^**Politólogo de la Pontificia Universidad Javeriana. Máster en Relaciones Internacionales, Griffith University, Australia. Profesor de planta de la Pontificia Universidad Javeriana. Correo electrónico: evelosa@javeriana.edu.co.

Resumen
ASEAN fue creada más como una idea que una institución formal. Esta idea ha permeado el comportamiento de sus miembros a través del ASEAN way. Todo este éxito se deriva del proceso de construcción de esta organización y los principios que la soportan. El objetivo de este artículo es señalar la importancia que tienen las ideas y los valores en el proceso de toma de decisión de los líderes y que los llevaron a implementar unas políticas exteriores congruentes con la integración. Con base en el caso de Malasia, se argumenta que lo que orientó el proceso no fue una simple motivación económica, si no que hubo, además de ella, todo un ejercicio de construcción de identidades, con base en las relaciones políticas internas e internacionales, que persiste hasta la actualidad.

Palabras clave autor
ASEAN, política exterior de Malasia, constructivismo, toma de decisión, ideas en política exterior.

Palabras clave o descriptores
Asociación de las Naciones de Asia del Sudeste, Malasia - Relaciones exteriores, Constructivismo (Filosofía) ]]>

Abstract
ASEAN was created more as an idea rather than a formal institution. This idea has permeated its members' behavior through the ASEAN way. All this success stems from the organization's construction process and the principles beneath it. This article's objective is to point out the importance ideas and values have in the leaders' decision-making process and that those ideas and values led them to implement foreign policies congruent with the integration process. Based on Malaysia, the argument put forward is that what oriented this process was not a simple economic motivation, but, besides this, was a full exercise of identity construction, based on internal and international political relations, that persists on up to-date.

Key words author
ASEAN, Malaysia's foreign policy, constructivism, decision-making process, ideas in foreign policy.

Key words plus
Association of South East Asian Nations, Malaysia - Foreign relations, Constructivism (Philosophy)

Introducción

Por estas características, ASEAN no puede explicarse solo desde una lógica económica, debido a que el resultado del "nacionalismo económico" (Golay, 1958) hubiera sido un proceso de alejamiento y desconfianza. Surgen entonces cuestionamientos frente a lo que proponían en su momento algunas perspectivas economicistas, como la de Gordon: "Si el regionalismo está para ser tomado en serio, debe ser entendido que algunos de los problemas más significativos, así como el potencial para una mayor cooperación regional, recaen dentro del sector económico" (Gordon, 1963, p. 244, traducción libre). Si lo que buscaban era consolidar sus mercados y sus factores productivos exclusivamente, un resultado esperado hubiera sido la creación de alianzas con aquellos Estados que pudieran proveerles de los recursos necesarios para tal fin. De otro lado, dadas sus condiciones de antiguas colonias europeas, sus economías tenían rasgos competitivos, más que complementarios, lo que hubiera generado un débil sentimiento hacia la asociación (Solingen, 1999, p. 34), pues podría poner en peligro la precaria estabilidad interna que tenían estos Estados.

Además, los Estados fundadores, "estaban celosos de su soberanía duramente ganada. Por lo tanto, no debe sorprender que ellos estuvieran reacios a comprometer su libertad al participar en asociaciones regionales" (Henderson, 1955, p. 464, traducción libre). En otras palabras, ASEAN no surge con una racionalidad económica, en términos de las posibilidades que brinda el libre flujo de bienes y mercancías, ni tampoco de la idea de la creación de un bloque que pudiera competir en los mercados internacionales de acuerdo con sus ventajas comparativas. Por el contrario, es el resultado político de las acciones de sus Estados fundadores; acciones encaminadas a obtener ciertas ventajas de la cooperación internacional frente a desafíos internacionales e intraestatales. La más importante de estas ventajas se ve reflejada en el ASEAN way, lo que les permite tener algunas certidumbres frente al comportamiento de sus vecinos.

Por estas razones, es importante ahondar en las implicaciones que tiene el proceso de construcción de identidades en la creación de instituciones internacionales, debido a que en estas últimas se expresan y consolidan las ideas que motivan —y se recrean en— sus políticas exteriores. Para el caso de Malasia, se argumentará que la decisión de iniciar un proceso de integración con sus vecinos estaba mediada por un proceso de construcción de identidades como un Estado legítimamente constituido y como un actor internacional antes que por uno con fines económicos exclusivos. En otras palabras, su política exterior fue implementada para asegurar su condición como una entidad política particular con base en las ideas que recrearon los líderes.

La política exterior y la identidad

Los Estados, como las unidades políticas por excelencia en el sistema internacional, toman las decisiones de política exterior con base en sus propios intereses. Estos están determinados por una búsqueda constante de maximización del poder o de sus capacidades que les permitan asegurar su supervivencia en un sistema internacional anárquico. Este tipo de afirmaciones obedecen a análisis racionales que están enmarcados dentro del realismo en las Relaciones Internacionales. De acuerdo con esto, los Estados "tienen identidades e intereses determinados exógenamente pero intrínsecamente dados que son inmanentes e intercambiables" (Kubálková, 2001, p. 31, traducción libre). Sin embargo, este tipo de aproximación tiene una falencia y es que "de manera típica estipula, pero no explica, las preferencias individuales por algún resultado. Sin embargo, las preferencias de las personas por unos resultados particulares de las políticas no están dadas sino que son adquiridas" (Goldstein y Keohane, 1993, p. 13, traducción libre).

Esta perspectiva tiene implicaciones fundamentales para la explicación del comportamiento de los Estados. Al asumir que las preferencias son adquiridas, se está criticando la visión de que los Estados tienen un "interés nacional" a priori y que deben defenderlo en el sistema internacional. A diferencia de los análisis racionales, estos intereses surgen de una relación social con otros actores internacionales y/o en el proceso de construcción de ese Estado particular. En este sentido, es conveniente preguntarse por la formulación de estas preferencias; es decir, cómo llegan los Estados a elegir un curso de acción particular sobre otro, y más importante aún, cómo se configuran unas alternativas y no otras en el momento de enfrentar algún fenómeno internacional.

Por lo tanto, es importante partir de las definiciones de interés e identidad. Siguiendo a Wendt, "Las identidades se refieren a quién o qué son los actores. Ellas designan los tipos sociales o los estados del ser. Los intereses se refieren a lo que los actores quieren. Ellos designan las motivaciones que ayudan a explicar el comportamiento." (Wendt, 2003, p. 231, traducción libre, cursivas en el original). En este sentido, "los intereses son dependientes de las identidades y así, no son mecanismos causales que compiten sino fenómenos diferenciados - en un caso, motivacional, en el otro, cognitivo y estructural- y como tales, desempeñan diferentes roles en la explicación de la acción" (Wendt, 1994, p. 385, traducción libre).

Las identidades, de acuerdo con Wendt, pueden ser clasificadas en cuatro tipos (Wendt, 2003, pp. 224-230): personal o corporativa, de tipo, de rol y colectiva. La primera tiene bases materiales y permite diferenciar a un actor de otro, dado que es única. Ahora bien, como se trata de las identidades de actores intencionales, lo que distingue a estos de aquellos que no lo son es la capacidad de memoria y conciencia de su propio ser, de sus propias características, de ese yo. La identidad de tipo reúne todas las características que comparten un grupo de personas. En este sentido, son atributos sociales, pero, al mismo tiempo, son intrínsecas al sujeto. La identidad de rol ahonda en la socialización del individuo porque solo existe en la medida en que el actor entra en una relación con el otro. Finalmente, la identidad colectiva es aquella en donde la distinción entre el yo y el otro se borra y surge un nosotros.

Algunos de estos intereses, sin duda, pueden ser considerados como anteriores a la relación con otros actores dentro del sistema. Por ejemplo, la identidad corporativa genera intereses objetivos como la seguridad física y ontológica, el reconocimiento de sus pares y su propio desarrollo. Sin embargo, "la manera como satisfaga estos intereses corporativos depende de cómo se defina a sí mismo en la relación con el otro, lo cual es una función de las identidades sociales en los dos niveles de análisis, doméstico y sistémico" (Wendt, 1994, p. 385, traducción libre).

Ahora bien, si nuestro objetivo es definir la manera en que se construyó ASEAN, es importante retomar también el concepto de análisis de política exterior, pues esta institución es el producto de la convergencia de las acciones de sus Estados fundadores y miembros. El análisis se preocupa del por qué los tomadores de decisiones persiguen las políticas que desarrollan y se interesa en esas fuerzas —internacionales, societales, gubernamentales e idiosincrásicas— que definen el rango de alternativas disponibles a los tomadores de decisiones y que influencian una eventual decisión hecha entre acciones posibles. Es una obviedad de la investigación en toma de decisiones que mientras las políticas son implementadas en el mundo "objetivo", estas son formuladas y diseñadas en el mundo "subjetivo" (Shimko, 1995, p. 71, traducción libre). obviedad de la investigación en toma de decisiones que mientras las políticas son implementadas en el mundo "objetivo", estas son formuladas y diseñadas en el mundo "subjetivo" (Shimko, 1995, p. 71, traducción libre).

De esta forma, "los tomadores de decisión enmarcan temas como problemas y luego siguen a definir qué tipo de problemas son. El cómo un problema es definido o representado en las mentes de los tomadores de decisión puede esperarse que influencie cómo deciden responder al problema" (Shimko, 1995, p. 82, traducción libre). Este proceso está mediado por las ideas, que son las creencias compartidas por un grupo de individuos, pues estas:

Influencian las políticas cuando las creencias causales o basadas en principios que ellas encarnan proveen hojas de ruta que incrementan la claridad de los actores sobre los objetivos o las relaciones entre fines y medios, cuando afectan los resultados de las situaciones estratégicas en las cuales no hay un equilibrio único, y cuando se convierten en parte integral de las instituciones políticas (Goldstein y Keohane, 1993, p. 3, traducción libre).

Las implicaciones que tienen las ideas son variadas: al servir como "hojas de ruta" le proporcionan a los tomadores de decisión un panorama general del sistema en el cual están inmersos, tanto doméstico como internacional, además de proveerles una ética que les permite distinguir entre lo bueno y lo malo, así como una herramienta que les ayuda a visualizar una causalidad entre los intereses objetivos y los subjetivos. También les permite esperar ciertos comportamientos de los otros actores, en especial en situaciones en donde prevalece la incertidumbre, como en el caso especial de las relaciones internacionales. En otras palabras, las ideas pueden solucionar problemas de coordinación pues fungen como elementos de referencia para tomar decisiones. Por último, tienen la capacidad de modificar la conducta de los Estados cuando logran institucionalizarse, ya sea de manera formal o informal. En conclusión, las ideas definen las identidades y, por ende, los intereses, porque "las ideas y los intereses no están fenomenológicamente separados ya que todos los intereses involucran creencias, y por lo tanto, ideas" (Goldstein y Keohane, 1993, p. 26, traducción libre).

Estas relaciones entre ideas, identidades e intereses se ven claramente reflejadas en la política exterior, si se comparte que "la política exterior es una herramienta, entonces, para hacer y construir la identidad nacional, no solamente a través de rechazo y la oposición, también a través de la asimilación y la construcción de similitudes" (Messari, 2001, p. 245, traducción libre). La política exterior no solo persigue objetivos determinados racionalmente en su interior. Los Estados, a través de su accionar en el sistema internacional se definen a sí mismos como unidades autónomas y separadas, pero al mismo tiempo están definiendo su papel en este sistema y le asignan categorías a todo su entorno, incluidos los otros actores. Esto ocurre porque los tomadores de decisión, al considerar los eventos en el sistema internacional, los están interpretando de acuerdo con sus propias ideas y valores y el rol que su Estado debe y puede desempeñar.

Esto quiere decir que estos líderes, cuando se ven enfrentados a tomar este tipo de decisiones, están propendiendo por la generación de una identidad colectiva estatal. Y en este proceso, la interpretación que le dan tanto al contexto interno como al externo es fundamental. En el interno, el fenómeno y los diversos cursos de acción para atenderlo deben ser interpretados con un carácter gubernamental y político; y en el externo, deben hacerlo con base en los compromisos adquiridos y de acuerdo con el orden internacional deseado (Gyngell y Wesley, 2003), de tal suerte que en la medida en que elijan un determinado curso de acción, esto es, desarrollen una política exterior, están creando y recreando cierto tipo de identidad. Este tipo de caracterización se torna dramática si consideramos que en el proceso de construcción de ASEAN, los miembros fundadores estaban, asimismo, construyéndose como Estados en su propio derecho. Lo que se pretendía en ese momento era crear una identidad que fuera legítima tanto al interior como al exterior de esa unidad política. En otras palabras,

El problema interno de la legitimidad, sin embargo, en el caso de los nuevos estados, a menudo es externalizado a través de la política exterior. Las relaciones exteriores ayudan a expresar y establecer la realidad de un Nuevo Estado - su integridad y su singularidad. En resumen, la legitimidad estatal es más fácilmente afirmada a través de, y hecha manifiesta cuando es desempeñada en, la arena internacional más que (o al menos al igual que) en la nacional (Nair, 1997, p. 8, traducción libre).

Esta legitimidad, y por ende identidad, no solo es producto de relaciones internas. Es también el resultado de las interacciones de los diversos actores internacionales en el sistema internacional.¹ Y lo es más cuando estas interacciones están mediadas por instituciones internacionales, porque "las instituciones no solamente 'regulan' la conducta del Estado, ellas puede también 'constituir' las identidades y los intereses estatales" (Acharya, 2000, p. 22, traducción libre). Esto se debe, precisamente, a la institucionalización de las ideas que construyen los Estados y que comparten:

Al establecer, articular y transmitir las normas que definen qué se constituye como una conducta estatal aceptable y legítima, las organizaciones internacionales pueden ser capaces de darle forma a las prácticas estatales. Aún más extraordinario, sin embargo, las organizaciones internacionales pueden alentar a los estados y las sociedades a que se imaginen ellos mismos como parte de una región. Esto sugiere que las organizaciones internacionales pueden ser un lugar de formación de identidades e intereses. Llaman la atención aquellos casos en los que las organizaciones regionales han sido establecidos por razones instrumentales y luego, de repente, obtuvieron un componente identitario al convertirse en un nuevo sitio de interacción y fuente de imaginación (Adler, 1997, p. 345, citado en Acharya, 2000, pp. 22-23, traducción libre). ]]>

La posibilidad de que las ideas hayan desempeñado un rol importante en la creación de ASEAN es bastante alta, toda vez que todos los procesos descritos hasta el momento tuvieron lugar en el desarrollo de la política exterior de Malasia frente a su región, a los grandes poderes de la época y al orden internacional imperante.




¿Qué es Malasia?

La región del sudeste asiático fue colonizada por diversos poderes europeos durante el siglo XIX, salvo el reino de Siam, y posteriormente ocupada por los japoneses en su proceso expansionista de los años 40. El territorio que hoy comprende Malasia fue administrado, principalmente, por los británicos. Una vez finalizada la Segunda Guerra Mundial, se inicia tanto en África como en Asia el proceso de descolonización, que tuvo desarrollos desiguales dependiendo de los intereses de la metrópolis involucrada. Malasia, por sus características económicas y estratégicas, fue, en su momento, el último Estado en ser reconocido como tal. En cuanto a las primeras, su tardía descolonización se debió a que, "el caucho y el estaño malayos reportan a Gran Bretaña tantos dólares como las exportaciones de sus propias industrias" (Bianco, 2002, p. 149). Las razones estratégicas tenían que ver con el dominio sobre la ruta marítima hacia Australia y la idea de conservar la base militar en Singapur. A pesar de proveerles estas ventajas, el gobierno británico, encabezado por los laboristas, estaba, al terminar la guerra, elaborando un plan para proveer con autonomía estos territorios. La idea central era partir este territorio en dos: la Unión Malaya y Singapur. Esta división se debía, básicamente, a la necesidad británica de conservar la estación de la armada en Singapur para poder cumplir con sus obligaciones de seguridad y económicas, pues su presencia le garantizaba tener este corredor libre de interferencias.

Sin embargo, esta división no satisfizo los intereses de la aristocracia malaya. Como resultado de las diversas presiones y acciones de diversos actores, en 1946 se estableció la United Malays' National Organization (UMNO, por sus siglas en inglés) con el fin de lograr un mejor acuerdo con los británicos. Esto llevó a que la corona cambiara los planes dos años más tarde y estableciera la Federación Malaya, de nuevo con Singapur separada. La Federación seguía bajo administración británica, aunque a los sultanes les fueron ratificados sus derechos. "Ante esta situación, la reacción más viva provino de los comunistas. Se manifestó en principio por huelgas, y después, en vista de la represión, por actos de terrorismo y sabotajes contra las plantaciones de heveas. A principios de junio de 1948 estalló la insurrección en varios lugares" (Bianco, 2002, p. 151).

Esta espiral de violencia condujo a que las autoridades británicas y malayas instauraran la Emergencia, una serie de políticas destinadas a combatir la subversión comunista. Una de las principales políticas fue disolver la Federación e implementar un estado de excepción, el cual duraría 12 años. El imperio británico destinó grandes sumas de dinero y hombres a luchar contra los rebeldes, los cuales no tenían credenciales "nacionales" porque su base se componía mayoritariamente de población china. Gracias a la conformación de un Estado policivo, a comienzos de la década de los 50, la guerrilla había sido diezmada y se prosiguió con los planes de transferencia de cierta autonomía a la Federación. Se comenzaron a realizar elecciones municipales y para 1956, con la Conferencia de Londres de enero, se reconoció la autonomía interna de la Federación. Esta autonomía estaba mediada por el establecimiento de un acuerdo de defensa y ayuda mutua, con el fin de contener los avances comunistas de la península indochina. Un año más tarde, la Federación logró la independencia.

Para las autoridades malayas, si bien este arreglo fue conveniente para sus intereses, la idea central comenzó a ser la construcción de una "Gran Malasia". Esta constituiría a "Malaya, la antigua colonia británica que se había independizado en 1957, y las demás dependencias británicas en el Sudeste Asiático, como lo eran el Estado de Singapur, el Sultanato de Brunei, rico en petróleo, y las colonias de la corona de Sarawak y Borneo del Norte" (Busch, 2003, p. 180, traducción libre). La construcción de la Gran Malasia, en cierto grado, era una idea que también compartían los británicos, especialmente con la incertidumbre generada por el advenimiento de la política nacionalista por parte de Sukarno en Indonesia:

En el largo plazo, la más probable alternativa a la Gran Malasia es la Gran Indonesia. Ningún gobierno asiático consideraría que bien sea la independencia o la continuación del gobierno colonial podría ofrecer una tercera opción duradera para los territorios de Borneo en su situación actual. Si estos no son absorbidos por Malasia, serán, probablemente, incorporados por Indonesia o Filipinas, tarde o temprano, o, simplemente posible, serán convertidos en bases militares de China comunista (South East Asia Department brief on Indonesian and Philippine claims to Borneo territories, with CO additions, 4 July 1962, D1061/9, FO 371/166361, citado en Jones, (2001, p. 102, traducción libre).

Este temor frente a Indonesia fue generado, en primera instancia, por la base comunista, el Partido Comunista de Indonesia (PKI), que servía de apoyo a las políticas nacionalistas de Sukarno. Adicional a esto, Indonesia recibió grandes sumas de dinero en préstamos de la Unión Soviética para la compra de armamento, justo en el contexto de la disputa entre Holanda y Yakarta sobre Irian Occidental.

]]> La propuesta fue hecha pública en mayo de 1961 y el primer ministro malayo, Tunku Abdul Rahman, logró un acuerdo en principio con Singapur sobre la unión de los territorios. Desde Kuala Lumpur, se "insistía en la inclusión de los territorios británicos en Borneo, no como un agudo deseo de adquirir territorios per se, si no para que se pudiera mantener la superioridad numérica malaya al interior de la nueva federación" (Busch, 2003, p. 181, traducción libre). Sin embargo, cuando las negociaciones con Singapur no estaban generando acuerdos, "el gobierno malayo sugirió repetidamente a los británicos que Malasia debía ser creada sin Singapur. Tunku claramente no veía a los territorios de Borneo solamente como un medio para preservar la supremacía numérica malaya. Por ende, su concepto de Malasia puede ser entendido como un plan para la expansión territorial, contrario a sus declaraciones oficiales" (Busch, 2003, p. 182, traducción libre).

Este episodio, y las contradicciones inherentes a las declaraciones públicas y las acciones posteriores, revelan un tema fundamental. En primer lugar, Malasia, como Estado, fue producto de una idea con unos objetivos claros: unir las provincias británicas del sudeste asiático, y a partir de ahí lograr contener el comunismo y garantizar las relaciones económicas y de seguridad para la corona británica. En segundo lugar, esta idea de expansión y control territorial hacía parte de la estrategia de las elites gobernantes para generar una identidad estatal. En esa medida, se argumentaba públicamente la necesidad de mantener la superioridad étnica malaya², tanto en el sector gubernamental como en el ámbito social. Este dominio ya era un hecho con la promulgación de la Constitución de la Federación Malaya, porque

Los "chinos" y los "indios" efectivamente se convirtieron en ciudadanos del Estado independiente pero tenían que reconocer la ketuanan Melayu, o el predominio malayo, lo que implicaba que tenían que aceptar los "privilegios especiales malayos" en la educación y los servicios gubernamentales, y a la realeza "malaya"como sus gobernantes, el Islam como su religión oficial, y el lenguaje "malayo" como la lengua oficial del nuevo Estado-nación (Shamsul, 2001, p. 364, traducción libre).

Este factor étnico, como elemento de construcción de la identidad estatal, es importante porque "casi todos los temas de política en Malasia han sido afectados por la etnicidad, incluyendo 'lengua, educación, gobierno, empleo, licencias de negocios, inmigración, seguridad interna, política exterior, o virtualmente todo el resto'" (Shamsul, 2003, p. 242, traducción libre, cursivas añadidas). Si bien la contradicción entre el discurso y las acciones políticas posteriores existió, es necesario recalcar el carácter y el objetivo interno de dichas ideas.

En efecto, en los estados pequeños, la política exterior es subsidiaria de la política doméstica y es percibida como "real" porque el proceso de elaboración de la política exterior en estos países es la ocupación de una pequeña elite dominada, por encima de todo, por consideraciones de su propia supervivencia política (Nair, 1997, p. 8, traducción libre).

En este sentido, la idea de la Gran Malasia lograba anular las amenazas que podían provenir de las otras grandes minorías étnicas. Por ello, apelar a la inclusión de nuevos territorios le permitía al gobierno de Tunku conformar una base de apoyo local hacia su gobierno y sus políticas, además de transmitirle a la corona británica el sentimiento nacional por la consolidación de la unidad malaya.

A pesar del temor derivado de la posición de Indonesia, el primero en reaccionar de manera hostil fue Filipinas, al hacer la reclamación sobre Borneo del Norte en 1962. A la par de estas reclamaciones, un año más tarde, y con el proyecto de construcción de la Gran Malasia en camino, el ministro de Relaciones Exteriores de Indonesia, Subandrio, anunció la iniciación de una política de confrontación con Malasia —el Konfrontasi— al reconocer en la formación de este Estado un "proyecto que era impuesto por los británicos y que era una conspiración neo-colonialista" (Busch, 2003, p. 181, traducción libre).

Durante esta guerra, en donde el ejército de Sukarno buscaba fomentar y alentar las revoluciones comunistas en territorio malayo, Malaya buscó, mediante su política exterior, conseguir el apoyo norteamericano para poner fin a las acciones bélicas. Para ello, utilizó la retórica anticomunista, cuando en visita oficial a Estados Unidos, el entonces ministro de Defensa malayo "enfatizó en la influencia del PKI sobre Indonesia, hizo responsables a los comunistas por la política de confrontación de Yakarta y llamó la atención de los americanos sobre el hecho de que la República Popular de China se había unido a Indonesia en la oposición al concepto de Malasia" (Busch, 2003, p. 188, traducción libre).

La política de Konfrontasi fue eficazmente contenida por los malayos y los británicos. Asimismo, la desviación de recursos hacia la confrontación desnudó las debilidades económicas de las políticas de Sukarno. El frágil balance que mantenía entre los comunistas y el ejército se fue rompiendo poco a poco, hasta el golpe de Estado de 1965, momento en el cual Sudharto lo reemplaza, y reorienta toda su política exterior.

De otro lado, la unión de Singapur a este proyecto, lo cual era importante para Tunku, y más aún para los británicos, fue algo pasajero, dado que solo estuvo durante dos años. Una vez que la corona tuvo la certeza que contaría con la base naval de Singapur, dio vía libre al proyecto. Durante su pertenencia, el People's Action Party (PAP) dirigido por Lee Kuan Yew, logró extraer algunas ventajas para Singapur, toda vez que la etnia mayoritaria en ese puerto es china y no malaya:

(a) Representación de la minoría (3 de 7 sillas) en el Concejo de Seguridad Interna; (b) La admisión de Singapur al comité intergubernamental que habilitaba consultas británico-singapurenses sobre política exterior y defensa - una prerrogativa federal que Kuala Lumpur observó como una 'usurpación' por parte de Singapur; y (c) La autonomía del ministerio de finanzas de Singapur sobre los programas de asistencia técnica y su participación en reuniones económicas internacionales, lo que claramente tenía implicaciones de política exterior (Nathan, 2002, pp. 389-390, traducción libre). ]]>

Sin embargo, el mayor logro de Singapur durante su permanencia en la federación fue precisamente la consolidación política del PAP. Durante los años iniciales de la década del 60, el poder de Kuan Yew se había visto debilitado frente a la avanzada ideológica de izquierda. Los británicos, temerosos de perder el puerto, con todas sus implicaciones, procuraron encaminar las negociaciones entre Kuala Lumpur y Singapur con el fin de asegurarse sus propios intereses. Una vez dentro de la Federación, y con las ventajas mencionadas previamente, el poder del PAP se estabilizó y las amenazas políticas internas desaparecieron.

En medio de este singular nacimiento, el Estado de Malasia empieza, a través de sus acciones de política exterior e interna, a construir su propia identidad. En esta tarea, los líderes, el UMNO y el Islam desempeñaron un papel importante.




Política exterior e interna de Malasia

"... las preocupaciones primarias y prevalentes de los gobiernos del Tercer Mundo son las amenazas a su seguridad que son domésticas en origen o que emanan de condiciones en los países vecinos y así las dimensiones internacionales de estos asuntos locales determinarán, típicamente, el núcleo de su política exterior" (Nair, 1997, p. 7, traducción libre). Estas amenazas son interpretadas por los líderes, de acuerdo con sus propios valores e ideas, y en consecuencia actúan. Por ello, es imprescindible, para el caso de Malasia, acercarse a los líderes y a la propia construcción estatal.

En primera instancia, "los líderes nacionales se comportarán de acuerdo con lo que ellos perciben como el rol de su país en el mundo. Los hacedores de política definen el rol de su Estado en el sistema internacional estratificado y esta definición tiene un efecto en el tipo de políticas que el Estado persigue" (Grossman, 2005, p. 336, traducción libre). Como una particularidad de Malasia, sus tres primeros líderes compartían unas características especiales: "... eran de cuna noble, y Abdul Rahman, conocido por todos con afecto como 'el Tunku', fue un príncipe de la familia real de Kedah. Los tres estudiaron leyes en Inglaterra. Todos jugaban golf, y todos fueron administradores en el servicio gubernamental" (Milne, 1999, p. 4, traducción libre).

Tunku era un aliado irrestricto de Inglaterra, pues consideraba que esta cooperación le podría traer beneficios al país. De este modo, la política exterior en sus inicios estuvo caracterizada por "un ethos pro-Occidental, anticomunista explicado hasta cierto punto por los cálculos de las amenazas más inmediatas a la viabilidad como Estado de Malaya (y luego, de Malasia)" (Nair, 1997, p. 56, traducción libre). Estas amenazas provenían de la avanzada comunista al interior de Malaya y a la cual tuvo que responder con la implementación de la Emergencia, junto con el gobierno británico. Este evento interno le permitió utilizar elementos religiosos, principalmente el Islam, como un mecanismo pro-nacional que buscaba la protección del Estado, dado que "las amenazas internas son generalmente asociadas con amenazas a los gobiernos o a los regímenes" (Kamarulnizam, 1999, p. 262, traducción libre).

Desde el ámbito externo, el Konfrontasi tuvo una significación especial en la orientación de su política exterior.

La amenaza de Indonesia entre 1963 y 1966 sobre la propia existencia de Malasia como una entidad política fue en parte facilitada por el importante apoyo diplomático, que el primero gestionó, por parte de países musulmanes (principalmente Egipto y Arabia Saudita) y países No Alineados en contra de la legitimidad de Malasia. En un momento en el tiempo cuando el mundo No Alineado estaba ganando peso politico en la política internacional, la exclusión de Malasia de un foro como este requería una contraofensiva diplomática. Un desafío posterior surgió por un reclamo recurrente de Filipinas sobre Sabah (el territorio de Borneo del Norte) presionado anteriormente por una rebelión en contra del Sultanato, al interior de Brunei, Sarawak y Sabah (Nair, 1997, p. 57, traducción libre).
]]> Malasia, entonces, empezó un acercamiento con los Estados musulmanes para obtener reconocimiento internacional como un Estado soberano e independiente, así como de UMNO como su partido de gobierno. En este sentido, puede afirmarse que los acontecimientos internos (que además de la Emergencia se encontraban las reclamaciones del PAS (Parti Islam SeMalaysia) y de los jóvenes del UMNO por una política exterior más acorde con el aspecto religioso y cultural de la nación malaya) y los conflictos surgidos por la soberanía territorial con Indonesia y Filipinas, llevaron a Tunku a redireccionar su política exterior para así lograr una estabilidad interna.

La política exterior, entonces, que en un primer momento se acercó a Occidente, pero que luego buscó una aproximación a Estados culturalmente parecidos, intentó identificar corporativa y socialmente a Malasia. La identidad corporativa estuvo construida a partir de "lo malayo", en donde el Islam desempeñó un papel preponderante. La identidad social, por su parte, estaba encaminada a reconocerse como un Estado no alineado, que compartía los valores del Tercer Mundo y que adoptaba posiciones por fuera de las tensiones de la Guerra Fría, y se demuestra al utilizar precisamente al Islam como factor de unión de intereses colectivos internacionales.

El líder que sucedió a Tunku, Tun Abdul Razak, tras los disturbios de 1969, solo lo hizo, oficialmente, a partir de 1974. El periodo de cinco años entre estos dos sucesos estuvo marcado por una cierta estabilidad a través del gobierno del Consejo de Operaciones Nacionales, instaurado para controlar los descontentos de la población. Si bien Razak continuó con la política de acercamiento a los países musulmanes, especialmente con la decisión de firmar la Carta Islámica de la Organización de la Conferencia Islámica en 1972, también "elevó la neutralidad y el no alineamiento a objetivos oficiales de política exterior" (Nair, 1997, p. 61, traducción libre). Esta nueva orientación también tenía efectos internos, en la medida en que eran atractivas a "todos los principales grupos étnicos: potencialmente popular con los nacionalistas malayos y los movimientos estudiantiles, más reflectiva del no alineamiento de otros países del tercer mundo y musulmanes, y con su comunidad china debido a un nuevo y más abierto acercamiento de China" (Nair, 1997, p. 61, traducción libre).

Razak tuvo la capacidad de crear tres instituciones importantes para el desarrollo y consolidación de la identidad de Malasia como un Estado soberano. En primera instancia, dados los descontentos de la población malaya, implementó la Nueva Política Económica, la cual buscaba reducir la pobreza y aumentar los privilegios de los malayos en la conducción de la economía. Además, como parte de su estrategia de integración nacional, formó el Frente Nacional (Barisan Nasional), una coalición de partidos en donde el UMNO predominaba pero que incluía partidos representantes de las minorías china e india. Por último, en términos de política exterior, desarrolló el concepto de "neutralización" del sudeste asiático, como un mecanismo para alejar los conflictos intrarregionales, y una manera de acercar a China, con quien reestableció relaciones en 1974.

Un elemento central dentro de la capacidad de los líderes para articular las necesidades y los intereses del Estado en Malasia es el partido político UMNO. Creado en 1946, tuvo un papel muy importante en la consolidación poscolonial de Malasia, al ser el encargado de negociar la independencia de la corona británica. Adicionalmente, como lo afirma Mosca, "Las clases gobernantes no justifican su poder solamente en la posesión de facto de este, y tratan de encontrar unas bases morales y legales para ello, y lo representan como la consecuencia lógica y necesaria de las doctrinas y las creencias que son generalmente reconocidas y aceptadas" (Mosca, 1939, p. 70, citado en Singh, 1998, p. 242, traducción libre). Así, el eslogan implementado por UMNO buscaba posicionarlo como el abanderado de la identidad nacional, al proclamar "Unidad Malaya" (Singh, 1998).

Por lo tanto, las interpretaciones de los líderes Tunku y Razak partían de consideraciones internas en términos de los beneficios para su partido y gobierno, así como para la población que constituía la fuente de dichas identidades. El Estado, entonces, cooptado por el UMNO, "jugó un rol instrumental (en cambio de uno autónomo), al expandir los intereses y privilegios de los malayos como grupo dominante en términos de su amplios derechos especiales o privilegios" (Shamsul, 2003, p. 245, traducción libre). Asimismo,

El Islam parece afectar a la política exterior de Malasia solo al grado de que predispone a los hacedores de política en favor de otros estados musulmanes cuando dicha actitud no irá en contra de la interpretación malasia del interés nacional de la Federación (Widdowsen, 1976, citado en Nair, 1997, p. 66, traducción libre).



Construcción de ASEAN

Uno de los antecedentes más importantes de ASEAN se encuentra en ASA, la Asociación del Sudeste Asiático, establecida en 1961 por los gobiernos de la Federación Malaya, Filipinas y Tailandia. Para Tunku, esta asociación

... de ninguna manera tiene la intención de ser un bloque anti-occidental o un bloque anti-oriental o, para cualquier caso, un bloque político de alguna naturaleza. No está conectada de ninguna manera con alguna de las organizaciones que hoy tienen existencia; es solamente una organización de cooperación económica y cultural del sudeste asiático (...) y no tiene un respaldo de ninguna fuente extranjera (Bangkok Post, julio 31 de 1961, citado en Pollard, 1970, p. 247, traducción libre). ]]>

Esta afirmación se desprende, como se mencionó anteriormente, de un primer intento de Tunku de posicionar a la Federación en el contexto de la Guerra Fría. Si bien el líder malayo tenía una orientación occidental, buscaba, en el marco de su idea de la Gran Malaya, convocar a los Estados de la región en una organización que le permitiera estar libre de conflictos, y así poder concentrarse en los desarrollos internos a favor de una nación malaya. Sin embargo, para otros miembros de la Asociación, los objetivos no eran neutrales. En una declaración, el ministro de Relaciones Exteriores de Tailandia, Thanat Khoman, expresó:

... en la medida en que alcancemos progreso político, económico y social en nuestras casas, fortalecemos nuestra habilidad para contrarrestar la subversión política, la penetración económica y los intentos ilegales de dominación. Al mismo tiempo, nosotros adquirimos la capacidad de asistir a otros países y de participar activamente en el esfuerzo colectivo de expandir el área de seguridad y satisfacción en el mundo...³.

Esta visión contradictoria de la naturaleza y objetivos de la ASA refleja precisamente las aspiraciones y las motivaciones de los Estados miembro en el diseño de sus políticas exteriores. Mientras para Tailandia el elemento fundamental era la contención del comunismo, dado que Vietnam, su vecino, se enfrentaba a esta amenaza, para Malaya, lo ideal era "suavizar" el discurso de la organización para así avanzar en su idea de construcción de la Gran Malasia.

El objetivo de Tunku no se cumplió. El conflicto con Filipinas por Sabah estalló, lo cual produjo un alto en el proceso de construcción de la ASA. Filipinas se rehusó a reconocer a Malasia como un Estado legítimo y la organización se vio, además, enfrentada al inicio del Konfrontasi por parte de Indonesia. En este sentido, las reiteradas afirmaciones por parte de Malaya que resaltaban el carácter no político de la organización, pero sí económico, estaban motivadas por la necesidad de concentrarse en sus problemas internos. Una posición mucho más asertiva frente al comunismo, en medio del conflicto con Indonesia, hubiera exacerbado las hostilidades, dada la influencia del PKI en la política exterior de Sukarno.

De otro lado, pero con el mismo sentido, Tunku buscó bajo diversos medios incorporar a Indonesia en este proceso, para tratar de restaurar Mafilindo⁴. Este intento de organización uniría a "los 11 millones de habitantes de Malasia y los 30 millones de Filipinas" con "los 100 millones de indonesios" (Crozier, 1967, p. 196). Esta idea, que sin duda beneficiaba a Indonesia por su peso demográfico, fracasó cuando los territorios de Sabah y Sarawak, los cuales eran reclamados por Sukarno, mediante referendos apoyados por las Naciones Unidas, decidieron ser reconocidos como parte de Malasia. De ahí, entonces, la posición de confrontación de Indonesia y su no reconocimiento a Malasia, dado que su territorialidad se veía disminuida.

Hasta acá podemos considerar varios elementos. En primera instancia, el proceso de construcción de Malasia parte de una idea de unidad étnica musulmana. En otras palabras, con la independencia de Inglaterra y la unión del pueblo malayo a través de la Gran Malasia, se estaba estableciendo una identidad corporativa particular. En esa medida, la seguridad física y ontológica, a la manera de Wendt, se ve mediada por el establecimiento de organizaciones internacionales regionales que legitimen ese yo. Por ende, era vital para Malaya, a pesar de su marcado anticomunismo, darle un sentido apolítico a la ASA con el fin de evitar conflictos con sus vecinos. De otro lado, en el ámbito interno, el establecimiento de objetivos económicos reforzaba la primacía malaya dentro de la composición social de Malaya. Así las cosas, el interés nacional pasaba por la definición que hacían de sí mismos (de la sociedad y del Estado) los líderes malayos.

Ahora bien, ASEAN fue establecida en 1967, una vez finalizó la confrontación entre Indonesia y Malasia. Los costos de una década de conflictos regionales habían excedido las cantidades que los diversos líderes de la región estaban dispuestos a pagar por la expansión y consolidación territorial. Indonesia fue uno de los primeros en considerar esto, una vez que Sudharto llegó al poder. Así, "la decisión de Indonesia de renunciar al Konfrontasi sirvió de modelo para sus vecinos y creó la posibilidad de un orden regional basado en el no uso de la fuerza en las relaciones interestatales" (Acharya, 2000, p. 49, traducción libre).

Sin embargo, este ejemplo no perduró pues entre 1968 y 1969 las relaciones entre Filipinas y Malasia empeoraron, por la cuestión de Sabah. El "asunto de Corregidor", detonante de estas tensiones, estalló a raíz de una publicación en donde se mostraba a un ejército secreto entrenando para una futura invasión de Sabah por parte de Filipinas. Aunque Manila negó su participación, esto deterioró las relaciones con Malasia y puso en apuros a ASEAN. Esta situación afectó a Filipinas, pues no pudo contar con el apoyo diplomático que requería para llevar adelante sus reclamaciones frente a este territorio.

En marzo de 1969, en reunión liderada por Indonesia, Filipinas accedió a no hacer, al interior de ASEAN, reclamaciones frente a Sabah. Luego, en diciembre de ese año, reanudaron las relaciones diplomáticas. Si bien ASEAN como organización no tuvo un mayor rol, "la disputa de Sabah es un hito importante en la aproximación temprana de ASEAN de evitar conflictos y fue indicativo de lo que más adelante sería conocido como la gestión de conflictos del ASEAN way" (Acharya, 2000, p. 50, traducción libre).

]]> A pesar de esta crisis, que llevó a que se realizara la primera cumbre entre los líderes nueve años después de haber sido instaurada, la organización logró consolidar ciertos principios, valores y normas que llevaron a los Estados miembro a modificar sus conductas. Estas ideas son el denominado ASEAN way. Aunque no hay un consenso claro⁵ sobre lo que constituye este tipo de diplomacia, es cierto que la informalidad es uno de sus rasgos. Por ende, utiliza las relaciones bilaterales más que las cumbres.

Esto "ha ayudado a crear redes de política regional compuestas por oficiales y expertos, quienes sellan sus relaciones en el campo de golf" (Bellamy, 2004, p. 94, traducción libre). Esta informalidad fue resaltada por el primer ministro Onn, quien atendió la Cumbre de Bali: "ASEAN ha sido capaz de absorber las diferencias nacionales porque es una organización relativamente informal sin reglas de procedimiento rígidas y sin una maquinaria estructural elaborada" (Lancale, 1981, p. 399, citado en Acharya, 2000, p. 65, traducción libre).

De hecho, el ex viceprimer ministro de Malasia, Musa Hitam, hizo el siguiente análisis del desarrollo de este patrón de conducta:

Debido a ASEAN, hemos sido capaces de establecer unas reglas de base fundamentales ¿Cuáles son estas reglas? Primero, el principio de estricta no interferencia en los asuntos internos de los otros. Segundo, el principio de la resolución pacífica de las disputas. Tercero, respeto por la independencia de los otros. Cuarto, respecto estricto por la integridad territorial de cada uno de los estados de ASEAN (...) Los estados de ASEAN han declarado estas reglas de base... las hemos legalizado, las hemos asimilado, y lo más importante, hemos actuado y vivido bajo ellas (Keynote address by Datuk Musa Hitam delivered at the East-West Conference on ASEAN and the Pacific Basin, Honolulu, 29 October 1985, pp. 56-57, citado en Acharya, 2000, p. 71, traducción libre, cursivas añadidas).

La política exterior de Malasia estuvo enfocada a obtener ventajas de esta concepción del ASEAN way. Por ello, no dudó en rechazar la transformación de la organización en un pacto de defensa colectiva, pero sí apoyó que en el marco de las ideas y valores comunes, se construyera una comunidad de seguridad. En este sentido, por ejemplo, los acuerdos bilaterales de seguridad que fueron firmados con Tailandia desde los 50 estuvieron encaminados a detener la resistencia comunista, y confirmaban una lógica particular frente a los desafíos del Estado.

Desde Malasia, entonces, y en parte para los Estados fundadores, "ASEAN no fue construida para alcanzar objetivos comunales. Fue diseñada para permitir a los diversos Estados del sudeste asiático perseguir sus propios intereses y objetivos libres de una interferencia externa" (Bellamy, 2004, p. 99, traducción libre). Por ello, la centralidad de la no interferencia, el consenso y el no uso de la fuerza. Cada uno de estos valores, institucionalizados a través del ASEAN way, fueron (y son) de vital importancia para Malasia, porque cada uno de ellos atiende una amenaza particular a su construcción estatal.⁶ La no interferencia está ligada al proceso interno de UMNO y sus políticas de construcción de nación-Estado. El consenso y el no uso de la fuerza están dirigidos a amenazas externas en términos territoriales, frente a Indonesia, Filipinas y Tailandia, principalmente. En este sentido, a pesar de no ser construida como una organización de seguridad, ASEAN les proveyó a sus fundadores precisamente eso.




Conclusiones

La política exterior no solo refleja unos intereses particulares de los Estados, si no que también ayuda a construir una identidad particular. En ese sentido, Malasia, al buscar construirse como un Estado soberano, desarrolló una política exterior acorde con estos objetivos y que, a su vez, los reforzaban. De esta manera, tanto Tunku, como Rakak y Onn, observaron los acontecimientos internos y externos de acuerdo con unas lógicas mediadas por las necesidades internas. Debido a los episodios de la Emergencia, Sabah y el Konfrontasi, Malaya-Malasia tenía la necesidad de estabilizar su región. Varios fueron los intentos, reflejados en ASA y Mafilindo, así como los diversos acuerdos con Inglaterra. Sin embargo, ninguna de estas primeras instituciones logró su cometido, y el caso de la alianza con Inglaterra debió reevaluarse de acuerdo con los desarrollos posteriores en la región.

ASEAN, por su parte, surge a raíz del conflicto entre Indonesia y Malasia. La región en su conjunto se da cuenta de lo costoso que es perseguir una política exterior agresiva en medio de amenazas y divisiones internas. Por ello, "los líderes de los nuevos miembros de ASEAN reconocieron que la paz regional y la seguridad dependían de la estabilidad y la seguridad dentro de los Estados" (Bellamy, 2004, p. 93, traducción libre, cursivas en el original). De esta forma, los líderes de Malasia se pudieron concentrar en políticas internas que ayudaran a fortalecer a la propia elite gobernante, el UMNO. Por ello, ASEAN, desde la perspectiva de Malasia, no es un producto de intereses económicos definidos a priori, sino el resultado de la construcción de la identidad de una unidad política que tenía, para 1967, la gran misión de convertirse en un Estado.

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Notas

^*Este artículo de reflexión es producto de una investigación en progreso titulada "Construcción de los procesos de integración: comparación entre ASEAN y UNASUR". El documento fue presentado como ponencia en la línea de Relaciones Internacionales del I Congreso de Ciencia Política realizado en 2008 por la Asociación Colombiana de Ciencia Política.

1 Una forma de analizarlo es a través de la Socialización Compleja bajo la cual las elites políticas y la sociedad internalizan unas normas provenientes de otros actores internacionales. Sin embargo, este proceso desborda el objetivo del presente artículo. (Ver Flockhart,2006).

2 Es conveniente afirmar ahora que: "Malasia es el hogar de muchas comunidades étnicas que incluyen a los indígenas malayos bumiputeras y a los descendientes de inmigrantes chinos e indios quienes se instalaron en Malaya durante el gobierno colonial británico". (Collins, 2000, p. 57, traducción libre).

3 "Declaraciones de Su Excelencia Sr. Thanat Khoman, líder de la delegación de Tailandia, hechas durante la reunion del Plan Colombo llevada a cabo en Kuala Lumpur en noviembre de 1961" (SEATO Record I. (February 1962), p. 11, citado en Pollard, 1970, p. 246, traducción libre énfasis añadido).

4 El nombre se deriva de las iniciales de cada uno de los Estados miembro: Malaya, Filipinas e Indonesia.

5 Comparar los textos de Bellamy y Acharya en donde ambos coinciden en que el concepto es difuso pero, a su vez, tiene la capacidad de construir y recrear una comunidad de seguridad.

6 En este sentido, es importante resaltar que para la construcción de una comunidad de seguridad, es necesario lograr la estabilidad política de sus miembros. (Ver Nathan, 2006).

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