Las ideas en la construcción de las relaciones internacionales^*

Ideas in the construction of international relations

Eduardo Velosa Porras^**

^*Artículo de Revisión.
^**Profesor de la Pontificia Universidad Javeriana adscrito al Departamento de Relaciones Internacionales. Correo electrónico: evelosa@javeriana.edu.co

Recibido: 07-07-2012, Aprobado evaluador interno: 04-08-2012, Aprobado evaluador externo: 26-08-2012

Resumen

El análisis de política exterior y el estudio sistémico de las relaciones internacionales parecen ser campos que, por su propia naturaleza, se encuentran separados. Sin embargo, esta división es más artificial que real. A partir del debate agente-estructura, se propone que cada una de estas partes se constituye en su relación con la otra. Esta premisa parte de la noción de que las ideas tienen efectos materiales concretos: la identidad de los actores y las estructuras que los definen. Así, la teoría del rol y el instituciona-lismo discursivo presentan alternativas para poder abordar una realidad compleja a lo largo de tres niveles de análisis: unidad, microestructura y macroestructura, que antes de ser excluyentes, son mutuamente complementarios.

Palabras clave: Debate agente-estructura, teoría del rol, identidad, instituciones, organizaciones, niveles de análisis, política exterior, relaciones internacionales.

Abstract

The Foreign Policy Analysis and the systemic study of International Politics seem to be fields that, due to their own nature, are separated from each other. However, this division is more artificial than real. Parting from the agent-structure debate, this paper proposes that each of these parts constitutes itself in its relation with the other. This premise has its foundations on the notion that ideas have actual material effects: the actors' identities and the structures that define them. Hence, Role theory and Discursive Institutionalism provide alternatives to deal with a complex reality along three levels of analysis: unit-level, microstructure and macrostructure, which are mutually complementary, instead of excluding each other out.

Keywords: Agent-Structure Debate, Role Theory, Identity, Institutions, Organizations, Levels of Analysis, Foreign Policy, International Politics.

Keywords plus: International relations, foreing policy.

En un artículo que vio la luz en el justo momento en que la Guerra Fría estaba llegando a su fin y un "nuevo orden mundial" parecía estarse construyendo, Ferguson y Mansbach proponían que una nueva aproximación teórica debía hacerse para entender los fenómenos internacionales. Para lograr comprender las dinámicas, actores y procesos que atravesaban las fronteras de las unidades políticas establecidas -los Estados- proponían que este enfoque debía:

[...] hacer énfasis en el lado subjetivo de la política mundial y balancearlo con el lado "objetivo" que por mucho ha sido el principal soporte de la academia positivista. Ser escéptico sobre la posibilidad de discernir "leyes" permanentes en la política. Evitar dicotomías entre la política "interna" y la "externa". Ser sensible al contexto histórico. Reconocer las bases normativas/ideológicas de la teoría y la práctica, la relación recíproca entre ellas y las dificultades que esto genera en la búsqueda de "evidencia" confiable. Buscar describir y explicar la competencia por lealtades humanas de una gran variedad de (y muchas veces) superpuestas organizaciones políticas de varios tipos. (Ferguson y Mansbach, 1991, p. 376)

Si bien estas recomendaciones para construir una teoría comprehensiva pueden generar ciertas críticas ontológicas, epistemológicas y metodológicas, también es cierto que dan ciertas orientaciones sobre cómo comprender una realidad que se revela compleja y se construye, precisamente, a partir de la estrecha relación entre los distintos sujetos y objetos que la componen. Un ejemplo de esto es que, debido a los desarrollos de la Escuela de Copenhague, la seguridad, que había sido considerada como una condición objetiva, se puede comprender como un proceso subjetivo a partir de la securitización (Williams, 2003; Taureck, 2006; Balzacq, 2005). Otro caso ejemplar en relación con esto es que el interés nacional, considerado como un elemento objetivo de la política exterior, "debe ser interpretado a través del prisma de las ideas" (Houghton, 2007, p. 29).

El propósito de estas páginas, entonces, es presentar, con base en algunas de estas proposiciones, una propuesta teórica y conceptual que permita abordar las relaciones entre diferentes estados y que posibilite, a su vez, comprender las múltiples formas y dinámicas que tienen, junto con la diversidad de actores que intervienen y bajo unas condiciones creadas y recreadas en el marco de su propio entendimiento.

El agente, la estructura y los niveles de análisis

Kubálková plantea que la disciplina de Relaciones Internacionales tuvo una escisión en los años cincuenta entre aquellos que abrieron la "caja negra" del Estado para explicar su comportamiento y aquellos que no. Los primeros, que a lo largo de más de seis décadas y en diferentes "generaciones" (Hudson, 2007), se ubicaron en lo que se conoce como el análisis de política exterior y se centraron en las características de los estados para entender sus acciones y, por ende, sus relaciones. Los segundos, bajo el paraguas de la política internacional, se concentraron en las relaciones desde una perspectiva sistémica para entender sus características (Kubálková, 2001). Parecía, entonces, que existía un divorcio entre estos dos grupos en la medida en que las preguntas que se hacían se ubicaban en orillas distintas.

Como extensión de este hasta cierto punto cisma, las discusiones fueron reforzadas con los argumentos del debate agente-estructura en las ciencias sociales. Las teorías dominantes de la disciplina de Relaciones Internacionales, por su propia naturaleza y sesgo, se volcaron a entender la forma en que el sistema internacional imponía comportamientos a los estados (sus partes). Las corrientes teóricas denominadas como "neo" (neorrealismo y neoliberalismo) encontraron en la anarquía el factor causal del comportamiento de las unidades. Aunque distan en otros temas, en el marco de la figura de las bolas de billar, la diferencia estribaría en que, para los neoliberales, las formas institucionalizadas de cooperación "corrugarían la superficie o la harían lo suficientemente desigual como para permitir que las bolas se junten en las troneras" (Kubálková, 2001, p. 32). Más allá de esto, la anarquía juega un rol central tanto en el andamiaje conceptual como en las explicaciones que estas dos corrientes presentan.

Por su parte, el poder de cada uno de los extremos también llegó al análisis de política exterior cuando se abordaron las particularidades de cada una de las unidades (los estados). De un lado, el agente, o la agencia, se encuentra en la propia esencia de este campo y de su entendimiento de toda la disciplina:

Las Relaciones Internacionales (RRII) como un campo de estudio tiene su fundamento también. Todo lo que ocurre entre naciones y a través de naciones está fundamentado en tomadores de decisión humanos que actúan individualmente o en grupos. En un sentido, el fundamento de las RRII es entonces el mismo de todas las ciencias sociales. El comprender cómo los humanos perciben y reaccionan al mundo alrededor de ellos y cómo los humanos dan forma y son formados por el mundo alrededor de ellos es central en la investigación de los científicos sociales, incluso para aquellos en RRII. (Hudson 2007, p. 3)

Desde esta conceptualización de las Relaciones Internacionales, es claro que en el núcleo de las explicaciones se encuentran el ser humano y sus decisiones. De otro lado, caracterizaciones estructurales también se colaron en este campo de la política exterior. Por ejemplo, aquellos modelos que dan cuenta del proceso organizacional o del proceso de toma de decisiones colectivo fijan su atención en los elementos estructurales que limitan la oferta de alternativas a los individuos.

Así, se encuentra que en el análisis de política exterior, se pueden identificar tres tipos de variables que lidian con la búsqueda del entendimiento de estas unidades políticas, las cuales transcienden su propia condición: las individuales, domésticas e internacionales¹.

Sin embargo, es precisamente en este gran debate en donde los primeros puentes pueden empezar a erigirse. Alexander Wendt propuso, hace algunos años ya, que "la anarquía es lo que los Estados hacen de ella" (1992). Esta oración tiene fuertes implicaciones en las explicaciones que se pueden dar sobre el funcionamiento del sistema internacional. Pero, antes de ahondar en su significación y en estas implicaciones, es conveniente profundizar en otros elementos que la soportan. En primera instancia, vale la pena retomar elementos del debate entre el agente y la estructura. Kubálková, de una manera muy sencilla, define al agente y la estructura así:

Un agente es, o depende de, un ser humano que es capaz de escoger y de actuar con base en esta escogencia en algún ambiente social. Digo "depende de" porque los seres humanos, como agentes, pueden crear personas ficticias como el Estado y otorgarles a estas personas agencia al autorizar a algún ser humano, como agente, a actuar por ellos [...] Las principales características de los agentes son intencionalidad y significado. En contraste, el término "estructura" sí tiene un sabor determinista [...] La estructura social se refiere a patrones recurrentes de comportamiento social y especialmente a aquellos patrones que parecieran fijar límites a la agencia humana [...] La estructura, ya sea como patrones observables o principios subyacentes, está separada del agente pero permanece motivando la acción social. (2001, p. 22)

La agencia, de un lado, implica acción² y, como tal, se convierte en el punto de partida de las explicaciones que se pueden dar sobre los resultados de las interacciones de diferentes agentes. Aunado a esto, se encuentra la posibilidad de considerar al propio Estado como un agente, en la medida en que, como organización política, actúa en representación de seres humanos que lo han configurado como tal. Esto funciona tanto para sistemas políticos democráticos como para aquellos que presentan características autoritarias o, incluso, dictatoriales o totalitarias, en tanto las personas investidas con cierta legalidad y legitimidad pueden tomar decisiones y actuar con base en ellas al representar a esa misma organización. Es decir, en la definición que se está usando, el Estado es agente en tanto actúa, pero, al mismo tiempo, se convierte en la estructura en la cual los agentes (líderes o tomadores de decisión) lo hacen (Flockhart, 2006).

Esta definición de agente/agencia permite también abrir la "caja negra" del Estado y ver lo que ocurre dentro. Qué individuos se convierten en actores políticos, cómo se invisten de esta autoridad y bajo qué condiciones toman estas decisiones son interrogantes que esta definición posibilita escudriñar. En otras palabras, nos acerca a las preguntas que han sido abordadas por el análisis de política exterior.

De otro lado, la definición que presenta de estructura, dada su orientación ontológica, es limitada, aunque se convierte en un buen punto de partida. Más allá del carácter determinista que invoca, el elemento que vale la pena destacar es que la estructura siempre entra en relación con el agente, al menos bajo esta perspectiva, en la motivación de la acción social. El hecho de que la estructura "sostenga" una relación con el agente implica que "esta dimensión estructural no pueda ser más concebida como algo paramétricamente dado en la forma de constreñimientos a la acción" (Carlsnaes, 1992, p. 260). Esto es porque, en el marco de una relación, las partes se logran modificar entre ellas. Para este autor, esta relación tiene un efecto codeterminante (1992) o de mutua constitución (Klotz y Linch, 2007).

Desde un sentido de la relación, más que límites a la acción social, la estructura o el ambiente, tiene efectos en los actores. Estos efectos pueden ocurrir en el comportamiento, las propiedades o la existencia misma de los actores (Jepperson y otros, 1996). Por comportamiento se entiende la escogencia de los medios y la acción misma. Así, la estructura les proporciona a los agentes una gama de alternativas viables para conseguir lo que están buscando. Hasta acá llega la definición de Kubálková. Sin embargo, la estructura también afecta a las propiedades de los actores. Esto es, a las identidades, los intereses y las capacidades (Jepperson y otros, 1996). Para que estas propiedades tengan algún sentido, deben enmarcarse en una estructura dada. Visto desde el ángulo inverso, la estructura permite la generación de unas identidades, intereses y capacidades particulares. Si la estructura cambia, las propiedades dejan de tener un significado vital para los actores. Por último, los actores cobran vida en el marco de una estructura determinada. Si cambia esto, otro tipo de actores nacerían.

Ahora bien, en el sentido contrario de la relación, ya no estructura-agente sino agente-estructura, los agentes tienen la capacidad de producir y reproducir estructuras. Por ejemplo, la idea de que el sistema internacional es en realidad una sociedad de estados (Bull, 1977) se construye a partir de la noción de que estos últimos crean unas reglas y que cada nuevo miembro debe adherirse a ellas. Con algún grado de consonancia, los regímenes internacionales (Krasner, 1983) pueden entenderse como mecanismos impuestos por los mismos estados para regular cierto tipo de conductas. De esta forma, la construcción de estas estructuras parte de las propias acciones e interacciones de los estados. En palabras de Wiener, la estructura (normativa) tiene la propiedad tanto de "estructurar" el comportamiento de los agentes como de ser construida por ellos mismos (2004).

Ahora bien, si la agencia implica intencionalidad y son los agentes los que producen las estructuras, surgiría un gran problema al tratar de explicar aquellas reglas que no son concebidas, de manera directa, por ellos. Las estructuras sociales no deben pensarse solamente en términos materiales (es decir, a partir de actos concretos, como acuerdos, tratados o declaraciones). Las estructuras también tienen un carácter ideacional. Como tales, nacen también como resultados de las interacciones entre los diversos agentes, sin que necesariamente haya un acuerdo tácito sobre ellas. En últimas, la realidad internacional es producto de las mismas relaciones entre los agentes y entre ellos y las diversas estructuras, domésticas e internacionales, en las que están inmersos. Con base en este panorama, yace la forma en que se puede dar cuenta de las relaciones entre los diferentes actores políticos en el sistema internacional: los árboles conforman el bosque y el bosque no lo sería de no haber árboles.

Para abordar lo anterior, Wendt propone que "la estructura de cualquier sistema social deberá contener tres elementos: condiciones materiales, intereses e ideas" (1999, p. 139)³. Cada uno de estos elementos, por sí solo, no tiene un gran carácter explicativo, si no es en relación con los otros. En esta medida, es preciso tener siempre presente que, al estar relacionados, se afectan mutuamente. En adición, no existe hoy un único sistema social y, en tanto esto continúe, las diferentes estructuras, con sus elementos, se relacionan también, es decir, se afectan mutuamente, aunque analíticamente puedan separarse.

De acuerdo a esto, en términos de análisis, Wendt propone tres niveles, aunque deja de lado uno, pero que se recuperará más adelante: la unidad, la microestructura y la macroestructura (1999). Esta última la entiende como "las estructuras de múltiples resultados viables" (1999, p. 143). Esta perspectiva de estructura se enfoca en los resultados que no dependen de las decisiones individuales de los agentes. Es decir, tienen una mirada netamente sistémica. Este nivel de análisis es el que, desde el punto de vista de las teorías de Relaciones Internacionales, centra su atención en el sistema internacional y, a partir de allí, establece las relaciones de causalidad. Sin embargo, esta causalidad no se debe entender como que las estructuras sistémicas causan la agencia. La macroestructura y los agentes sostienen una relación constitutiva. En este sentido, múltiples y variadas relaciones entre los actores pueden generar una misma macroestructura. De ahí que la configuración del sistema internacional no sea producto de una decisión particular e individual de los estados, pero sí es el efecto de las acciones de todo su universo: "las macroestructuras son tanto no reducibles a y sin embargo algo dependientes para su existencia de las microestructuras" (Wendt, 1999, pp. 155-156).

Por último, el tercer nivel, que este mismo autor denomina aquel de los estados autistas (Wendt, 1999), se refiere al de la unidad. Este se centra en la estructura propia de cada uno de los estados y que permite, de manera individual, explicar las decisiones a partir de sus propias configuraciones. Estas configuraciones son la identidad, los intereses y las capacidades. De ahí, entonces, que sus propiedades, en términos de Jepperson, Wendt y Katzenstein, también puedan ser vistas como estructuras.

En resumen, el nivel de la macroestructura observa el sistema internacional como un todo; el nivel de la microestructura, las interacciones entre las partes y, el nivel de la unidad, cada una de ellas. El análisis de las relaciones entre los estados puede ser hecho con base en esta tipología: la estructura internacional juega un papel en la configuración tanto de estos actores como de sus relaciones. Las relaciones en ámbitos específicos, como el comercio o la seguridad, generan también unas reglas particulares de interacción y modifican sus estructuras internas. Por último, las decisiones particulares, en temas y tiempos precisos, solo pueden ser explicadas con una mirada desde la propia estructura interna de cada uno de ellos. Sin embargo, cada una de estos análisis debe seguir sus propias lógicas y, como tales, imponen barreras para su interconexión. Por ello, las ideas se configuran como el elemento que puede unificar esta aparente separación.

Las ideas y el rol nacional

Goodin y Tilly sostienen que las ideas importan en los procesos políticos (2006). Salvo para materialistas en extremo, este presupuesto se considera la base de los argumentos que se expondrán a continuación. Ahora bien, las ideas son "creencias sostenidas por individuos" (Goldstein y Keohane, 1993, p. 3). Estas creencias pueden ser privadas o colectivas, en la medida en que pueden obedecer a procesos cognitivos de un actor en particular o sociales, respectivamente. Las ideas que interesan y que permiten conjugar al agente y la estructura, así como superponerlas a través de los diferentes niveles de análisis, son las colectivas, en la medida en que se comparten entre los diferentes actores y, asi mismo, permiten entender resultados más allá de sus decisiones individuales.

En su conjunto, las ideas pueden ser comprendidas en tres categorías relacionadas, pero analíticamente distintas (Goldstein y Keohane, 1993): las ideas son cosmo visiones, en la medida en que proporcionan un entendimiento general de las estructuras en las que están inmersos los actores; las ideas pueden ser normativas también porque tienen como base los principios que permiten separar lo justo de lo injusto, lo bueno de lo malo; por último, las ideas son creencias de causalidad que vinculan una acción en concreto con un resultado esperado. De ahí que nutran a los actores con la intencionalidad requerida para obtener la cualidad de agentes.

En esta medida, las ideas conforman el conocimiento colectivo o cultura y van más allá de aquel que tiene un individuo. Es decir, que más allá de lo que crea un actor en particular, el elemento que debe resaltarse es que debe ser compartido. En primer lugar, la cultura

[...] denota modelos colectivos de autoridad o identidad del Estado-nación, llevados a cabo por costumbre o por ley. La cultura se refiere tanto a un conjunto de estándares evaluativos (como las normas o los valores) como a un conjunto de estándares cognitivos (como las reglas o los modelos) que definen qué actores sociales existen en un sistema, cómo operan y cómo se relacionan entre ellos. (Katzenstein, 1996, p. 6)

Como modelos colectivos, no basta con que las ideas sean comunes a las partes, esto es, que las ideas sean rastreadas hasta los actores. Las estructuras del conocimiento colectivo dependen de estas ideas, pero sus efectos "no son reducibles a las creencias individuales" (Wendt, 1999, p. 162, cursivas en el original).

En esta medida, la categoría de rol nacional obedece a esta dinámica. Acá hay que alejarse un poco de la antropomorfización del Estado a la que recurre Wendt (1999) y rescatar a los individuos que se ocupan de tomar decisiones. Esto es porque en cada una de las unidades políticas que conforman el sistema internacional existen unos individuos (incluso uno solo) que tiene la capacidad de comprometer los recursos de esa unidad y cuyas decisiones no son fácilmente derogadas por otros actores políticos internos. En suma, estos individuos son la unidad última de decisión (Hermann, 2001). A esto se volverá más adelante.

Si el nivel de análisis es la estructura de la unidad, los actores que hacen parte e interactúan con ella se convierten en el elemento central, dado que las ideas tienen un carácter, precisamente, humano. Para Rosenau, el rol es definido como "las expectativas actitudinales y conductuales que tienen aquellos que se relacionan con el que lo posee y las expectativas que este tiene de sí mismo" (1990, p. 220). Bajo este parámetro, las diversas concepciones de rol nacional deben tener presente "las propias definiciones de los tomadores de decisión de los tipos generales de decisiones, compromisos, reglas y acciones que se ajustan a su Estado, y a las funciones, si acaso existen, que su Estado debe cumplir de forma regular en el sistema internacional o en un sistema regional subordinado" (Holsti, 1970, pp. 245-246, cursivas mías).

Los roles, entonces, se dan en dos dimensiones. De un lado, se encuentran las ideas que funcionan para construir cierto tipo de identidad. Es decir, aquellas que permiten entenderse como sujeto y que los otros lo entiendan como tal. De otro, se encuentran las ideas como acciones concretas y esperadas que le dan vida a ese rol. Por ello, los "roles son intersubjetivos y son, por ende, compartidos en sociedad como un todo" (Cantir y Kaarbo, 2012, p. 7). En esta construcción mutua, se "enfatiza en la interacción entre la prescripción del rol del alter y el desempeño del rol del ocupante de una posición (ego)" (Holsti, 1970, p. 239, cursivas en el original). En el marco de esta interacción, surgen "estándares de conducta apropiada para los actores con una identidad dada" (Finnemore y Sikkink, 1998, p. 891) o, en este lenguaje, surgen las normas. Así, un elemento importante que vale la pena resaltar es que los estados buscan comportarse de manera consistente con el rol (o los roles) con el que se identifican (Chafetz, 1996/1997). Esto se da porque, al generarse la identidad -y el rol-, se presentan unas opciones de política particulares a ese rol y no a otro.

Las ideas, entonces, tienen un carácter colectivo, está en su naturaleza, tal como se entienden acá. Por ello, sirven en tres aspectos importantes (Goldstein y Keohane, 1993). En primera instancia, las ideas se convierten en hojas de ruta que orientan las acciones de los actores o de las unidades. Con base en esto, y de acuerdo a lo planteado con el rol nacional, este efecto que tienen las ideas permite la escogencia, en el marco de una gama de alternativas, de una que corresponda al rol establecido. Aunque puede ser considerado este efecto como el llevado a cabo por un Estado autista (Wendt, 1999), como se mencionó arriba, el rol que puede asumir y desempeñar un Estado corresponde a un

rol social, en la medida en que estos, al ser ideas, se transmiten a través de un proceso de interacción y construcción mutua. Piénsese, por ejemplo, en roles como hegemón, potencia civil, defensor de derechos humanos, etcétera. Todos ellos no son pensados en un vacío sino que se construyen en la relación que se establece con el otro (Wendt, 1994). Sin embargo, su análisis puede darse desde el nivel de la unidad.

En segunda instancia, las ideas pueden contribuir a lograr ciertos resultados en ausencia de un equilibrio único. Aunque este fraseado siga los parámetros de la teoría de juegos, desde el lenguaje constructivista significa que, para conseguir una coordinación de acciones por parte de diferentes actores, es necesario que no solo los actores crean en algún resultado particular sino que todos los actores deben creer que el resto cree en ese mismo resultado (Wendt, 1999). Precisamente, en las dinámicas de relación internacional, los actores pueden no saber cuál es el resultado óptimo de su interacción. Sin embargo, las ideas median al permitir que esos jugadores tengan una creencia sobre cómo se comportará el otro y, así, ajustar sus propias acciones; más si se reconoce que las relaciones internacionales son un "juego" iterativo. De este modo, este efecto coordinador incide en las posibilidades de cooperación entre ellos. En este sentido, el nivel microestructural, o relacional, permite observar este tipo de ideas y sus consecuencias.

En tercera instancia, cuando se institucionalizan, las ideas mismas proveen opciones de acción cuando no existen espacios para la innovación. Esto es, en el marco de las interacciones entre los actores, surgen ideas que, una vez sostenidas en el tiempo, generan unos cursos de acción que solo pertenecen a ese conjunto de ideas y no a otras. Sin entrar en mayor discusión, la idea de la soberanía, por ejemplo, hace posibles los conflictos territoriales modernos y, así mismo, en el marco de la evolución de esta misma idea, los distintos cursos de acción para resolverlos. Este efecto de las ideas se ubica por "fuera" de los estados, aunque su creación obedezca a ellos. Por esta razón, las macroestructuras empiezan a configurarse como el determinante de ciertos tipos de conducta en la medida en que son ideas institucionalizadas y, hasta cierto punto, independientes de los sujetos que les dieron vida, aunque, como se mencionó arriba, no pueden estar completamente ajenas a o aisladas de los actores y sus relaciones.

Los actores y el rol nacional

Con estos presupuestos, se empieza a despejar el panorama un poco. Sin embargo, todavía se debe ajustar un poco más el lente para poder abordar las distintas dinámicas, procesos y actores que intervienen en lo que se denomina como relaciones entre los estados. Por esta razón, la lógica que se propone va desde el agente hasta la estructura y viceversa, toda vez que su relación es mutuamente constitutiva. En este sentido, "los factores estructurales -como las instituciones o reglas- lógicamente tanto preceden como suceden a cualquier acción que las afecta; y que la acción -como una política- lógicamente tanto preceden como suceden a los factores estructurales que la condicionan" (Carlsnaes, 1992, p. 260).

Sin embargo, esta definición no alcanza a abarcar las dinámicas expuestas arriba. Los estados, individualmente hablando, no son autistas o autárquicos. Por ello, es imperativo reforzarla. Gyngell y Wesley parten de esta oficialidad y la complementan con que la política exterior es una política pública especial, en tanto no tiene una temática definida. Así, temas como la seguridad, pero también la cooperación educativa, científica o tecnológica, el medio ambiente, el comercio o el tránsito de personas a través de las fronteras, por nombrar algunas, hacen parte de la agenda de política exterior. Por último, al ser política, es un proceso que conlleva no solo la ejecución de una decisión, sino también el procedimiento de su escogencia y su evaluación (2003).

La política exterior, entonces, al ser considerada un proceso, permite ver las interacciones que se dan tanto dentro del propio Estado como aquellas que se dan en la microestructura. Rosenau, en un artículo que tiene ya algunas décadas, exponía que la política exterior, como objeto de estudio, cuenta con tres etapas: la fase iniciativa, la implementativa y la sensitiva (1968). La primera se refiere a todos los estímulos, tanto internos como externos, que obligan al Estado a iniciar la actividad de política exterior. La fase implementativa se refiere a la manera en que esos estímulos son canalizados en las estructuras internas del Estado hasta llegar a una acción (o conjunto de acciones) que traspasará su ámbito jurisdiccional. En esta fase se encuentran, entre otros, la ideología, el aparato burocrático, los recursos humanos y no humanos. Por último, la fase sensitiva se refiere a la manera en que el objeto (otro Estado o actor internacional, un grupo social no nacional, o un orden internacional determinado) responde o reacciona frente a la acción concreta.

De ahí que el análisis de política exterior involucre las estructuras de la unidad y la microestructura. En esta medida, el análisis de política exterior "se fija en la interfaz entre las instituciones, agentes y reglas con el objetivo de mostrar cómo estos conducen a unas escogencias de política exterior hechas por los agentes colectivos conocidos como Estados" (Smith, 2001, p. 53).

En este aspecto, se tienen las dos primeras fases de Rosenau. Sin embargo, la política exterior también tiene un elemento que está relacionado directamente con la identidad y el rol. La identidad, en este contexto y de manera general, puede ser entendida como el proceso de construcción de la nacionalidad y estatalidad (Katzenstein, 1996). Por ello, es a través de la política exterior que los agentes se autoidentifican (Steele, 2008). Así las cosas, la política exterior, al no ejecutarse en ese vacío autárquico, sino en un ambiente estructuralmente social, es decididamente relacional. Entonces, la tercera fase de Rosenau, la sensitiva, incluye, de un lado, las reacciones del objeto al cual se le dirige la acción pero, de otro, también implica una reacción del propio sujeto que la está llevando a cabo. En esta operación real, los límites de la unidad y la interacción se desdibujan.

En este nivel de unidad, y de acuerdo a la definición esbozada de política exterior, se pueden identificar ciertos actores que participan en este proceso. Aunque en la estructura política interna de los estados puede haber múltiples actores políticos que buscan incidir en el curso de acción particular que deba tomar un Estado, se debe tener clara la diferencia entre incidencia (o influencia) y capacidad para tomar decisiones. Los primeros tratarán de acceder al proceso para hacer valer sus posiciones, pero solos no pueden tomar decisiones que representen al Estado en su conjunto. Acá tenemos, como ejemplo, a los gremios económicos, los medios de comunicación, los movimientos sociales, las organizaciones no gubernamentales, etcétera. Aunque pueden llegar a ser actores internacionales en su propio derecho, no se consideran agentes de la política exterior en tanto no cumplen con los requisitos de aquellos que sí tienen la capacidad de tomar decisiones en esta materia. Por ello, deberán recurrir a sus propias estrategias y recursos para incidir en los actores que sí pueden tomar este tipo de decisiones. O utilizarlos para emprender acciones internacionales sin la mediación de su Estado.

Por su parte, los actores políticos que sí cuentan con la posibilidad de tomar decisiones pueden ser caracterizados como las unidades últimas de decisión en cuanto que "tienen la capacidad de comprometer los recursos del gobierno en los asuntos internacionales y el poder de prevenir que otras entidades dentro del gobierno puedan abiertamente reversar su posición" (Hermann, 2001, p. 56). De acuerdo a esto, la oficialidad de la política exterior recae en este conjunto de actores y, generalmente, obedece a la rama ejecutiva del poder público. Aun cuando las otras ramas participan en el proceso, el Ejecutivo suele ser el actor predominante en la política exterior.

Ahora bien, esta unidad última de decisión no es monolítica ni única. Hermann propone tres tipologías que abarcan toda la morfología que esta puede adoptar: el líder predominante, el grupo único y la coalición de múltiples actores autónomos. El primer tipo corresponde a una sola persona que es capaz de tomar las decisiones y no es contestada por ningún otro tipo de actor. El segundo tipo corresponde a un colectivo que pertenece a una sola organización y que individualmente no puede tomar decisiones, pues el poder recae en esta colectividad. Por último, el tercer tipo, aunque colectivo también, se diferencia del anterior en la medida en que la lealtad de sus miembros recae en entidades por fuera de la instancia propia de toma de decisiones y que cada uno, por separado, no tiene la fuerza ni la capacidad para obligar a los demás a seguir un curso de acción determinado (Hermann, 2001). Esta tipología indica que en cada Estado se presenta una sobre las otras. Sin embargo, dado que la política exterior es un proceso, no puede pensarse que las unidades sean las mismas siempre. Por ello, dependiendo del tema y del momento del proceso pueden aparecer distintas unidades últimas de decisión. Lo que sí no puede ocurrir es que aparezcan dos tipos de unidad en el mismo tiempo y espacio.

No obstante lo anterior, un fenómeno interesante y que demuestra la multiplicidad de actores que intervienen en la relación entre dos estados es la paradiplomacia. Los procesos de globalización y de descentralización o federación han hecho que aparezcan nuevos actores en las relaciones entre estados investidos con un carácter de oficialidad aun cuando no puedan hablar en nombre de toda la colectividad. Esto lo pueden hacer a través de dos procesos distintos. El primero, cuando el gobierno nacional les da la plena autorización para llevar a cabo estos contactos internacionales. Sin embargo, acá no se está planteando nada radicalmente distinto a la definición de política exterior explicada arriba.

En el segundo caso, estos actores se toman esta atribución sin la consulta con el gobierno nacional. En este sentido, "cuando un gobierno sub-estatal le da a sus representantes el mandato de negociar con otros actores internacionales" (Paquin, 2003, p. 621), se hace presente la paradiplomacia. Este fenómeno no desmiente lo expuesto arriba; por el contrario, lo complementa. El hecho de que sean gobiernos hace que sean parte de la rama ejecutiva y la tipología de las unidades últimas de decisión también se puede utilizar en estos casos para identificar a los actores principales de esta diplomacia. La diferencia estriba, principalmente, en dos elementos fundamentales: los temas que pueden tratar y la representatividad o el grado de compromiso en términos territoriales y poblacionales. En cuanto al primero, la temática que pueden desarrollar es limitada, en tanto ciertos elementos de la seguridad, por ejemplo, pueden ser de resorte exclusivo del gobierno nacional. De otro lado, solo pueden comprometer a su Estado y no a todo el conglomerado social: el Estado, con mayúscula.

[...] trata de desentrañar los efectos que los líderes pueden tener en la elaboración de la política exterior. Al centrarse en los propios hacedores de política, esta perspectiva teórica muestra cómo los individuos deciden perseguir una política en particular, por qué construyen las alternativas de política en la manera en que lo hacen y cómo influyen en el proceso de formulación de la política exterior. (2005, p. 233)

Por ello, la teoría del rol nacional permite observar la formación de la identidad de los estados a partir del rol que le asignan sus líderes (Grossman, 2005) (sus unidades últimas de decisión) y las expectativas del cumplimiento de las acciones derivadas de ese rol. Máxime si se acepta que el contexto en el que se mueven los líderes es más subjetivo que objetivo. Esto es, aunque los hechos sean considerados brutos, la interpretación que le dan estos líderes puede llegar a ser diferente. En esta lógica, esta interpretación se da a través de tres criterios distintos: gubernamental, político e internacional (Gyngell y Wesley, 2003). El criterio gubernamental hace referencia a la tipificación que se le da al evento en términos de los valores sociales o la definición del evento mismo en cuanto a su propia naturaleza. Un fenómeno puede ser caracterizado como un problema de seguridad nacional o económico, o ambos, dependiendo de la manera en que estos líderes lo vean. El segundo criterio es la forma en que ese fenómeno se relaciona con la ideología política de estos individuos, así como con los vínculos establecidos con los ciudadanos de ese Estado. Por último, el criterio internacional tiene que ver con la propia identidad de ese Estado en la arena internacional y las capacidades que se tengan, al igual que la manera en que se presenten estos elementos en el o los estados involucrados, además de los compromisos establecidos internacionalmente.

Este nivel individual no está exento, como se puede ver, de las estructuras internas y externas en los que está inmerso. Por esta razón, esta formación o construcción del rol nacional parte de un proceso tanto doméstico como internacional, en tanto los líderes o los tomadores de decisión se encuentra inmersos en ambientes institucionales que los limitan o les generan las oportunidades para así poder influenciar de manera directa la política exterior (Checkel, 1993). De ahí que la lógica expuesta por Putnam cobra mucho sentido. Los líderes, al definir ciertos cursos de acción, lo hacen en el marco de un juego de dos niveles (1988), en el que simultáneamente deben moverse en la "mesa de negociación" externa y en la interna. Las estructuras, entonces, expondrán los ambientes que son creados por los propios actores -domésticos e internacionales- y que, a su vez, los recrean.

El rol nacional y el institucionalismo discursivo

El rol nacional no puede entenderse como único y estático. Al contrario, puede ser múltiple y dinámico. Aunque se considera nacional, el rol obedece a un proceso político y, en cuanto tal, no existe una única respuesta dentro del Estado sobre qué hacer, qué posición se deba ocupar y cómo interpretar los fenómenos internacionales (Cantir y Kaarbo, 2012). No se trata solo de la oposición al gobierno de turno, sino que dentro del Ejecutivo pueden existir diferencias en este sentido. Incluso, este argumento se puede extender más allá de los mismos individuos en la medida en que las organizaciones (y la cultura organizacional) hacen parte de estas estructuras. Estas diferencias parten de las distintas misiones organizacionales que tienen las entidades del Estado. Así, un fenómeno puede ser definido como un problema de seguridad por una de ellas, mientras que otra lo puede definir como un asunto económico y, una tercera, lo puede enmarcar dentro de la salud pública. En esta medida, en la relación entre los individuos y las estructuras, los desacuerdos aunque "pueden derivarse de las diferentes misiones organizacionales y de los incentivos personales y políticos, pueden también estar enraizadas en diferentes cosmovisiones que pueden incluir diferentes concepciones en el rol nacional" (Cantir y Kaarbo, 2012, p. 16).

De esta forma, esta relación entre los individuos y sus estructuras, o la de los agentes y las organizaciones, muestra que las aproximaciones estrictamente racionales a la política exterior, o incluso a las relaciones internacionales, son un camino que deben complementarse con otras herramientas teóricas. Esto es porque "la elaboración 'racional' de la política exterior puede ser invalidada por las entidades políticas a través de las cuales los tomadores de decisión deben trabajar" (Hudson y Vore, 1995, p. 217). En esta medida, aunque se pueda asumir que los actores son racionales, el hecho de que sus relaciones estén mediadas por estructuras sociales llenas de significados hace que esta racionalidad se vea diluida en un panorama mucho más complejo que la adecuación a fines (o la maximización de la utilidad en versiones anteriores).

Ahora bien, las organizaciones y las instituciones son cosas distintas. Las organizaciones son colectivos de individuos que buscan alcanzar alguna meta que comparten. Por su parte, las instituciones son "restricciones humanamente inventadas para estructurar la interacción humana [De ahí que] si las instituciones son las reglas del juego [...] las organizaciones son los jugadores" (Mantzavinos y otros, 2004, p. 77). Así, pues, tanto las organizaciones como las instituciones se convierten en las estructuras de las que se ha hablado en estas páginas.

Las instituciones tienen un carácter ideacional en tanto, al estructurar las interacciones, generan tanto comportamientos particulares como expectativas sobre ese mismo comportamiento. Por ello, el rol, por ejemplo, se convierte en una institución. Además, estas instituciones pueden tener un carácter formal o uno informal. El primero obedece a las reglas explícitamente definidas, como las leyes, los procedimientos operativos estandarizados o las guías. En el marco de la política exterior, una parte del proceso obedece a estas instituciones formales.

Por supuesto, las instituciones y las organizaciones están íntimamente ligadas. Al ser colectivos, las organizaciones desarrollan instituciones a su interior (para incentivar conductas esperadas de sus miembros o evitar acciones que impidan el cumplimiento de sus objetivos) y al exterior (en su relación con otras organizaciones). En esta medida, se tiene que las instituciones y las organizaciones se presentan tanto dentro del Estado como en las interacciones y en la macroestructura.

En el Estado, se encuentran todas las organizaciones que intervienen en el proceso de elaboración de la política exterior: ministerios, presidencia y agencias especializadas, entre otras. De hecho, el servicio exterior y las delegaciones que representan a un Estado se convierten, al mismo tiempo, en un instrumento de la política exterior fijada y en unos creadores de nuevos objetivos de esa misma política. En este sentido, son parte "constitutiva de los intereses nacionales" (Udovic, 2011, p. 38). De igual manera, estructuras domésticas como el sistema de partidos y sus organizaciones se convierten en partes importantes del proceso de elaboración de la política exterior de cualquier Estado, incluso cuando se supone se están adelantando acciones para alcanzar uno de los fines más importantes definidos por ellos⁵.

En el marco de las interacciones, las mismas dinámicas que genera la relación se constituyen como instituciones, que pueden ser formales o informales. Asimismo, se pueden desarrollar organizaciones en donde los estados busquen alcanzar ciertos objetivos comunes. El Tratado de Cooperación Amazónica o la Unasur se convierten en estas organizaciones. Por último, desde una perspectiva sistémica, también se encuentran estas estructuras, en la medida en que la relación entre dos estados no es ajena a instituciones como la soberanía, la anarquía o principios aceptados como la no injerencia en los asuntos internacionales. Por organizaciones se puede referenciar a la Organización de Naciones Unidas y la Organización Mundial del Comercio, entre otras, en la medida en que desbordan el carácter netamente regional o bilateral de las organizaciones que surgen de las propias interacciones entre los dos estados. En otras palabras, se encuentran en los tres niveles de análisis descritos arriba.

Ahora bien, la fortaleza de las instituciones radica en que pueden ser transmitidas a nuevos miembros de las organizaciones y perdurar en el tiempo. Esto lo pueden llevar a cabo a través de los mecanismos de reproducción que, a su vez, pueden ser de carácter organizacional o ideológico (Golob, 2003). De ahí que tanto el contenido de las ideas, como el contexto institucional en el que son reproducidas son importantes para el desarrollo del argumento y es, precisamente en este orden de ideas, que el institucionalismo discursivo apoya esta empresa (Schimdt, 2007). Al ser formalizadas, las organizaciones encuentran la manera de seleccionar nuevos miembros, resolver problemas y atender sus propias necesidades de acuerdo a su misión y visión. Por ello, se empiezan a convertir en formatos rígidos cuyas lógicas deben ser mantenidas. De ahí que los cambios organizacionales sean difíciles de conseguir. Todos los miembros de estas organizaciones adoptan estas rutinas y estos procedimientos operativos estandarizados (POE) (Allison, 1988) con el ánimo de, por un lado, cooperar entre ellos y, de otro, atender los estímulos que provienen del exterior de la organización. Así, los individuos comparten estas aproximaciones y se enseñan a los nuevos miembros. Esto se alinea con la idea de que las burocracias, precisamente, se aprovechan de la cultura organizacional para poder adelantar sus intereses. Los mecanismos de reproducción, entonces, sirven para llevar, también, esta tarea a su compleción (Drezner, 2000).

Por su parte, los mecanismos de reproducción ideológicos hace referencia a ideas que son transmitidas de generación en generación. Acá juegan un lugar preponderante la educación y los discursos que provienen del gobierno (Golob, 2003) -construcciones de lenguaje que, a su vez, construyen realidades-. El patriotismo, las historias del país, la existencia de unas fronteras determinadas, entre otros, se convierten en este tipo de mecanismos que se van perpetuar en el tiempo. Por ejemplo, "la historia no puede ser reducida a la recurrencia perpetua de la igualdad, el conflicto y el balance. La historia es un proceso de cambio que deja una huella en la identidad del Estado" (Katzenstein, 1996, p. 23).

Las instituciones y las organizaciones, al encarnar ideas, permiten, a su vez, que los individuos las recreen. Es un efecto espejo que permite que los individuos las desarrollen pero que, a su vez, se vean reflejados en ellas. Y este proceso de institucionalización de las ideas es el que va a permitir que los paradigmas políticos se normalicen (Hay, 2006). Es decir, que se asumen como dados y no se cuestionan. De ahí que la conceptualización de estos paradigmas políticos como ideas permite ver su efecto, por supuesto, pero también su propia construcción.

Conclusiones

En las Relaciones Internacionales, existen diferentes maneras de aproximarse a los diversos fenómenos que conforman su objeto de estudio. La propuesta que se ha desarrollado acá parte de la premisa de que existen elementos que trascienden los distintos niveles de análisis en los que se enfocan estos exámenes de la realidad internacional. Sin embargo, esta realidad no puede entenderse con una aproximación exclusivamente objetiva en la medida en que las relaciones entre individuos o colectivos están mediadas por la misma construcción que hacen los actores de esa realidad. De ahí que, precisamente, elementos considerados como objetivos, como la anarquía, la seguridad o el interés nacional, sean el producto de las relaciones entre los mismos estados y no una característica aséptica de un sistema que existe independiente de sus partes.

Esta subjetividad implica el acercamiento al papel de las ideas en la configuración tanto de los actores (su identidad y rol nacional) y en el resultado de las interacciones que tienen, como máxima expresión de las instituciones. Por ello, las ideas, como fenómeno y como instrumento de análisis, son transversales a esta aproximación en la medida en que se manifiestan en cada uno de los niveles de análisis explicitados: unidad, interacción y macroestructura y, también, en que, gracias a estas ideas, los niveles están íntimamente relacionados y son consecuenciales.

Así las cosas, la metodología que se sugiere seguir es la lógica del procedimiento de congruencia (Rosati, 1995). Esto puede hacerse a través del establecimiento de los niveles de covariación entre las ideas y los resultados encontrados (Goldstein y Keohane, 1993). Las ideas deben poderse hacer explícitas bien sea en la construcción del rol nacional y en la definición y ejecución de acciones particulares, en las instituciones resultantes de las interacciones entre los estados y en los paradigmas que los definen como tales.

Pie de página

¹Rosenau (1966) planteaba cinco categorías de variables: idiosincrásicas, de rol, gubernamentales, societales y sistémicas. Sin embargo, de acuerdo a Hill (2003), la actual literatura en la materia las resume en las tres categorías mencionadas.
²Y, en tanto acción, implica que obedece a una identidad particular (Mitzen, 2006). Esto se profundizará más adelante con la teoría del rol.
³Nótese que son los mismos conceptos que se explicaron arriba sobre las propiedades de los actores, y sobre esto se volverá más adelante.
⁴No se hará una profundización en aspectos cognitivos, pero sí se rescata que las creencias de los líderes o tomadores de decisión son importantes en la definición de la política exterior de un Estado, como lo muestra Holsti (2006).
⁵Por ejemplo, Ahn (1997) analiza los procesos de negociación del PLD y los partidos de coalición en el tema de la reforma a la Organización de Naciones Unidas en Japón. Rivarola (2008), por su parte, estudia el impacto del servicio exterior en la política exterior de Brasil.

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