Reforma agraria en Colombia: evolución histórica del concepto. Hacia un enfoque integral actual^*

Land Reform in Colombia: historical evolution of the concept. Towards an integrated contemporary approach

Réforme agraire en Colombie: l'évolution historique du concept. Vers un approche courant intégré

Angélica-María Franco-Cañas^**
Ignacio De los Ríos-Carmenado^***

^*Los resultados de este trabajo de investigación se enmarcan dentro del proyecto "Sustainable development in agricultura", financiado por el grupo Planificación y Gestión Sostenible del Desarrollo Rural-Local (Gesplan) de la Universidad Politécnica de Madrid y por la Comisión Europea (Ref. SE06002003), entre los años 2006 y 2010
^**Máster en Planificación de Proyectos de Desarrollo Rural y Gestión Sostenible, Universidad Politécnica de Madrid. Correo electrónico: kekafranco@gmail.com
^***Profesor titular de la Escuela Universidad Politécnica de Madrid, Universidad Politécnica de Madrid. Correo electrónico: ignacio.delosrios@upm.es
Cómo citar este artículo: Franco, A., De los Ríos, 1.(2011). Reforma agraria en Colombia: evolución histórica del concepto. Hacia un enfoque integral actual. Cuad. Desarro. Rural. 8 (67): 93-119.

Resumen

La Reforma Agraria (RA) en Colombia es un tema estratégico para la solución de diversas problemáticas que afectan al país desde hace años, como son la violencia en el campo, el desplazamiento forzado, el desempleo, la pobreza y el narcotráfico. En esta investigación se caracteriza el proceso histórico de la RA, examinando la evolución del concepto en sus diferentes períodos, y se establece el nuevo enfoque que ésta aborda. El análisis realizado muestra la existencia de once períodos históricos (desde el año 1200 hasta la actualidad) y la evolución de la RA, desde un enfoque simple y unilateral, en el que sólo se abordaba el tema de la propiedad de la tierra, hacia un enfoque integral que tiene en cuenta la articulación del tema agrario al contexto social, económico y político, a través de la planificación de propuestas que integran otros aspectos como la satisfacción de necesidades básicas, el acceso al crédito, la asistencia técnica y empresarial, la asociatividad y la participación en la toma de decisiones.

Palabras clave autor: reforma agraria en Colombia, estructura agraria, leyes de tierras, planificación, enfoque integral.

Palabras clave descriptores: reforma de la tierra,planificación agrícola,estructura agraria, desarrollo rural, reforma social.

Abstract

Agrarian Reform (AR) in Colombia is a strategic issue for the solution of problems affecting the country for years, such as rural violence, forced displacement, unemployment, poverty and drug trafficking. This research characterizes the historical process of RA by examining the evolution of the concept in different periods, and establishing the new approach that addresses this. The analysis shows the existence of eleven historical periods (from 1200 to present) and the evolution of RA, from a simple, one-sided approach in which only addressed the issue of land ownership to a focus integral that takes into account the articulation of agricultural issues to the social, economic and political, through planning proposals that integrate other aspects such as basic needs, access to credit, technical assistance and business partnership and participation in decision making.

Key words author: land reform in Colombia, agrarian structure, land tenure, planning, integral approach.

Key words plus: land reform, agricultural planning, agrarian structure, rural development, social reform.

Résumé

Mots-clés auteur: la réforme agraire en Colombie, la structure agraire, le droit foncier, la planification, l'approche globale.

Mots-clés descripteur: réforme foncière, planification agricole, structure agraire, développement rural, réforme sociales.

Introducción

La Reforma Agraria (RA) en Colombia es un tema estratégico en la solución de diversas problemáticas que afectan al país, como son la violencia en el campo, el desplazamiento forzado, el desempleo, la pobreza y el narcotráfico (Kay, 1998, Balcazar et ál., 2001). La palabra reforma viene del latín reformare, que significa "dar nueva forma", "volver a formar", "rehacer"; por otra parte, el término agrario/a viene del latín agrarius, que significa perteneciente o relativo al "campo". La reforma agraria consiste, por tanto, en dar una nueva forma al campo o a la tierra laborable, diferente a la preexistente. En este trabajo, el campo o tierra laborable se aborda desde la estructura agraria, compuesta por diferentes factores y sus interrelaciones, según diferentes autores (García, 1985, Machado, 2002, Rosas, 2004, Benítez, 2005). La presente investigación analiza la RA como un mecanismo con capacidad de afectar la estructura agraria.

El tema de RA ha sido ampliamente estudiado y debatido, tanto a nivel internacional (Berry y Cline, 1979, Besley y Burgess, 1998), como a nivel nacional (Koo, 1968, King, 1977, Berry y Cline, 1979, Kutcher y Scandizzo, 1981, Dorner et ál., 1990 Kay, 1998, Pacheco, 2009) e individual de las explotaciones (Barraclough, 1970). Diferentes estudios (Mondragón, 2001, Balcazar et ál., 2001, Benítez, 2005, Heshusius, 2005, Deininger y Olinto, 2001) han descrito la aplicación de los instrumentos legales de la RA y sus impactos sobre la concentración de la propiedad, el uso del suelo, la producción nacional y la situación de la población rural.

Sobre la determinación del problema agrario, Machado (2004, 2008) expone un listado de problemas por resolver, entre los cuales se encuentran el alto grado de concentración de la propiedad y la fragmentación antieconómica, el uso ineficiente de suelos, altos índices de pobreza rural, institucionalidad rural inconsistente, destrucción de los recursos naturales y escasa participación de los pobladores rurales en los sistemas de decisión. A esto Fajardo (2009) añade como problemas las medidas de apertura comercial, que han contribuido a la disminución de la producción, la debilidad de la investigación y transferencia de tecnologías y la adquisición de tierras con fines ilícitos.

La estructura agraria también ha sido estudiada desde el aspecto conceptual; en términos de Muñoz (2007), se entiende como la distribución y el orden de los factores de producción (humano, material y normativo), que permiten describir y analizar los aspectos fundamentales de la sociedad agraria en sus diversas relaciones; con base en esto se diferencian modalidades de estructura agraria, a lo cual Machado (2004) señala que el país necesita una estructura multimodal que presente baja concentración de la propiedad rural, con medianas propiedades que contribuyan al crecimiento económico y desarrollo de potencialidades.

Otros autores también exponen las ventajas y desventajas de una u otra modalidad de estructura agraria (Mondragón, 2001, Cortés, 2004, Pérez, 2004). A partir de lo anterior, en este trabajo se caracterizó el proceso histórico de la RA, examinando sus rasgos y principales períodos, con el fin de proponer un nuevo enfoque que aborde de forma unilateral la distribución de la tierra, integrando aspectos tales como satisfacción de necesidades básicas de los actores rurales, acceso al crédito, asistencia técnica, empresarial y participación en la toma de decisiones.

Metodología

La caracterización de los períodos históricos se realizó con base en la revisión bibliográfica de la RA, partiendo del origen en el período precolombino y examinando su trayectoria, teniendo en cuenta los avances, declives, períodos, hitos históricos relevantes, así como los cambios institucionales. En el caso los tres primeros períodos, en los que se remite a la vida precolombina y la conquista española, se consultaron cronistas de la época, documentos históricos y memorias arqueológicas; los más antiguos se citan en la tabla 1. Otros documentos más recientes para el análisis se relacionan en la bibliografía.

Para el análisis de la evolución del concepto de RA se determinaron once períodos históricos, desde el año 1200 hasta el 2010 (tabla 2). Para la justificación de estas etapas históricas se han considerado tres criterios complementarios: los sucesos o hitos históricos ocurridos, los organismos implicados y el cambio de objetivos en relación con la RA. El primer período denota el punto de partida hacia la primera RA significativa, con el descubrimiento y conquista del territorio colombiano. Los demás períodos se tomaron de un análisis histórico realizado por Balcázar y colaboradores (2001), en el que se diferencian seis períodos, desde el año 1962 hasta 1999, según criterios legales, normativos e institucionales; iniciando con la Ley 135 de 1961, hasta la Ley 160 de 1994 de mercado de tierras que operaba en ese momento.

El nuevo enfoque que debiera abordar la RA se determinó a través de la compilación de diferentes puntos de vista del conocimiento de expertos en el tema, y se exponen algunos aspectos en común que deben estar incluidos en dicho enfoque.

El enfoque metodológico utilizado ha incorporado además la aplicación de técnicas participativas (Whyte, 1991), con agentes expertos pertenecientes al ámbito de la RA. Sus conocimientos y experiencias han sido analizados y contrastados desde un enfoque participativo y pluralista. Este enfoque de la investigación ha permitido, igualmente, conseguir los siguientes objetivos: hacer que la principal fuente de información fueran los conocimientos y experiencias de los expertos (Chambers, 1993) y favorecer su aprendizaje (Rondinelli, 1993, Preskill y Torres, 1999). La metodología de la investigación ha integrado así dos bases complementarias de información. Por una parte, una base compuesta por la información ya generada por las fuentes históricas sobre la RA, publicaciones oficiales de los organismos responsables de la RA y documentación científica. Por otra parte, una base primaria de información, constituida por el conocimiento empírico basado en la experiencia y la percepción de algunos expertos.

Resultados y discusión

Evolución de la reforma agraria en Colombia: períodos históricos

Período 1: La vida agraria precolombina (1200-1498)

Sobre la existencia de tenencia de la tierra hay referencias que exponen la propiedad comunitaria indígena, en tanto otras se refieren a la existencia de propiedad privada de herencia familiar, de acuerdo con la comunidad indígena. Algunos plantean la presencia del derecho de propiedad: Mártir (1964, citado por Séjouré, 1994) resume el derecho de propiedad de la siguiente manera:

Es cosa averiguada que aquellos indígenas poseen en común tierra, como la luz del sol y como el agua, y que desconocen las palabras "tuyo" y "mío", semilleros de todos los males. Hasta tal punto se contentan con poco, que en la comarca que habitan antes sobran campos que falta nada a nadie. Viven en plena edad de oro y no rodean sus propiedades con fosos, muros ni setos. Habitan en huertos abiertos, sin leyes, ni libros y sin jueces, y observan lo justo por instinto natural. Consideran malo y criminal al que se complace en ofender a otro.

Mendoza (1998) afirma que los indígenas no demarcaban o delimitaban la propiedad de la tierra, ni existía prueba física alguna, a manera de título de propiedad: " ... el hombre y la tierra formaban una unidad vital, inseparable y mágica, donde las montañas eran dioses y los truenos sus voces". La tierra no tenía valor en dinero, tenía valor en uso.

Pese a lo anterior, en tribus indígenas de la familia lingüística Chibcha existía la propiedad privada de la tierra, dirigida por los caciques. Las familias poseían terrenos, de acuerdo con la capacidad de usarlos, los cuales heredaban a sus hijos (Corpes, 2004). La agricultura practicada por estas tribus sedentarias era principalmente de subsistencia, sembrando especies vegetales para la alimentación, medicina, rituales y fibras para la elaboración de tejidos, pero cuando se producían excedentes, incluyendo los de otras actividades como la minería, se realizaban ferias de intercambio o mercados entre los pueblos, como el caso de Zipaquirá para el trueque o comercio de sal, en Ráquira con cerámica, Muzo y Somondoco para las esmeraldas (Uricoechea, 1854). "Cultivaban el maíz, pero no logrando surcos con un arado, apero que desconocían, sino haciendo agujeros con un azadón [...], también cultivaban la papa, batata, la yuca, los frijoles, los pepinos, los tomates y las calabazas" (López, 1995).

El trabajo de las tierras se realizaba en común, según mandaba el jefe del clan o sacerdote, en el caso de la tribu Muisca, también de la familia lingüística Chibcha. La apropiación de los excedentes de producción se efectuaba mediante el cobro de un tributo o impuesto, que debía pagarse en especie y con trabajo obligatorio en los cultivos de los jefes de tribu y de los sacerdotes (Langabaek, 1985).

En este período histórico de partida, se muestran de forma general los principios de la estructura agraria precolombina, donde la tenencia de la tierra era un derecho de los indígenas, coordinado por mandos altos de las clases sociales diferenciadas, y que era heredado a las nuevas generaciones. Además del derecho a la propiedad privada de la tierra, existía la obligación de trabajar las tierras de los jefes de tribus, para así producir excedentes comercializables.

Período 2. Origen de la reforma agraria en Colombia (1499-1537)

La RA en Colombia se dio por primera vez, de forma significativa, con la conquista española del territorio que hoy comprende este país. Aquélla fue en el año 1499, liderada por el español Alonso de Ojeda, con lo cual se desencadenaron una serie de expediciones y exploraciones en diferentes lugares del país. Existen fuentes de las experiencias registradas por los españoles cuando entraron en contacto con los nativos y comenzaron los conflictos por el territorio y el choque cultural (Walker, 1822, Reyes, 1995).

Más adelante, en el año 1525, con exploraciones realizadas por Rodrigo de Bastidas, fundador de Santa Marta (actual departamento de Magdalena), la primera ciudad española en Colombia, se trazó el plano de la ciudad y se inició su construcción con los recursos disponibles en el entorno, hasta encontrarse con nativos de la tribu Gaira con quienes disociaron hasta el punto de iniciar una persecución en contra de la cultura Tairona, a la que estos pertenecían, y como resultado se dio el exterminio del 80% de esta población en poco más de veinte años (Correa, 2000). La adquisición de tierras fue posible a través de las "Capitulaciones de Santa Fé", acuerdo firmado entre los reyes de España y Cristóbal Colón, el cual autorizaba la apropiación de tierras descubiertas y adquiridas en vida y consigo la imposición de ciudades, jerarquías de poder y el establecimiento de otra cultura (Fernández, 1987).

La primera RA consistió, entonces, en un mecanismo para la adquisición autoritaria de tierras (generalmente latifundios), con el propósito de crear nuevas ciudades españolas y aprovechar todos los recursos naturales disponibles. En ese momento histórico se pasó de un modelo de de propiedad y explotación indígena de subsistencia, al modelo hacendario español, compuesto por el territorio, hacendados españoles y peones indígenas.

Período 3. Evolución de los primeros mecanismos de apropiación de la tierra (1538-1885)

De las "Capitulaciones de Santa Fé" se pasó a las "Cédulas Reales de El Pardo", que permitían regular la adquisición de forma indebida (corriendo linderos), lo cual aumentaba la concentración de la tierra y la desigual distribución. Las nuevas tierras adquiridas debían ser pagadas a la Corona, pero a precios muy bajos, que fácilmente eran abonados por los terratenientes, evitando alguna mejoría a esta problemática. Luego, hacia el año 1680, con el "Código de las Indias" se expidieron las condiciones para la venta sin límite de tierras y la distribución de tierras y otros recursos naturales, como el agua. Después, a partir de 1754, con las "Cédulas de San Lorenzo y de Ildefonso" se cierra el ciclo de este tipo de documentos de propiedad, para pasar a la vida republicana. Estas últimas cédulas contemplaban, básicamente, normas para la revisión de títulos, venta y ocupación de tierras sin títulos (Fernández, 1987).

De las "cédulas" se pasó a los "títulos de propiedad", estipulados en la Ley 13 de 1821, además de considerar como "baldío" de propiedad de la Nación y en venta, cualquier terreno que no tuviera título, lo que permitió a los terratenientes con capacidad de compra adquirir nuevas tierras y ampliar los tamaños de sus propiedades. Otro aspecto de esta ley fue el trabajo de la tierra como base para justificar la adjudicación de propiedades: las tierras concedidas debían cultivarse. También, ese mismo año, y a través de la Ley 29 de 1821, se adjudicaron tierras a quienes habían servido a la República (Del Castillo, 1852).

A pesar de que en este período aparecieron nuevos elementos de RA, como la intención y acción de trabajar y habitar la tierra para justificar la propiedad, también se desarrollaron para las comunidades indígenas algunos mecanismos de protección y privilegio como los resguardos. La adquisición de tierras continuó contribuyendo a la concentración de la propiedad y la existencia de terrenos baldíos (Ocampo, 1996).

La evolución del concepto de RA en este período se dio en dos etapas: una inicial, en la que persistía la adquisición de tierras por parte de la Corona española, a través de cédulas reales, y la segunda, como un mecanismo para la adquisición de tierras a través de títulos de propiedad regidos por leyes, lo que originó la justificación de la propiedad, valorando en mayor medida el trabajo de la tierra, su ocupación permanente y la protección de los indígenas.

Período 4. Inicio de las leyes de tierras (1936-1961)

En el período anterior ya se habían expedido leyes que involucraban temas agrarios, pero sólo hasta 1936, con la Ley 200, también denominada "Ley de Tierras", se abordaron como un tema único y concreto que desarrollar. Esta ley pretendió corregir la problemática de dominio y concentración de la propiedad rural y estableció la figura de "extinción de dominio" de terrenos baldíos, lo cual llevó a un período de improductividad de diez años. En esta ley, la justificación del título de propiedad fue la función social para el uso económico, y también se reconocieron los derechos de los trabajadores rurales al dominio de las tierras. Según Balcázar y colaboradores (2001), esta ley contribuyó a legalizar tierras sobre las cuales no era clara la propiedad, al tiempo que facilitó la adquisición de parcelas por parte de los arrendatarios y la legalización de la posesión de los colonos.

Este período también incluyó la Ley 100 de 1944, que pretendió establecer los contratos de arrendamiento y aparcería como de utilidad pública, primando la coparticipación en la explotación de las tierras y ampliando el plazo de extinción de dominio de diez a quince años. Esto se dio ante el crecimiento de la industria y la oferta deficitaria de alimentos, como consecuencia de la discriminación legal de los contratos de aparcería (Palou, 2008).

Para algunos analistas, como Balcázar y colaboradores (2001), esta ley fue un retroceso, debido a que implicaba renunciar al objetivo central de la Ley 200 de 1936, transformar el latifundio, pues se fomentaban las relaciones atrasadas de aparcería. La Ley 100 de 1944 incluyó elementos diferentes al concepto de RA con respecto a los anteriores períodos; además de la redistribución de la propiedad, se estableció la relación legal del trabajo entre el propietario y el trabajador. En este sentido, el concepto de RA se entendía como un mecanismo para la apropiación y redistribución de las tierras, en el cual el factor social representó una relación especial, a través de un contrato de aparcería, en el que el arrendatario trabajaba la tierra del propietario, bajo ciertas condiciones (Palou, 2008).

Período 5. Organización institucional - Incora (1962-1967)

Esta fase nace como respuesta a problemáticas del contexto social del momento, ya que en la década de los cincuenta, la violencia partidista aceleró la migración de la población rural a las ciudades y a otras tierras, pero en forma de invasión. El inicio del conflicto armado desgastó la producción agrícola, cafetalera e industrial, redujo la oferta de alimentos y generó desempleo. En este contexto nació la Ley 135 de 1961 sobre reforma social agraria, con la cual se propuso, por primera vez, la organización institucional para manejar temas de RA (Benítez, 2005). Se creó el Instituto Colombiano de Reforma Agraria (Incora), organismo público encargado del asunto de tierras y de gestionar el Consejo Nacional Agrario (CNA), el Fondo Nacional Agrario (FNA) y la figura de procuradores agrarios. Sus tres lineamientos fundamentales eran: dotación de tierras a campesinos carentes de ellas, adecuación de tierras para incorporarlas a la producción y dotación de servicios sociales básicos.

También se definió la Unidad Agrícola Familiar (UAF), como explotación agraria que dependía directa y principalmente de la vinculación de la fuerza de trabajo de una misma familia, sin perjuicio del empleo ocasional de mano de obra externa, de la cual no más de la tercera parte de los ingresos podrían ser destinados al pago de deuda originada en la adquisición de las tierras, a fin de que se dispusiera de un excedente para el mejoramiento gradual del nivel de vida de la familia (Mondragón , 2001, Rosas, 2004).

En este caso, la figura de extinción de dominio aplicaba cuando se dejaba de ejercer posesión, es decir, si la tierra no se encontraba económicamente explotada durante tres años continuos; si los propietarios violaban las disposiciones ambientales; o bien, cuando el predio se destinaba a la explotación de cultivos ilícitos.

Según Balcázar y colaboradores (2001), basándose en estadísticas del Incora, durante este período ingresaron al FNA 357.861 hectáreas, de las cuales el 25% correspondieron a compras, el 72,4% a cesiones, y apenas un 1,6% a expropiaciones. De la tierra cedida, el 80% del área correspondió a 32 predios, lo que se consideró un resultado insuficiente, frente al propósito de redistribución de la tierra. En 1964 ya se planteaba la conveniencia de modificar algunos aspectos de la Ley 135, con el fin de agilizar la intervención en la propiedad privada e iniciar un verdadero proceso redistributivo.

Con esta ley se pretendió reformar, principalmente, la estructura social agraria, aplicando medidas técnicas de redistribución y eliminando la inequitativa concentración de la propiedad, así como su fraccionamiento antieconómico. En la Ley 135 de 1961, el concepto de RA resaltó la prioridad del factor social en la estructura agraria; sin embargo, aparece un nuevo factor normativo dentro de la ley, que fueron las instituciones en tema de RA, cuyo mecanismo para afectar la estructura agraria continuó siendo la expropiación y la redistribución (Balcázar et ál., 2001; Rosas, 2004; Palou, 2008).

Período 6. Consolidación institucional (1968-1972)

No obstante, el objetivo de dotar de tierras a los arrendatarios y aparceros no se cumplió del todo. Por el contrario, los propietarios de tierras desalojaron a los campesinos para evitar que éstos solicitaran su adjudicación, o bien iniciaran reclamaciones por el pago de mejoras realizadas por ellos en los predios, de forma similar a lo ocurrido con la Ley 200 de 1936 (Mondragón, 2001). Otras problemáticas en este período fueron la violencia en el campo por parte de las guerrillas y grupos paramilitares y la siembra de cultivos ilícitos (Palou, 2008).

Pulecio (2006) menciona que la conjunción de campesinos sin tierra y de aquellos con ideologías de izquierda, dio origen a movimientos armados en defensa de sus ideales. Por otra parte, en los años sesenta y debido a la pobreza vivida en el campo, los campesinos iniciaron un nuevo negocio: se efectuaron las primeras plantaciones ilícitas de marihuana en zonas de la Costa Atlántica, donde se desarrolló una clase social adinerada que empezó a demandar tierras como procedimiento para el lavado de activos y ampliar la siembras, esta vez de hoja de coca y amapola, para la producción de cocaína y heroína. La expansión de los grupos armados al margen de la ley y el aumento de los cultivos ilícitos provocaron, de nuevo, la concentración de la propiedad o latifundización (Palou, 2008).

En esta fase, por primera vez, se considera de gran importancia la opinión de los campesinos, por parte del Estado. La nueva forma de la estructura agraria no sólo contempló al campesino como un factor o elemento, sino también como un actor que expone sus puntos de vista. Así lo manifestó el Estado al evaluar la aplicación de esta ley durante una década y concluir que se debía mejorar la regio nalización de los objetivos y programas e incrementar la participación campesina (Balcazar et ál., 2001, Lavandez, 2004).

Período 7. Declive institucional (1973-1982)

Con la Ley 4 de 1973 se propusieron cambios para mitigar los efectos de la Ley 1 de 1968; se establecieron nuevos criterios para la calificación de predios como adecuadamente explotados, mediante mínimos de productividad; se redujeron los trámites de adquisición de tierras, a través de negociaciones directas; y la adjudicación de tierras a los beneficiarios se agilizó, apareciendo la renta presuntiva agrícola como herramienta para ejercer presión a favor del uso productivo de la tierra y penalizar su apropiación improductiva. Esto último dio origen al Desarrollo Rural Integrado (DRI), como estrategia complementaria a los programas de reforma agraria (Machado y Suárez, 1999).

Según Mondragón (2001), esta ley no fue viable, por varios motivos: la calificación de las tierras mediante los mínimos de productividad no se llevó a la práctica, por razones técnicas y por no contar con un censo agrícola detallado y actualizado. Sin embargo, en este período se definió que un predio no era expropiable, si sus rendimientos alcanzaban niveles de eficiencia, si el propietario demostrara contribuir en forma directa y gratuita a la educación los hijos de sus trabajadores, que les suministraba vivienda higiénica cuando eran permanentes, y cumplía con las normas sobre conservación de los recursos naturales. Lo anterior permitía definir a la finca como adecuadamente explotada y, por tanto, inexpropiable. La renta presuntiva tampoco tuvo aceptación, principalmente en el gremio de producción agropecuaria, y la ANUC entró en proceso de desintegración y de fraccionamiento.

También en 1973, se creó el Fondo Financiero Agropecuario (FFA), mediante la Ley 5, fondo administrado por el Banco de la República y por el cual se realizaban descuentos sobre créditos y se financiaban actividades agropecuarias. Este elemento de financiación, se puede considerar dentro del concepto de RA como otro factor de la estructura agraria que puede ser modificado con el fin de generar cambios (Balcazar et ál., 2001). En este período de decadencia en cuanto a los procesos de expropiación y adjudicación de tierras, de retroceso en la consolidación de asociaciones campesinas y demás problemáticas mencionadas, el concepto de RA se mantuvo como mecanismo para cambiar la estructura agraria, con una forma diferente de dar espacio a la distribución de la tierra; justificando el título de propiedad mediante mínimos de productividad establecidos por el Incora, y de acuerdo con las condiciones ambientales de la zona, el mercado y la vocación del suelo, principalmente, y no por el tiempo de duración en producción, como se contemplaba en leyes anteriores.

Período 8. Restructuración institucional (1983-1987)

El Incora adquirió nuevos objetivos, ubicados en un contexto de guerra en el campo, como la pobreza y el desplazamiento forzado. A través de la Ley 35 de 1982, o "Ley de Amnistía", se autorizó a la institución (RA) para negociar y comprar tierras con precios inferiores al avalúo comercial fijado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), pero efectuando el pago en un menor plazo (Benítez, 2005). También debía ampliar y reforzar programas de adquisición y dotación de tierras, obras de infraestructura, programas agropecuarios de fomento, vivienda, crédito, asistencia técnica, capacitación y organización campesina, dirigidos a beneficiar familias asentadas en los municipios seleccionados por el Plan Nacional de Rehabilitación (PNR), como programa de la Presidencia de la República con el objetivo de generar hábitos de convivencia pacífica entre el Estado y la población, y cuyas funciones estaban centradas en promover la participación ciudadana, desactivar los factores de violencia, llevar a cabo acuerdos de paz con los grupos armados al margen de la ley y emprender acciones para fortalecer la cultura, el respeto por los derechos humanos y la igualdad (Fajardo, 2002, Palou, 2008).

Período 9. Impulso institucional hacia el mercado de tierras (1988-1993)

En este período, la acción del Incora se vio favorecida por medidas del Estado, a través de la Ley 30 de 1988, tales como la ejecución coordinada de distintos programas con entidades públicas, la creación de zonas específicas de reforma agraria, construcción de obras de infraestructura vial para acceder a dichas zonas, creación del Fondo de Capacitación y Promoción Campesina, avalúo de los predios por parte del IGAC -para determinar su valor comercial- e incremento de los recursos económicos del FNA (Mondragón, 2001).

En estos años se registró la mayor dinámica de adquisición de tierras en modalidad de compra por parte del Incora; sin embargo, este comportamiento fue atribuido a causas negativas. Según Palou (2008), esa tendencia creciente en la adquisición de tierras se explica por los incentivos para las transacciones a los que podían acceder los funcionarios públicos y muchos terratenientes deseosos de vender predios improductivos. La expropiación de terrenos baldíos disminuyó y dio paso a la compra masiva de tierras; ambas acciones, no obstante, encaminadas a la redistribución de la tierra. El concepto de RA cambió en esta fase y se comportó como un mecanismo para afectar la estructura agraria, no mediante la acción de expropiación y redistribución de terrenos baldíos, sino a través de la compra institucional de tierras y su redistribución a los campesinos beneficiados.

Período 10. Mercado de tierras (1994-2002)

Hasta este período, las leyes de RA hacían énfasis en la expropiación de terrenos baldíos y dotación de manera gratuita a los campesinos sin tierra; sin embargo, con la Ley 160 de 1994 se realizaron cambios profundos en el concepto de RA tradicional o clásico, y se pasó a un mecanismo en el que la propiedad se adquiría a través de la compra directa por parte de los campesinos, donde el 70% del costo provenía de los campesinos y el restante 30% podía provenir de una línea de crédito especial de los intermediarios financieros, con el requisito de presentar un proyecto productivo, o de recursos propios (Fajardo, 2002).

En este caso, el Incora se comportaba como mediador del proceso de negociación entre propietarios y campesinos, y también le correspondió coordinar las acciones de los organismos que integraron el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, creado como mecanismo de planeación, coordinación, ejecución y evaluación de las actividades dirigidas a la prestación de los servicios relacionados con el desarrollo de la economía campesina y la promoción del acceso de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra.

Según Benítez (2005), el compromiso del Incora y del Estado fue escaso; la participación se limitó a la mediación para la compra de tierras y a la entrega del subsidio, respectivamente. La UAF es redefinida como empresa básica de producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal, cuya extensión, conforme con las condiciones agroecológicas de la zona y con tecnología adecuada, permitió a la familia remunerar su trabajo y disponer de un excedente capitalizable que coadyuvara a la formación de su patrimonio (Balcazar et ál., 2001).

El concepto de RA en esta fase consistió en un mecanismo para afectar la estructura agraria, a través de la redistribución de tierras por mercado, es decir, mediante la compra directa de tierras por parte de los campesinos, subsidiada de forma parcial por el Estado y mediada por la acción institucional del Incora.

Período 11. Cambio institucional - Incoder (2003-2010)

La RA, a través del mercado de tierras, continuó con esta ley, pero se estableció un subsidio integral para la compra de tierras, con cargo al presupuesto del Incoder. Los beneficiarios del subsidio deben ser trabajadores agrarios de tradición, que se hallen en condiciones de pobreza o marginalidad, que sus ingresos deriven de la actividad agropecuaria pesquera y/o forestal y carezcan de tierra propia o tuvieren la condición de minifundistas y requieran ampliar el tamaño de su producción (Benítez, 2005).

El Gobierno Nacional estableció el monto del subsidio, el cual es un valor único por UAF, es decir, que puede cubrir hasta el 100% del valor de la tierra y los requerimientos financieros del proyecto, según las condiciones socioeconómicas de los beneficiarios potenciales del subsidio. Con esta ley, el concepto de UAF varía nuevamente; esta vez, como la empresa básica de producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal, cuya extensión permite con su proyecto productivo y tecnología adecuados, generar como mínimo dos salarios mínimos legales mensuales vigentes, ello permite a la familia remunerar su trabajo y disponer de un excedente capitalizable que coadyuve a la formación de su patrimonio (Balcazar et ál., 2001).

El concepto de RA en esta fase se mantiene en el mercado de tierras como mecanismo para afectar la estructura agraria; sin embargo, varían las condiciones en las que se subsidia, de forma total o parcial por El estado, y la coordinación, que esta vez es realizada por el Incoder. En la figura 1 se muestran los diferentes hitos históricos relevantes -en los ámbitos económico, social y político- que contextualizan a los once períodos de la RA anteriormente descritos y que han permitido su caracterización y relacionarlos con la realidad del momento.

Evolución del concepto de reforma agraria: hacia un enfoque integral

A lo largo del análisis de la evolución del concepto, se aprecia la inclusión de diferentes aspectos que han ido complementando la definición de la estructura agraria, dándole un enfoque integral dentro del ámbito rural. Los aspectos que han configurado la estructura de la RA se pueden apreciar en la tabla 3; entre ellos se encuentran los factores normativos, institucionales, sociales y políticos.

El enfoque integral del nuevo concepto de RA aborda la articulación al contexto social, económico y político, como también la planificación de propuestas que contemplen, además del aspecto de redistributivo de la propiedad, otros aspectos como el acceso al crédito, la satisfacción de necesidades básicas, la asociatividad, la participación en la toma de decisiones, etc. Según Machado (2004), cualquier reforma en la estructura agraria debe concebirse como parte de una estrategia más global de cambio y transformación que considere las articulaciones del sector rural con el resto de la economía, la sociedad y el ámbito internacional.

Vista y colaboradores (2011) plantean, para el caso de la reforma agraria en Filipinas, la necesidad de considerar, además de la distribución de la tierra, un enfoque más holístico para la comunidad y el desarrollo rural, en el que el empoderamiento dependerá de la voluntad de los agricultores beneficiarios de tomar un rol proactivo en la definición de su visión. Para Cortés (2004), el proceso de RA integral debe impulsar la inversión en compra, titulación y dotación de tierras, como también la prestación de servicios de apoyo a la producción, construcción de infraestructura física y social y facilidades de acceder a los recursos de crédito.

La estructura agraria es susceptible al cambio cuando se aplica, de una u otra forma, cualquiera de los aspectos mencionados o cuando cambia el contexto social, político y económico. Los factores que componen la compleja estructura agraria son múltiples y se encuentran interrelacionados, como para abordarse de forma aislada o unidireccional, apuntando a afectar sólo el factor físico (la propiedad de la tierra) a través de políticas de redistribución y dotación de tierras.

Este nuevo enfoque integral de la RA es llamado por Machado (2008) reforma rural: "se trata de una propuesta de reforma rural, mas no de RA simplemente redistributiva como tradicionalmente se ha entendido [...], para enfrentar un problema que ha dejado de ser agrario para convertirse en un problema nacional". El mismo autor plantea que la estrategia de reforma rural (o RA Integral, como se plantea en este trabajo), debería estar fundamentada en una alianza nacional contra la pobreza, el hambre, la inseguridad alimentaria de la población, en la que se comprometan tanto los sectores público y privado como la comunidad internacional.

La RA presenta entonces un amplio espectro de actuación que induce a afrontarla como un concepto integral (Fajardo, 2002, Cortés, 2004), que considera a todas las actividades económicas-productivas y ambientales con presencia e influencia en el espacio rural. Esta nueva visión de la RA coincide con las tendencias internacionales de desarrollo rural -destacando un enfoque territorial, ascendente, integral y multisectorial- para encontrar nuevas soluciones a los problemas de los territorios y abordar las políticas de desarrollo rural (Cazorla et ál., 2005, De los Ríos et ál., 2011; Nardone et ál., 2010).

Con base en la revisión expuesta en párrafos anteriores, la tabla 3 muestra una síntesis de las principales características que marcaron los períodos de la evolución histórica de la RA en Colombia.

Conclusiones

En Colombia, la reforma agraria (RA) ha sido un proceso dinámico y complejo, sensible a los diferentes cambios políticos, sociales, económicos y ambientales del contexto, que exige, por tanto, una constante revisión y replanteamiento por parte de los involucrados, en procesos de participación con poder de decisión en los que se expongan las diferentes problemáticas y se elaboren propuestas integrales, atendiendo a las necesidades de los involucrados.

El concepto ha evolucionado desde un enfoque simple y unilateral, en el que sólo se abordaba el tema de la propiedad de la tierra, hacia un enfoque integral que tiene en cuenta la articulación del tema agrario al contexto social, económico y político, a través de la planificación de propuestas que integran otros aspectos como la satisfacción de necesidades básicas, el acceso al crédito, la asistencia técnica y empresarial, la asociatividad y la participación en la toma de decisiones. El concepto de integralidad apunta a la articulación de los mecanismos para afectar la estructura agraria con los diferentes elementos del contexto social, económico, político y ambiental, un concepto enmarcado en una alianza nacional contra los flagelos de la sociedad relacionados con la tenencia de la tierra, que incluyan la participación de la sociedad civil y el sector público en la elaboración de programas justos en la tenencia, utilización y acceso a la tierra.

Dicho enfoque integral incluiría aspectos como el acceso al crédito, la función institucional, la asociatividad y la asistencia de necesidades básicas humanas, que han jugado un papel importante en términos de productividad de los suelos y calidad de vida de los campesinos; esto indica que la RA debe ser integral, holística, global, pues la redistribución de la tierra sólo es un aspecto de la compleja estructura agraria.

En cuanto a la evolución histórica de la RA, los once períodos caracterizados muestran que dicho proceso ha pretendido continuamente la desconcentración de la propiedad, a través de diferentes modalidades como la expropiación de dominio, la adjudicación de tierras a campesinos carentes de ellas y el mercado de tierras, entre otras; pese a esto, el índice de Gini¹

Uno de los aspectos de más importancia es la participación en temas agrarios; es necesaria una planificación que contemple la participación de los beneficiarios de la RA, pues hasta el momento ha sido un proceso autoritario por parte del Gobierno.

Pie de página

¹Uno de los indicadores más utilizados para el análisis estadístico de la desigualdad. Es un número entre 0 y 1, en donde 0 se corresponde con la perfecta igualdad, es decir, todos tienen igual número de propiedades; y 1 se corresponde con la perfecta desigualdad, una persona tiene todas las tierras y los demás ninguno (Medina, 2001).

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