Artículo de investigación e innovación

El conflicto fronterizo entre Colombia y Nicaragua: Recuento histórico de una lucha por el territorio^*

Border conflict between Colombia and Nicaragua: Reminiscences of a struggle for territory

O conflito fronteiriço entre a Colômbia e Nicarágua: Reminiscências de uma luta pelo território

Le conflit frontalier entre la Colombie et le Nicaragua: Historique d'une lutte pour le territoire

Omar Alejandro Alvarado Bedoya^*

^* Este artículo forma parte del proyecto "El conflicto fronterizo entre Colombia y Nicaragua", con financiación solidaria. Esta publicación está bajo una licencia Creative Commons Reconocimiento-Compartir Igual 3.0
^** Afiliado institucionalmente a la Universidad Industrial de Santader (Colombia). Correo electrónico: aalvarado.bedoya@gmail.com. El autor es estudiante de último semestre de Historia, Universidad Industrial de Santander (Colombia) y Derecho, Universidad Autónoma de Bucaramanga (Colombia). Además tiene estudios en Litigio y Activismo del Washington College of Law de American University (EE.UU.). Entre sus líneas de investigación contamos la historia política, el derecho internacional, la historia de las relaciones internacionales.

Recibido: 22 de enero de 2014 Aprobado: 24 de abril de 2014 Modificado: 25 de mayo de 2014

Este artículo muestra el surgimiento y desarrollo del conflicto fronterizo entre Colombia y Nicaragua, abarcando desde la Real Orden en 1803, hasta la sentencia de la Corte Internacional de Justicia de noviembre de 2012. Se expone el intento de Nicaragua para declarar inválido el Tratado Esguerra-Bárcenas que había dado solución a la disputa sobre el Archipiélago de San Andrés, y la aparición de los Libros Blancos para garantizar la protección de sus intereses territoriales. Se continúa con el desarrollo del proceso ante la Corte Internacional de Justicia y se concluye mostrando algunas reacciones de ambos países sobre el fallo.

Palabras clave: conflicto limítrofe, fronteras, política exterior, Corte Internacional de Justicia, Colombia, Nicaragua.

Abstract

This article shows the emergence and development of the border dispute between Nicaragua and Colombia, ranging from the Royal Order in 1803, to the judgment of the International Court of Justice in November 2012. Attempted Nicaragua exposed to declare invalid Esguerra-Barcenas Treaty had given solution to the dispute over the Archipelago of San Andres, and the appearance of the White Books to ensure the protection of their territorial interests. Continue the development of the case before the International Court of Justice and concludes showing some reactions from both countries about the failure.

Key words: border conflict, borders, foreign policy, International Court of Justice, Colombia, Nicaragua.

Resumo

Este artigo mostra o surgimento e desenvolvimento da disputa de fronteira entre a Colômbia e Nicarágua, que vão desde a Real Ordem em 1803, até o julgamento do Tribunal Internacional de Justiça em novembro de 2012. É exposto aqui o intento de Nicarágua para declarar inválido o Tratado Esguerra-Barcenas que tinha dado solução à disputa sobre o arquipélago de San Andrés, e o aparecimento dos Livros brancos para garantir a proteção de seus interesses territoriais. Posteriormente continua com o desenvolvimento do processo no Tribunal Internacional de Justiça e conclui mostrando algumas reações de ambos os países sobre a sentença.

Palavras-chave: Conflito de fronteira, Fronteiras, Política externa, Tribunal Internacional de Justiça, Colômbia, Nicarágua.

Résumé

Mots-clés: conflit limitrophe, frontières, politique extérieure, Cours Internationale de Justice, la Colombie, le Nicaragua.

Introducción

El conflicto limítrofe entre Colombia y Nicaragua ha sido un tema recurrente en la agenda de ambos países y de la región, pues ha involucrado a Honduras y Costa Rica en la actualidad y en el pasado a Estados Unidos, Holanda e Inglaterra. Hoy en día se cuenta con bibliografía dedicada al tema; sin embargo, en muchos casos son publicaciones oficiales que pretenden respaldar las posiciones jurídicas presentadas en organismos 243 y estrados judiciales internacionales. Por tal razón es importante mostrar a través de este recuento histórico la forma en la que durante doscientos años ha estado presente este conflicto en la cuenca del Caribe, entendiendo además que va más atrás de 2001, año en el que el gobierno de Nicaragua decidió presentar el caso ante la Corte Internacional de Justicia de La Haya, dando de esta manera un panorama más amplio al lector acerca de la historia de la disputa por el territorio y a la vez explicando la manera en la que se llega a los estrados judiciales en otro intento por dirimir el conflicto, el desarrollo del proceso, y las consecuencias de la decisión judicial.

En esta medida este trabajo pretende hacer una síntesis del conflicto limítrofe entre Colombia y Nicaragua desde su origen, con la Real Orden de 1803 que trasladó el control del Archipiélago de San Andrés y la Costa de Mosquitos al Virreinato de la Nueva Granada, hasta las reacciones al diferendo limítrofe proferido por la Corte Internacional de Justicia de La Haya el 19 de noviembre de 2012. El lector podrá encontrar tres partes delimitadas de manera clara: la primera, abarca el surgimiento del conflicto en el Antiguo Régimen hasta la consolidación de las actuales repúblicas. Mostrando además, cómo Nicaragua y Colombia se vieron enfrentadas por un conflicto fronterizo y a la vez, debieron atender los distintos intentos ingleses y norteamericanos por garantizar la construcción del Canal Interoceánico para su beneficio; se mostrará además, por qué se llegó a la firma del Tratado Esguerra-Bárcenas en 1928, como un intento de solución directa entre las partes para conciliar sus intereses territoriales, y termina esta parte con la llegada al poder del Frente Sandinista de Liberación Nacional y el surgimiento de la iniciativa nicaragüense por ampliar sus posesiones territoriales en el Caribe.

La segunda parte de este artículo, titulada aparición de los Libros Blancos, cubre el periodo comprendido entre 1980 y 1998. Inicia desde la declaratoria unilateral de nulidad e invalidez del Tratado Esguerra-Bárcenas por solicitud de Nicaragua, que llevó a la creación de un Libro Blanco nicaragüense que formuló la estrategia a seguir para redefinir la frontera con Colombia, hasta la respuesta colombiana con la presentación del Libro Blanco de la República de Colombia para la defensa de sus territorios en el Caribe y se termina con la imposibilidad de arreglo directo entre ambos países y la solicitud con la demanda ante la Corte Internacional de Justicia de La Haya, durante el gobierno de Adolfo Lobo.

Como último punto, se presentan los principales elementos de la demanda nicaragüense y la contestación colombiana ante la Corte Internacional de Justicia, pasando por las distintas etapas del proceso que comprenden una década, desde el 2001 hasta el 19 de noviembre de 2012. Además se mostraron algunas conclusiones que hasta el momento se pueden sacar del caso y de las reacciones de ambos países ante la decisión judicial, dejando abierto el espacio a futuras disertaciones pues aún con la sentencia las inconformidades han continuado y se evidencia un tenso escenario en la cuenca del Caribe por los conflictos territoriales que Nicaragua tiene con Honduras y Costa Rica, países que han definido una agenda común con Colombia para la protección de sus derechos territoriales, en la denuncia al Pacto de Bogotá de 1948 y a la presentación de una nueva queja nicaragüense en contra de Colombia ante la Corte Internacional de Justicia por el incumplimiento a lo decidido en la Sentencia.

1. Recapitulando

El 24 de marzo de 1928 las repúblicas de Colombia y Nicaragua suscribieron un tratado con el objeto de poner término al litigio territorial que se encontraba pendiente entre los dos países en ese momento. Los doctores don José Bárcenas Meneses, representando a Nicaragua, y don Manuel Es-guerra, a Colombia, firmaron el tratado conocido como Esguerra-Bárcenas, el cual definió en dos artículos la soberanía colombiana sobre las Islas de San Andrés, Providencia, Santa Catalina y todas las demás islas, islotes y cayos que hacen parte del archipiélago de San Andrés, excluyendo de ese tratado a los cayos Roncador, Quitasueño y Serrana, debido a que en ese momento se encontraban dentro del litigio entre Colombia y los Estados Unidos de América; a su vez, se reconoció el dominio de Nicaragua sobre la costa de Mosquitos comprendida entre el cabo de Gracias a Dios y el río San Juan, y sobre las islas Mangle Grande y Mangle Chico, ubicadas en el Océano Atlántico (Great corn island, Little corn island)¹.

Las diferencias entre ambos países por la frontera marítima y territorial surgieron cuando a través de la Real Orden de noviembre de 1803 se estableció que "las islas de San Andrés y la parte de la Costa de Mosquitos, desde el cabo Gracias a Dios inclusive hasta el río Chagres, queden segregados de la Capitanía General de Guatemala y dependientes del Virreynato de Santa Fe"². Sin embargo, Nicaragua negó la validez de la Real Orden, porque en su entender había sido derogada por una Real Orden posterior en 1806 otorgada por su Majestad el Rey Carlos IV, ante la solicitud del Capitán General de Guatemala al alegar que "siempre los establecimientos de Mosquitos han dependido de esta Capitanía General", aunque el Virreinato de la Nueva Granada se encontrase en mejor situación de resistir ante un ataque enemigo. En 1810 con la progresiva transición del Antiguo Régimen a los regímenes republicanos en América, los dominios en cuestión quedaron bajo el control de la República de Colombia.

Una vez superado el intento de colonización, el 5 de julio de 1823 fue expedido el Decreto⁵ sobre la colonización en la costa de Mosquitos, en el que se proscribió toda empresa que pretendiera colonizar cualquier punto de la mencionada costa sin la autorización del Gobierno nacional y conforme a las leyes de la República, dejando claro que estos territorios correspondían al dominio y propiedad de la República de Colombia y que por encontrarse en su inmediata jurisdicción se debía contar con la autorización debida, en caso de obrar de manera diferente aquellos que pretendieran contrariar la orden se expondrían a las consecuencias que sus conductas arbitrarias y desautorizadas ocasionaran.

Un segundo hecho que generó disputa por la soberanía y control de la costa de Mosquitos y el archipiélago se dio en el año de 1837 entre la República de Colombia y las autoridades costarricenses por el poblamiento que autorizó Costa Rica en Bocas del Toro. En esa oportunidad nuevamente se apeló a la Real Orden de 1803, sin embargo, para solucionar el inconveniente fue comunicada la siguiente intención:

"La Nueva Granada no tendría, sin embargo, inconveniente con ceder a Centro-América sus derechos sobre la costa de Mosquitos, en cambio de otro territorio menos extenso, pero más fácil de gobernar: ya en tiempo del Gobierno de Colombia se adelantó bastante una negociación sobre el asunto, que no tuvo resultado alguno, y la razón y la política sugieren una necesidad de renovarla"⁶.

El gobierno de la Nueva Granada entendió que entre las dos repúblicas no había claridad respecto a los límites que separaban sus dominios, y por tal razón se abrió la posibilidad de una negociación sobre este tema; fue así como en el año de 1900 ambas partes designaron al entonces presidente de Francia Emile Loubet, para que sirviera de árbitro en el conflicto entre ambos países; en su decisión, se dejó claro que la costa de Mosquitos y las islas de San Andrés eran algo distinto, dejando a Colombia la posesión no solo del archipiélago, sino de la Costa de Mosquitos que hoy día corresponde a Nicaragua en virtud del Tratado Esguerra-Bárcenas de 1928; sobre ambos puntos se volverá más adelante.

El tercer hecho de importancia consistió en la disputa entre Colombia y Gran Bretaña a lo largo del siglo XIX por el control de la Costa de Mosquitos y el acceso al río San Juan, zonas indispensables para la construcción del canal interoceánico en Nicaragua y no en el istmo de Panamá. La presión inglesa llevó a Colombia a acercarse a los Estados Unidos de América, quien aparecía como el único país del continente capaz de garantizar la protección de los dominios colombianos en el Caribe. Los enfrentamientos con Gran Bretaña habían iniciado cuando el general Francisco de Paula Santander expidió el 9 de marzo de 1822 un decreto que prohibía el comercio entre Jamaica y la Mosquitia, afectando de esta manera los intereses comerciales del imperio británico; esto generó una serie de incursiones militares en la Mosquitia y el río San Juan, que se extendieron durante varios años de forma intermitente. Esta presión llevó a Colombia a negociar el Tratado Mallarino-Bidlack en 1846, el cual cedía buena parte de la política proteccionista en materia de tránsito de buques, personas y mercaderías con los Estados Unidos a cambio de oponerse a la presión inglesa; incluso las diferencias entre Nicaragua y Colombia en materia de fronteras fueron relegadas a un segundo plano y en ese momento llegaron a un punto de acuerdo donde se manifestó que por razones de interés común nombrarían un agente en Washington y Londres -Manuel María Mosquera y Pedro Alcántara Herrán- para que defendieran en forma igual los derechos de Centroamérica y Nueva Granada⁷, y de manera especial se facultó al agente en Washington para que sacara adelante tres tareas: "1. Defender los derechos de Nicaragua, 2. Celebrar un tratado de comercio, 3. Iniciar una asociación con el Gobierno de Norteamérica para abrir un canal por el río San Juan"⁸.

La política de concertación no tuvo mayor continuidad, en especial porque los estados centroamericanos "adoptaron posiciones divergentes y se apartaron finalmente de la Nueva Granada con la esperanza de entablar, bajo la luz que creían más favorable, negociaciones directas con el Foreign Office"⁹ de Inglaterra. Apelar al derecho internacional era la única defensa de la que disponía la Nueva Granada frente a dos gigantes que se peleaban el control de las antiguas colonias españolas en América, "el derecho era entendido como un arma al alcance de estados nuevos y débiles que se movían en el contexto de hegemonías agresoras"¹⁰. Por esta razón el general Mosquera encomendaba a su hermano -Manuel María Mosquera- el retiro de la legación colombiana en Londres como represalia por las agresiones a la costa de Mosquitos, le pedía además la difusión "en la opinión pública de todos los documentos que demostraban de qué manera los títulos de soberanía de la Nueva Granada se respaldaban en el derecho: "único recurso agravio que tienen los pueblos débiles"¹¹. Esta situación llevó a pensar en el mal menor¹², y ante la imposibilidad de conformar una alianza latinoamericana en contra de la hegemonía regional de Estados Unidos, el único camino fue buscar el apoyo para garantizar la protección de la integridad y los intereses territoriales de Colombia.

Como resultado de la difícil situación de Colombia a la hora de enfrentarse con Inglaterra para proteger sus intereses en la Costa de Mosquitos, el Archipiélago de San Andrés y el Istmo de Panamá, se intentó garantizar la protección de los Estados Unidos de Norteamérica, aun cuando este país también tenía una política hemisférica agresiva y expansiva, tal y como lo había comprobado México que perdió la mitad de su territorio entre 1846 a 1848 a manos de las tropas norteamericanas. El resultado del acercamiento con Estados Unidos fue el Tratado general de paz, amistad, navegación y comercio del 12 de diciembre de 1846, que solo fue ratificado por Estados Unidos el 16 de agosto de 1848; donde se garantizaba bajo el principio de libertad de mercado, el libre tránsito de mercaderías, buques y personas con el objetivo de comerciar con ellas por el Istmo de Panamá. Las ventajas conferidas por la Nueva Granada obligaron a que:

"los Estados Unidos garantizan positiva y eficazmente, a la Nueva Granada, por la presente estipulación la perfecta neutralidad del ya mencionado istmo, con la mira de que en ningún tiempo, existiendo ese tratado, sea interrumpido ni embarazado el libre tránsito de uno y otro mar, y, por consiguiente, garantiza de la misma manera los derechos de soberanía y propiedad de la Nueva Granada tiene y posee sobre dicho territorio"¹³.

La respuesta a la negociación del mencionado tratado que es conocido con el nombre de Mallarino-Bidlack, fue la invasión inglesa en 1848 a la costa de los Mosquitos bajo la excusa de proteger los derechos soberanos de un rey indígena de la tribu de los Mosquitos llamado Roberto Carlos Federico, izando la bandera Mosquitia y cambiándole el nombre a San Juan del Norte por Greytown. Esta población ubicada a 200 kilómetros del lago de Cocibloca o Gran Lago de Nicaragua y conectado al río San Juan forma lo que inicialmente fue el primer proyecto de canal interoceánico que se formuló por los ingleses, aunque desde 1845 se operaba una línea de vapores operada por Cornelius Vanderbilt, empresario norteamericano que vio por esta vía una forma más cómoda para llegar a California, lugar donde la fiebre del oro estaba en auge.

El Tratado Clayton-Bulwer garantizaba que ni Estados Unidos, ni la Gran Bretaña, obtendrían para sí, un dominio exclusivo sobre el canal interoceánico, como tampoco pretenderían valerse de gobiernos amigos y otras maniobras para construirlo y administrarlo; mucho menos se permitía la construcción de fortificaciones o mantener el control militar de la región involucrada en el proyecto¹⁵. Este tratado garantizó la tranquilidad de Colombia durante cincuenta años más, hasta que la cláusula que impedía la construcción del canal fue derogada garantizando a Estados Unidos la posibilidad de construir la vía transoceánica, esto sucedió en 1900; para 1903 Panamá se separa de Colombia convirtiéndose en una república independiente bajo la protección de Norteamérica, ese fue uno de los precios que se tuvo que pagar por proteger la Costa de Mosquitos y el Archipiélago de San Andrés, al final, tan solo quedaría el Archipiélago, pues como ya se dijo, en el Tratado Esguerra-Bárcenas Colombia renunció a la Costa de los Mosquitos a cambio del reconocimiento de Nicaragua a los derechos sobre el Archipiélago de San Andrés.

Tomás Cipriano de Mosquera creía que era el derecho el único recurso que los pueblos débiles poseen para intentar proteger sus intereses, argumento que tiene total sentido en el contexto de la aplicación de la doctrina Monroe y de los reiterados intentos de usurpación de las potencias europeas, también es cierto que Colombia se interesó desde su independencia en llevar por las vías de la diplomacia y el derecho cualquier conflicto internacional que se suscitara. Es el caso del Laudo proferido el 11 de septiembre de 1900 por el entonces presidente de Francia, Emile Loubet, el cual definió el conflicto territorial con Costa Rica que como ya se mostró había iniciado desde 1837, para definir con claridad cuáles eran los límites entre ambos países se intentó desde 1880 convocar a un arbitraje entre los mismos, así surgió la Convención de Arbitraje entre los Estados Unidos de Colombia y la República de Costa Rica. Ante el paso del tiempo sin haberse logrado dirimir el conflicto, se firma la Convención "Ad Referendum" Adicional a la Suscrita en San José el 25 de diciembre de 1880 entre Colombia y Costa Rica, París, 20 de enero de 1886, solo hasta 1900 se conoció la decisión que modificaba la frontera con ese país, y además, reconoció que:

"En cuanto a las islas más distantes del continente y comprendidas entre la Costa de Mosquitos y el istmo de Panamá, especialmente Mangle Chico, Mangle Grande, cayos de Alburquerque, San Andrés, Santa Catalina, Providencia, Escudo de Veraguas, así como cualesquiera otras islas, islotes y bancos que antes dependieran de la antigua Provincia de Cartagena, bajo la denominación de Cantón de San Andrés, es entendido que el territorio de esas islas, sin exceptuar ninguna, pertenece a los Estados Unidos de Colombia"¹⁶.

La solución a las diferencias limítrofes con Costa Rica no trajo descanso al país, para el año 1903 ya derogadas las cláusulas del Tratado Clayton-Bulwer que impedía a Estados Unidos construir y administrar un canal interoceánico, Panamá declaró su independencia de Colombia, quien terminó aceptando una compensación económica por la pérdida territorial sufrida y normalizó las relaciones diplomáticas con Panamá el 20 de agosto de 1924 a través de un tratado de límites. Sin embargo, en medio de la pérdida de una zona geoestratégica de la importancia del istmo, Nicaragua iniciaba su estrategia de adquisición territorial, a través del Tratado Harrison-Altamirano del 19 de abril de 1906, celebrado entre Gran Bretaña y Honduras en el que se reconocía la soberanía nicaragüense sobre el territorio de Mosquitos, desconociendo el dominio colombiano.

Años después, el 9 de febrero de 1913, Diego Manuel Chamorro en representación de Nicaragua, y George T. Weitzel representando a Estados Unidos, firmaron el primer tratado canalero que garantizaba el arriendo por 99 años de las islas de Great Corn Island y Little Corn Island, las cuales facilitaban la operación y defensa del canal interoceánico de Panamá. La República de Colombia protestó el arriendo al considerar que ambas islas hacían parte del archipiélago de San Andrés y por tal razón se estaba atentando contra el interés nacional. Se presentaron las notas de protesta del 19 de agosto y del 25 de septiembre de 1913 que no tuvieron efecto alguno, por lo que Nicaragua y Estados Unidos volvieron a suscribir un nuevo tratado conocido como Chamorro-Brian en 1914 en el que se ratificaba el arriendo de las islas y se garantizaba la posibilidad norteamericana de construir un canal interoceánico por el territorio de la costa de los Mosquitos¹⁷.

En ese mismo lapso comprendido entre 1912 y 1933 Nicaragua vivió un periodo de continuas guerras civiles e invasiones norteamericanas, nada distinto a la experiencia colombiana que a lo largo del siglo XIX había tenido que enfrentarse a estados expansionistas. Entre 1926 y 1927 Nicaragua se encontraba en la Guerra Constitucionalista que terminaría llevando a la presidencia a Adolfo Díaz¹⁸. Para 1928 la propuesta colombiana era negociar un tratado que llevara a una solución del continuado conflicto por la Mosquitia y el archipiélago de San Andrés, aun cuando Estados Unidos estaba apoyando la posición nicaragüense de apropiarse del archipiélago con el fin de garantizar la posibilidad de construir un segundo canal interoceánico que atravesara el río San Juan y el lago de Nicaragua. El encargado de llevar el proceso de negociación por parte de Colombia fue Manuel Esguerra, quien además de enfrentar la oposición de sectores políticos nicaragüenses, se vio obligado a contrarrestar las constantes apelaciones a la amistad por parte de Nicaragua a la hora de defender los "intereses comunes" que Estados Unidos tenía en el archipiélago de San Andrés y en la Costa de Mosquitos.

Siendo presidente de Colombia Miguel Abadía Méndez, se firma el 24 de marzo de 1928 el Tratado Esguerra-Bárcenas entre las Repúblicas de Nicaragua y Colombia. En este instrumento de dos artículos se hace constar que:

"La República de Colombia reconoce la soberanía y pleno dominio de la República de Nicaragua sobre la costa de Mosquitos comprendida entre el cabo de Gracias a Dios y el río San Juan, y sobre las islas Mangle Grande y Mangle Chico, en el Océano Atlántico (Great Corn Island y Little Corn Island); y la República de Nicaragua reconoce la soberanía y pleno dominio de la República de Colombia sobre las islas de San Andrés, Providencia, Santa Catalina y todas las demás islas, islotes y cayos que hacen parte de dicho archipiélago de San Andrés".

Las condiciones del tratado son evidentes, Colombia renunciaba a su derecho sobre la costa de Mosquitos y las islas de Mangle Grande y Mangle Chico; la primera, había sido ocupada por Nicaragua quien le dio el nombre de "Departamento de Zelaya" desde 1894, y las segundas, habían sido arrendadas por noventa y nueve años a Estados Unidos y Colombia no estaba en posición de disputar la validez del Tratado Chamorro-Bryan que así lo hacía posible; sin embargo algo quedaba claro, la tesis que Colombia había defendido sobre la aplicación del uti possidetis juris tenía total validez, pues Nicaragua necesitó de un tratado para garantizar pleno dominio sobre la costa de Mosquitos, la cual había invadido y adaptado a su territorio nacional, lo mismo que para las islas cedidas por Colombia.

Dos fueron los puntos que no se definieron puntualmente en el Tratado Esguerra-Bárcenas: el primero fue la exclusión del tratado de Roncador, Quitasueño y Serrana, posesiones colombianas que se encontraban en disputa con Estados Unidos, quien reclamaba como propias estas islas a partir de dos actos unilaterales: el primero consistía en la Ley de Guano de 1856 que protegía las explotaciones que hacían empresarios norteamericanos del guano como fuente de fosfato para la agricultura, y el segundo argumento consistía en la proclama Wilson del 5 de julio de 1919 que a saber decía:

"por el presente, declaro y hago saber que el cayo de Roncador, situado en la parte occidental del Mar Caribe, sea y quede reservado para fines de erección de faros, reserva que se considera necesaria en interés público, con su sujeción a la acción legislativa que el Congreso de los Estados Unidos puede tomar al respecto"¹⁹.

Ambos actos estadounidenses llevaron a marcadas diferencias con el gobierno colombiano, que al mismo tiempo intentaba reforzar su presencia institucional en las islas de San Andrés y Providencia²⁰. En un intento de solucionar las controversias con Estados Unidos el ministro Enrique Ola-ya Herrera comenzó a elaborar una nota que sería sometida al Departamento de Estado donde se proponía un arreglo temporal de la situación a través de un canje de notas y no de un tratado internacional; el 10 de abril de 1928 se presentó la propuesta de nota al secretario de Estado Frank B. Kellogg²¹, quien dio respuesta afirmativa al siguiente texto:

"Resuelven conservar el statu quo en la materia y, en consecuencia, el Gobierno de Colombia se abstendrá de objetar el mantenimiento por el de los Estados Unidos de los servicios que este ha establecido o pueda establecer en tales casos para ayuda a la navegación, y el Gobierno de los Estados Unidos se abstendrá de objetar la utilización por los nacionales de Colombia de las aguas pertenecientes a los cayos para propósitos de pesca".

Tan solo cinco décadas después del canje de notas se pretendió dar solución al problema de los cayos de Roncador, Quitasueño y Serrana por medio del Tratado Vásquez-Saccio suscrito el 8 de septiembre de 1972, instrumento criticado en su época por Daniel Samper Pizano y Enrique Gaviria Liévano, al otorgar derechos de pesca a embarcaciones y ciudadanos norteamericanos, y desmejorando en palabras de sus críticos, las condiciones inicialmente negociadas en las notas Olaya-Kellogg de 1928; sin embargo, con la firma del tratado de 1972 se logró solucionar el pleito territorial que se tenía con Estados Unidos frente a esta parte del archipiélago.

El segundo punto que no se trató en el Tratado Esguerra-Bárcenas de 1928 fue el de una expresa delimitación de la frontera marítima, pues solo en las notas del tratado se definió que el meridiano 82 de Greenwich era la línea que marcaba la separación entre los dominios territoriales nicaragüenses y colombianos. Dicho olvido que a simple vista parecería un error evidente no lo es tanto cuando se entiende que solo hasta 1982 se dejó de emplear de manera preeminente la costumbre internacional y se dio paso al derecho del mar regulado principalmente por la Convención de Montego Bay; en este sentido, Colombia entendía que había fijado una verdadera frontera marítima con Nicaragua, no una simple Line of allocation, y aunque el mismo Departamento de Geografía y Cartografía del Departamento de Estado de los Estados Unidos reconocía que habían tres categorías de fronteras, incluidas las fronteras geométricas que se trazan en forma de líneas rectas o curvas con puntos de referencia previamente convenidos o siguientes meridianos y paralelos²², Nicaragua asumió una posición contraria, desconociendo no solo los derechos sobre el mar que había ejercido desde 1803 el Virreinato de la Nueva Granada y que a la luz del uti possidetis juris se encontraban bajo el dominio de la República de Colombia.

Transcurrirían algunos años de relativa calma frente a las pretensiones territoriales de Nicaragua, sin embargo, en 1969 se desató un nuevo conflicto entre los países porque el gobierno nicaragüense estaba otorgando concesiones de exploración petrolera más allá del meridiano 82: "En 1964 a la Union Oil, en 1966 a la Mobil Oil, en 1965 a la Shell y en 1967 a la Chevron"²³. La política de desconocimiento de la soberanía colombiana continuó hasta agravarse de tal forma que con la llegada al poder en 1979 del Frente Sandinista para la Liberación Nacional, la cancillería de ese país empezó el estudio sobre la legalidad del Tratado Esguerra-Bárcenas; para el 4 de febrero de 1980 la Junta de Reconstrucción Nacional expidió el Decreto número 324 en el que declaró que las Islas de San Andrés, Providencia y territorios circundantes eran nicaragüenses y que el Tratado de 1928 era inválido porque el país se encontraba invadido por Estados Unidos de Norteamérica al momento de ser firmado²⁴.

2. La aparición de los Libros Blancos: el inicio del conflicto Jurídico

La actitud de la Junta de Reconstrucción Nacional establecida por el Frente Sandinista de Liberación Nacional era de abierto desconocimiento al acuerdo que habían alcanzado Nicaragua y Colombia en 1928 con el Tratado Esguerra-Bárcenas. Además de reclamar los derechos de posesión sobre la totalidad del archipiélago de San Andrés argumentando que el Tratado era nulo e inválido (porque como ya se dijo, el haber tenido presencia de marines del ejército de los Estados Unidos de Norteamérica en su territorio viciaba el consentimiento nicaragüense al momento de obligarse internacionalmente a través de un tratado a respetar la soberanía colombiana sobre el archipiélago de San Andrés y providencia), se argumentó que las islas y demás formaciones que conformaban el archipiélago quedaban en la plataforma continental de Nicaragua y finalmente se negó el carácter obligatorio de la Real Orden de 1803 "interpretando el documento como un mero acto administrativo de contenido militar-defensivo"²⁵.

La posición colombiana ante la actitud de Nicaragua se ve reflejada en la introducción al Libro Blanco de la República de Colombia y en su contenido en general. El documento se compone de argumentos histórico-jurídicos, sustentados en el principio del Pacta Sunt Servanda que consiste en el cumplimiento de buena fe de las obligaciones internacionales adquiridas por los Estados, tal y como se había definido en la costumbre internacional y regulado a través de la Convención de Viena sobre Derecho de los tratados del 23 de mayo de 1969, como también se fijó posición frente a la pretensión de Nicaragua de declarar de manera unilateral la nulidad o invalidez del Tratado Esguerra-Bárcenas, por razones aquí ya conocidas; además se recordó que por el uti possidetis iuris, que literalmente traduce "como poseías, poseerás", Colombia tenía derecho soberano sobre el archipiélago y sus aguas en virtud de la Real Cédula de 1803; se cierra el documento con algunas consideraciones frente al derecho del mar, punto sobre el cual se profundizará más adelante. Se muestra a continuación parte de la introducción del Libro que sintetiza en buena forma la posición que desde 1980 fijó el gobierno de Colombia para proteger sus dominios:

"[...] la presente publicación no implica aceptación expresa o tácita por parte de la República de Colombia, de que pudiera existir litigio o discusión de cualquier índole con respecto al Tratado de 24 de marzo de 1928, instrumento perfecto, vigente e inmodificable; ni polémica alguna en torno a la titulación sobre el Archipiélago de San Andrés"²⁶.

Colombia además de definir su posición por medio del Libro Blanco, impulsó la ratificación del Tratado Saccio-Vásquez de 1972 por medio del cual se restituían los cayos de Quitasueño, Roncador y Serrana al dominio de Colombia; esto sucedió en el año de 1981 durante el gobierno del presidente Ronald Reagan, y para el año 1986 Colombia y Honduras llegaron a un acuerdo sobre su frontera marítima a través del Tratado Ramírez-López donde se reconoce que la frontera marítima entre Nicaragua y Colombia es el meridiano 82. Ambos tratados fueron un avance para la protección del territorio colombiano y de las fronteras marítimas colombianas frente a sus vecinos.

El progreso en materia de negociación y ratificación de tratados con Honduras y Estados Unidos generó mayor incomodidad y descontento en Nicaragua, sin embargo la guerra interna relegó sus aspiraciones territoriales algunos años más. En 1990 la presidenta Violeta Chamorro volvió a retomar la política sandinista de pretender la nulidad e invalidez de los tratados que habían "despojado" a Nicaragua de sus derechos de dominio -nunca ejercidos- sobre el archipiélago de San Andrés y Providencia y sobre buena parte del mar Caribe sobre el que Colombia había ejercido soberanía desde 1803.

Entre 1990 y 1998 fracasaron los intentos de arreglo directo entre Colombia y Nicaragua. El deseo de ver el archipiélago como un dominio nicaragüense llevó a que el presidente Arnoldo Alemán renunciara a la posibilidad de arreglar directamente con Colombia y comunicó la intención de someter ante la Corte Internacional de Justicia de La Haya el pleito²⁷. En este momento los argumentos expuestos por las partes en sus Libros Blancos tendrían pleno sentido, ambos países habían reconocido la competencia contenciosa de la Corte Internacional de Justicia por medio de la ratificación del Tratado Americano de Soluciones Pacíficas conocido como "Pacto de Bogotá" que fue suscrito el 30 de abril de 1948 y era inminente que el conflicto que se había prolongado de manera intermitente por más de cien años debía ser conocido por un tribunal internacional. No era la primera experiencia colombiana en dicha corte, en el Caso de Haya de la Torre de 1950 entre Colombia y Perú sobre el asilo ya se había litigado en este escenario; sin embargo este nuevo juicio ante la Corte traería resultados inesperados y contradictorios, nunca antes Colombia se había jugado tanto ante un tribunal internacional.

3. Application instituting proceedings: la demanda ante la Corte Internacional de Justicia y el desarrollo del proceso

La intención nicaragüense de llevar el pleito con Colombia ante la Corte Internacional de Justicia de La Haya se materializó con la Application Instituting Proceedings registrada oficialmente el 6 de diciembre de 2001, pero fueron necesarios diez años de litigio hasta que el 19 de noviembre de 2012 se profirió la sentencia.

Una vez admitido el caso en la Corte Internacional de Justicia se presentó el memorial nicaragüense el día 23 de abril de 2003; este documento se divide en tres partes, la primera conformada por los alegatos jurídicos sobre el derecho que tenía Nicaragua a poseer la costa de Mosquitos y las islas adyacentes bajo el principio del uti possidetis iuris, alegando que los mencionados territorios se encontraban bajo el dominio de la Capitanía General de Guatemala antes de la expedición de la Real Orden de 1803, que fue en argumentos de Nicaragua, revocada con posterioridad en el año de 1806; entendiendo además que la Real Orden de 1803 no consistía en un acto de transferencia territorial al Virreinato de la Nueva Granda, sino un mero acto administrativo de defensa de los territorios hispánicos en el antiguo régimen, por tal razón, para el gobierno de Nicaragua los territorios en disputa nunca salieron del dominio de la Capitanía de Guatemala y una vez efectuada la transición entre el antiguo régimen y los regímenes republicanos surgidos con la independencia, serían las repúblicas surgidas de la antigua capitanía quienes deberían dominar el archipiélago de San Andrés y Providencia y la costa de Mosquitos, y no el Virreinato de la Nueva Granada.

El segundo elemento que integra el memorial consiste en los argumentos contra la validez del Tratado Esguerra-Bárcenas de 1928. Frente a este alegato Nicaragua ya había sentado su posición desde que formuló su Libro Blanco en 1980. Para el entonces Frente de Liberación Nacional el tratado de 1928 era inválido porque iba en contra de la Constitución nicaragüense, y nulo porque para el momento de negociar el contenido del instrumento internacional el país se encontraba bajo la ocupación norteamericana; en este punto ya se pretendía desconocer por parte de Nicaragua el artículo 27 de la Convención de Viena que obliga a los estados a no excusarse en el derecho interno para ignorar sus obligaciones internacionales; similar argumento presentaría después el gobierno colombiano una vez conocido el contenido del fallo en 2012.

De esta forma Nicaragua reforzaba su posición sobre el punto que no se había definido de manera expresa en 1928, abriendo además la posibilidad a que la Corte decidiera a través de sus criterios de aplicación de los principios generales de la delimitación marítima, pues Colombia no se encontraba obligada por la Convención de Montego Bay sobre Derecho del Mar de 1982. A través de los tres elementos que integraron el escrito de alegatos nicaragüense discurrió el proceso; el siguiente punto a revisar serían los argumentos colombianos frente al pleito, los cuales fueron presentados en 2003 ante la Corte.

La reacción jurídica de Colombia ante el memorial nicaragüense se sustentó en dos líneas de trabajo, se atacó la competencia de la Corte a través de la formulación de excepciones previas y el fondo de la causa fue atacado a través de excepciones de mérito o de cargo. Los agentes representantes del gobierno colombiano cuestionaron la competencia de la Corte en la medida en que los hechos objeto de controversia sucedieron antes del reconocimiento de competencia a través del Pacto de Bogotá en 1948 y los hechos generadores de la controversia se dieron en 1928 con la firma y ratificación del Tratado Esguerra-Bárcenas; además como segunda excepción se sustentó que la Corte no era competente en cuanto el dominio colombiano sobre el archipiélago de San Andrés y Providencia, por ser una causa "ended", concluida por medio del arreglo directo entre las partes con la negociación, firma y ratificación de un tratado sobre la materia.

Durante el año 2004 la Corte Internacional de Justicia conoció y decidió sobre las excepciones y contestaciones hechas por Colombia y Nicaragua. Ninguna de las partes modificó sus argumentos sobre la causa, los cuales se habían dado desde 1980 con la formulación de los respectivos libros blancos. Solo hasta el 25 de febrero de 2010 se dio una importante novedad, en virtud del artículo 81 del reglamento de la Corte los gobiernos de Costa Rica y Honduras solicitaron permiso para intervenir dentro del proceso argumentando tener interés en el mismo debido a que compartían fronteras, tratados de delimitación e intereses en la causa; el tribunal escuchó los argumentos de partes e intervinientes, finalmente el 19 de noviembre de 2012 ya se contaba con el diferendo que dirimiría el conflicto que se había extendido por treinta años, y abriría un nuevo capítulo en el tema de disputas fronterizas y territoriales en la cuenca del Caribe.

El Diferendo: conclusiones del conflicto

Otro capítulo en la conflictiva historia de la cuenca del Caribe en materia de fronteras se cerró el 19 de noviembre de 2012, Colombia y Nicaragua conocerían el contenido del fallo, que según la perspectiva desde la que se mire resulta ser desfavorable para Colombia y no tan bueno para los nicaragüenses. Pero antes de hablar del diferendo en sí mismo es importante presentar algunas conclusiones del conflicto, la primera de ellas es que en el siglo XIX Colombia se enfrentó contra Inglaterra y Estados Unidos de América, sin otra arma que el derecho internacional, eso forjó una tradición jurídica y política que ha respetado hasta la actualidad la idea de que las vías diplomáticas y jurídicas pueden solucionar los conflictos; sin embargo esta lucha llevó a que Colombia eligiera el menor mal, prefiriendo buscar la tutela estadounidense como único país capaz de hacerle cara a los intereses ingleses en Centroamérica. Esta tradición sufrió un revés con la denuncia de Colombia al "Pacto de Bogotá" de 1948 como una reacción mediática al fallo de La Haya, pues ningún efecto causa en el fallo ya proferido por el tribunal internacional.

Los intentos de potencias europeas y de Estados Unidos, unido a la debilidad política, militar y económica obligaron a Colombia a entregar más de lo que debía para garantizar su integridad territorial. Tratados como Mallarino-Bidlack de 1846 fueron firmados con la intención de conseguir la protección norteamericana para los dominios colombianos en Centro América, en especial la Costa de Mosquitos, el Archipiélago de San Andrés y el istmo de Panamá, sin embargo no consiguieron el propósito deseado y por el contrario permitieron un avance irreversible de Estados Unidos para dominar Panamá y construir el canal interoceánico para sí. Como mecanismo de defensa interamericano, Colombia propuso la unidad latinoamericana como única arma capaz de enfrentar los constantes ataques de potencias europeas y de Estados Unidos a los intereses y dominios de las nacientes repúblicas americanas, sin embargo el sentimiento panamericano no prosperó y los países como Nicaragua y Colombia quedaron a la merced de la protección tutelar de las potencias.

Por otro lado, el gobierno nicaragüense desde el siglo XIX tenía claro que la opción de construir el canal interoceánico a través del río San Juan y el Gran Lago de Nicaragua le garantizaba una importante herramienta de diplomacia y de consecución de apoyos internacionales. Hoy día el empresario chino Wang Jing ha presentado su propuesta económica para construir el nuevo canal interoceánico en un momento en el que la ampliación del canal de Panamá empieza a tener dificultades por sobrecostos de construcción, sin esos apoyos diplomáticos Nicaragua no se hubiera podido hacer a la costa de Mosquitos, en especial a través del Tratado Chamorro-Bryan de 1914. El papel que Estados Unidos jugó en todo este proceso no sería otro que la aplicación de la doctrina Monroe para el siglo XIX, y luego el paso a la política del Buen Vecino para la década del treinta del siglo XX, teniendo siempre como derrotero la defensa del interés nacional y la preservación de los intereses de los Estados Unidos como Estado, y de los estadounidenses como inversionistas y empresarios que encontraron en la cuenca del Caribe un buen lugar para hacer negocios, así que el respaldo norteamericano no estaría mediado por relaciones de mayor o menor amistad, sino de mayor o menor interés; sin embargo hay ₂₆₄ que aclarar que las relaciones entre Colombia y Estados Unidos no fueron del todo armónicas y estuvieron mediadas por varias controversias y reclamaciones, que en muchos casos fueron totalmente infructuosas.

La firma del Tratado Esguerra-Bárcenas fue un avance significativo en la consolidación de los derechos de Colombia sobre el archipiélago de San Andrés y Providencia, sin embargo el no haber dejado expresa mención sobre la frontera marítima entre ambos países generaría consecuencias poco deseadas por Colombia, quien consideró que la aclaración hecha en las notas de canje del tratado en 1930 había especificado que era el meridiano 82 la frontera marítima que separaba los dominios de ambos países, aunque vale la pena decir que dicha confianza se sustentaba en la costumbre internacional y en la ausencia de un derecho internacional sistematizado para la época en la que se negoció el tratado en cuestión.

Respecto a la decisión que tomó la Corte Internacional de Justicia en su diferendo del 19 de noviembre de 2012 hay que anotar algunos puntos. El primer elemento consiste en la composición de los equipos de litigio. La cualificación de los abogados y consejeros nicaragüenses fue mucho más alta que la del equipo colombiano, y sin negar las experiencias políticas de personajes como Eduardo Pizarro Leongómez, los litigios internacionales exigen un rigor y una cualificación técnica que difícilmente puede improvisarse. De los equipos jurídicos de cada país participaron en los alegatos orales, hechos entre el 23 de abril y el 4 de mayo de 2012, por Nicaragua el Honorable Embajador Carlos José Argüello Gómez y los señores abogados Alex Oude Elfernick, Antonio Remiro Brotóns, Alain Pellet, Robin Cleverly, Vayughan Lowe, Paul Reichler; en la representación de Colombia se encontraba el Honorable Embajador Julio Londoño Paredes y los señores abogados James Crawford, Marcelo Kohen y Rodman R. Bundy.

La Corte decidió a favor de Colombia al reconocer que el dominio ejercido sobre el archipiélago de San Andrés y Providencia era legítimo, e incluso, el hecho de no reconocer a Nicaragua la pretensión de una plataforma continental extendida superior a las 200 millas de mar territorial podría ser tomado como una victoria, pero pronto estas victorias parciales se tuvieron que contrastar con la definición de la frontera marítima que hizo la Corte Internacional de Justicia. El derecho aplicable a la causa no era ni la Convención sobre Derecho del Mar de 1982, ni la Convención sobre Plataforma Continental de 1958, así que las partes aceptaron que el derecho aplicable era la costumbre internacional del mar, y aunque Colombia había ejercido actos de soberanía durante algo más de cincuenta años sobre el meridiano 82, las mismas costumbres internacionales establecían que había una disparidad entre las distancias de las costas de ambos países respecto a la frontera. Un segundo elemento que tuvo en cuenta la Corte fue el equitativo acceso a los recursos naturales, y aplicando un test de proporcionalidad territorial llegó a la conclusión de que existía una desproporcionada repartición de las áreas marítimas y por tal razón entró a fijar una nueva área de territorio marítimo para Nicaragua superior a 75.000 km², las reacciones en ambos países no se hicieron esperar, por un lado, los nicaragüenses celebraban la victoria que había rediseñado sus fronteras en el Caribe, la reacción de Colombia incluye una estrategia de cuatro puntos específicos, donde se incluye la inaplicación del fallo, y la búsqueda en organismos del Sistema Universal de las Naciones Unidas de algún tipo de decisión que permita mantener el territorio que ahora es de Nicaragua 266 por orden de la obligatoriedad de la decisión de la Corte.

Las decisiones de la Corte Internacional de Justicia no son apelables, no hay segunda instancia, en palabras más claras, no hay forma jurídica de reversar la decisión. La reacción del gobierno del presidente Juan Manuel Santos y la de su ministra de Relaciones Exteriores fue la de salir al paso con peticiones al señor Secretario General de las Naciones Unidas Ban Ki-moon para que "conociera de primera mano" las "inmensas implicaciones de este fallo", aun cuando el Secretario General no puede intervenir de ninguna manera en las decisiones que toma un tribunal internacional; además, se contrató a la firma británica Volterra Fietta para que se replanteara la estrategia jurídica de Colombia. Sin embargo, los intentos colombianos por desconocer el fallo llevaron a que Nicaragua presentara ante la Corte Internacional de Justicia una nueva queja por el incumplimiento al fallo que es vinculante e inapelable. Lo cierto y fijo hasta el momento es que el alcance del recurso de aclaración y revisión de la sentencia no está configurado para modificar estructuralmente el fondo de la causa, por esta razón ni a través de este medio, ni de ningún otro medio jurídico internacional del sistema de las Naciones Unidas podrá modificarse esta decisión. Tal vez resultase premonitorio lo dicho en 1930 por el representante a la cámara de Nicaragua, García Largaespada, quien en relación al conflicto territorial con Colombia durante el periodo de debates sobre la firma del Tratado Esguerra-Bárcenas, dijo: "La cuestión territorial con Colombia solo puede solucionarse de tres maneras: Primera: Por arreglo directo entre ambos países, como lo hace el tratado que conocemos, segunda: Por el arbitraje; y Tercera: Por la guerra"²⁹. Solo se sabrá en qué terminarán cerca de doscientos años de conflicto por el territorio y las fronteras, en la medida en la que los hechos sigan transcurriendo y continúe desenvolviéndose esta confrontación.

Pie de página

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Documentos

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