Internacionalización de movimientos sociales. ¿Cuán efectivas son las redes transnacionales de apoyo?*
Internationalization of Social Movements. How Effective are Transnational Advocacy Networks?
Claudio Rivera**
* Artículo de reflexión derivado de investigación.
** PhD en Ciencia Política de University of Connecticut, US. MA Ciencia Política Universidad de Chile. Profesor de Departamento de Gobierno y Empresa de la Universidad de Los Lagos, Chile. Correo electrónico: crivera@ulagos.cl.
Recibido: 02/07/09 Aprobado evaluador interno: 13/08/10 Aprobado evaluador externo: 28/08/10
Resumen
Los conflictos ambientales reflejan y reproducen configuraciones de poder. Este trabajo analiza conflictos ambientales en Chile después de la dictadura, en los que diferentes actores tales como empresas, agencias estatales, comunidades de base y ONG ambientalistas se enfrentan por el uso de recursos naturales. Usando la literatura en redes transnacionales de apoyo como marco analítico, el trabajo analiza las condiciones bajo las cuales conflictos ambientales locales alcanzan visibilidad internacional. El trabajo discute cómo dos campos de investigaciones interdisciplinarios, como son la justicia ambiental y la ecología política, podrían avanzar en un mejor entendimiento de la afectividad de estas redes a escala nacional y local
Palabras claves: movimientos sociales, medio ambiente, redes transnacionales de apoyo, equidad y participación ciudadana.
Environmental conflicts reflect and reproduce power configurations. This paper assesses three environmental conflicts in Chile's post-transition in which different actors such as developers, state agencies, grassroots organizations and environmental NGOs collide over the use of natural resources. Using the literature on transnational advocacy networks as analytical framework the paper analyzes the conditions under which local environmental conflicts reach international visibility. The paper discusses how two interdisciplinary field such as environmental justice and political ecology to could advance in a better understanding of the effectiveness of networks at the international, national and local levels.
Key Words: Social Movements, Environment, Transnational Advocacy Networks, Equity, Public Participation.
Introducción.
Los conflictos políticos se han desplazado a nuevos escenarios en la sociedad, más allá de las tradicionales estructuras políticoinstitucionales. Los conflictos ambientales, por ejemplo, difícilmente pueden circunscribirse solo a diferentes apreciaciones acerca de la naturaleza (Bryan y Bailey, 1997). Los conflictos ambientales reflejan determinadas estructuras de poder y estas parecen condicionar la configuración del conflicto y condicionar su desenlace. Estos conflictos reflejan nuevas configuraciones en las estructuras sociales y económicas y nuevas relaciones de poder asociadas al uso del medio natural, y presentan para la Ciencia Política una ventana para apreciar nuevos campos en los que se reflejan agudas inequidades sociales y políticas.
Utilizando como marco analítico la literatura en movimientos sociales, y particularmente los estudios sobre Redes Transnacionales de Defensa (RTD), el trabajo analiza las condiciones de inequidad existentes en la resolución de conflictos ambientales en Chile y evalúa si algunos patrones de transnacionalización de los conflictos previstos por la literatura se expresan en estos conflictos. El argumento central de este trabajo es que grupos vulnerables que carecen de poder económico y político y son afectados por daños ambientales, a pesar de la transnacionalización de los conflictos, tienen pocas posibilidades de prevalecer en sus aspiraciones. La existencia de un estado desarrollista, que privilegia sistemáticamente grandes intereses económicos explica este resultado. Por otra parte, la transnacionalización de los conflictos políticos, en la cual los movimientos sociales suelen poner una gran esperanza, también puede encontrar inequidades al interior de redes internacionales de apoyo. Los actores ubicados en el sur, parecen privilegiar ciertas campañas de defensa del medio ambiente de que grandes organizaciones ambientalistas del Norte privilegian. Los tres conflictos ambientales que este trabajo analiza permiten avanzar en el conocimiento sobre las condiciones que facilitan la internacionalización de los movimientos sociales, particularmente de conflictos político ambientales. Los tres casos son representativos de un numero mayor de episodios de conflictividad en torno a lo ambiental en el Chile post dictadura. Una vez documentados y analizados estos tres casos, se analizan las implicancias teóricas del estudio de estos casos.
Redes transnacionales. Alcances y efectividad de su acción política
Keck and Sikkink (1998) en Activism beyond borders, identificaron a Redes Transnacionales de Defensa (RTD) como uno los fenómenos distintivos del proceso de transnacionalización de la política en importantes áreas tales como medio ambiente, derechos indígenas, derechos humanos y feminismo. RTD están formadas por actores que trabajan internacionalmente en torno a un tema, y que están vinculados por valores compartidos, por un discurso común y un denso intercambio de información y servicios.
Estas redes pueden distinguirse de otras redes (empresariales, epistémicas) por la posición central que ocupan los valores o principios en su formación (Keck y Sikkink, 1998). RTD no solo pueden influir políticamente sobre actores nacionales e internacionales a través de la presión directa, sino también modificar los mismos términos del debate, ofreciendo nueva información a líderes políticos y enmarcando los temas de debate (Keck y Sikkink, 1998). RTD son más probables de emerger donde: a) los canales entre los grupos domésticos y sus gobiernos se encuentran bloqueados o severamente dañados, o donde esos canales son inefectivos para resolver un conflicto, poniendo en movimiento el patrón ¨boomerang de influencia, b) activistas o innovadores políticos creen que interactuando y coordinándose con otras organizaciones puede impulsar sus causas, c) en conferencias internacionales y otras formas de contactos internacionales que sirven para formar y fortalecer estas redes (Keck y Sikkink, 1998).
La metáfora del "boomerang" es especialmente importante en el estudio de RTD. El "boomerang" ocurre cuando Organizaciones No Gubernamentales (ONG) domésticas buscan influir en sus estados apelando a aliados internacionales para que estos presionen y modifiquen el comportamiento de sus gobiernos. Esto es lo que suele ocurrir, por ejemplo, en las campañas medioambientales que apoyan a las poblaciones locales en sus resistencias a proyectos de desarrollo que podrían afectar sus condiciones de vida.
]]> Aunque el estudio de RTD ha avanzado nuestro conocimiento sobre los procesos de transnacionalización de la política en algunas áreas, aun persisten importantes "puntos ciegos" (Zirakzadeth, 2006). Uno de las dudas que aún persisten es como emergen los temas que son incorporados en RTD, y particularmente cuales son las condiciones que permiten que algunas causas, y no otras, alcancen visibilidad y movilicen a las RTD. En este punto, la literatura en RTD suele sobreestimar el papel de los valores e ideas en la conformación de RTD (Carpenter, 2007), descuidando la intrapolítica de las RTD y las tensiones existentes para conciliar diferentes visiones e intereses, particularmente entre organizaciones provenientes de Norte y Sur. Si bien los principios que definen y movilizan a las RTD pueden guiar a las organizaciones que conforman estas redes, ellos por si mismos no dan cuenta porqué las RTD privilegian ciertas campañas y no otras (Bob, 2001), Por otra parte, estudiosos de RTD no han dedicado suficiente atención a la efectividad de los RTD y particularmente del efecto boomerang a nivel nacional y local. Aunque esta documentado los positivos efectos que RTD pueden lograr en afectar normas internacionales (Fiorinni, 1996; Finnemore y Sikkink, 1998), ese impacto no necesariamente se traspasa al nivel nacional y local.Este trabajo intenta explorar ambas interrogantes. Por una parte, se avanza en el estudio de las condiciones que permiten a los conflictos ambientales alcanzar visibilidad internacional en las campañas sostenidas por RTD. Por otra parte, una vez alcanzado este punto de visibilidad y movilización internacional, se discute la efectividad de estas campañas a nivel local y nacional. Una de las condiciones que permiten la visibilización internacional de los conflictos ambientales locales que este trabajo explora es la concordancia del conflicto con la agenda política establecida por ONG internacionales. Para que un problema se transforme en un tema central para estas redes, grandes ONG internacionales deben considerar este problema relevante. Estas organizaciones están localizadas en países desarrollados, principalmente los Estados Unidos y Europa; pueden tener oficinas en muchos países, incluyendo países en desarrollo, pero mantienen sus centros de operación en el Norte (Wapner, 1995). Como los casos de estudio analizados en este trabajo sugieren, una vez que poderosas ONG internacionales adoptan problemas locales como parte de sus campañas internacionales y el efecto boomerang tiene lugar, la atención parece centrarse en demasía en la capacidad de estas organizaciones de afectar las normas y la política internacionales (Park, 2005; Khagram, 2004). Este énfasis, sin embargo, ha descuidado un análisis en mayor profundidad de la efectividad de RTD en modificar el comportamiento de los estados nacionales. Así, como el énfasis de la literatura en RTD ha estado centrado mayoritariamente en la capacidad de RTD de afectar normas internacionales, parece ahora necesario evaluar cuan efectivas son las RTD también al nivel nacional y local.
El movimiento ambiental chileno
El componente histórico y más relevante del movimiento ambiental chileno lo constituyen las ONG ambientalistas. Una ONG está constituida por miembros que comparten intereses comunes, identidades culturales, vocaciones profesionales, objetivos políticos y otras formas de solidaridad al margen de la acción del Estado (Wapner, 2002). Estas organizaciones son privadas, no están orientadas a la ganancia de utilidades, son profesionales, con un distintivo carácter legal y están inspiradas por la acción hacia objetivos de beneficios públicos (Clarke, 1998). Estas organizaciones son responsables ante sus contribuyentes y las comunidades que ellas sirven (Price, 1999). Las ONG ambientales comparten estas mismas características y orientan sus objetivos hacia temas medioambientales tales como diversidad biológica, contaminación de las aguas y aire, calentamiento global, defensa de especies en peligro, e investigación y educación, entre otros (Price, 1994; Clarke, 1998).
El movimiento ambiental chileno surgió durante el régimen militar que gobernó Chile entre 1973 y 1990. A fines de los ochentas, las organizaciones medioambientales fueron un importante vehículo de expresión para los opositores al régimen del general Pinochet. Las ONG ambientales levantaron a fines de los ochentas un discurso que articuló una doble demanda por resolver emergentes problemas ambientales, como la contaminación de la ciudad de Santiago, y la lucha por la democracia. El régimen militar dejó el poder en marzo de 1990 y el gobierno de transición de centro izquierda enca-bezado por Patricio Aylwin incorporó muchas de las reivindicaciones del movimiento ambiental, tales como la creación de una institucionalidad ambiental que enfrentara los problemas de contaminación, así como un manejo integral de los recursos naturales. El nuevo gobierno democrático creó la Comisión Nacional del Medio Ambiente (Conama) con sus respectivas comisiones regionales y unidades ambientales en diferentes ministerios. Las primeras acciones de Conama fueron dirigidas a mejorar la coordinación con ministerios sectoriales y desarrollar un nuevo marco legal e institucional para materias ambientales. En 1994, en Congreso aprobó la ley de Bases del Medio Ambiente que introdujo un Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) que examinaría toda nueva iniciativa de inversión en el país bajo consideraciones ambientales.
Para 1997, la nueva institucionalidad ambiental estaba operativo y nuevos espacios fueron creados para que organizaciones de la sociedad civil, incluidas las ONG, participaran con la presentación de objeciones a los proyectos de inversión (públicos y privados) incorporados al SEIA. El gobierno también introdujo otras importantes iniciativas tales como la Ley de Pesca y otras iniciativas para regular la explotación del bosque nativo y la contaminación de los cursos de agua. El rol que las organizaciones ambientales jugaron en los primeros años de la transición democrática fue decisivo. Primero, los vínculos desarrollados entre los líderes opositores y las organizaciones ambientales durante los ochenta permitieron la constitución de los equipos de trabajo que definieron los lineamientos programáticos del primer gobierno democrático. Por otra parte, muchos de los funcionarios que encabezaron y nutrieron las agencias ambientales en la primera mitad de los noventa fueron reclutados desde las ONG ambientales.
Sin embargo el apoyo político inicial que las organizaciones ambientalistas dieron a los gobiernos de la Concertación para la nueva institucionalidad ambiental derivó luego en abiertos conflictos. Las ONG se distanciaron de los gobiernos en la medida que estas organizaciones percibieron que los gobiernos privilegiaban la continuidad de un modelo de desarrollo basado en la explotación de los recursos naturales y una reducida intervención del Estado en la regulación de materias ambientales.
La siguiente sección ilustra episodios de conflicto entre las organizaciones ambientales, inversionistas privados y el Estado. Los tres casos aquí analizados son representativos de un conjunto de los más visibles conflictos ambientales observados en Chile durante los últimos diez años (comunicación personal con dirigentes de ONG y tres directores de Conama) -aquellos que han concitado un alto interés en la prensa nacional y generado opiniones de los principales actores políticos y sociales del país. Los casos ilustran como en torno a algunos episodios de conflicto se han constituido RTD que han intentado influir sobre el estado chileno. Su análisis nos permite analizar dos de los puntos críticos de la literatura en movimientos sociales: las condiciones que explican la emergencia y desarrollo de RTD y su efectividad. Los tres eventos son: la construcción de una serie de represas en el río Bio Bio; la aprobación de una explotación minera en el valle de Huasco y la instalación de una planta de celulosa en la ciudad de Valdivia
Ralco
Las altas tasas de crecimiento económico observadas en Chile desde mediados de los ochentas llevaron al Estado a propiciar nuevos proyectos hidroeléctricos. Para los gobiernos de la década del noventa, si Chile quería continuar creciendo, nuevas fuentes de energía debían ser incorporadas a la matriz energética. El Estado se embarcó entonces en la construcción de centrales hidroeléctricas para satisfacer las demandas energéticas del desarrollo económico. Se decidió la construcción de seis centrales hidroeléctricas en el río Bio Bio ubicado en el sur de Chile. Las primeras dos centrales fueron Pangue y Ralco. Ambas centrales cubrirían el 15% de la demanda energética del país. La construcción de Pangue, una represa con capacidad de 450 MW, comenzó en 1992 con un costo de 367 millones de dólares financiados por International Finance Corporation (IFC), una de las ramas del Banco Mundial (BM), y agencias bilaterales europeas y bancos comerciales (Udall, 1999). Ralco, con una capacidad de 690 MW, fue financiada por la compañía nacional Endesa con una inversión de 570 millones de dólares. La construcción de Ralco significó la inundación de 3.500 hectáreas de tierra y bosques donde comunidades indígenas Pehuenches habitaban por siglos (Aylwin, 2002). El proyecto significó un enorme impacto en las costumbres y actividades de las habitantes del Alto Bio Bio. Fueron desplazadas más de quinientas personas, mayormente indígenas, que aceptaron la oferta de Endesa para ser reubicados.
]]> Para las ONG ambientales chilenas, el proyecto representó un evento paradigmático de mega proyectos de inversión que envuelven apropiaciones de tierra, agua, bosque y otros recursos naturales de gran escala. Una alianza de actores que incluyó a ambientalistas, organizaciones indígenas, y activistas de derechos humanos, se movilizó para detener el proyecto. Los ambientalistas chilenos fueron los primeros en comunicar a las comunidades Pehuenches los planes del gobierno de construir la serie de represas en el río Bio Bio. Ya a comienzos de los noventas, fue constituido el Grupo de Acción del Bio Bio (GABB). Esta organización agrupó a individuos y organizaciones ambientalistas, indígenas y de derechos humanos. La acción política de la coalición contra Ralco tuvo dos frentes de operación: nacional e internacional. A nivel nacional la acción de la coalición buscó la difusión en los medios de comunicación de los efectos negativos de las represas, inició acciones legales en representación de los directamente afectados por la construcción de las represas, y realizó acciones de resistencia directa como el bloqueo de carreteras y la toma de terrenos del proyecto. Además de GABB, otras organizaciones se involucraron en la defensa de las comunidades pehuenches y el ambiente natural amenazados por las represas. El Instituto de Estudios Indígenas de la Universidad de la Frontera en Temuco condujo un análisis crítico de la evaluación de impacto ambiental del proyecto Ralco presentada por Endesa a la agencia ambiental chilena. El Departamento de Derechos Humanos y Estudios Indígenas de la Universidad Arcis en Santiago tomó acciones legales defendiendo los derechos de las familias pehuenches. Diferentes recursos judiciales y demandas fueron presentados a las cortes, la mayoría de las cuales fueron rechazadas por los tribunales chilenos (Risley).Internacionalmente, las organizaciones chilenas buscaron el apoyo de ONG y organizaciones internacionales que pudieran apoyar la oposición a las represas. El apoyo internacional provino básicamente desde dos áreas: medioambiente y derechos humanos. Los opositores al proyecto, convencidos que las represas violaban las directivas ambientales y las comunidades indígenas del BM, presentaron un reclamo a esta institución financiera. Aunque la demanda contra el BM no prosperó, el organismo constituyó una Panel de Inspección en 1995 que recomendó un estudio independiente que finalmente determinó que las denuncias de GABB tenían sólidas bases (Hair y otros, 1997). El lobby internacional incluyó también a los gobiernos de Noruega y Suecia cuya asistencia financiera y técnica fue requerida para la materialización del proyecto Pangue (Aylwin, 2002). ONG internacionales jugaron un decisivo rol alimentando una amplia red internacional en contra de la construcción de Ralco. Algunas de ellas fueron International Rivers Network, Friends of the Earth, The Swedish Society of Nature Conservation, DOEN Holanda, The American Anthropology Association, y the International Federation in Human Rights (FIDH). FIDH, por ejemplo, envió una misión al río Bio Bio que reportó que el proyecto violaba importantes derechos reconocidos por convenciones internacionales de derechos indígenas y recomendó al gobierno chileno a tomar las medidas que aseguraran que esos derechos fueran debidamente protegidos (Risley, 2005).
Al nivel local, la campaña no detuvo la construcción de las represas. A nivel internacional, sin embargo, la movilización contra las represas parece haber tenido más importantes efectos. Un impacto significativo sobre las políticas y prácticas del BM siguieron a las reclamaciones de las organizaciones chilenas contra el organismo. El panel independiente introducido ante las reclamaciones derivó en un imprecedente estudio conducido por Jay Hair, ex presidente de National Wildlife Federation y The International Union for the Conservation of Natural Resources (IUCN). Después que el estudio fue difundido, la controversia y dialogo entre las ONG y el Banco condujeron a la creación de una Oficina orientada a cautelar las directrices medioambientales y sociales del BM y IFC (Udall, 1999).
Celco
Chile es uno de los mayores productores de celulosa del mundo. El producto sirve de base para la confección de diferentes materiales como cartón, papel y productos asocia-dos A mediados de los noventa la Compañía Celulosa Arauco y Constitución (Celco) comenzó los planes de construcción de una gran planta de celulosa en el sur del país, en la ciudad de Valdivia. La planta produciría 550 mil toneladas anuales de celulosa Kraft blanqueada de pino radiata y eucaliptos. La vida útil del proyecto sería de más de veinte años, y consideró una inversión de 1.045 millones de dólares.
El proyecto fue presentado a la Comisión Regional del Medio Ambiente (Corema) en 1995. En un principio el proyecto propuso evacuar sus desechos industriales al río Cruces, que es parte constitutiva del Santuario de la Naturaleza del Río Cruces -un área protegida oficialmente desde 1981 por el Estado de Chile y por la Convención Ramsar. El primer Estudio de Impacto Ambiental (EIA) presentado por CELCO fue rechazado por un Comité Técnico que consideró que el proyecto presentaba vacíos metodológicos que impedían evaluar los impactos significativos sobre el ecosistema y, en especial, sobre el Santuario de la Naturaleza (Sepúlveda y Bettati, 2005). En marzo de 1996, el presidente de Chile, Eduardo Frei Ruiz Tagle, visitó Valdivia y apoyó públicamente a CELCO. El Comité Técnico de la COREMA, reevaluó en 1996 el EIA aprobando definitivamente el proyecto que mantenía las mismas debilidades que habían ameritado su rechazo un año antes (Sepúlveda y Bettati, 2005). La agencia ambiental sugirió dos alternativas a la empresa: podía descargar sus desechos industriales al mar o mantener su descarga en el río Cruces, pero con tratamiento terciario. La empresa argumentó que el costo del tratamiento terciario hacía económicamente inviable el proyecto e intentó la descarga al mar, en la localidad de Mehuín. Sin embargo, los pescadores de esta comunidad, acusando que las agencias ambientales chilenas estaban condicionadas a poyar el proyecto, independientemente de las consideraciones técnicas, decidieron marginarse de cualquier curso de acción institucional y optaron en cambio por boicotear cualquier intento de la empresa para hacer las mediciones que le permitieran completar la propuesta.
Celco abandonó definitivamente la alternativa del ducto al mar en agosto de 1998 y presentó a la Corema un Addendum que incorporaba el tratamiento terciario con descarga en el río Cruces. Así, en octubre de 1998, la Corema aprobó finalmente la Planta, a pesar de las objeciones formuladas en 1995 al proyecto por el Comité Técnico. Para los opositores al proyecto, las autoridades ambientales desatendieron el enfoque preventivo en todo el proceso evaluativo del proyecto, reflejando una clara instrumentalización política del sistema de evaluación de impacto ambiental (SEIA) (Sepúlveda y Marángel, 1998; Sabatini y otros, 2000).
En mayo del año 2004, solo cuatro meses después que la planta estuvo terminada, el ecosistema del humedal del río Cruces se vio notoriamente afectado por las descargas industriales de la Planta. Una población de cisnes de cuello negro, especie migratoria protegida de unas seis mil aves que tenía en el lugar la colonia reproductiva más importante de Sudamérica, comenzaron a mostrar cambios en su conducta. Las aves dejaron de hacer nidos, no pusieron huevos ni criaron polluelos. Paralelamente, comenzaron a abandonar el Santuario y migrar fuera del humedal. Para el año 2005, la población de cisnes se había reducido a 160, según un censo realizado por la Comisión Nacional Forestal (Sepúlveda y Bettati, 2005).
El conflicto desató un importante movimiento ciudadano en la ciudad de Valdivia. El mismo año que se observaron los primeros efectos sobre los cisnes y la salud de la población por los malos olores provenientes de la planta, se creó el Grupo de Acción por los Cisnes (GAC). El grupo está compuesto principalmente por profesionales y activistas ambientales y de derechos humanos (Comunicación personal con representantes de GAC). A diferencia de Ralco, su acción tuvo un claro componente local y nacional. La organización buscó impedir el funcionamiento de la Planta apelando a los canales institucionales tales como las observaciones presentadas a la Corema y otros recursos judiciales interpuestos en los tribunales de Justicia.
La acción ciudadana desarrollada por GAC marcó un hito en los conflictos ambientales en Chile. Por primera vez, un conflicto ambiental movilizó masivamente a una comunidad numerosa y concitó una amplia cobertura nacional. El movimiento contó con el apoyo de las principales ONG ambientales chilenas, entre ellas el instituto de Ecología Política, Chile Sustentable, El Observatorio de Conflictos Ambientales, Acción Ecológica y Ecosistemas. Las organizaciones brindaron apoyo socializando el conflicto en sus medios de divulgación y apoyando a GAC con demostraciones públicas y visitas a la zona.
]]> A pesar de la alta connotación que el conflicto generó en la ciudad de Valdivia y a nivel nacional, nunca el evento alcanzó mayor visibilidad internacional. Se trató principalmente de un amplio movimiento ciudadano, con amplia base social de apoyo en la ciudad de Valdivia. El movimiento se ha centrado principalmente en la canalización de su demanda a través de espacios formales, como la presentación de diferentes recursos de reclamación ante las agencias ambientales y los tribunales de justicia chilenos. Esta acción es combinada con acciones de protesta pública y la sensibilización hacia los medios de comunicación. En la arena internacional, en cambio, el movimiento ha carecido de mayor atención por parte de RTD, a pesar del intento de sus dirigentes por conseguir el concurso de organizaciones internacionales.La conmoción publica causada por la exhibición en los medios de comunicación de cisnes muertos y las masivas demostraciones públicas coordinadas por GAC, gatillaron que en junio del 2005 el gobierno de Ricardo Lagos dispusiera el cierre temporal de la Planta, un hecho sin precedentes en la relación del estado chileno con los sectores empresariales. La suspensión temporal de Celco fue argumentada por el gobierno como una medida precautoria que buscaba establecer nuevos sistemas de monitoreo de la Planta. Luego de dos meses la Planta volvió a entrar en operaciones. A pesar de estos eventos específicos en los que las autoridades han paralizado las operaciones de la planta, inclu-yendo un cierre voluntario por parte de la empresa, la industria de celulosa se encuentra en pleno funcionamiento. Mientras tanto, GAC ha continuado como estrategia principal la utilización de canales institucionales para detener el proyecto. En la actualidad, la organización mantiene una serie de reclamaciones en las agencias ambientales para detener nuevos proyectos de la empresa que persiguen reducir los niveles de emisiones descargados al río cruces. El propósito central de estos reclamos es que estos proyectos sean rechazados y la planta se vaya de la ciudad.
Pascua Lama
El sector minero es muy relevante para la economía nacional. Las exportaciones del sector representaron el 7.5% del PIB nacional y el 65% de las exportaciones chilenas en el año 2006 (Carcelen, 2007). Pascua Lama en un proyecto minero de explotación de oro, plata y cobre, localizado en la cordillera de los Andes entre Argentina y Chile. En Argentina, el proyecto está localizado a 300 kilómetros de la ciudad de San Juan en el Departamento de Iglesia. En Chile la mina se encuentra ubicado en el norte del país, a unos 150 kilómetros de la ciudad de Vallenar, Provincia de Huasco, II región. La mayor parte de la explotación del yacimiento minero se localiza en territorio chileno, así como los depósitos de desechos, las plantas de procesamiento y mantención de equipos, y los depósitos de explosivos. El proyecto considera una inversión de 950 millones de dólares con una vida útil de 20 años. La mina produciría unas 5.000 toneladas de cobre, 615.000 onzas de oro, y 18.2 millones de onzas de plata anualmente. Las compañías a cargo de las operaciones son Minera Nevada S. A., Barrik Explorations Argentina S. A., y Exploraciones Mineras Argentinas S. A. El mayor inversor es Barrik Gold Company, una empresa transnacional de origen canadiense.
Una de las mayores preocupaciones de las ONG ambientalistas chilenas es que los depósitos de la exploración minera se localizan bajo tres glaciares andinos. Los glaciares, ubicados a 4.600 metros sobre el nivel del mar, son la mayor fuente de agua del valle de Huasco, Ubicado a unos 660 kilómetros de Santiago, el valle es habitado por unas 70.000 personas, principalmente pequeños agricultores dedicados al cultivo de uvas, aceitunas, y otros granos. El proyecto ingresó a evaluación en el año 2004 y propuso que las operaciones alcanzarían un área de 10 kilómetros, removiendo los tres glaciares. Para las organizaciones ambientalistas la falta de conocimientos técnicos para remover los glaciares representan una seria amenaza y podrían significar un irreversible impacto ambiental sobre el valle. En diciembre de 2004, las organizaciones ambientalistas lograron que los dos principales candidatos presidenciales, Michelle Bachellet por la gobernante coalición de centro izquierda y Sebastian Piñera por una alianza de partidos de centro derecha, expresaran que la remoción de los glaciares localizados en una reserva de la Biosfera de la Unesco sería inaceptable.
En febrero de 2006, la Corema otorgó el visto bueno al proyecto con dos importantes observaciones. Primero, Barrik no podría remover los glaciares. Además, la compañía minera debía hacer su mayor esfuerzo para proteger la flora y fauna del valle y tratar adecuadamente los residuos mineros. La aprobación del proyecto fue recibido con escepticismo por las organizaciones ambientales. "[F]ue chocante para nosotros que la resolución ambiental fue unánime, sin ni siquiera un voto en contra... [P]ara nosotros parece indicar que la decisión ya había sido tomada y nuestra presentación en la Corema, explicando la extremadamente negativas consecuencias ambientales que tendrá el proyecto, no sirvió para nada", expresaba Cesar López, un miembro del Comité de Defensa del valle de Huaso (IPS, 2006). Para Antonia Fortt "(L)a mina causará severos daños al ecosistema local ya que contaminará el río Huasco así como los cursos de agua subterráneos" (Inter Press Service, 2006).
A nivel local y nacional, la coalición de actores contra el proyecto minero ha sido de dos tipos. A nivel local destacan organizaciones de base, tales como el Comité del Valle de Huasco, asociaciones de agricultores y comunidades cristianas. A nivel nacional, ONG ambientalistas, tales como el Observatorio Latinoamericano de Conflictos Ambientales, el Instituto de Ecología Política, Oceana y Chile Sustentable, llevaron el peso de la campaña contra el proyecto minero. Las acciones desplegadas en la arena nacional estuvieron dirigidas a informar a la opinión pública de los impactos negativos del proyecto y a presionar a autoridades regionales y nacionales para rechazar el proyecto.
Durante el conflicto, las ONG chilenas, especialmente OLCA y Oceana, buscaron en la arena internacional generar alianzas con otras organizaciones para presionar a los estados canadiense y chileno y detener el proyecto de Barrik. La coalición encontró una ya existente red de rechazo a grandes proyectos mineros en el mundo. Esta red internacional está organizada alrededor de Protestbarrik, un portal de Internet que coordina acciones globales contra proyectos mineros, especialmente localizados en países subdesarrollados e implementados por Barrik Gold Corporation. Los grupos de la red son Western Shoshone Defense Project; MiningWatch Canada; Mines and Communities, Friends of the Earth, Australia; Save Lake Cowal Campaign; Rainforest Information Center; Cyanide Watch; OLCA, Valley Downstream Alliance; y el Grupo No a Pascua Lama, Montreal.
Entre estas organizaciones, Mining Watch Canadá ha sido uno de las más activas contra Pascua Lama. Esta organización es apoyada por grupos ambientalistas, de justicia social, indígenas y organizaciones sindicales. Fundada en 1998, la organización persigue que los grandes proyectos mineros sean consistentes con el desarrollo sustentable, fortalecer el conocimiento técnico en comunidades afectadas por proyectos mineros, imponer adecuados términos y condiciones en minería, en algunos casos prevenir el desarrollo de proyectos que pueden afectar adversamente áreas de significancia ecoló-gica, económica y cultural, y finalmente, propiciar políticas que reduzcan los riesgos de desarrollos mineros (Mining Watch Canada, 2009). En marzo de 2007, la red contra Barrik lanzó una campaña internacional para protestar contra la compañía a nivel global. La campaña denunció que la gran minería a través del uso intensivo de energía y la destrucción de hábitats, glaciares, patrones climáticos y recursos naturales, era un enorme factor en el cambio climático global. La campaña también destacaba la falta de regulaciones internacionales sobre la actividad minera (ProtestBarrick, 2007). La convocatoria a la protesta invitaba a organizaciones y comunidades afectadas por grandes proyectos mineros a implementar demostraciones simultáneas contra Barrik en mayo del 2007. Las protestas tuvieron lugar simultáneamente en Chile, Argentina, Perú, Australia, Canadá, Filipinas, Tanzania, y Europa (ProtestBarrick, 2007).
Como en el caso de la construcción de las represas en el río Bio Bio, la coalición formada para detener el proyecto minero falló. A pesar de algunas observaciones el gobierno chileno aprobó el proyecto. Aunque las actividades extractivas aún no han comenzado debido a una disputa por las obligaciones tributarias de la compañía en Chile y Argentina, el proyecto será implementado en un corto plazo. Internacionalmente, sin embargo, la campaña contra Pascua Lama parece haber tenido más positivos efectos para las organizaciones ambientalistas. En la primera edición de Beyond Borders, un nuevo boletín de Barrik, Greg Wilkins, el presidente de la compañía, escribió en la nota de presentación:
]]>El nombre de este boletín cuatrimestral captura la visión de Barrik como una verdadera empresa global... [El boletín] también captura nuestro permanente esfuerzo por alcanzar los más altos estándares internacionales para una minería responsable, independientemente de las fronteras geográficas. Nosotros reconocemos nuestra responsabilidad en la protección del medio ambiente y el bienestar de la gente y comunidades sustentables, donde quiera que desarrollemos negocios. Nosotros siempre intentaremos mejorar continuamente, aplicando las lecciones que hemos aprendido de nuestras operaciones y socios alrededor del mundo. (Barrick, 2007)
Como en el caso de las represas Pangue y Ralco sobre el río Bio Bio, el conflicto ambiental en torno a Pascua Lama, podría tener impactos diferenciados. Mientras en el nivel local y nacional, las coaliciones no han sido capaces de detener el proyecto, en el campo internacional han sido un importante referente en la campaña global contra Barrik. Aunque parece prematuro extraer conclusiones acerca del real compromiso de Barrik con el "desarrollo sustentable" y las "más altos estándares de minería responsable", es evidente que las compañías transnacionales hoy son muy sensibles a los conflictos ambientales que alcanzan visibilidad internacional. Aunque los ambientalistas chilenos podrían pensar que fueron derrotados en su lucha contra este gigante minero, las más amplias campañas internacionales contra Barrik, en las que Pascua Lama es solo un episodio, podrían tener algún efecto.
Implicancias teóricas a modo de conclusiones
Los tres conflictos ambientales estudiados aquí reflejan importantes condiciones de inequidad en la resolución de conflictos ambientales del Chile posterior a la dictadura. Estas condiciones son caracterizadas por la desigual capacidad de diferentes actores en proteger sus intereses cuando cuestiones ambientales entran en disputa. Grupos vulnerables, como las comunidades indígenas, pequeños agricultores y ciudadanos de comunidades regionales de los proyectos analizados en este trabajo, tienen menos oportunidades de proteger sus intereses y derechos ambientales producto de la falta de recursos económicos y menor acceso a la elite política. Por el contrario, las grandes empresas, que liderar los proyectos de inversión parecen contar con importantes recursos de poder que facilitan que esos proyectos sean aprobados favorablemente por las agencias ambientales.
A la luz de estos antecedentes, es necesario reexaminar la relación entre relaciones de inequidad, las estructuras político- institucionales y los procesos de internacionalización de los conflictos políticoambientales. Dos campos interdisciplinarios parecen ser apropiados en esta dirección investigativa. Por una parte, en un nivel macro, la investigaciones y enfoques teóricos surgidos en torno a la justicia ambiental, que inicialmente documentó la existencia de serias inequidades en la exposición de riesgos ambientales en comunidades afroamericanas, latinos y comunidades indígenas en Estados Unidos (Bullard, 2000, 1993), puede servir como una base comparativa para evaluar si condiciones similares (raciales, sociales y étnicas) de inequidad se presentan también en otras sociedades. También, futuras investigaciones deberían orientarse a conocer si estas condiciones de inequidad encuentran también respuestas similares por parte de las estructuras políticoinstitucionales encargadas de resolver los conflictos y si existe alguna relación entre la vulnerabilidad de los grupos involucrados y la visibilización de los conflictos en la arena internacional.
A un nivel más micro, los avances propiciados en el campo de la ecología política, especialmente en el entendimiento que los conflictos en torno a la naturaleza están condicionados por relaciones de poder de los actores en conflicto (Blaikie, 2008; Bryant y Bailey, 1997; Watts, 2000), puede contribuir a analizar configuraciones espaciales específicas de inequidad. Con la ayuda de este enfoque podríamos comprender como las estructuras históricas de poder se expresan también en el uso de recursos naturales. Visto desde esta perspectiva, los conflictos ambientales asociados al uso de recursos naturales dejan de ser observados como cuestiones asociadas solo a distintas visiones en torno a la naturaleza, y Aparecen como momentos críticos de redistribución y reconfiguración de poder(Feindt y Oels, 2005). Así, el uso del agua de una cuenca hidrográfica por parte de empresas eléctricas y la construcción de grandes represas, que compite con comunidades de agricultores, pequeños ganaderos, y comunidades indígenas no puede ser explicado al margen de la concentración de la riqueza y el desplazamiento del poder económico hacia grandes empresas y la captura de agencia (Pizarro, 2006) por parte estos actores económicos. Una nueva dirección investigativa que desde la ecología política debería explorarse, sin embargo, es como las relaciones de poder y diferentes repertorios discursivos también se inscriben en las propias estructuras estatales (Robertson, 2009). De este modo el estado deja de observarse como un actor homogéneo, que solo reproduce estructuras económico-sociales, y aparecen un conjunto de tensiones entre actores intraestatales (agencias, actores políticos), que pueden explicar el desenlace de los conflictos ambientales.
Por otra parte, los conflictos analizados en el trabajo confirman algunas de las características previstas en la literatura de RTD. Primero, en los conflictos provocados por la construcción de represas en el río Bio Bio y la instalación de una explotación minera en el valle de Huasco, las ONG locales apelaron a redes internacionales para intentar modificar las conductas del Estado chileno, Las organizaciones ambientales chilenas al percibir que los canales institucionales a nivel nacional se encontraban bloqueados para canalizar su rechazo a los proyectos, activaron el patrón boomerang previsto en la literatura (Keck y Sikkink, 1998). En ambos casos, redes previas y normas internacionales facilitaron la emergencia de estos conflictos en campañas internacionales de RTD. La oposición a la construcción de las represas fue enmarcada en un doble discurso de respeto a derechos indígenas y la conservación de la diversidad biológica presente en la zona. En el caso del proyecto minero Pascua Lama, la existencia de redes previas de monitoreo de los impactos sociales y ambientales de la gran minería en el mundo, permitió que el rechazo al proyecto obtuviera la atención de RTD y fuera parte de las campañas internacionales. Un papel central en la visibilización internacional del conflicto fue desempeñado por Mining Watch Canadá, una organización fundada en 1990 y cuyo propósito es hacer conciencia acerca de las prácticas de la gran minería en el mundo, y especialmente vigilar las acciones de compañías mineras canadienses como Barrik Gold. Esta red parece haber sido una condición necesaria en la internacionalización del conflicto. Es interesante notar por ejemplo que entre 1997 y 2006 más de ochenta proyectos mineros han sido evaluados por las agencias ambientales chilenas, pero ninguno de ellos alcanzó el alto interés internacional ni activó RTD como el proyecto Pascua Lama. De este modo, la presencia de Barrik y las redes transnacionales ya existentes que monitorean sus actividades a nivel global aparecen como un factor decisivo en la capacidad de las ONG chilenas de visibilizar el conflicto a nivel internacional.
Ambos casos tienen importantes implicancias teóricas. En el campo de estudio de relaciones internacionales el principal foco de atención ha sido, como las redes internacionales presionan a poderosos gobiernos para modificar normas internacionales (Park, 2005; Fox y Brown, 2004; Nelson, 2002). Sin embargo, menos atención ha sido puesta en la capacidad efectiva de esas redes para modificar los comportamientos de estados nacionales, alterando de ese modo las condiciones de inequidad observadas en esos conflictos. Si la modificación de normas internacionales supone la existencia de una sociedad civil global (Sending y Neumann, 2006; Held y McGrew, 2002; Wapner, 1995), uno esperaría que su acción también tuviera la capacidad de alterar las relaciones de inequidad presentes también a escala nacional y local. Al centro de este debate está la afirmación de que organizaciones internacionales juegan un importante rol en la política mundial al modificar el comportamiento de grandes comunidades y manipular las estructuras de gobierno de la sociedad civil global (Wapner, 1995).
Nuevos conflictos ambientales en Chile ponen en duda el alcance que las normas internacionales pueden tener para modificar estructuras de inequidad. El 2008 fue ingresado al SEIA un nuevo megaproyecto hidroeléctrico: Hidroaysen. El proyecto consiste en la construcción de una serie de represas en los ríos Backer y Pascua en la Patagonia, uno de los lugares más limpios del planeta. Las represas significarán la inundación de casi 6.000 hectáreas para generar 2.700 MW de electricidad, equivalente al 20% de la actual capacidad de generación eléctrica del país. El proyecto ha despertado una campaña nacional e internacional de rechazo por parte de grupos ambientalistas. Una coalición compuesta por organizaciones conservacionistas internacionales como Friends of the Earth, International Rivers Networks, Campaign to Reform de World Bank, Greenpeace, así como ONG chilenas han lanzado la mayor campaña publicitaria conocida hasta ahora en Chile contra un proyecto de este tipo. A pesar de importantes evidencias acerca de de irreversibilidad de los daños ambientales causados por la construcción de grandes represas (McCully, 2001; Nusser, 2003)y la propia experiencia del conflicto en el río Bio Bio, las autoridades ambientales chilenas probablemente terminarán por aprobar este proyecto. Ello abre una importante interrogante acerca de la real capacidad de las RTD de afectar las condiciones de inequidad que implican que grandes proyectos de desarrollo sean implementados sin que los intereses de comunidades locales sean debidamente considerados.
]]> Una interesante avenida de investigación se abre con la discusión de estos tres casos en el futuro. Es necesario evaluar si las instituciones ambientales diseñadas para recoger las opiniones de comunidades locales, sistemáticamente privilegian los intereses de los grandes inversores, públicos y privados. Existen importantes elementos de análisis que sugieren que los actores que entran en conflicto en torno a proyectos de desarrollo en Chile posdictadura encuentran diferentes oportunidades para defender sus intereses.Por una parte las altas tasas de aprobación de los proyectos ingresados al SEIA entre 1997 y 2006 indican que la capacidad de las comunidades afectadas para detener estas iniciativas es muy limitada. De un total de 471 proyectos incorporados como EIA en el mismo periodo a las agencias ambientales regionales para ser evaluados, solo un 7% ha sido rechazado. Un factor que explica este hecho es que el inversor posee todas las ventajas para la aprobación del proyecto ya que la línea de base de los proyectos -las condiciones físicas y ambientales y los aspectos sociales y culturales asociados al proyecto- es definida por el agente inversor. Las comunidades locales carecen de los recursos para disputar la legitimidad científico-técnica de estos informes y las propias agencias ambientales muchas veces carecen de información para reevaluar informes que en el caso de grandes proyectos de desarrollo han demandado millones de dólares en su elaboración. Esta percibida inequidad ha provocado la automarginación de las organizaciones ambientalistas de los procesos de reclamación previstos en el sistema de evaluación (comunicación personal con representantes de ONG chilenas), quienes consideran que no pueden competir y, cuando pueden hacerlo, las agencias estatales finalmente optan por aprobar políticamente los proyectos independientemente de consideraciones ambientales, como los tres proyectos estudiados aquí parecen indicar.
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