociaciones al margen, las alianzas tenderán a ser ganadoras mínimas, es decir, tan grandes como sus participantes suponen suficiente para asegurar la victoria, pero no mayores (Riker 1967). Un ejemplo aclarará esta definición.

En una legislatura cuyos asientos están distribuidos entre cinco partidos de la manera que muestra la Tabla 1, las coaliciones más factibles serían las formadas por las combinaciones BE, DE, ABD, BCD y ACE, siempre que retirar cualquiera de los miembros de una de estas coaliciones resultaría en la pérdida de la mayoría. Por el contrario, la coalición formada por DEB es mayor a la mínima ganadora y por lo tanto poco probable, pues es posible retirar al partido B sin perjudicar la mayoría establecida. El supuesto detrás de este razonamiento es que los posibles miembros de una coalición prefieren repartir el botín ganador entre la menor cantidad posible de individuos, que a su vez asegure la obtención del mismo: por ello, no es óptimo constituir una colectividad con la mayor cantidad de miembros posible, sino con el número estrictamente necesario para ganar³.

Sintetizando, una coalición mínima ganadora es el tipo de alianza más provechoso para los legisladores y es, por tanto, la coalición que tienden a formar. Está conformada por el número mínimo de participantes necesarios para ser mayoría, ni uno más ni uno menos. Si son menos, se pone en riego la victoria de la coalición (pues no se tienen los votos necesarios para la aprobación de los proyectos en su agenda) y si son más, hay participantes no indispensables, que sólo están ahí para afectar las ganancias de los involucrados (pues las utilidades derivadas de la victoria deben repartirse entre más individuos de los estrictamente necesarios).

Ahora bien, si la intuición de Riker es correcta, ¿cómo podemos explicar que algunas coaliciones sean más grandes que lo necesario? La pregunta es especialmente relevante dado el caso particular que nos ocupa: la coalición uribista sobrepasa por mucho lo que Riker ha definido como una coalición mínima ganadora.Aunque 60% de los miembros del Senado pertenecen al uribismo, la Tabla 2 evidencia que la mitad de los proyectos más relevantes en la agenda legislativa del gobierno necesitarían mayorías simples para su aprobación, que pueden ser formadas incluso con un cuarto de los senadores⁴. Igualmente, aquellos proyectos que requieren mayorías absolutas necesitarían al menos 52 senadores para ser aprobados, casi diez senadores menos que los que conforman la coalición uribista. ¿Cómo explicar este exceso a partir de la teoría de Riker?

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Los posibles miembros de una coalición pretenden incluir un número de individuos igual a aquel que suponen haría de su coalición una ganadora mínima. Esta apreciación subjetiva puede verse afectada en situaciones en las que la información es imperfecta⁵. Como ganar la lealtad de los indecisos es costoso en términos de prebendas y depende de la expectativa de victoria del indeciso al decidir entrar en una u otra coalición, resulta mejor para una alianza aumentar la probabilidad de convertirse en ganadora (i.e. mayoritaria) llamando a todos los indecisos, que buscar sólo el número de indecisos necesario para convertirse en una coalición ganadora mínima. Aunque en este último caso las ganancias de los miembros de la coalición sean mayores (dado que el " botín" se reparte entre menos individuos), estas ganancias siguen dependiendo de la victoria de la coalición, cosa que resulta menos probable si sólo se apunta a constituir una ganadora mínima (Riker 1967). Por ello, entre más imperfecta sea la información con la que cuentan los miembros de un cuerpo colegiado,mayor distancia habrá entre las coaliciones mínimas supuestas y las reales o, lo que es lo mismo,mayor tamaño tendrán las coaliciones.

Una de las consecuencias de lo anterior es que la indisciplina resulta especialmente rentable en un mundo de grandes coaliciones ya establecidas, donde existe un número reducido de indecisos y una gran necesidad de ellos. En general, a medida que se van acabando los indecisos, las lealtades se hacen más costosas, razón por la que es especialmente provechoso ser un desertor con poder negativo, esto es, un miembro crucial para la victoria de la coalición (Riker 1967). Por ello, es de esperar que, en las coaliciones de gran tamaño, los desertores sean los miembros con mayor peso en la coalición: como cambiar su voto puede significar la victoria de la coalición a la que llegan, el costo de hacer el cambio es muy bajo para ellos, y la utilidad muy alta (no sólo en esa oportunidad, sino en oportunidades siguientes). Por otro lado, cuando el cambio de voto proviene de un miembro no crucial de la coalición, el costo sigue siendo bajo, pues siempre que la probabilidad de victoria de la coalición original no se ve significativamente diezmada, no existen represalias por su deserción. Ello, si bien no hace deseable la indisciplina (porque no sabemos si el salto es rentable), al menos la hace más viable (Crowe 1980).

De esta forma, el tamaño de una coalición determina que sea o no rentable abandonarla y ser indisciplinado. Si la coalición tiene más miembros de los necesarios para ser mayoritaria, la salida de un miembro pequeño no será costosa, pues no es determinante para que la alianza sea victoriosa.Y si se es un miembro de gran tamaño, la indisciplina puede elevar la utilidad esperada con la deserción. En general, ser indisciplinado en una coalición ganadora mayor a la mínima paga: con costos relativamente bajos es posible cotizarse en el mundo de los indecisos, bien pagados por otras coaliciones a la hora de aprobar proyectos.

Pero la coalición uribista no es sólo de gran tamaño; es también la coalición de gobierno. Ello puede significar que algunos miembros originales de la coalición encuentren más provechoso abandonarla, a fin de demostrar distancia con respecto a alguna política particular del gobierno, en especial si en el futuro dichos miembros aspiran competir por la Presidencia (Crowe 1980).

Por tanto, el panorama para la coalición legislativa uribista no es muy prometedor. Como en todas las coaliciones de su tipo, la fuerza centrífuga de la indisciplina puede llegar a ser lo suficientemente fuerte como para eliminar su carácter mayoritario y, con él, su músculo negociador.Y hemos identificado al menos tres de esas fuerzas en la estructura del uribismo: el valor que adquiere un miembro del cuerpo colegiado al ser un indeciso y, más aún, al ser un miembro crucial desertor; el bajo costo asociado a la deserción de miembros no cruciales en una coalición de gran tamaño; y la necesidad de presentarse con posiciones adversas al gobierno, dadas las aspiraciones políticas futuras de quien así se presenta. Pero además de los riesgos que la teoría predice que la coalición enfrentará por su tamaño, su composición heterogénea la hace vulnerable.

2. Pescando en río revuelto

La coalición gobiernista está compuesta oficialmente por cinco partidos: aquellos que Uribe aceptó como acompañantes en su segunda campaña. Tres antiguos, como el tradicional Partido Conservador, Cambio Radical y Colombia Democrática (el movimiento de su primo Mario Uribe) y dos agrupaciones recién conformadas, que surgieron como resultado de la reforma política: el partido de " la U" y Alas Equipo Colombia.

Sin embargo, ya en las primeras semanas de la recién inaugurada legislatura se le sumaron nuevos miembros: Convergencia Ciudadana y Colombia Viva, aunque el gobierno no ha querido aceptar oficialmente estas alianzas, por su pasado controvertido. Estas agrupaciones fueron acusadas en las pasadas elecciones de darle techo a congresistas con presuntos vínculos paramilitares, que meses antes habían sido expulsados de las filas del partido de " la U" y de Cambio Radical. La Tabla 3 describe en detalle la composición de la coalición.

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Como se hace evidente, la alianza uribista es bastante heterogénea: sus partidos tienen orígenes muy distintos (ideológicos y políticos) y sus principales líderes pronto entrarán en confrontación por heredar el linaje de Uribe con miras al 2010. Finalmente, la repartición burocrática y la puja por la política regional también serán terrenos de acerba competencia (ver Tabla 4)

Esta heterogeneidad ha empezado a generar las primeras grietas en la coalición. Por pujas burocráticas, Cambio Radical, en la elección de las mesas directivas, planeó un golpe contra la alianza, pues otros miembros se negaron a apoyar a su candidato a la Contraloría, Carlos Medellín. Finalmente, la deserción estratégica resultó inútil, porque el gobierno negoció el apoyo de Convergencia Ciudadana, uno de los indecisos del sistema, a fin de mantener la mayoría.

Algo similar ocurrió en la elección de magistrados del Consejo Nacional Electoral. Mientras que Alas- Equipo Colombia y Colombia Democrática se aliaron, colectivamente, al PDA, en el Partido de " la U" cinco congresistas desertaron y votaron a favor de los candidatos de Convergencia Ciudadana. Con ello se hace evidente que incluso al interior de los partidos la indisciplina es una opción atractiva, no solo por razones por las que lo es a nivel de coalición, sino por los vacíos presentes en la joven Ley de Bancadas.

Esta ley no logra solucionar los problemas estructurales que tienen los partidos más nuevos del uribismo, que se unieron más por los requisitos implícitos en la reforma política que por afinidades ideológicas o convergencia de proyectos políticos. Este es el caso de " la U" , cuyos miembros se unieron bajo el único interés común de vincularse a la popularidad del Presidente Uribe. ¿Qué más pueden compartir Dilian Francisca Toro y Martha Lucía Ramírez, o Luis Guillermo Vélez y Armando Benedetti? Adicionalmente, dada la experiencia política de algunos de sus miembros, les resulta difícil respetar liderazgos recientemente establecidos.

La situación de algunos miembros de Cambio Radical, que han amenazado con regresar a su anterior partido (el liberalismo), hace evidente que esta agrupación tiene problemas para consolidarse. Algo similar ocurre con Alas Equipo Colombia, que es una improvisada unión del capital político de Álvaro Araújo, de raíces liberales y costeño, con el partido de Luis Alfredo Ramos, que es fuerte en Antioquia y de tendencia conservadora. Es poco probable que esta alianza se mantenga ante un deterioro de la popularidad del presidente.

Esta inestabilidad afecta el panorama de supervivencia de la coalición. Ello sin contar que, como predice la teoría de coaliciones, pronto los miembros presidenciables de estas agrupaciones buscarán distancia con respecto al gobierno, para sumar puntos que les sirvan en una eventual contienda electoral.

La coalición tiene entonces conflictos internos, no sólo entre partidos sino dentro de los mismos.Y aunque en las elecciones locales del 2007 es donde hay más probabilidad de que estas diferencias se hagan manifiestas, antes deberán sortear las dificultades de una espinosa agenda legislativa.

A Uribe sólo le quedan cuatro años para consolidar su proyecto de Estado Comunitario. Por eso debe ir un paso más allá de la seguridad democrática, y promover reformas de fondo en el tema social y económico. El discurso de inauguración del Congreso fue sólo un abrebocas de la ambiciosa agenda legislativa que el gobierno tiene en mente. Los proyectos incluyen temas de fondo y cambios estructurales, una combinación poco atractiva para el mantenimiento del capital electoral: se habló de una reforma tributaria que aspira eliminar exenciones; se quiere modificar la fórmula de cálculo de las transferencias y se considera urgente el trámite del TLC, la penalización de la dosis personal, la reelección de alcaldes y gobernadores y la modificación de la Ley 100. Todos estos temas han sido evadidos por anteriores mandatarios, por los costos en términos de popularidad y lo difícil de su trámite en el Congreso.

Reforma tributaria: No sólo afecta el bolsillo de los estratos menos favorecidos al ponerle IVA del 16% a los productos de la canasta familiar, sino que disminuye los ingresos de los asalariados de estratos 5 y 6, pues elimina loopholes utilizados para eludir el impuesto a la renta. Estas medidas ya empezaron a generar descontento en los partidos uribistas, para quienes políticamente puede ser muy costoso apoyarlas.

Régimen de transferencias: Uribe quiere tramitar un Acto Legislativo que vuelva permanente la reforma que en el 2001 cambió la fórmula que aumenta anualmente los recursos que la Nación le gira a las regiones. La reforma pierde vigencia en el 2008, lo que explica el interés del gobierno. El problema es que es difícil que los congresistas apoyen esta iniciativa, pues este acto legislativo les puede traer problemas con sus clientelas regionales, específicamente con alcaldes y gobernadores. La fórmula de aumento actual está atada a la inflación, y por eso al gobierno le interesa volverla permanente con el acto legislativo, mientras que las regiones encuentran más atractivo que en el 2008 se regrese a la fórmula anterior, que no tiene este límite.

Regalías: el ejecutivo ya tiene preparado un proyecto que busca obligar a los entes territoriales beneficiados por estos recursos a ahorrar un porcentaje determinado de ellos en fondos de desarrollo regional. Una iniciativa que seguramente no será apoyada por los legisladores pertenecientes a estas regiones, pues muchos dependen de estos recursos para su supervivencia política.

Penalización de la dosis personal: Aunque la mayoría de los uribistas tienden ideológicamente a la derecha, en " la U" y en Cambio Radical hay sectores que tienen un claro pasado liberal. Si este grupo se suma a la oposición que tradicionalmente ha hecho el Partido Liberal y el PDA, es muy difícil que el gobierno encuentre mayorías para la aprobación de este polémico proyecto.

TLC: Aunque los cinco partidos que acompañaron oficialmente la segunda campaña de Uribe han expresado su apoyo a este tratado, muchos congresistas uribistas representantes del gremio agrícola o de las farmacéuticas intentarán bloquear los incisos que afectan a sus financiadores. Esto explicaría la actitud de Humberto Gómez Gallo, un reconocido defensor de los intereses del gremio arrocero y líder por experticia de la Comisión Primera, quien intempestivamente optó por la comisión segunda, donde se discute el TLC.

Reforma a Ley 100: Los cambios que esta ley le hizo al sistema de salud no fueron suficientes para asegurar la cobertura universal. Además, ha afectado la calidad del servicio y hay problemas de coordinación entre las aseguradoras y los entes prestadores del servicio. Por eso el ministerio de protección social presentará un proyecto para solucionar estos cuellos de botella, que puede afectar los intereses de las EPS y ARS, cuya efectividad de lobby en el Congreso ha sido más que probada.

Reelección de Alcaldes y Gobernadores: A Uribe le conviene beneficiar a los mandatarios locales promoviendo su reelección. Sin embargo, los dos partidos más grandes de su coalición no ven atractivo en esta iniciativa, pues les conviene más volver a tirar los dados que reelegir los pocos alcaldes y gobernadores con los que cuentan. Los conservadores cuentan sólo con 4 gobernadores y 158 alcaldes, mientras su competencia liberal tiene más del doble, y " la U" ninguno.

4. Prognosis y Agenda de Investigación

Por otro lado, las secciones anteriores presentan hipótesis acerca de lo que podría ocurrir con la coalición gobiernista. Sin embargo, sería necesario evaluar esas hipótesis de forma empírica, a fin de obtener una respuesta satisfactoria a la pregunta sobre la duración de la coalición de Uribe.

Con respecto a la teoría de las coaliciones mínimas ganadoras, sería necesario revisar el tamaño real de una serie de coaliciones de gobierno en la historia legislativa del país. Una vez se cuente con evidencia de que mayores problemas de información generan coaliciones de mayor tamaño (y para ello sería necesario diseñar un indicador de perfección en la información), habría que revisar la relación entre tamaño de la coalición y disciplina de sus miembros.Asimismo, y a fin de revisar la hipótesis acerca del peso relativo en la coalición de los desertores más frecuentes, sería adecuado utilizar las definiciones de miembro crítico (i.e. aquel cuya presencia en la coalición es necesaria para hacerla mayoritaria) y miembro no crítico para evaluar la relación entre la indisciplina y el tamaño de los desertores, de la misma manera en que se evalúa la relación entre ser parte de la oposición y el nivel de disciplina. Uno de los problemas más serios que enfrentaría una investigación de este tipo es la operacionalización de la indisciplina, dada la casi nula documentación desagregada de las votaciones legislativas. Una alternativa consiste en utilizar la información de la actual legislatura para confirmar o refutar las hipótesis presentadas, aunque esas conclusiones no pudieran ser utilizadas para predecir el comportamiento de la coalición uribista. Otra alternativa, que permitiría incluir un número mayor de observaciones, consistiría en revisar el curso de proyectos radicados por el gobierno. El problema en este caso consistiría en construir la información acerca de las coaliciones procedimentales operantes en cada caso, aunque de tener esta información se podría utilizar una regresión logística que estime la probabilidad de que un proyecto sea aprobado dados diferentes atributos de las coaliciones tanto de oposición como de gobierno.

Por otro lado, sería necesario profundizar el concepto " heterogeneidad" a la hora de hablar de la composición partidista y personal de las coaliciones. Ello permitiría evaluar empíricamente la relación entre heterogeneidad y disciplina y, finalmente, entre heterogeneidad y duración de la coalición. A fin de construir un indicador de heterogeneidad sería necesario incluir variables de partido, de región, de experiencia en cargos de elección popular, de aspiraciones políticas, de fuentes de financiación y de capital electoral, entre otras. A través de una matriz de proximidad, sería posible establecer qué posiciones son más o menos compatibles con otras, logrando así establecer cuáles coaliciones son más heterogéneas y cuáles más homogéneas.

Finalmente, las hipótesis referidas a la composición de la agenda tendrían que ser evaluadas, en primer lugar, a través de una definición operativa de " proyecto electoralmente costoso" . Tal definición podría pasar por una revisión histórica de los resultados electorales de quienes han sido autores y ponentes de temas seleccionados como perjudiciales en términos de apoyo de los votantes. Igualmente, sería apropiado revisar la probabilidad de que un proyecto sea aprobado o rechazado, dependiendo de sus contenidos (vg. ajustes fiscales, reforma constitucional, ajuste al presupuesto, transferencia a las unidades subnacionales, etc.).

Con ello, podríamos tener una imagen más clara de los factores que influyen en la disciplina dentro de las coaliciones, así como en su estabilidad en el tiempo. Ello nos podría ofrecer una respuesta más contundente a la pregunta sobre la duración de las coaliciones de gobierno y, más específicamente, a la del presidente Uribe. Por lo pronto, y a falta de una investigación en el sentido aquí propuesto, nuestras hipótesis parecen al menos plausibles, y las experiencias recientes en el proceso legislativo parecen apoyarlas.

³Tal supuesto, aparentemente tan intuitivo, no lo resulta tanto cuando nos damos cuenta de que, en realidad, es contrario a uno de los principios más ampliamente aceptados en el estudio de la política, a saber, que los partidos son maximizadores de votos (Downs 1957). Si hacemos de los partidos electorales una especie de coalición, aquellos que votan por éstos serían sus miembros. Según esto,Downs supone que los partidos buscan tener la mayor cantidad posible de miembros; el supuesto de las coaliciones mínimas ganadoras supone, por el contrario, que los partidos sólo buscan el número de votos necesario para hacer del partido un ganador de la contienda, pero no más. Según el principio de Riker, en un momento de la carrera electoral los votos resultan no sólo superfluos, sino injustificadamente costosos.

⁴En el caso de que el quórum decisorio sea el mínimo en una sesión del Senado.

⁵Esto es, situaciones en las que las decisiones de cooperación de algunos individuos son desconocidas hasta el momento mismo en que es hecha la votación, como suele ser el caso en los organismos legislativos.

⁶En el 2002 obtuvieron su personería jurídica, aunque ya en 1998 habían lanzado candidato a la presidencia,Alfonso Valdivieso.

⁸Este Partido fue creado en 1997 por Luis Alberto Gil Castillo , ex militante del M-19 y dirigente sindical de los maestros en Santander.Creó este partido para lanzarse a la Asamblea de su departamento.

⁹Ver más sobre las coaliciones procedimentales en Pachón (2003)

Referencias

1 Riker,W. H. 1967. The Theory of Political Coalitions. New Haven: Yale University Press.        [ Links ]

2 Lijphart, A. 1999. Patterns of Democracy. Government Forms and Performance in Thirty-Six democracies. New Haven:Yale University Press.        [ Links ]

3 Downs, A. 1965. An Economic Theory of Democracy.New York: Harper- Collins.        [ Links ]

4 Pachón, M. 2003. Explaining the Performance of the Colombian Congress: Electoral and Legislature Rules, and Interactions with the Executive.Tesis de Maestría en Estudios Latinoamericanos, Oxford University.        [ Links ]

5 Shepsle, Kenneth y Barry Weingast. 1987. " The Institutional Foundations of Committee Power." American Political Science Review 81(1): 85-104.        [ Links ]

6 Cox, Gary y Mathew McCubbins. 1993. Legislative Leviathan: Party Government in the House. Chicago:The University of Chicago Press.        [ Links ]

7 El Tiempo, 25 de Agosto 2006 " Corte de cuentas a la Repartición de cuentas."         [ Links ]

8 Revista Semana, 21 de Agosto 2006; " Corriendo Butacas."         [ Links ] ]]> 1 1967 2 1999 3 1965 4 2003 5 1987 81 1 1 85-104 6 1993 7 25 d e Ag 8 21 d e Ag