Los TLC de Estados Unidos con países latinoamericanos: un modelo de integración económica "superficial" para el continente americano^**

Free Trade Agreements between the U.S. and the Latin American countries: a model of "shallow" economic integration for the Americas

José Julián Tole^*

^*Docente-investigador y máster en derecho de la Universidad Externado de Colombia, especialista en comercio exterior e investigador invitado de la Universidad Nacional Autónoma de México; doctor en Derecho Internacional Económico de la Universidad de Barcelona. Contacto: julian_tole@yahoo.es

^**Fecha de recepción: 1.º de octubre de 2012. Fecha de aceptación: 29 de abril de 2013.

Sumario

Introducción. I. Análisis del modelo TLC propuesto por Estados Unidos para el continente americano: liberalización o integración económica? A. Una aproximación histórica al modelo TLC. B. El modelo TLC como instrumento geoestratégico. C. Reflexiones críticas sobre la importancia del modelo TLC en la regulación del comercio en el continente. II. Cuatro ejemplos del modelo TLC: objetivos de Estados Unidos y de los países del continente americano. A. El acuerdo de libre comercio de Estados Unidos con Canadá (ALCCEU). B. El modelo TLC como instrumento geoestratégico. C. El TLC de Estados Unidos con Chile. D. El TLC andino: los tratados de Estados Unidos con Colombia y Perú. Conclusiones.

Resumen

El modelo TLC de Estados Unidos se convierte en un instrumento de integración "ideal" para mejorar sus intereses geopolíticos y geoeconómicos en el continente americano, pues facilita la construcción de peldaños o pequeños bloques que mejorarán su peso en la escena internacional y en algunos sectores del comercio internacional. En tal contexto, el objetivo de este trabajo es analizar el modelo "hecho a la medida" por Estados Unidos para regular y profundizar la liberalización comercial, sin considerar de ninguna manera un mayor grado de integración, con los países latinoamericanos.

Abstract

The U.S. Fta model become an instrument of integration "ideal" to enhanceits geopolitical and geo-economic interests in the Americas, since it facilitatesthe construction of small blocks that will improve the U.S. weight on theinternational scene and in some sectors international trade. In this context,the aim of this paper is to analyze this model "made to order" by the U.S. toregulate and deepen trade liberalization, without considering in any way agreater degree of integration with Latin American countries.

Key Words: Fta, trade liberalization, regional integration processes.

Introducción

El reforzamiento y la consolidación del sistema multilateral del comerciose produce prácticamente al mismo tiempo que el inicio del nuevo modelode integración económica propuesto por Estados Unidos para el continenteamericano, cuando la llamada Ronda Uruguay todavía no finalizaba. Estacoincidencia temporal, sin duda, repercute en la arquitectura de los sucesivos procesos de integración, en particular en la proliferación de Tratados de LibreComercio (en adelante TLC), cuya licitud está condicionada por un requisitode carácter procesal (notificación previa al Comité de Acuerdos ComercialesRegionales) y unos criterios materiales¹ establecidos en el artículo XXIv del gatt de 1947.

El surgimiento del nuevo modelo de integración en el continente es posible, entre otras cosas, por el interés de Estados Unidos de reflejar en el ámbitoregional la misma filosofía comercial vigente en el plano multilateral. En esamedida, no es casualidad que la negociación del Acuerdo de Libre Comerciode Canadá y Estados Unidos (ALCCEU) de 1989 abarcara prácticamente losmismos temas que la Ronda de Uruguay, inclusive los denominados "temasnuevos" (compras gubernamentales, medio ambiente y comercio, inversiones,entre otros)² que no han podido avanzar en las negociaciones de la Ronda de Doha y por las propias dificultades en las integraciones regionales Latinoamericanas de tipo tradicional (Mercosur, Comunidad Andina, ComunidadCentroamericana, y no digamos ya, aladi).

Tras el ALCCEU de 1989, el apoyo del modelo TLC se tornó más evidente porparte del gobierno estadounidense, especialmente, con el respaldo concedidoal TLC de América del Norte (Tlcan) de 1994, que constituye un verdaderoparteaguas político e institucional para el continente americano; en efecto, como lo expresa sBerro, los TLC estadounidenses representan en cierta manera una alternativa al modelo europeo de integración política, económicae institucional que hasta aquel momento disfrutaba de una "hegemoníateórica"³. Así pues, el Tlcan fue el inicio formal del modelo alternativo de integración, que no se erige sobre una estructura institucional supranacionalfuerte, ni defiende objetivos políticos visiblemente asentados, sino que esun proceso que formaliza –mediante normas internacionales– las relacioneseconómicas de facto entre los tres Estados parte. El modelo estadounidenset razó unos objetivos claros para la futura integración (superficial, o shallow integration) con el continente: regular y profundizar en la liberalizacióncomercial, y los denominados "temas nuevos", sin considerar de ningunamanera una unión aduanera que exigiría abandonar una política comercialindependiente.

De esta forma, el TLC se convirtió para Estados Unidos en el modelo "ideal" de integración que se reproduce por todo el hemisferio: en un primermomento en Canadá (1989), luego en México (1994), posteriormente en Chile(2003) y en las países centroamericanos (2004), y en los últimos años, enlos países andinos (Perú, 2009, y Colombia, 2012), además de en el aún novigente con Panamá. Es en este contexto general que en las próximas líneasesperamos aclarar por qué Estados Unidos propone el que hemos denominado "modelo TLC" para el continente americano. Con el objetivo de lograrnuestro propósito dividimos en dos partes este artículo. En la primera parte, se analiza el modelo TLC propuesto por Estados Unidos, en particular, porqué se elige y cuáles son sus principales características, además de plantearalgunas reflexiones críticas. En la segunda parte, se estudia cada uno de los objetivos del proceso de negociación de los TLC de Estados Unidos con paíseslatinoamericanos, cuyos tratados se encuentran vigentes.

I. Análisis del modelo tlc propuesto por estados unidos Para el continente americano: ¿liberalización O integreación económica

El esquema autosuficiente (isi) entró en crisis durante los años setenta⁶, y abrió el camino a un proceso de liberalización económica⁷. Este nuevo procesologró importantes transformaciones en las políticas y estrategias de desarrolloeconómico en el hemisferio tRazadas por el Consenso de Washington⁸ en la segunda mitad de los años ochenta; así por ejemplo, se implementó la venta deempresas públicas, la desregularización y la apertura del comercio, el tratamientonacional para la inversión extranjera, entre otras medidas⁹. Entre las estrategias más importantes de desarrollo económico en el esquema de liberalización económica impulsado por el Consenso de Washington encontramos el denominado"regionalismo abierto"¹⁰, que contiene una serie de instrumentos económicosque procuran, antes que nada, armonizar el interés de los países miembros delbloque regional al otorgar un trato preferencial mutuo, con el imperativo deperseverar e incrementar los vínculos comerciales con el resto del mundo¹¹.

El regionalismo abierto como esquema de liberalización económica permitió, entre otras cosas, la creación de los bloques regionales emergentes,también llamados de segunda generación. No hay duda de que el bloqueregional emergente más sobresaliente, por el grado de profundización en laintegración, es el Mercosur. Este bloque contiene algunos de los elementosclaves de la experiencia europea, en concreto, el esquema político-institucional supranacional que había sido el modelo a seguir en el continente americanodurante la primera generación de procesos regionales de integración económica¹²: del Mercado Común Centroamericano (1961), de la ComunidadAndina de Naciones (1969) y de la Comunidad del Caribe (1973)¹³.

Junto al Mercosur, en los primeros años noventa apareció un modeloalternativo de regionalismo, el TLC de América del Norte, entre Canadá, Estados Unidos y México (Tlcan), de 1994, que creó el bloque económico másimportante del hemisferio y, al mismo tiempo, disminuyó la influencia delmodelo europeo en los procesos de integración del continente americano. Dehecho, el Tlcan prescindió de la política de convergencia económica tRazada por el esquema de integración europeo, es decir, no elige el país que participa en el bloque basado en un comercio recíproco superior al 25%, tambiénllamado "socio natural"¹⁴. Obviamente, Estados Unidos difícilmente puede encontrar una sociedad natural o una relativa paridad en el tamaño de laseconomías en el continente americano (el único socio natural es Canadá).

Con todo, el modelo TLC no es un mecanismo novedoso desde el puntode vista comercial, ni constituye un gran aporte en el ámbito de los procesosde integración; de hecho, desde el gatt de 1947 representa la forma mássencilla de crear una alianza comercial. Entonces, ¿por qué Estados Unidoselige este modelo? Para tratar de dar una respuesta más o menos ajustada aeste interrogante utilizaremos algunos argumentos geopolíticos¹⁵ y geoeconómicos¹⁶ que se infieren del modelo TLC estadounidense, esto es, desde unenfoque donde el comercio internacional se impulsa y determina por las líneastRazadas desde los Estados o bloques económicos de mayor importancia ydesarrollo, que en última instancia conserva un carácter político. Este enfoque es relevante en la determinación de la política comercial externa de losEstados, que en la actualidad tiene fines más complejos que los asignadospor la teoría clásica, pues se encuentra subordinada a las necesidades de losgrupos de presión o lobbies (político-empresariales) nacionales y/o extranjeros, a las normas o políticas internacionales creadas por las organizacioneseconómicas internacionales, etc.

Es en tal contexto donde el gobierno estadounidense diseña un modelode integración, o más concretamente un modelo de regulación del comerciopara el continente americano que le permita mantener su predominio económico y satisfacer la necesidad de su mercado de hacer frente a una posiblesituación de vulnerabilidad comercial, que lo dejaría en desventaja frente alos demás competidores internacionales. Como se analizará en el siguienteapartado, el cambio de Estados Unidos de la promoción del multilateralismoal bilateralismo responde a una estrategia para mejorar sus intereses geopolíticos y geoeconómicos, circunstancia que resulta más conveniente para elintercambio comercial con los países más cercanos geográficamente, o conlas naciones cuyos productos sean más estratégicos, o cuyo mercado sea másamplio, o simplemente con países cuyos gobiernos sean aliados políticos.

A. Una aproximación histórica al modelo TLC

Durante un prolongado período de dominio económico (tanto del comerciocomo de la inversión extranjera) de Estados Unidos en el continente, la integración regional no era un objetivo en su agenda comercial, toda vez queno necesitaba negociar y suscribir tratados bilaterales o regionales para dominar los mercados, y mucho menos cuando las exportaciones de los paíseslatinoamericanos no estaban excluidas del mercado estadounidense, graciasal Sistema General de Preferencias Arancelarias. Resulta significativo, portanto, que los gobiernos estadounidenses desde finales de los años ochentay durante la primera parte de los noventa hayan impulsado un proceso deintegración, o de regulación del comercio, en el hemisferio cuando sus empresas estaban posicionadas en los mercados del continente y no necesitabanun gran esfuerzo para conservar el dominio económico¹⁷.

¿Por qué se impulsó el modelo TLC en este momento? Sin duda la elección de una nueva estrategia para la regulación de los intercambios comercialesentre Estados Unidos y los países latinoamericanos no fue producto de unevento o de un momento determinado, sino de la interacción de un conjuntode circunstancias políticas y económicas. Es más, la proliferación de TLC estadounidenses se puede advertir tras el cambio global que siguió al influjode la ideología neoliberal; a la caída del régimen de la Unión Soviética juntocon su área de influencia; a la liberalización de las economías de los paísesasiáticos en desarrollo, de los países socialistas en período de transición yde los países latinoamericanos; al impulso de la libre circulación de bienes, servicios y capitales, junto a la creación de las "empresas globales" comoentidades sin fronteras (deslocalizadas) que desbordan el marco tradicional de las economías nacionales, entre otros fenómenos que redefinen en variossentidos el trato comercial del gobierno de Estados Unidos al continenteamericano¹⁸.

En este panorama surgió el primer antecedente del modelo TLC estadounidense, el Acuerdo de Libre Comercio de Estados Unidos con Canadá (ALCCEU)de 1989, que coincide con el inicio del proceso de negociación de la Rondade Uruguay. Este reajuste de política comercial del gobierno estadounidensefrente al multilateralismo no es accidental, pues surgió cuando empezaba adisminuir el peso de este país en la economía internacional ante el resurgimiento de las economías europeas y asiáticas, a la vez que se incrementaba laparticipación de las llamadas economías emergentes, y cuando proliferabanlas iniciativas para el fortalecimiento de sub-bloques regionales en AméricaLatina (entre ellas el Mercosur, la can, el sica). Así pues, la política comercial externa estadounidense necesitó de una serie de ajustes para reorientarsu lugar en el continente americano, ya que es justo este mercado el "área de influencia natural" en los planteamientos geopolíticos y geoeconómicos de Estados Unidos.

Hasta 1994, cuando se firmaron los Acuerdos de la Ronda de Uruguay y el Tlcan, no era muy clara la elección del modelo TLC, pues Estados Unidosformuló una política comercial diseñada entre el ámbito plurilateral (alca)²⁰ y multilateral (omc). No obstante, en los primeros años del nuevo mileniose presentaron dos situaciones en el ámbito del comercio internacional, queprecipitaron el alejamiento de la posición multilateral estadounidense. Enprimer lugar, un cierto letargo en las negociaciones multilaterales, es decir, losescasos progresos en los objetivos estadounidenses presentados en la Rondade Doha (2001) y en la Ronda de Cancún (2003)²¹; segundo, la suspensión del proceso alca a fines de 2003. Quizá esta última situación sea la más importante para el impulso del modelo TLC, ya que el gobierno estadounidensehizo todos los esfuerzos por revivir el proyecto del alca durante la octava Reunión Ministerial de 2003 (celebrada en Miami dos meses después de laRonda de Cancún), en la cual buscó consensos y logró acordar un "mínimo común" o "alca Light"²², que comprende aquellos temas en que los 34 países participantes del proyecto están dispuestos a negociar y a concluir enlos tiempos originalmente planteados²³. En este nuevo enfoque del proyecto alca, "los Ministros reconocen que se necesita flexibilidad para tomar en cuenta las necesidades y sensibilidades de todos los socios"²⁴.

A pesar de esta nueva versión mínima y flexible del alca, Estados Unidosno consiguió consolidar la estrategia de una mayor liberalización del comerciopor medio de un gran acuerdo con el continente. Un hecho que evidencia eltraspié del proyecto del alca ocurrió en la misma octava Reunión Ministerial de Miami, donde el gobierno estadounidense anunció formalmente el iniciode negociaciones del TLC Andino (con Colombia y Perú) y, además, aceleró elAcuerdo Comercial de Centroamérica (caFta), ampliando las negociacionesa la República Dominicana y Panamá. De esta forma Estados Unidos impulsó firmemente una política de negociación bilateral, eligiendo el modelo geoestratégico TLC, que va más allá de meros convenios de intercambio debienes y servicios, en tanto que se convierte en estrategias claramente dirigidas a recuperar y fortalecer la influencia estadounidense en la región, lacual se traduce en el control comercial de estos territorios y de sus recursosnaturales estratégicos. Este modelo se refuerza tras la firma del TLC Chile-Estados Unidos en 2003, toda vez que con este acuerdo Estados Unidos logrómejorar la relación de fuerzas en las economías suramericanas, en particularfrente a los gobiernos con posiciones defensivas, como es el caso del subbloque del Mercosur, liderado por Brasil, y además aumenta sus ventajasen el intercambio de bienes, servicios y capitales respecto a otros Estados obloques económicos, al crear una zona de libre comercio.

En nuestro análisis partimos de la siguiente premisa: más que un instrumento de "integración económica", Estados Unidos elige el modelo TLC parafacilitar las negociaciones y la regulación de aquellos temas del comerciointernacional que requieren elevados niveles de compromiso o que tienen ungrado de complejidad tal²⁵ que dificulta su negociación en el ámbito plurilateral (como el alca) o multilateral (en la omc). Para que se entienda mejornuestro aserto, en las siguientes líneas se estudian las características y lasdificultades del modelo TLC propuesto por Estados Unidos para el continente.

B. El modelo TLC como instrumento geoestratégico

El modelo TLC, visto espacialmente y proyectado sobre una zona geoeconómica, representa para Estados Unidos una herramienta de estrategia políticay económica utilizada para promover un sinnúmero de objetivos e intereses. El primer objetivo estratégico de este modelo es geopolítico, pues en susorígenes se creó como un instrumento para ejercer presión sobre los demássocios involucrados tanto en las negociaciones del Área de Libre Comerciopara las Américas (alca) como en la Organización Mundial de Comercio (omc). Con esta estrategia el gobierno estadounidense pretendió generar uncontrapeso frente a la oposición de algunos países de América Latina (comoVenezuela, Brasil, Argentina, entre otros), que supeditaron los avances en el alca a los progresos de la inconclusa Ronda de Doha²⁶. De ahí que se considere el modelo TLC como una medida defensiva ante el balance comercial negativo de Estados Unidos con algunos países de Europa y Asia, evitandocon ello mayores repercusiones desfavorables en su economía doméstica (el"libre comercio" y el "libre mercado" se transforman en el nuevo medio paraalcanzar una mayor influencia comercial de Estados Unidos en el continente). En la actualidad, los TLC aseguran los intereses comerciales estadounidensesy de los países latinoamericanos que no cuentan con el suficiente consenso anivel multilateral, especialmente en sectores como el comercio de servicios, lainversión extranjera, etc. Adicionalmente, este modelo incorpora una estrategiageopolítica de seguridad nacional. Tras los atentados del 11 de septiembre del2001, Washington presentó el nuevo enfoque en su política comercial externa, al plantear que el libre comercio y el libre mercado son dos herramientasestratégicas en la lucha contra el terrorismo. Esta idea es reconocida por elrepresentante comercial de Estados Unidos, Robert Zoellick, al declararque "los países que buscan acuerdos de libre comercio con Estados Unidosdeben cumplir más que criterios económicos y de comercio, si pretenden serelegibles. Como mínimo, estos países deben cooperar con Estados Unidos ensu política exterior y en sus metas de seguridad nacional"²⁷. Un ejemplo de ello es el llamado TLC Andino (Colombia y Perú), en el que se pretende que los países signatarios brinden total y absoluto apoyo al gobierno de EstadosUnidos en la lucha contra las drogas y el terrorismo²⁸.

El segundo objetivo estratégico del modelo TLC es geoeconómico, estoes, como parte de un método de negociación comercial que se ajusta a lospostulados de la teoría de la "liberalización competitiva"²⁹, diseñado paralograr una mayor apertura en las economías de sus socios comerciales. A talefecto, el modelo constituye un medio de apoyo para la expansión de losproductos y los servicios, las empresas transnacionales e instituciones financieras estadounidenses a nivel global. Por tanto, el modelo TLC se erige enun tratado internacional que facilita la construcción de peldaños o pequeñosbloques (building blokcs) que hasta cierto punto sustituyen su idea inicialde un acuerdo con el continente bajo su lideRazgo³⁰.

En la búsqueda de estos dos objetivos geoestratégicos el modelo estadounidense crea un mecanismo jurídico que regula y organiza espacios comerciales concretos, ya sea con sub-bloques regionales (TLCAN y CAFTA-RD) o con un país (TLC Chile-Estados Unidos, TLC Colombia-Estados Unidos, TLC Perú-Estados Unidos y el aún no vigente TLC Panamá-Estados Unidos). Asimismo este modelo se desvinculación del principio de la supranacionalidad ascendente que rige el proceso de integración europeo, es decir, incorpora un mecanismo intergubernamental o minimalista³¹, que confiere pocas potestades a las instituciones (no tienen naturaleza supranacional ni personería jurídicapropia). Por consiguiente, la estructura institucional elegida en el modeloestadounidense solo tiene por objetivo ampliar la cobertura de los vínculoseconómicos, mediante estructuras compuesta por instancias de decisión ycoordinación, exclusivamente intergubernamentales³².

Por otra parte el modelo TLC tiene una estructura radial o "hub and spoke"³³, donde Estados Unidos ocupa el centro y mantiene de forma simultánea acuerdos bilaterales o plurilaterales de integración con diferentespaíses latinoamericanos; de ahí que el gobierno de Estados Unidos tengauna importancia significativa en la política de liberalización del continente,que se concentra en potenciar intercambio comercial de bienes, servicios ycapitales. No obstante estas particularidades del modelo y el apoyo políticodel gobierno estadounidense en su expansión por el continente, cada acuerdoestá hecho a la "medida", no supone una transposición literal pese a coincidiren la estructura y en muchos de sus contenidos, y los diferentes TLC entre Estados Unidos y los países latinoamericanos amplían o pueden restringireste modelo según sus propios objetivos e intereses económicos.

C. Reflexiones críticas sobre la importancia del modelo TLC en la regulación del comercio en el continente

Primera.- La inestabilidad política de cara a una futura profundizaciónde la integración en el hemisferio. Este inconveniente proviene a nuestroentender de dos causas: una, endógena, esto es, la dependencia del modelo TLC del resultado del sistema de pesos y contrapesos de los poderes públicosen Estados Unidos, que se encuentra supeditado a los intereses enfrentadosde los diversos sectores económicos (grupos de presión o lobbies) y a lasdiferentes percepciones políticas (internas o externas) del poder ejecutivo ylegislativo estadounidense. Un ejemplo de nuestro aserto son los estrechosmárgenes y las continuas desaprobaciones de la autorización de la vía rápida ofast track (actualmente llamada Trade Promotion Authority)³⁴, con una fuerteoposición y críticas a las negociaciones y ratificaciones de TLC por parte dealgunos grupos de congresistas (a esto se suma la pugna de algunos sectoresde la sociedad estadounidense, como los sindicatos y los ambientalistas,entre otros). La denominada vía rápida o"fast track" tiene una naturaleza compleja, pues inicia con la etapa de autorización del Congreso de EstadosUnidos (otorgada al presidente) para negociar acuerdos comerciales condeterminados países. Posteriormente, se realiza la etapa de negociaciones internacionales del acuerdo, entre el Ejecutivo estadounidense (Representantede Comercio de Estados Unidos-ustr) y el equipo negociador de otro u otros Estados signatarios, y finalmente, la etapa de ratificación del Congreso. La vía rápida se caracteriza por eliminar las enmiendas al texto del acuerdo porparte del Legislativo³⁵ y permite que solo dos comités de ambas cámaras (el de Medios y Procedimientos de la Cámara de Representantes y el de Finanzasdel Senado) revisen las propuestas sometidas por el Poder Ejecutivo, antesde presentarlas al pleno; además, se fijan plazos específicos para que talesiniciativas (apertura de las negociaciones y conclusión de las mismas) seaprueben, de lo contrario, entrarían en vigor de forma automática³⁶.

Ahora bien, existe una etapa previa a la autorización del Congreso deEstados Unidos de la vía rápida, la cual comprende una fase política y otra técnica. La fase política o de negociaciones internas previas tiene comopropósito establecer las llamadas líneas rojas³⁷, que son definidas por losgremios de los diferentes sectores económicos y sociales (grupos de presión o lobbies), miembros del Congreso y del Ejecutivo. Estas son las fuerzaspolíticas que determinan el nivel de proteccionismo de la política comercialexterior del país. Precisamente por ello, en la fase de negociaciones internasprevias se realizan las propuestas ofensivas del proceso de negociaciones yse marcan los temas que no pueden ceder los negociadores. Los objetivos e intereses de las líneas rojas en el modelo TLC propuesto por Estados Unidosno otorgan un trato especial, ni dan privilegios al socio natural o el estatusde aliado político en la región³⁸. Para los negociadores estadounidenses los TLC solo tienen un carácter comercial, no son un proceso de negociaciónpolítico para concretar vínculos estratégicos. Es por esta razón que el ámbitode negociación de estos acuerdos se restringe al marco jurídico establecidopor el Congreso en el Trade Promotion Authority (TPA), que define el procedimiento y las materias que puede negociar el Representante de Comercio de Estados Unidos (ustr). A su turno, la fase técnica sirve para que los equiposde expertos de los países negociadores, se adelanten en la definición de latáctica, la logística y el cronograma de la negociación. En este sentido, elgobierno estadounidense elabora los lineamientos generales del proceso denegociación o el "mapa de negociaciones", que representa el primer actomaterial para tratar de llegar a los acuerdos o una especie de borrador del TLC. Este mapa contiene, fundamentalmente, las posiciones ofensivas (intereses ypretensiones) y defensivas (líneas rojas y sectores sensibles) en cada uno delos temas que abarca el proceso, los cuales se desarrollaran en las diferentesmesas de negociación.

En definitiva, cada TLC aprobado en Estados Unidos refuerza las causasendógenas que generan la inestabilidad del modelo, como consecuencia dela presión de grupos o lobbies (sindicatos, ong, ecologistas, agentes u operadores económicos, etc.) menos afectos a este tipo de acuerdos. Estos gruposopositores al modelo TLC cada vez ganan mayor presencia en el Congreso³⁹, lo cual supone, en la práctica, que sea más difícil la aprobación de acuerdosfuturos, como ocurrió en el caso del TLC Colombia-Estados Unidos.

La segunda causa de inestabilidad es de naturaliza exógena, toda vezque el modelo TLC trata de replicar el antagonismo de algunos países posicionados en la política latinoamericana, particularmente, Brasil, Argentina,Venezuela, etc., quienes supeditaban los avances en el proyecto del alca a los progresos de las negociaciones en el foro de la omc⁴⁰. Los principalespuntos de desacuerdo entre estos países latinoamericanos y Estados Unidosse han ubicado en los denominados "temas sensibles" de las negociaciones (entre ellos, el logro del denominado "acceso real"⁴¹ de los productos, en especial agrícolas, al mercado estadounidense; las medidas correctivas paralos subsidios; los beneficios que deben generar los acuerdos para la pequeñay mediana empresa, Pyme; la propiedad intelectual⁴² y servicios), que no porcasualidad son también los sectores en torno a los cuales se han provocadolas mayores dificultades en las Rondas de la omc. La inestabilidad exógenadel modelo estadounidense se evidencia con claridad en los períodos de crisisy rupturas en las rondas de negociaciones de los TLC, consecuencia naturalde un largo proceso y de las discrepancias o tensiones entre los países parteen las negociaciones que tratan de defender sus intereses nacionales, enespecial estos "temas sensibles". Aunado a lo anterior, encontramos otrosfactores exógenos de crisis y rupturas en el proceso de negociaciones que sonproducto de las decisiones políticas que afectan intereses geoeconómicos o de cambios en la composición en los gobiernos. Un ejemplo de lo anteriorse encuentra en la ruptura de las negociaciones conjuntas del TLC Andino⁴³.

Segunda.- El modelo TLC se funda en su estructura radial o "hub and spoke", cuya base objetiva y justificación política construyen "esferas de influencia" regionales o sub-regionales con el lideRazgo de Estados Unidos.Bajo esta estructura, para el continente americano existe el riesgo de que elaumento de los intercambios y la integración mediante los TLC pueda producirun mayor control del mercado por parte de Estados Unidos, principalmenteporque el modelo crea barreras que dificultan la entrada de productos y servicios de terceros países. De ahí que uno de los desafíos del hemisferio anteeste fenómeno sea evitar las presiones de un posible "efecto dominó"⁴⁴ y unatendencia del comercio latinoamericano hacia una relación excesivamente concentrada en un solo mercado. Así pues, los TLC como instrumento de regulación del comercio internacional generan un efecto multiplicador quehace caer las barreras bilaterales a la importación como una fila de fichas dedominó. Este efecto dominó o dinámica expansiva del modelo TLC es consecuencia del temor de los países latinoamericanos (y en particular de susagentes u operadores económicos) a perder cuotas de mercado en EstadosUnidos y del esfurzo por evitar que se desvíe la inversión extranjera de lospaíses signatarios de estos instrumentos internacionales.

En conclusión, la regulación de los intercambios económicos medianteun sistema de integración de tipo radial o "hub and spoke" crea importantesrestos y riesgos para los países latinoamericanos, toda vez que los costesy beneficios del modelo TLC se distribuyen de manera asimétrica entre lospaíses miembros del tratado. De hecho, Estados Unidos al firmar los TLC con terceros países se convierte en una especie de eje conductor (hub) del sistema, con lo cual logra mayores márgenes de beneficio y acceso en las economíaslatinoamericanas debido al ingreso privilegiado con que cuentan los productos, los servicios y los capitales de sus empresas en todos los mercados deestos países satélite (spokes), mientras que las economías latinoamericanas quedan aisladas entre sí.

Las anteriores reflexiones no tienen como objetivo desestimar las posibilidades o ventajas que ofrece el modelo TLC, sino lograr que se tenga presente queeste no debe ser la única opción de integración económica en el continente, como de hecho sucede, pues en la actualidad se tiene una proliferación deacuerdos comerciales de diferente naturaleza, como por ejemplo los TLC Sur-Sur o entre países latinoamericanos, los TLC entre bloques regionales y un país latinoamericano, los TLC Norte-Sur o entre países desarrollados y paíseslatinoamericanos, entre otros. Así mismo, es necesario mantener vigente elprincipio del multilateralismo, para lo cual los países deben: persistir en susesfuerzos por lograr una liberalización del comercio a escala mundial; velarpor que la creación de una zona de libre comercio de países del continente conEstados Unidos no lleve consigo un aumento de la protección contra tercerospaíses, y, además, fortalecer las relaciones económicas con los otros bloqueseconómicos o Estados. Visto lo anterior, en las siguientes líneas se analizancuatro TLC entre Estados Unidos y países del hemisferio, que sustentan cadauno de los argumentos hasta hora expuestos.

II. Cuatro ejemplos del modelo TLC: objetivos de estados unidos Y de los países del continente americano

La historia de las relaciones comerciales entre Canadá y Estados Unidostiene un largo recorrido que se emprendió durante el siglo XIX⁴⁵. Pese a esta trayectoria, el proceso de integración no ocurrió de forma lineal, toda vezque el gobierno canadiense manifestaba, con cierta periodicidad, su interésen negociar algún tratado comercial con Estados Unidos y, al mismo tiempo, ambos países evitaban realizar acuerdos formales o crear institucionesbilaterales, pues para los gobiernos era suficiente la realización de consultasregulares, en el nivel oficial y político⁴⁶. Esta contradicción en la liberación comercial bilateral (entre relaciones comerciales institucionalizadas y diplomáticas) fue producto de las tensiones en el manejo interno de las alternativasde políticas económicas, en concreto, las exigencias de los grupos de presión o lobbies quienes determinan según sus intereses el nivel de protección delmercado y el grado de integración que su país puede llevar a cabo⁴⁷. Pese a estas posiciones contradictorias, el 25 de octubre de 1985 el Primer Ministro de Canadá, Brian mulroney (en la Cumbre de los siete países másindustrializados efectuada en New york) solicitó al presidente Reagan laterminación de los procedimientos previos para empezar las negociacionesde un acuerdo comercial bilateral, y ante esta solicitud el secretario de Estadoestadounidense, George Shultz, anunció que las negociaciones con Canadáse iniciarían a comienzos de 1986.

No cabe duda que el trámite previo más complejo para llevar a cabo lasnegociaciones del Acuerdo de Libre Comercio de Estados Unidos y Canadá (ALCCEU)⁴⁸ fue la solicitud de la autorización del Ejecutivo al Congreso estadounidense de la vía rápida o "fast track"⁴⁹. Es por esto que el trámite de la vía rápida se convirtió en la primera preocupación del gobierno canadiense, pues este tenía claro que el éxito del acuerdo dependía de dos tiposde negociaciones: la realizada entre el gobierno de Canadá y el ejecutivode Estados Unidos (nivel internacional) y la realizada entre el ejecutivo y el legislativo estadounidenses (nivel nacional)⁵⁰. En otras palabras, el grandesafío de la regulación bilateral no se hallaba en la mesa de negociacióninternacional (donde hasta cierto punto existían objetivos comerciales quepodían ser complementarios), sino en la negociación interna entre el ejecutivoy el Congreso de Estados Unidos⁵¹. Un ejemplo claro de estos conflictos deintereses se presentó en el Comité de Finanzas del Senado en abril de 1986, cuando se votó y obtuvo un empate (10 a 10) la moción para rechazar las negociaciones del acuerdo con Canadá. A pesar del resultado, las reglas devotación del comité permitieron dar inicio de las negociaciones del acuerdo,pues solamente la desaprobación de la solicitud del ejecutivo impide realizar una vía rápida concedida⁵². Tras solucionar muchas de estas dificultades, se logró terminar el proceso de negociaciones en el nivel internacional conla firma del ALCCEU, por parte del primer ministro Brian mulroney y del presidente Ronald reagan, el 2 de enero de 1988. Finalmente, el Congresoestadounidense aprobó el acuerdo con 366 votos a favor y 40 en contra en laCámara de Representantes, y con 83 votos a favor y 9 en contra en el Senado⁵³.

Ahora bien, la decisión del gobierno canadiense de formalizar las relaciones comerciales con su principal socio comercial generó un gran debateal interior del país en cuanto a los efectos que podría conllevar el ALCCEU. Se cuestionaron los costos y beneficios que otorgaba un acuerdo de estanaturaleza y, además, las consecuencias que generaba a largo plazo para susoberanía, particularmente en la dirección de la política económica canadiense⁵⁴. Entonces, ¿por qué el gobierno canadiense decidió negociar esteacuerdo comercial? Entre otras razones, el ALCCEU representó un instrumentode defensa frente a la habitual política comercial unilateral estadounidense, es decir, el gobierno canadiense vio en este instrumento de integracióneconómica un mecanismo favorable para fijar reglas claras en el comerciobilateral y flexibilizar el alto grado de proteccionismo de Estados Unidos,en especial, para sus exportaciones⁵⁵.

A su turno, para el gobierno estadounidense el ALCCEU constituyó un paso adelante en su interés geoestratégico por organizar un bloque dentro de su espacio continental y, además, significó la formalización de una integracióngeoeconómica (Norte-Norte) con un socio natural que pretende sobre todo laeliminación de restricciones o barreras al libre intercambio comercial bilateral⁵⁶, que dificultan los intercambios económicos ya existentes. Según la posicióndel Departamento de Comercio de Estados Unidos, este acuerdo comercialproporcionaría la remoción de todas las tarifas canadienses, aseguraría un mejoracceso al mercado de Canadá para el sector manufacturero, agrícola, de altatecnología y financiero, y además mejoraría la seguridad de Estados Unidospor medio del acceso adicional a los suministros energéticos canadienses⁵⁷.

Tras unos años de vigencia del ALCCEU, la mayoría de las críticas se presentaron al interior de Canadá, entre ellas, las generadas por la reducción y,en algunos eventos, la eliminación del control sobre ciertas herramientas dela política económica de determinados organismos nacionales⁵⁸, así comopor el incumplimiento de algunos de los cambios esperados en los patronesestablecidos del comercio y la inversión bilaterales. Uno de los factores quegeneró este incumplimiento, según los canadienses, fue la legislación proteccionista de Estados Unidos, esto es, esfuerzos en la eliminación de barrerasno arancelarias⁵⁹.

Finalmente, baste apuntar que la firma del ALCCEU de 1989 abrió el camino para sumar un tercer miembro al proceso de integración de América del Norte.De hecho, el nuevo tratado comercial entre Estados Unidos, Canadá y Méxicoes un ejemplo del "efecto dominó" del modelo TLC, dado que los lobbies y losoperadores económico mexicanos, donde sobresalen los exportadores, por eltemor a enfrentar una desventaja competitiva frente a los productos canadienses en el acceso a su principal mercado (Estados Unidos), influyeron en elgobierno de México para que solicitara su admisión dentro del nuevo bloqueeconómico norteamericano⁶⁰.

B. El TLC de América del Norte (Tlcan/nafta)

El proceso de integración económica de Estados Unidos con México se originóa mediados de los años ochenta con la celebración de acuerdos bilaterales en sectores específicos, los cuales ampliaron y profundizaron los vínculoscomerciales entre los dos países de manera considerable. Algunos ejemplos deestos acuerdos son: el Acuerdo Multifibras de 1973, el Acuerdo de ProductosTextiles⁶¹ y el Convenio sobre Productos Siderúrgicos de 1984, el CódigoAntidumping de 1985⁶² y el Acuerdo Marco de Referencia Comercial de 1987.

Tras estos precedentes en la regulación de las relaciones comercialesbilaterales, el 5 de febrero de 1991, dos años después de la entrada en vigordel ALCCEU, los presidentes salinas de gortari y George Bush y el primer ministro Brain mulroney anunciaron formalmente el inicio de las negociaciones de un nuevo tratado⁶³. Claro está, la etapa previa de la negociaciónse emprendió un año antes, con las consultas y los trabajos preparatoriosdonde se acordaron las fórmulas y los procedimientos con el fin de evitarque la negociación del tratado experimentara un retraso, como había ocurrido en el ALCCEU de 1989, donde las negociaciones duraron más de seisaños, de los cuales la mayor parte se dedicaron a definir qué temas estabansujetos de negociación⁶⁴. Finalmente, tras seis reuniones ministeriales⁶⁵, el proceso de negociaciones del Tlcan se cerró (el 12 de agosto de 1992), y meses después, el 17 de diciembre de 1992⁶⁶, se firmó el texto definitivo deltratado en medio de un convulsionado ambiente político para los tres paísesde América del Norte.

Con todo, el presidente Clinton asumió el riesgo político de someter laaprobación del tratado al Congreso estadounidense, con el 60% de los representantes demócratas en oposición. La estrategia política de clinton finalmente funcionó durante la votación y el Tlcan fue aprobado por el Congreso, conuna votación en la Cámara de 234-200, el 17 de noviembre de 1993, y conun resultado de 61-38 en el Senado, el 20 de noviembre del mismo año⁷⁰. El primero en aprobar el Tlcan fue el Parlamento canadiense, en la Cámarade los Comunes el 27 de mayo y en el Senado el 23 de junio de 1993. Porúltimo, el Congreso mexicano hizo lo propio el 22 de noviembre de 1993⁷¹.

La importancia del Tlcan varía en cada uno de los países, pero no hay dudade que tiene un mayor impacto en México y Estados Unidos que en Canadá⁷². justamente, desde el inicio de las negociaciones, el interés del presidente Salinas de Gortari fue claro⁷³: crear un acuerdo formal de comercio con Estados Unidos, lo que suponía una oportunidad para garantizar un proceso de "ajuste estructural"⁷⁴. Este interés del gobierno de Salinas fue generado por el comportamiento desfavorable del conjunto de la económica mexicana, es decir,por los altos niveles de endeudamiento y la crisis en la balanza de pagos (conla suspensión de pagos de su deuda externa), el déficit fiscal y comercial exterior, sumados a la caída de los precios del petróleo⁷⁵. Por consiguiente, el Tlcan tuvo un efecto "lock-in" en México, pues este acuerdo aportó el climapropicio para la ejecución de programas económicos a escala nacional⁷⁶. En efecto, la prioridad del gobierno mexicano durante este período se enfocó enrecomponer la economía por medio de un esquema de liberalización económica⁷⁷, siendo una las principales herramientas el proceso de privatizacióny de apertura económica, el cual incluyó la reducción de la participación yregulación del Estado en la economía, así como la inserción de esta en elsistema económico internacional mediante el fomento de las exportaciones⁷⁸. El Tlcan, igualmente, había sido un instrumento importante para regular einstitucionalizar la integración "silenciosa" de la economía mexicana y estadounidense, las cuales venían creciendo desde hacía varios años, fruto delincremento de la inversión empresarial estadounidense en México. Por tanto,este nuevo acuerdo conllevaba una voluntad política de regular de maneradirecta este fenómeno, mediante un instrumento de integración económicaconciliado entre los gobiernos⁷⁹.

Por otra parte, el principal objetivo de Canadá para negociar un nuevotratado con Estados Unidos (que admitiría a un país en vía de desarrollo) fuede carácter defensivo. De hecho, al gobierno canadiense le interesaba queMéxico no recibiera más concesiones que aquellas logradas en el ALCCEU⁸⁰.

Canadá, adicionalmente, pretendía que el Tlcan corrigiera algunas fallas delanterior acuerdo comercial, y se contempló como una posibilidad para crearreglas más claras y transparentes en el comercio con Estados Unidos. Unejemplo de nuestro aserto fueron los preceptos vinculados con las normasde origen para el sector automotor⁸¹. Finalmente, los objetivos del gobierno estadounidense con el Tlcan fueron, esencialmente, de carácter geoestratégico (strategic trade policy) y geoeconómico, tales como: asegurar un crecienteacceso al petróleo de México⁸²; preservar la estabilidad en la frontera sur del país⁸³, y aumentar y proteger las inversiones de sus empresas⁸⁴. junto a estaspretensiones, los países involucrados, muy especialmente Estados Unidos,buscaban desarrollar proyectos conjuntos en la regulación de los intercambios de productos, servicios, capitales y mano de obra, que redundaran enbeneficios a los propios participantes, ya que por razones de proximidadgeográfica e intereses económicos y políticos comunes podían lograr áreasde cooperación económica entre los tres Estados parte del Tlcan. Con el Tlcan, no cabe duda, nace un nuevo bloque económico que se funda en laidea de lograr una importante posición negociadora en sus tratos comercialescon los mercados de otros países o bloques económicos y en el propio foromultilateral del comercio⁸⁵.

Así pues, el Tlcan representa el punto de inflexión en las relaciones comerciales de Estados Unidos⁸⁶, y determina la estructura y los contenidos de los siguientes TLC celebrados con diferentes países del continente, por distintas razones:

- En primer lugar, porque es la primera vez que se firma un TLC entre dos economías desarrolladas, Estados Unidos y Canadá, y una economía menosdesarrollada, México⁸⁷. Al respecto, el Tlcan es un tratado Norte-Sur que reconoce las asimetrías económicas, pero no confiere prima facie ningún trato especial y diferenciado al país en desarrollo.

- En segundo término, el Tlcan respeta el marco jurídico que establece el sistema gatt/omc, lo cual significa que los países signatarios realizarán unacuerdo para negociar aspectos concretos del intercambio comercial entre ellos, sin renunciar a la diversificación de sus relaciones comerciales con otros países.

-Un tercer aspecto es que el Tlcan tiene una naturaleza multidimensional,que desborda el contenido típico (promover el libre tránsito de bienes entrelos países signatarios mediante la eliminación de impuestos a la importación, aranceles y barreras al comercio entre dos o más Estados) de las zonas delibre comercio, toda vez que incorpora los llamados "nuevos temas". El tratado incorpora disposiciones que regulan diferentes actividades económicascomo: inversiones, competencia, telecomunicaciones, propiedad intelectual, servicios financieros y movilización temporal de personas⁸⁸.

- Un cuarto atributo es el efecto de expansión que poseen los TLC, esto es, elhecho de que operan como instrumentos internacionales con socios selectos,que pueden ser utilizados para promover diferentes objetivos, adicionales alos estrictamente económicos, como por ejemplo seguridad, lucha contra eltráfico de drogas, protección al medio ambiente, entre otros.

Las negociaciones iniciadas entre el gobierno estadounidense y el chilenorompen una cierta indiferencia y paralización en el ámbito de la integración económica del hemisferio, pues esta es la primera señal concreta y efectivade liberalización comercial que realiza Estados Unidos con la región, tras laaprobación del Tlcan en 1994. El momento clave para la apertura del procesode negociación con Chile fue la llegada de la democracia en 1990, a partirde la presencia en el poder del presidente Patricio aylwin, quien se sumóa la sólida administración de la economía establecida durante el gobiernomilitar de Pinochet⁸⁹. En efecto, el primer paso del TLC Chile-Estados Unidos ocurrió en el marco de la Iniciativa de las Américas en junio de 1990⁹⁰, dondelos presidentes aylwin y Bush padre hicieron público el interés de ambosgobiernos en convertirse en socios comerciales y propusieron seriamente laposibilidad de negociar un acuerdo comercial⁹¹. Otro antecedente significativo fue la invitación del gobierno estadounidense, surgida en la Cumbrede las Américas (Miami, diciembre de 1994), para que Chile participara enel Tlcan⁹², que se frustraría a finales de los años noventa (en noviembre de1997) cuando el Congreso de Estados Unidos no aprobó la legislación paraotorgar la autorización de la vía rápida o "fast track" al presidente clinton⁹³.

Desde entonces, Chile y Estados Unidos se involucraron profundamenteen las negociaciones y lograron progresos significativos en el avance de laagenda comercial bilateral. Así por ejemplo, en 1998, durante la visita oficialdel presidente clinton a Chile, se creó una comisión conjunta Chile-EstadosUnidos para estudiar los posibles temas de un futuro acuerdo comercial. Dosaños más tarde, el presidente ricardo lagos anunciaría el comienzo de las negociaciones del TLC con Estados Unidos⁹⁴, que significó el preámbulo de la primera ronda de negociaciones, realizada el 6 y 7 de diciembre en Washington. Tras una década de espera del gobierno chileno y catorce rondas⁹⁵, finalmentese terminaron las negociaciones del acuerdo, el 11 de diciembre de 2002. El 6 de junio de 2003 (en Miami) el Representante de Comercio de EstadosUnidos (ustr), Robert B. Zoellick⁹⁶, y la ministra chilena de Relaciones Exteriores, soledad alvear, firmaron el TLC Chile-Estados Unidos, el cualfue aprobado por el Congreso estadounidense a finales de julio de 2003⁹⁷ ypor el Congreso chileno en octubre del mismo año⁹⁸, con vigencia a partir del 1.º de enero de 2004.

Este nuevo TLC fortalece el modelo propuesto por Estados Unidos para elcontinente, ya que materializa la voluntad y la capacidad de un país desarrollado y otro en desarrollo de acordar y negociar un instrumento internacionalcomercial (de tipo Norte-Sur) con el objetivo de una integración económica superficial, la cual se concentra en potenciar los flujos comerciales a unaescala bilateral. Empero, este acuerdo no solo afecta las políticas económicas de "frontera" (correspondientes a las exportaciones e importaciones),también tienen efectos sobre las políticas esenciales para el conjunto de laeconomía, así como para la vida cotidiana de los trabajadores y de la sociedaden general. Desde esta perspectiva, al igual que en el caso de México, paraChile el TLC tiene un efecto "lock-in", toda vez que significa un paso más enla consolidación de un proceso de reformas económicas estructurales (bajoel esquema de la apertura al libre mercado) que fue elegido por el gobiernochileno a mediados de los años setenta⁹⁹. Estas reformas fueron perfiladas por el gobierno militar (mediante la política de apertura unilateral) y seprolongaron durante los siguientes gobiernos de la Concertación de Partidospor la Democracia¹⁰⁰, quienes introdujeron en el esquema algunas líneas deacción complementarias, como la política "lateral", que permitió la celebración selectiva de acuerdos comerciales preferenciales de carácter bilateral o regional¹⁰¹.

Teniendo en cuenta lo anterior, el tratado tiene un gran alcance políticopara Chile, ya que su contenido obliga a los Estados signatarios a respetar los principios económicos a largo plazo, independientemente del gobierno deturno, lo que convierte al TLC Chile-Estados Unidos en factor de estabilidad y defensa del modelo económico y su ya mencionada política "lateral"¹⁰². Además, el TLC permite logros más profundos y rápidos que los obtenidospor la apertura unilateral y por el avance multilateral¹⁰³, dado que garantizauna mayor estabilidad en las estructuras de intercambio comercial y de flujode inversiones y facilita una mejor integración con los mercados financierosy de inversión internacionales¹⁰⁴.

Otro objetivo esencial del gobierno chileno fue asegurar las condicionesde acceso y la estabilidad de las exportaciones¹⁰⁵, eliminar las barreras alcomercio y, en términos generales, avanzar en todas las dimensiones delcomercio con su principal socio comercial¹⁰⁶, Estados Unidos, y así salir definitivamente de su largo estancamiento económico para revalidar el modeloeconómico que comenzaba a cuestionarse¹⁰⁷.

Es preciso señalar que Chile ha sido, desde la década de los noventa, unode los países latinoamericanos más activos en el impulso de políticas deacuerdos comerciales bilaterales, con fundamentos tanto de política exteriorcomo económicos. En efecto, la política de expansión y liberalización de laeconomía chilena se inició mucho antes de la negociación del TLC Chile-Estados Unidos; así por ejemplo, el gobierno chileno había firmado acuerdos de complementación económica con Argentina (1991), Bolivia (1993), Venezuela(1993), Colombia (1994), Ecuador (1995) y Perú (1998), y de igual formahabía suscrito TLC con los países del Mercosur (Argentina, Uruguay, Brasily Paraguay, 1996), Canadá (1996), México (1998), países centroamericanos(Costa Rica y El Salvador, 1999), la Unión Europea (2002), Corea del Sur(2003), Estados Unidos (2003), Nueva Zelanda y Singapur (2005) y China(2005). No es de extrañar, por tanto, que Chile sea considerado el país conla economía más abierta de América Latina, y es el único país de la regiónque ya califica plenamente para la Asociación de Libre Comercio Global(alcg)¹⁰⁸. Igualmente, según el Índice de Libertad Económica 2012 de la Fundación Heritage y del Wall Street journal, Chile es la séptima economíamás libre del mundo¹⁰⁹.

Para valorar los objetivos estadounidenses es necesario partir de un enfoquegeoeconómico, ya que la expansión del modelo TLC en el continente respondea causas de orden estratégico que pueden devenir como las principales fuerzascatalizadoras de los futuros instrumentos y procesos de integración económica¹¹⁰. Este efecto expansivo del modelo estadounidense propuesto parte deuna integración superficial que utiliza "vías bilaterales" con socios selectos,para promover objetivos que no se limitan a los estrictamente comerciales.Así pues, el gobierno estadounidense logró tres objetivos estratégicos con el TLC Chile-Estados Unidos, a saber:

- El primero fue sumar un socio comercial que le permitiera avanzar ensu competencia con otros países o economías desarrolladas (en concreto, con el bloque europeo y asiático) por la prevalencia y el control en el mercadodel continente americano. En este sentido la prolongación del modelo TLC en Chile representó un paso más en el establecimiento de las reglas de losintercambios económicos en el hemisferio, diseñadas para apoyar tanto eldesarrollo global de las empresas transnacionales e instituciones financierasestadounidenses, como su disputa por el lideRazgo en el ámbito regional y multilateral.

- En segundo lugar, el TLC Chile-Estados Unidos simboliza la elección de un camino alternativo frente a las dificultades de concluir el Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (alca) en el año 2005¹¹¹ y a la falta de consensoen el foro multilateral en temas clave del comercio. En efecto, el modelo TLC diseñado en el Tlcan tiene como propósito geoeconómico significativocelebrar tratados bilaterales orientados a la construcción gradual (bulding blocks) de zonas de libre comercio en el hemisferio bajo las mismas reglas.

En conclusión, para el gobierno estadounidense el tratado con Chile constituye el primer paso hacia su meta regional¹¹⁶ que, como ya hemos visto enlos ejemplos anteriores de integración económica (ALCCEU y Tlcan), es partede la política exterior de Estados Unidos, la cual se orienta básicamente haciael fomento de entornos económicos estables en el hemisferio¹¹⁷.

D. El TLC andino: los tratados de Estados Unidos con Colombia y Perú

El TLC Andino no altera la naturaleza jurídica del modelo TLC (una vía bilateral de integración económica superficial), pues vincula a Estados Unidosde manera individual con cada país andino (Colombia, Perú y Ecuador), noobstante que se intentó realizar las negociaciones conjuntamente. El proyectoandino tuvo como objetivo inicial celebrar un acuerdo comercial con todoslos países miembros de la can, en dos etapas. La primera, una negociaciónsimultáneamente de Estados Unidos con Colombia y Perú, y la segunda, laposibilidad de que se adhirieran al proceso Ecuador y Bolivia. Obviamente,desde el comienzo de las negociaciones se descartó la participación de Venezuela, por decisión del gobierno de hugo chávez¹¹⁸. Con relación a Bolivia es necesario destacar que solo participó en la fase preliminar del proceso de negociaciones del TLC Andino, en calidad de observador. Tras la elección del presidente evo morales, la participación boliviana en las negociacionesterminaría debido a su alineación política con el presidente venezolano, concretamente, la decisión de Bolivia de sumarse a la Alternativa Bolivariana paralas Américas (Alba)¹¹⁹ y su posterior decreto de nacionalización boliviano.

Para Colombia, Ecuador y Perú el proceso de negociación de TLC iniciaría con una fase política previa a las rondas, llevada a cabo en cada país tiempoatrás. Así por ejemplo, el antecedente más remoto de las negociaciones deEstados Unidos con Colombia podría considerarse la visita del Representantede Comercio estadounidense, Robert Zoellick, en agosto de 2003, en la cual se entrevistó con el gobierno del presidente álvaro uriBe y los principaleslíderes gremiales, para evaluar la disposición real de Colombia para negociarun acuerdo comercial con su país¹²⁰. Esta visita significó para el gobiernocolombiano la consecución de un objetivo tRazado desde finales de 1993(durante la administración del presidente césar gaviria), es decir, seguirlos pasos del primer país latinoamericano (México) que acordó un tratadocomercial con Washington¹²¹.

Las negociaciones del TLC Andino iniciaron en Cartagena (el 18 de mayode 2004) con la primera ronda, en la cual se acordó el cronograma general del proceso, que precisó el número de rondas, las fechas (una mensual) y lassedes (se alternarían entre los cuatro países). Asimismo, se organizaron lascatorce mesas de negociación¹²², los temas de negociación¹²³ y los mecanismos de coordinación y confidencialidad entre Colombia, Ecuador y Perú¹²⁴. Cabe añadir que en antes de iniciar de la primera ronda de negociaciones losgobiernos de Colombia, Ecuador y Perú revalidaron su intención de mantenerse unidos durante el desarrollo de este proceso; es más, los negociadoresde los tres países manifestaron su deseo de ir con posiciones conjuntas enun alto porcentaje de la negociación. Esta estrategia permitía fortalecer lacapacidad de negociación de los andinos frente al gobierno estadounidense,pues la experiencia de otros países, como los centroamericanos (durante lasnegociaciones del llamado caFta), enseñaba que cualquier fisura que EstadosUnidos encontrara en los países negociadores sería utilizada inmediatamentea favor suyo. Precisamente por eso, el objetivo de los países andinos fue presentar una posición unificada, para poder reforzar su participación y hacermás eficiente el desempeño negociador de cada país.

Tras 18 meses y trece rondas de negociación entre Estados Unidos y lospaíses andinos (Colombia, Perú y Ecuador), el 14 de noviembre de 2005 (enWashington) se llegó a la recta final, con un el 90% del tratado acordado.Sin embargo, esta última ronda confirmaría la ruptura de la estrategia denegociación conjunta de los países andinos, ya que cada país, al avanzar enlas negociaciones de los temas más sensibles, terminó tomando soberanamente las decisiones que juzgó más adecuadas para sus intereses, sin teneren cuenta las necesidades de las demás partes ni las posiciones conjuntas¹²⁵. La ruptura de las negociaciones conjuntas tuvo como consecuencia finalel fracaso de la décimo tercera ronda en Washington¹²⁶ y la realización porseparado de la última ronda. En ese contexto, el primero en reanudar las negociaciones por separado fue el gobierno peruano, el 7 de diciembre de2005, en Washington, lo que tuvo como resultado el cierre del proceso denegociaciones y la posterior firma del TLC Perú-Estados Unidos, el 12 de abrildel 2006. Posteriormente, la Cámara de Representantes votaría favorablemente el acuerdo con Perú (con 285 voces a favor y 132 en contra) el 8 denoviembre, y quedaría definitivamente aprobado el 4 de diciembre de 2007,tras una votación de 77 a favor y 18 en contra en el Senado estadounidense.

Para el gobierno de Ecuador, el fracaso de la decimotercera ronda fueel preludio de la suspensión, hasta el momento definitiva, de las negociaciones (iniciada en mayo de 2006). Empero, algunas mesas (compras delsector público, reglas de origen y comercio de textiles) lograron finalizar lasnegociaciones. Por su parte, Colombia llevó a cabo la última ronda (decimocuarta) de negociaciones por separado en dos encuentros: el primero del25 de enero al 3 de febrero, y el segundo del 13 al 17 de febrero de 2006¹²⁷. Tras dos años, Colombia y Estados Unidos cerrarían las negociaciones, el27 de febrero de 2006. Meses más tarde, el 22 de noviembre de 2006, losgobiernos de Colombia y Estados Unidos firmarían el TLC. En este orden de ideas, solo faltaría la ratificación del TLC en los congresos de los tres países. En definitiva, el proyecto de un TLC Andino fracasó, pues actualmente tansolo han firmado acuerdos con Estados Unidos los gobiernos de Colombiay de Perú. Asimismo, de estos acuerdos que sobreviven al proyecto de TLC Andino únicamente se encuentran vigentes el TLC Perú-Estados Unidos y el TLC Colombia-Estados Unidos.

Los congresos de los países andinos (Colombia y Perú) aprobaron sustratados. El Congreso peruano fue el primero en ratificar el texto definitivodel Acuerdo de Promoción Comercial (aPc)¹²⁸, el 27 de junio de 2007. Deesta manera, Perú allanó el camino para la ratificación en el Congreso estadounidense del TLC, toda vez que aceptó oficialmente las enmiendas al textooriginal exigidas en el país del norte por la nueva mayoría demócrata¹²⁹. Poco tiempo después haría lo propio el Congreso colombiano, al ratificar el TLC mediante la Ley 1143 del 4 de julio de 2007, llamada oficialmente "Acuerdo de Promoción Comercial entre la República de Colombia y los EstadosUnidos de América", y simultáneamente aprobaría sus cartas adjuntas y susentendimientos, suscritos en Washington el 22 de noviembre de 2006¹³⁰.

Posteriormente, el 29 de agosto de 2007, el Congreso de Colombia aprobaríael "Protocolo modificatorio al Acuerdo de Promoción Comercial", el cualincorpora los ajustes o enmiendas propuestos por la bancada del PartidoDemócrata (con mayorías en el Congreso¹³¹) para respaldar el TLC¹³².

Debemos destacar que uno de los objetivos principales de los países andinospara celebrar TLC con Estados Unidos ha sido la formalización o estabilidad de las preferencias comerciales¹³⁴ que estos países recibían, desde 1971, mediante el Sistema General de Preferencias (SGP)¹³⁵. Más concretamente, con el denominado "Andean Trade Prefences Act" (atPa) de 1991, cuyo propósitoera servir como un instrumento político-económico de carácter temporal parapermitir el acceso preferente al mercado estadounidense de ciertos productosandinos, y que al mismo tiempo servía como un instrumento para erradicarel tráfico de drogas (estupefacientes y sustancias psicotrópicas)¹³⁶. Como es lógico, este objetivo también fue de primer orden para Estados Unidos, y ejemplo de ello es la carta enviada por un grupo influyente de congresistasdel Partido Republicano a las principales autoridades de la administraciónBush, manifestando:

Quisiéramos que las contrapartes vieran estas discusiones sobre comercio desdela gran perspectiva de la guerra contra el narcoterrorismo. Estas negociacionesdeben ser usadas para mantener los avances que hemos logrado juntos y ayudarpara que llegue la paz y la seguridad a nuestros vecinos¹³⁷.

Vencido el período de la Ley de Preferencias Comerciales Andinas (atPa) en2002, fue reemplazada por la Ley de Preferencias Arancelarias Andinas yErradicación de Drogas (atPdea), la cual permitía, en el caso de Colombia, elacceso libre de aranceles a más de 6.000 partidas de productos¹³⁸. La nueva ley vencía en diciembre de 2006, y de ahí que fuera necesario que el Congresode Estados Unidos aprobara una extensión de las preferencias arancelarias(concedida a Colombia, Perú, Bolivia y Ecuador, por su lucha antinarcóticos) hasta el 29 de febrero de 2008, período que "servirá de puente mientras el Legislativo de Estados Unidos somete a votación los TLC con Colombia y Perú"¹³⁹. Obviamente, es preciso mencionar otros objetivos en los paísesandinos para negociar el TLC¹⁴⁰, a saber:

- La posibilidad de incrementar los intercambios comerciales no solo deproductos, sino además de servicios e inversiones con Estados Unidos, gracias a la eliminación de los impuestos a las importaciones (aranceles) y otrosobstáculos al comercio que tienen un efecto positivo sobre el crecimientoeconómico de la región andina¹⁴¹.

- El potencial aumento en la creación de empleos¹⁴², como consecuenciade una mayor actividad exportadora y del incremento de la competitividad.

- La diversificación de la composición sectorial del comercio exteriorcolombiano.

- El aumento significativo del flujo de nueva inversión extranjera conrepercusiones favorables en el volumen de exportaciones, la generación deempleo, la transferencia de tecnología y aumentos en la productividad¹⁴³, entre otros.

En definitiva, según los gobiernos de los países andinos, el TLC trae consigo una mejor preparación tanto en el ámbito institucional como en el productivo, para insertarse en la economía global y para profundizar en lasrelaciones con otros socios comerciales. El TLC se erige de esta manera comoun instrumento de nivelación de las condiciones de competencia frente a otrospaíses, que han logrado ventajas de acceso a mercados importantes como elestadounidense, y simultáneamente permite la modernización de las entidadesvinculadas al comercio exterior (consecuencia de la mayor eficiencia en lasoperaciones y procedimientos)¹⁴⁴.

En este contexto no podemos olvidar un aspecto geopolítico relevante de Estados Unidos, a saber, el grave golpe que sufrió el proyecto del alca con el fracaso de la Ronda de Cancún (2003), pues esta iniciativa continentalse encontraba "atada" a los acuerdos que eventualmente se deberían haberalcanzado en el foro de la omc. Concretamente, se esperaba un acuerdo agrícola en la Ronda de la omc que facilitara las discusiones sobre ese sector enel proyecto de integración del hemisferio. A estos problemas del proceso denegociación del alca se suman los cambios y la reelección de gobiernos ocurridos en Venezuela (chávez), Brasil (lula), Argentina (Kirchner), Bolivia (morales) y Ecuador (correa) que han traído consigo un endurecimientoen las posiciones oficiales de esos países respecto al alca¹⁴⁷, a tal punto quedesde hace varios lustros este proyecto se encuentra estancado, ya que nodispone de una agenda al futuro.

Una vez analizados estos cuatro ejemplos del modelo TLC propuesto porEstados Unidos para el continente debemos reconocer que existen grandesretos y obstáculos para una integración económica más profunda de lasAméricas. No obstante hay que tener en cuenta que todos los modelos deintegración, bien sea superficial o profunda, se encuentran subordinados aldinamismo del comercio internacional, el cual día a día desborda los parámetros típicos de los esquemas establecidos, tanto en el sistema multilateralcomo en el ámbito regional.

Conclusiones

Los TLC celebrados por Estados Unidos se erigen sobre cuatro rasgos de naturaleza geoeconómica y geopolítica, que explican el porqué se propone estemodelo de integración superficial para el continente americano. El primeroes la creación de una zona de libre comercio "abierta", que deja de tener el viejo carácter unidimensional del comercio exclusivo de bienes, establecido por el artículo XXIv del gatt de 1947, para adquirir un carácter multidimensional, que comprende, además del comercio de bienes y servicios, los flujosde inversión y financieros, así como otros temas específicos que promueveny protegen la expansión del capital, como son: la protección de la propiedadintelectual, las inversiones, las compras de gobierno, entre otras.

A este nuevo carácter se suma el segundo rasgo, vale decir, el efecto expansivo del modelo, puesto que los TLC no solo repercuten en ámbitoseconómicos, relacionados con las exportaciones e importaciones de las partessignatarias, sino que también tienen un gran impacto en las políticas y leyesestatales correspondientes a temas que son fundamentales para el conjuntode la economía (credibilidad internacional, estabilización de reformas económicas internas, etc.), como también para la vida cotidiana de la sociedaden general (medio ambiente, seguridad, derechos humanos, etc.).

El tercer rasgo es la estructura radial del modelo que facilita la consolidaciónde Estados Unidos como un "eje conductor" de la política de liberalizacióncompetitiva en el continente, por medio de la cual ha puesto a competir a lospaíses latinoamericanos por el acceso a su mercado. Adicionalmente, estaestructura se funda en tratados Norte-Sur, con una integración superficial >o shallow integration que se concentra en el intercambio comercial y quesolo busca potenciar estos flujos mediante la liberalización comercial conbloques regionales (Tlcan, caFta-rd o TLC Andino) o con países determinados (Canadá, Chile y Panamá).

Un último rasgo del modelo TLC es la compatibilidad con el sistema multilateral, en concreto, el artículo XXIV del gatt de 1947 que dota de licitudinternacional a este proceso de integración, o más precisamente a esta formade regular los intercambios económicos en el continente. En este sentido, elsistema multilateral de comercio y los TLC se relacionan en forma progresiva,en donde el modelo estadounidense es una manera de adelantar o allanar el camino para futuros compromisos multilaterales, mediante un instrumentointernacional (TLC) que facilita las negociaciones y permite llegar a consensos en sectores económicos que tienen un alto nivel de complejidad, lo cualdificulta su discusión en la omc.

Los TLC se convierten, por tanto, en un modelo de integración geoestratégico "ideal" para Estados Unidos, modelo que facilita la construcción depeldaños o pequeños bloques (building blokcs), los cuales mejoran su pesoen la escena internacional y en algunos sectores del comercio exterior aumentan su poder de negociación en el foro internacional. Existen diferentesinterrogantes que por ahora no podemos responder, como el referido a cuántotiempo durará el modelo TLC propuesto por Estados Unidos para el continente, o aquel atinente al grado de compatibilidad que conlleva este modelo paraotros procesos de integración en el continente, o a si los beneficios del modelo para el sistema multilateral del comercio son mayores que los efectosnegativos. Empero, para nosotros esta estrategia de integración superficial que cada vez tiene una mayor presencia en el continente debe replantearsealgunos aspectos o tener en cuenta algunas realidades del comercio internacional, entre ellos, que el número de socios de Estados Unidos con TLC se ha incrementado en unos pocos años, de cuatro países que fueron (Canadá,Israel, México y Chile) hasta el año 2004, a más de veintiséis, de los cualesdieciocho serían del continente americano¹⁴⁸. De este modo, los márgenesde preferencia ofrecidos a los países del hemisferio se estrecharían cada vezmás para acceder al mercado estadounidense, lo que significaría que cadapaís debe disputarlo con un grupo creciente de competidores.

Para terminar, es preciso destacar que a nivel interno la política comercialestadounidense se configura y ejecuta estratégicamente atendiendo a las exigencias y/o configuración de sus propias necesidades político-económicas,en particular, los intereses de los grupos de presión o lobbies (sindicatos, ong, partidos políticos, etc.) y los diferentes operadores económicos (Estado, sector empresarial y consumidor). Precisamente por ello existe un continuoforcejeo entre el poder legislativo y el ejecutivo de Estados Unidos, que serefuerza con la complejidad del proceso de ratificación de estos tratadoscomerciales, y sin duda provoca una "incertidumbre" del modelo TLC como paradigma de integración en el futuro del continente.

¹En términos generales, según lo establecido por el artículo XXIV de 1947, los paísespartes de una zona de libre comercio han de cumplir esencialmente tres criterios materiales: a) deben incluir una parte "sustancial" del comercio entre los Estados partes, b) no debe suponer unaumento ni el establecimiento de nuevas barreras comerciales frente a los Estados no miembros y c) debe lograr el libre comercio entre los Estados participantes en un plazo determinado.
²Estos temas del comercio internacional son calificados como "nuevos" porque no existe una normativa multilateral que los regule, de ahí que generalmente se creen grupos de trabajo dentro de la omc para avanzar en las negociaciones. Algunos ejemplos de tales temas son: I) comercio y medio ambiente; II) comercio e inversiones; III) comercio y política decompetencia; iv) facilitación de comercio; v) transparencia de las compras gubernamentales; VI) comercio electrónico; VII) comercio y normas laborales. Cfr. Silva, V., "El camino hacia las nuevas negociaciones comerciales en la omc (post Doha)", en Serie Comercio Internacional n.º 23, Naciones Unidas, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), Santiagode Chile, diciembre de 2001, p. 43.
³Sberro, S., "Tlcan, una convergencia inesperada con la UE?", en Institut für Iberoamerika Kunde, Mercosur y nafta: Instituciones y mecanismos de decisión en procesos de integraciónasimétricos de segunda generación, Hamburgo, 2002, p. 3.
⁴Este modelo económico era impulsado por el Estado debido a la desconfianza de los mercados privados y a la preocupación por la dependencia de empresas extranjeras, de ahí que su objetivo principal consistía en industrializar los mercados internos mediante la sustitución de importaciones, con apoyo en los elevados niveles de protección nacional (aranceles), la planificación estatal y la intervención directa del sector público en los mercados. En tal escenario, la integración regional operaba como un instrumento que "desvía" las importaciones de terceros países hacia la producción intrarregional.
⁵Ahora bien, el objetivo principal de la integración regional fue superar las limitaciones del modelo isi creando un mercado regional, mediante la eliminación de barreras interna del comercio, el aumento de los niveles de protección externa y la ampliación de la planificación industrial a escala regional. Cfr. Devlin, R. y Estevadeordal, A., "¿Qué hay de nuevo en el nuevo regionalismo de las Américas?", en Banco Interamericano de Desarrollo, Documentosde Trabajo n.º 7, Buenos Aires, 2001.
⁶Orrego Vicuña, F., "Los presupuestos jurídicos de un proceso de integración económica efectivo", en Derecho de la Integración n.º 24, Intal, Buenos Aires, 1977.
⁷La profunda recesión que sufrió Latinoamérica en los primeros años de la década de los ochenta, debido a la crisis de endeudamiento y los consiguientes problemas en la balanza de pago, generó una contracción de las importaciones interregionales, la cual se materializó en una crisis abierta en los ya debilitados procesos de integración regional de la primera generación.
⁸Williamson, J. (ed.), Latin American adjustment. How much has happened?, Institutefor International Economics, Washington D.C., 1990.
⁹Werner, B. y Birch, M., "Privatization and the changing role of the station in Latin America", en New York University Journal of International Law and Politics, vol. 25, n.º 1, 1992, pp. 1-25. Asimismo, véase Lopéz Ayllón, S., "El impacto del Tratado de Libre Comercio de América del Norte en los sistemas jurídicos del continente americano", en Revista Latinoamericana de Derecho, año ii, n.º 3, enero-junio de 2005, México, pp. 222-223. ]]> ¹⁰El concepto de regionalismo, que consideramos más ajustado, es la serie de acciones omedidas emprendidas por los Estados para alcanzar, esencialmente, una mayor competitividad enel mercado internacional. Cfr. Bulter-Thomas, B., "The Central American common market: from closed to open regionalism", en World Development, vol. 26, n.º 2, 1998. El regionalismo abiertosurge en oposición al esquema regional cerrado que prevalecía en América Latina desde 1960. Cfr. De la Reza, G., "El regionalismo abierto en el hemisferio occidental", en Análisis Económico, 1^er semestre, año XVIII, n.º 37, Universidad Autónoma Metropolitana, México, 2003, p. 300.
¹¹Kuwayama, M., Nuevas políticas comerciales en América Latina y Asia. Algunos caso nacionales, Santiago de Chile, 1999. Adicionalmente, el nuevo regionalismo es un mecanismo de apoyo en la liberalización económica de cada uno de los Estados miembros del bloque. En términos de la Cepal, el regionalismo abierto crea un conjunto de políticas que armonizan "la interdependencia nacida de los acuerdos de carácter preferencial y aquella impulsada por las señales del mercado, resultantes de la liberalización comercial en general": Comisión Económicapara América Latina y el Caribe (Cepal), "El regionalismo abierto en América Latina y el Caribe. La integración económica al servicio de la transformación productiva con equidad", (LC/G.1801SES.25/4) Santiago de Chile, enero de 1994, pp. 12 y 78.
¹²La integración económica tiene diversas fases, determinadas desde el punto de vista teórico, que van desde la zona de libre comercio, la unión aduanera, el mercado común, la unión monetaria y la unión económica hasta la unión política. Estas etapas en la práctica no se presentan de manera progresiva, en muchos casos se confunden o se traslapan a causa de su misma naturaleza dinámica o por las decisiones políticas y económicas. Así por ejemplo, el Acuerdo de Libre Comercio entre Canadá y Estados Unidos (ALCCEU), para algunos autores (R.G. Lisey, R. York, D.M. Mcrae, etc.) constituye una zona de libre comercio, porque así lo señala el artículo 101 del Acuerdo, para otros (P-P. Proulx) es una unión aduanera, por el carácter integrado de las economías canado-estadounidense y por la naturaleza misma de los flujos de comercio (que comprenden los servicios). Cfr. Gudiño, P., Norteamérica y su proceso de integración, EditorialFundación, Heredia, Costa Rica, 1994, p. 26.
¹³Si bien estos acuerdos regionales tuvieron algún éxito, su duración fue breve, pues enla segunda mitad de los años setenta todos presentaron dificultades.
¹⁴Este argumento ha sido sostenido por la escuela neo-funcionalista. Cfr. Haas, E.B. Y Schmitter, P.C., "Economic and differential patterns of political integration: protections about unity Latin America", en International Organization, n.º 18, 1964.
¹⁵En términos generales, "la geopolítica es la reflexión sobre cuestiones políticas desde el punto de vista geográfico y siempre es necesario tomar en consideración el mundo como un todo, es decir, pensar en dimensiones mundiales": Kost, K., "The conception of politics in political geography and geopolitics in Germany until 1945", en Political Geography, Quarterly 8, pp. 369-385. Los temas clave que analizaría la geopolítica son las rivalidades políticas internacionalesy la distribución geográfica del poder entre los Estados del mundo. Cfr. Taylor, P.J., Geografíapolítica. Economía-mundo, Estado-nación y localidad, Trama Editorial, Madrid, 1994.
¹⁶De acuerdo con el enfoque geoeconómico, "las grandes potencias de alcance regional serán más proclives a cooperar en términos de ganancias relativas y no absolutas (relative versus absolute gains), lo que significa políticas económicas exteriores más competitivas. Básicamente, se produciría una regionalización de la economía mundial en torno a la tríada donde se concentranla mayor parte de los flujos de comercio y de capital del PiB mundial". Cfr. Palacio de Oteyza V., "La imagen imperial del nuevo orden internacional: ¿es esto realismo político?", en Revista cidob d'Afers Internacionals, n.º 64, Fundació cidoB, diciembre de 2003-enero de 2004, pp. 7-28.
¹⁷Estados Unidos tenía un flujo comercial consolidado en los países de América Latina, quienes llevaban un largo período bajo el modelo de sustitución de importaciones del nacionalismo económico, con altos niveles de protección.
¹⁸Estos fenómenos internacionales provocan entre otras cosas la intensificación de la competencia económica-financiera entre las principales economías (Estados Unidos, bloqueeuropeo y asiático), que ubican al hemisferio en un lugar diferente a los ojos de Estados Unidosy provocan el aumento de las presiones geoeconómicas de ese país. Entre los instrumentos de presión más significativos se encuentran los programas de ajuste estructural (Pae), que crean un conjunto de medidas económicas para América Latina (monitoreadas directamente por miembrosdel Fondo Monetario Internacional) y con las cuales se aseguraba el crecimiento económico de estos países deudores (y que sus deudas pudieran ser pagadas con mayor rapidez). Los países latinoamericanos contrataron enormes créditos durante los últimos años de la década de los setenta, dado el exceso de capitales en el circuito internacional, con tasas de interés relativamente bajas y variables. En 1981, el presidente Reagan aumentó el gasto público mediante préstamos del mercado financiero (y no con un aumento de impuestos o creación monetaria, porque se dispararía la inflación estadounidense), lo cual provocó el aumento de las tasas de interés a nivel mundial y a su vez repercutió en el monto del servicio de la deuda de los países de América Latina. Cfr. González Fernández, S., Organización Económica Internacional: Relaciones y organizamos fundamentales, Pirámide, Madrid, 2002, pp. 83-98.
¹⁹Desde la Iniciativa para las Américas presentada por Bush en 1990 y hasta el gobierno de George Bush hijo, iniciado en 2001, se han destinado créditos para financiar la deuda externa de Bolivia, Perú y Colombia, lugares donde el cultivo de estupefacientes se hacía presente con mayor fuerza. El ejemplo más significativo es el llamado Plan Colombia. ]]> ²⁰La puesta en marcha del alca se acelera a partir de 1998, durante el gobierno de Bush, debido a tres necesidades coyunturales de Estados Unidos: atenuar los efectos de la inminenterecesión económica estadounidense, detener el avance del bloque económico europeo en el continente americano y reforzar las alianzas militares frente al deterioro de muchos regímenes políticos latinoamericanos. Cfr. KemelmaJer de Calucci, A., "El alca, ¿integración o incorporación?", en Revista Latinoamericana de Derecho, año ii, n.º 3, enero-junio de 2005, Instituto de Investigaciones jurídicas, unam, pp. 177-219. En el mismo sentido, véase Estay Reyno, J., "El Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (alca), la integración latinoamericana y los retos para una inserción internacional alternativa", en Aportes, vol. vi, n.º 017, mayo-agosto de 2001, Universidad Autónoma de Puebla, México, pp. 75-88.
²¹Tras las dificultades de la Ronda Ministerial de la omc en Cancún, el gobierno Bushanunció su intención de iniciar negociaciones con países como Panamá, Colombia, Ecuador y Perú, con el objetivo de presionar a los países latinoamericanos más fuertes (Brasil, Argentina y Venezuela). Además, es necesario señalar que el desplome de las negociaciones en Cancún de la omc tuvo varios efectos en América Latina. En primer lugar, las discusiones gubernamentales en Cancún facilitaron un re-alineamiento de casi todos los países latinoamericanos frente al eje de Estados Unidos/Unión Europea, en especial en el tema del comercio agropecuario. Ciertamente,el surgimiento del "Grupo de los 20", liderado por Brasil, India y China, tuvo como consecuenciala cohesión de los Estados de América del Sur, varios países centroamericanos y otros tantos de África y Asia. En segundo lugar, se logró detener la expansión de los temas no-comerciales, comoel manejo de los flujos de inversión, las compras gubernamentales o las políticas domésticas de competencia.
²²Reina, M., "Escenarios de Colombia frente al alca", en Ramírez, j.C. (ed.), Las negociaciones comerciales de Colombia; del Área de Libre Comercio de las Américas (alca) aun Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos, Serie de estudios y perspectivas n.º 5, Cepal, abril de 2005, Bogotá, p. 30.
²³Blanco M.H., Zabludovky, K.J. y Gómez Lora, S., "Una llave para la integración hemisférica", en Iniciativa Especial de Comercio e Integración, Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (intal), Banco Interamericano de Desarrollo, Buenos Aires, marzo de 2004.
²⁴Punto cinco de la declaración final reunión de noviembre de 2003.
²⁵Krugman, P., "Regionalism versus multilateralism: Analytic notes", en de Melo, J. y Panagariya, A. (ed.), New dimensions in regional integration, Cambridge University Press, Cambridge, 1993.
²⁶Así se observó en las críticas y exigencias que Brasil y los demás miembros del Mercosurexpresaron durante el proceso de negociaciones del alca, pues las consideraban excesivamentedesiguales (especialmente, en los temas sensibles, como las medidas antidumping, los subsidiosy, en general, las políticas de apoyo al sector agrícola), ya que concentraban los compromisos en las contrapartes latinoamericanas, sin equivalentes en Estados Unidos.
²⁷Zoellick, R., U.S.. Trade Representative, "Fta candidates must support U.S. foreign policy", en Trade Watch, May 16, 2003.
²⁸El carácter estratégico del modelo se evidencia en los intereses y los objetivos expuestospor el gobierno estadounidense para iniciar las negociaciones del TLC con los países andinos, concretamente, con Colombia, que no se limitan a los ámbitos económicos, pues tienen gran importancia, además, las razones políticas y de seguridad. Cfr. Espinosa, A., "Reglas de juego para las negociaciones agropecuarias de un TLC con Estados Unidos", en Ramírez (ed.), Lasnegociaciones comerciales de Colombia; del Área de Libre Comercio de las Américas (alca) aun Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos, cit., p. 74.
²⁹Hufbauer, G. y Wong, y., "Grading Growth: The Trade Legacy of President Bush", en Harvard International Review, vol. 26, n.º 2, verano de 2004. Para profundizar en la teoríade la liberalización competitiva véase Bergsten, C.F., "Competitive liberalization and global free trade. A vision for the early 21^st Century", en IIE Working Paper 96-15, Peterson Institutefor International Economics, 2006. ]]> ³⁰Este modelo también aprovecha las mayores facilidades que brindan la proximidad geográfica, las similitudes históricas y culturales, la dependencia económica, la cooperación para la lucha contra el tráfico de drogas, entre otros factores, que propician la formación deestrategias geoeconómicas, con el objetivo de lograr una mejor posición negociadora y mayores márgenes de maniobra en el ámbito del comercio internacional. Claro está, los objetivos e intereses estadounidenses para la construcción del modelo TLC no son exclusivamente económicos o, más exactamente, comerciales. Si bien dichos objetivos aparecen como predominantes en la mayoría de los casos, las razones políticas y de seguridad representan en la actualidad una prioridad para el gobierno estadounidense. Desde el acuerdo con Canadá de 1989 (ALCCEU)este modelo trascendió las barreras fronterizas de acceso al mercado hasta llegar a los temas de políticas de soberanía tradicionales, que se vinculan con el modo en que las sociedades regulan sus economías nacionales. Además es preciso subrayar que el modelo TLC estadounidense se extiende a diferentes Estados y continentes; ejemplo de ello son los TLC con Singapur de 2003y Australia de 2004, y el TLC con Corea del Sur de 2007.
³¹En oposición al esquema intergubernamental se encuentra el esquema supranacional o maximalista, que por lo general se presenta en organizaciones subregionales con personería jurídica internacional, esto es, con poderes o competencia que trascienden a los Estados miembros. Dichas organizaciones incluyen varias instancias permanentes de decisión y ejecución. La primera instancia es el órgano de dirección política, la segunda, el órgano ejecutivo, la tercera, un órgano jurisdiccional, y en algunos casos se tiene un órgano parlamentario. El ejemplo más claro en nuestro continente de este modelo institucional es el caso de la can, pues se encuentraintegrada por un conjunto de órganos e instituciones supranacionales con personería jurídica: en primer lugar, el Consejo Presidencial Andino, órgano máximo del sistema, y un Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores y una Comisión, órganos de dirección y decisión; en segundotérmino, el órgano ejecutivo, la Secretaría General, con capacidad propositiva y encargado de velar por el cumplimiento de los compromisos, y, en tercer lugar, el órgano jurisdiccional, el Tribunal Andino de justicia, encargado de controlar la legalidad de las normas comunitarias y dirimir las controversias.
³²El profesor Weintraub ha señalado que la elección deliberada de constituir un arreglo institucional minimalista se explica por la reticencia tanto del Poder Ejecutivo como del Congresode Estados Unidos a la hora de establecer nuevas instituciones. Cfr. Weintraub, S., "NAFTA: What comes next?", en The Center for Strategic and International Studies, Washington D.C., 1994, p. 28.
³³Wonnacott, R., "Trade and investment in a hub-and-spoke system versus a Free Trade Area", The World Economy, vol. 19, n.º 3, 1996, pp. 237-252. Asimismo, véase Eden, L. y Appel, M., De la integración silenciosa a la alianza estratégica: la economía política del libre comercioen América del Norte. Liberación económica y libre comercio en América del Norte, Colmex,México, 1993.
³⁴La negociación de aspectos comerciales que afectan a los aranceles es facultad exclusivadel Congreso de Estados Unidos (art. 1º, secc. 8, párr. 3 de la Constitución), es más, para realizar cualquier modificación se requiere de una autorización expresa de ese órgano. Obviamente, como no es sencillo prever cuáles y cuántos aranceles serán afectados en la negociación de los acuerdos comerciales, se creó la vía rápida o fast track. De esta manera es posible controlar las gestiones comerciales internacionales del presidente sin afectar el aspecto comercial. Cfr. Cruz Miramontes, R., "El Tratado de Libre Comercio de América del Norte y las denominadas Cartas Paralelas", en Anuario Mexicano de Derecho Internacional, vol. I, Instituto de Investigacionesjurídicas, unam, México, 2001, p. 127. En suma, el fast track es más una modalidad de ratificación que un mecanismo para conferirle rapidez a la negociación.
³⁵Ahora bien, la idea de crear el procedimiento de vía rápida se presentó durante las negociaciones multilaterales de la Ronda de Kennedy (1964-1967), pues se introdujeron enmiendaspor parte del Congreso estadounidense que anularon algunas concesiones importantes realizadaspor los negociadores de Estados Unidos en el marco del sistema gatt. En vista de esta situación,los países europeos, por sus experiencias en las negociaciones comerciales con Estados Unidos, se rehusaban a iniciar las conversaciones durante la ronda a menos que existiera una garantía para que los asuntos que se acordaran entre los negociadores no fueran objeto de enmiendas por parte del Congreso estadounidense. En consecuencia, desde 1962, producto de la necesidad de lograr un acuerdo con la Comunidad Europea para establecer nuevas tarifas arancelarias, que se aplicarían a productos de Estados Unidos, el presidente Kennedy solicitó al Congreso la aprobación de un nuevo instrumento de negociación, la Ley de Comercio de 1962 (Trade Expansion Act), mediante la cual el poder ejecutivo lograría una mayor autoridad para establecer acuerdos comerciales con otros países, sin la intervención permanente del poder legislativo. Esta nueva fórmula de negociación, que se conocería como fast track, fue modificada por la Ley Comercial en 1979 (Trade Agreement Act) y posteriormente, en 1988, por el Omnibus Trade Competitiveness Act. Cfr. Destler, I. M., American Trade Politics, 2.ª ed., Institute of International Economics, Washington D.C., 1992.
³⁶Este procedimiento regulado por la sección 19 usc § 2112, señala que solamentepuede utilizarse "cuando el presidente entre en un Acuerdo comercial bajo esta sección para la armonización, reducción o eliminación de una barrera al comercio internacional". Una vez el ejecutivo inicie negociaciones comerciales debe notificar a las dos cámaras, con 90 díasde anticipación antes de suscribir cualquier acuerdo internacional, y además es obligatorioconsultar con los comités de Medios y Procedimientos de la Cámara de Representantes y de Finanzas del Senado. Terminadas las consultas con los comités antes mencionados, el gobierno podrá realizar los acuerdos, que serán sometidos a la aprobación del Congreso, junto con los proyectos de ley necesarios para incorporarlos en al derecho interno. Es necesaria, además,una justificación presidencial de la importancia del acuerdo comercial. Es preciso destacar que existen términos tanto en la consulta de los comités (45 días) antes de entregarlo al debate de la plenaria, así como en el debate en las cámaras, quienes tienen 20 horas de discusión total o un periodo de 15 días, aun cuando no hubiere debate. Adicionalmente, para la aprobación de esta ley se requiere la presentación de un anteproyecto de propuesta junto con un "implementingbill" o una explicación de cómo la ley que incorpore el acuerdo propuesto modificará o afectará las leyes existentes estadounidenses (así como las medidas administrativas). Finalmente, la ley ordena que el Congreso debe tomar una decisión (respecto a cualquier acuerdo comercial en que intervenga el presidente) dentro de periodo de 60 días (hábiles) de sesiones plenarias de las dos cámaras. Cfr. VanGrasstek, C., "Resumen del proceso legislativo de ee.uu. y ventajas de la autoridad para la promoción comercial (Vía rápida)", Banco Interamericano de Desarrollo, disponible en: http://www.iadb.org/int/commerce/images/GUA_Doc1.pdf
³⁷En términos generales, las líneas rojas representan una especie de muro que restringeel margen de acción de los negociadores, que si se ignora, pueden significar la desaparición de un sector. Sin embargo, conviene señalar que los gobiernos no pueden garantizar a ningún gremio la defensa absoluta de una determinada posición o línea, salvo la relacionada con los intereses generales del país; por tanto, es necesario que los gremios y los empresarios amplíen o modifiquen la línea roja durante el proceso para poder cerrar una negociación con mayores ganancias en otro campo.
³⁸Silva, L.C., "El proceso de negociación del TLC entre Colombia y Estados Unidos", enColombia Internacional, n.º 65, enero-junio de 2007, Universidad de los Andes, Bogotá, p. 123, y véase lóPez montaño, C., "¿Cómo se negocia un TLC en Colombia?, en Colombia Internacional, n.º 65, enero-junio de 2007, Universidad de los Andes, Bogotá, p. 156.
³⁹Un ejemplo de la presencia de los grupos de presión al interior del Congreso fue la denominada "coalición azul-verde" de 1994, que se enfrentó decisivamente al Tlcan. ]]> ⁴⁰Arceo, E., "El alca: Acuerdos, confrontaciones y proyectos de sociedad", en Revista Realidad Económica, n.º 200, 16 de noviembre-31 de diciembre, Flacso, Buenos Aires, 2003.
⁴¹El problema del "acceso real" es de naturaliza jurídica, en concreto, de competencias del poder ejecutivo estadounidense, puesto que el Trade Promotion Authority o fast track confiere al Gobierno una competencia para negociar su política agrícola exclusivamente por cuestiones de seguridad nacional. Por tanto, el Departamento de Comercio de Estados Unidos (ustr) nose encuentra autorizado para negociar en cualquier TLC un desmonte de sus subsidios, así este factor tenga un efecto sobre los flujos comerciales, ni puede negociar ningún aspecto que tenga que ver con la política de competencia desleal (esto es, normas que se relacionen con medidas antidumping).
⁴²El tema de la propiedad intelectual es sensible para los países latinoamericanos, esencialmente, por la pretensión del gobierno estadounidense de consolidar e incorporar en cada uno de los Estados con los que firma un TLC una normativa que proteja los derechos de la propiedad intelectual en mayor grado que lo acordado en el marco del sistema omc. Entre los temas de mayortensión en este sector está la extensión del período de las patentes, la protección a los datos de prueba y la posibilidad de patentar segundos usos de los medicamentos. Adicionalmente, otro problema importante que se presenta en estas negociaciones es el de otorgar mayor protección (que consolida el poder monopólico) a los fabricantes de medicamentos para que puedan seguir innovando, lo cual puede repercutir sobre los precios de los productos, es más, tiene implicaciones concretas en la salud de los ciudadanos ya que afecta el acceso de los mismo a estos medicamentos.
⁴³La ruptura de las negociaciones conjuntas del tratado de Estados Unidos con Colombia, Bolivia, Ecuador y Perú (TLC Andino) es el resultado de las decisiones políticas que afectanintereses geoeconómicos o de cambios en la composición en los gobiernos. En efecto, el primer afectado por los cambios y las decisiones políticas fue Bolivia, quien solo participó en los iniciosdel proceso de negociaciones del TLC Andino en calidad de observador, dado que a partir de la elección del presidente Evo Morales se excluyó su participación de las negociaciones, en especial cuando este mandatario decidió alinearse con Venezuela, en la Cumbre de La Habana, a la Alternativa Bolivariana para las Américas (alBa), y luego de su decreto de nacionalización. Para Ecuador la suspensión de las negociaciones del TLC Andino inició durante la octava ronda con la destitución del presidente ecuatoriano Lucio Gutiérrez y las crecientes protestas de un sector importante de la sociedad que obstaculizaron el avance de la novena ronda del TLC Andino. Con el nuevo presidente, Alfredo Palacio, se tomó la decisión de solicitar (el 3 de abril de 2006) la postergación de los diálogos a su homólogo estadounidense, George Bush, quien aceptó extenderhasta finales de 2006 las discusiones de los temas sensibles. A esta solicitud de la administración de Palacio se suman las tensiones originadas por las renegociaciones de los contratos petroleros y la modificación del Congreso ecuatoriano de la Ley de Hidrocarburos (Ley 26.154) de 2006, similar a la de Bolivia y Venezuela, ley que afectaba los intereses de empresas estadounidenses. Cfr. El Comercio, "El TLC entra en zona de tensiones", Ecuador, 21 de marzo de 2005; asimismo, véase El Universo, "Las negociaciones del TLC sacan a relucir sus diferencias", Ecuador, 19 de marzo de 2005. El resultado final de estas tensiones fue la suspensión del cierre de las negociaciones, condicionada al veto total o parcial de las reformas de esta ley por parte del gobierno de Rafael Correa. La decimotercera ronda de negociaciones, que se celebró en Washington del 14 al 23 de noviembre de 2005, fue crucial, ya que 18 meses después de iniciadas las negociaciones entre Colombia, Perú, Ecuador y Estados Unidos se llegó a la recta final con un 90 % del tratado acordado. Pese a ello, en esta ronda se evidenció claramente la ruptura de la estrategia de negociación conjunta de los países andinos, en particular para el gobierno de Ecuador, pues el fracaso de la ronda fue el hecho definitivo de la suspensión de las negociaciones (iniciada en mayo de 2006).
⁴⁴Baldwin, R. E., "A domino theory of regionalism" en Baldwin, R. E., Haaparanta, P. y Kiander, J. (eds.), Expanding membership of the European Union, Cambridge University Press, Cambridge, 1995, pp. 25-48.
⁴⁵Uno de los primeros antecedentes de las relaciones comerciales entre estos dos países es el Tratado de Reciprocidad firmado en 1854 (vigente hasta 1866). Otro intento por mejorar las relaciones comerciales bilaterales se realizó en 1879, por el primer ministro macdonald, quienpropuso la "reciprocidad de tarifas" y, además, se pronunció a favor de celebrar un nuevo acuerdocon Estados Unidos. Posteriormente, en 1911, se negoció un nuevo entendimiento (Tratado de Reciprocidad) con el propósito de reducir las tarifas, pero nunca se ratificó por el Parlamento canadiense, debido a la derrota electoral que sufrió el partido político liberal (dirigido por sir Wilfried Laurier). Otro intento ocurrió en 1935, cuando Canadá negoció un tratado bilateral de comercio con Estados Unidos, el cual dio inicio a la reducción de aranceles entre los dos países, y fue ampliado en 1938. Años más tarde, en 1947, william lyion macKenzie King desmontaría el Tratado de Libre Comercio negociado en secreto con Estados Unidos. En 1965, se celebró el Tratado Comercial sobre Productos Automotores, conocido como el Pacto del Automóvil. Finalmente, en 1988, después de un largo recorrido en las relaciones comerciales bilaterales, se firmó el ALCCEU, y de esta manera tuvo inicio una nueva etapa de la integración regional. Cfr. Smith, M.G., "Políticas comerciales en Canadá", en Witker, J. (coord.), Aspectos jurídicos del Tratado de Libre Comercio, Serie Estudios de Derecho Económico n.º 22, unam, México, 1992,pp. 14 y ss. Igualmente, véase winhan, G., "Trading with Canada, Twentieth Century Fun Paper", New york, 1988, citado por tavares de Araujo JR., J., "Integración económica en América del Norte y el Cono Sur", en Comercio Exterior, vol. 40, n.º 8, México, agosto de 1990, p. 739
⁴⁶Molot, M., "The role of institutions in Canada-US Relations: The case of NorthAmerican Financial Ties", en Andrew Axline et al., Continental Community? Independence and integration in North America, McClelland and Stewart, Toronto, 1974.
⁴⁷Está claro que como regla general los gobiernos no actúan en el proceso de integración económica o en la regulación del comercio internacional como un ente autónomo, también existen actores internos o grupos de presión, como los importadores y exportadores, los fabricantes, sindicatos, entre otros, que juegan un papel importante en estos procesos.
⁴⁸Baldwin, R., "Congressional trade votes: From NAFTA approval to Fast-Track defeat", en Policy Analyses in International Economics, n.º 59, Institute for International Economics, September, 2000, p. 25.
⁴⁹La modalidad de la vía rápida para la negociación de los acuerdos comerciales había sido utilizada por primera vez en las negociaciones de la Ronda de Tokio del gatt (1973-1979)y posteriormente en el acuerdo bilateral con Israel de 1985. ]]> ⁵⁰Los negociadores canadienses tenían amplio conocimiento del proceso legislativoestadounidense, y sobre todo de las tendencias proteccionistas de muchos miembros del Congreso estadounidense. Es más, tradicionalmente en la toma de decisiones, sobre todo en política comercial externa, dicho Congreso asume posiciones más proteccionistas que las sostenidas por el poder ejecutivo. Cfr. Acua Popocatl, R.G., "Las implicaciones de las exigencias del Congresode Estados Unidos en las tres negociaciones comerciales realizadas entre Canadá y Estados Unidos: CUSFTA, TlCAN y Alca", en Revista Mexicana de Estudios Canadienses, nueva época, n.º 8, otoño de 2004, Asociación Mexicana de Estudios sobre Canadá, pp. 110-112.
⁵¹Algunos miembros del poder legislativo estadounidense obstaculizaron el procesode negociación a tal punto que llegaron a solicitar concesiones adicionales a los canadienses para aprobar el inicio y el final de las negociaciones. Las posiciones al interior del Congreso en octubre de 1985 eran opuestas debido a que 10 miembros del Comité de Finanzas del Senadohabían enviado una carta al presidente Reagan exhortándolo a resolver el problema del comerciode maderas con Canadá antes de iniciar las negociaciones bilaterales.
⁵²Hart, M., Decision at midnight. Inside the Canada-US Free Trade Negotiations, University of British Columbia, 1995, p. 117.
⁵³Destler, I. M., American Trade Politics, Institute for International Economics - The Twentieth Century Fund, 3.ª ed., Washington, 1995, p. 97.
⁵⁴La oposición política en Canadá fue de tal magnitud que el gobierno tuvo que convocar a elecciones generales para decidir la ratificación del ALCCEU. Si bien la elección confirmó la continuidad del gobierno conservador y, en consecuencia, se ratificó este acuerdo, hay que destacar que la mayoría obtenida por mulroney en la elección fue cualificada, y que vencióen el proceso electoral debido a que el Partido Liberal y el Demócrata se dividieron los votos restantes. De hecho, la oposición en los años siguientes a la entrada en vigor al acuerdo aumentó en Canadá. Cfr. Leyton-Brown, D., "La negociación del libre comercio con Estados Unidos: lecciones del acuerdo de libre comercio entre Canadá y Estados Unidos", en vega cánovas, gustavo, México-Estados Unidos, Colegio de México, México, 1990, pp. 209-222.
⁵⁵El ALCCEU estableció un mecanismo que permitía mejorar la posición comercial de Canadá frente a Estados Unidos por medio de la facilitación de los movimientos de inversión y servicios, la eliminación de barreras al comercio de bienes y servicios, el equilibrio de la competencia entre las partes, la creación de mecanismos para la resolución de controversias, entre otras ventajas económicas.
⁵⁶Es más, para Novelo Urdanivia el acuerdo le permite a Estados Unidos "alcanzarobjetivos adicionales encaminados a su aceptación en el ámbito internacional, al pregonar las prácticas de la apertura comercial en detrimento del proteccionismo ampliamente practicado por ese país sin que, probablemente, se concrete en la experiencia comercial estadounidense": Novelo Urdanivia, F. y Flores Salgado, J., El TLC de Norteamérica y la persistente incertidumbre,Universidad Autónoma Metropolitana, México, 1993, p. 45.
⁵⁷Departamento de Comercio de Estados Unidos, Statement by the President, 4 de octubre de 1987, citado por C Unidos", en Comercio Exterior, vol. 41, n.º 7, julio de 1991, México, p. 339. Adicionalmente, Estados Unidos buscó explotar las posibles economías de escala en la producción, así como la mejora en el nivel de competencia de los mercados. Para lograr esto, en el ALCCEU se incorporaronmecanismos que contienen las recurrentes vías de proteccionismo y nacionalismo canadienses,que a menudo originaban un clima difícil para la inversión de las empresas estadounidenses.astro, P., "El Acuerdo de Libre Comercio entre Canadá y Estados
⁵⁸Para alguna parte de la doctrina, el compromiso de someterse a las disposiciones del ALCCEU implicaba ceder soberanía, toda vez que Canadá reducía su libertad para regular algunos sectores de la actividad económica que, hasta el momento, habían sido prioridad para el país. Un aspecto sensible en el debate sobre la soberanía, para los canadienses, eran las presiones que se ejercían para lograr armonizar las políticas internas generadas a partir de la entrada en vigor de este acuerdo. Cfr. Smith, M., "The Free Trade Agreement in context: A Canadian perspective", en Schott, J. and Smith, M. (comps.), The Canada-United States Free Trade Agreement: The Global Impact, Washington, Institute for International Economics, 1998, p. 59.
⁵⁹Si tenemos en cuenta que la mayor parte de las exportaciones canadienses tenían desde antes del ALCCEU acceso sin aranceles, es claro que las ventajas pretendidas por el gobierno de Canadá se orientaban a la eliminación de las barreras no arancelarias, particularmente el dumping y los subsidios. El problema no arancelario poco se ha resuelto, pues existen aún fuertes desacuerdos en sectores como los de agricultura, energía, automotriz, servicios e inversiones. Cfr. Novelo Urdanivia, F. y Flores Salgado, J., El TLC de Norteamérica y la persistente incertidumbre, Universidad Autónoma Metropolitana, México, 1993, p. 46. ]]> ⁶⁰Es importante destacar que a partir de 1985, México pasa de un nacionalismo económico, con una industria nacional basada en la sustitución de importaciones, a una aperturaeconómica, con una industria nacional orientada hacia las exportaciones: de ahí que en este año tanto los aranceles como los requisitos de permiso de importación comenzaron a reducirse o fueron eliminados; además, es importante subrayar que México ingresa al sistema gatt en 1986. En tal contexto, el 64% de todas las exportaciones mexicanas (con un 80% de las exportaciones manufacturadas) se realizaron hacia Estados Unidos en 1987. Cfr. Eden, L. y Appel Molot, M., "De la integración silenciosa a la alianza estratégica: la economía política del libre comercio en América Latina", en Liberación económica y libre comercio en América del Norte, Colegio de México, México, 1993, pp. 55 y ss.
⁶¹Este acuerdo se firma en el marco del Acuerdo Multifibras de 1973, el cual confiere a México cuotas de exportación y regula la entrada de sus productos textiles al mercado de EstadosUnidos. Cfr. Ramos, J. M., "limitaciones sociales de la integración comercial México-Estados Unidos", en Comercio Exterior, n.º 7, México, 1990, p. 655.
⁶²El Código Antidumping establece la prueba del daño como requisito para las medidascomerciales contra prácticas desleales. En otras palabras, no se podrá sancionar a México hasta que se demuestre que sus exportaciones afectarán a los productos estadounidenses.
⁶³Se producen otros pasos previos decisivos para el proceso de negociación del Tlcan, como el ocurrido el 8 de agosto de 1990 en Ciudad de México, durante la sesión inaugural de la VIII Reunión de la Comisión Binacional México-Estados Unidos, cuando el entonces canciller Fernando Solana manifestó el interés de México de formalizar las relaciones comerciales mediante un TLC. Días más tarde, el 21 de agosto, se concretó esta petición en carta del gobierno mexicano a su homólogo estadounidense. El 24 de septiembre, un mes después de la petición formal del gobierno mexicano, Canadá notificó su deseo por participar en el acuerdo. Cfr. Garciadiego, J. et al., El TLC día a día. Crónica de una negociación, Porrúa, México, 1994, pp. 132 y ss.
⁶⁴Entre los avances de esta etapa previa encontramos la determinación de los temas que entrarían en la agenda de negociación, el establecimiento de mecanismos de consenso mutuo, la preparación de grupos de trabajo y la delimitación de plazos razonables para poder negociar. Adicionalmente, sirvió como proceso de preparación interno, en cada uno de los Estados, para poder evaluar los impactos y la definición de muchos otros asuntos y reglas que influirían de manera directa en la negociación.
⁶⁵La primera reunión ministerial se celebró en Toronto, el 12 de junio de 1992; la segunda, en Seattle, del 18 al 20 de agosto; la tercera, en Zacatecas, del 25 al 27 de octubre de 1991; la cuarta, en Chantilly (Virginia), del 8 al 11 de febrero de 1992; la quinta, en Montreal, del 6 al 8 de abril de 1992, y finalmente, la sexta, en Washington, del 2 al 12 de agosto de 1992, donde concluyeron oficialmente las negociaciones del Tlcan.
⁶⁶Cruz Barney, ó., "El régimen jurídico del Comercio Exterior de México: de la Independencia al Tratado de Libre Comercio de América del Norte", en Anuario Mexicano de Historia del Derecho, vol. XVIII, Instituto de Investigaciones jurídicas, unam, 2006, pp. 163-164.
⁶⁷Dos años después de la entrada en vigor del ALCCEU la economía canadiense registró una fuerte recesión, con la consecuente pérdida de empleos en sectores importantes como la industria de muebles y de productos eléctricos. Esta crisis económica provocó que el gobierno canadiense actuara con reserva ante el anuncio de consultas entre México y Estados Unidos, y finalmente, en 1993, el primer ministro canadiense, mulroney, anunció su retirada de la política, dimitiendo en medio de la crisis y ante la derrota electoral sufrida en un referéndum para la reforma constitucional; le sucedió en el cargo y como máximo dirigente del Partido ConservadorProgresista Kim camPBell. Cfr. Rubio, L., ¿Cómo va a afectar a México el Tratado de Libre Comercio?, Fce, México, 1994, pp. 46-47.
⁶⁸Smith, P.H., "Los Estados Unidos. La integración regional", en Centro de Investigaciones para el Desarrollo, ¿Cooperación o rivalidad? Integración regional en las Américas y la Cuenca del Pacífico, México, 1997, pp. 74 y ss.
⁶⁹El opositor al Tlcan Ross Perot argumentaba que el Tlcan provocaría que las empresas estadounidenses buscaran beneficiarse con el bajo costo de la mano de obra mexicana, lo cual implicaría para el trabajador de Estados Unidos la pérdida de millones de puestos. Cfr. Perot, R. y Choate, P., Save your job, save our Country. Why nafta must be stopped now, HyperionPress, New york, 1993. ]]> ⁷⁰Von Bertrab, H., El redescubrimiento de América. Historia del TLC, Fce, México, 1996, pp. 210-254.
⁷¹Blanco mendoza, H., Las negociaciones comerciales de México con el mundo, Fce,México, 1994, pp.161 y ss.
⁷²Esta menor importancia no significa que para Canadá la negociación del Tlcan constituyaun acontecimiento jurídico-comercial sencillo, dado que surgen de nuevo posiciones proteccionistas en el Congreso de Estados Unidos, que demandó, para votar a favor del nuevo acuerdocomercial, la inclusión de los acuerdos laborales y ambientales que no tenían precedentes en el ALCCEU; y, sobre todo, se presentaron muchas peticiones directas dirigidas a los canadienses, comolas limitaciones a la importación de trigo duro, a la de crema de cacahuate, la eliminación de algunos subsidios a las industrias y otras concesiones adicionales. A su vez, en algunos sectores negociados con anterioridad, como el de los automóviles, Canadá pareció haber dado marcha atrás con respecto a los beneficios del ALCCEU al aceptar, por ejemplo, que el nuevo porcentaje del contenido regional de la norma de origen se elevara del 50 al 62.5%. Cfr. Acua Po'pocatl,Las implicaciones de las exigencias del Congreso de Estados Unidos, cit., pp. 119-120.
⁷³En palabras del presidente Salinas, "una nueva realidad mundial exigía esas inéditas iniciativas. Me quedó claro que el carácter inevitable de la globalización hacía urgente negociar el TLC": salinas de gortari, C., México, un paso difícil a la modernidad, Plaza & Janés, Estados Unidos, 2000.
⁷⁴Vega Cánovas, G., "México, Estados Unidos y Canadá: la ayuda y modalidades de un Acuerdo de Libre Comercio trilateral", en vega cánovas, G. (comp.), México-EE.UU.: 1990, Colegio de México, Centro de Estudios Internacionales, México, 1990, p. 153.
⁷⁵Meyer, L., "La crisis de la élite mexicana y su relación con Estados Unidos. Raíces históricas del TLC", en vega cánovas (comp.), México-EE.UU.: 1990, cit., pp. 172 y ss.
⁷⁶Lawrence, R.Z., Regionalism, multilateralism and deeper integration, Brookings Institution, Washington, 1996.
⁷⁷Durante el gobierno del presidente De la Madrid (1982-1988), México se enfrentó a unagran crisis financiara, la cual acabó con el modelo de sustitución de importaciones, es decir, dejó atrás décadas de nacionalismo y autarquía económica expresión de una estrategia de desarrollo basada en el cierre de las fronteras comerciales para estimular la creación de un sector industrial nacional y satisfacer la demanda interna. El gobierno de Salinas aprovechó este momento de crisis para la construcción del nuevo modelo: la apertura de la economía mexicana al comercio internacional y a la inversión extranjera. Cfr. Bello, J.H. y Holmer, A. M., "The North American Free Trade Agreement: Its overarching implications", en The International Lawyer, vol. 27, n.º3, 1993, p. 590.
⁷⁸Huerta González, A., Riesgos del modelo neoliberal mexicano, Diana, México, 1992, p. 23.
⁷⁹Aldecoa Luzarraga, F., "Hacia la formalización de la 'integración silenciosa' de Méxicoen Estados Unidos: el Tratado de Libre Comercio de América del Norte", en Pérez gonzález, M. et al. (eds.), Hacia un nuevo orden internacional y europeo. Estudios en homenaje al Profesor Manuel Díez de Velasco, Madrid, Tecnos, 1993, pp. 43-55, y Rico, C., "El debate mexicano sobre el Acuerdo de Libre Comercio. Globalización, economía y opciones de desarrollo realmente existentes", en Cursos de Derecho Internacional de Victoria-Gasteiz, UPV-EHU, 1992, p. 374. ]]> ⁸⁰La presencia de Canadá tiene el carácter de una maniobra defensiva, que se explica por la presencia previa del ALCCEU. En otras palabras, en el evento de que Canadá hubiesepermanecido al margen del Tlcan, un único país, Estados Unidos, hubiese tenido acceso libre a todos los mercados de América del Norte, quedando al margen de cualquier redefinición de las reglas del comercio y la inversión en Norteamérica. Cfr. Wonnacott, R., "Canada's role in NAFTA: to what degree has it been defensive?", en Bulmer-Thomas V., crasKe, N. y serrano, M. (eds.), Mexico and the North American Free Trade Agreement: Who will benefit?, Basingstoke,Macmillan Press/ilas, 1994.
⁸¹Canadá vio al Tlcan como una oportunidad para corregir el cálculo polémico del contenido regional aplicable a la norma de origen, que bajo el ALCCEU se había establecido en el 50%, la cual posteriormente originó entre Estados Unidos y Canadá una controversia por respecto al tema de los automóviles, en donde Estados Unidos estaba cobrando aranceles elevados, pues consideraba que este tipo de productos se construían en su mayoría en japón, y no en Canadá, como en el caso de los automóviles de la marca japonesa Honda. Cfr. acua PoPocatl, Las implicaciones de las exigencias del Congreso de Estados Unido, cit., p. 119.
⁸²En efecto, para la economía estadounidense México representaba una de las cincoprincipales fuentes de abastecimiento de petróleo.
⁸³El gobierno de Estados Unidos pretendió, con la firma del Tlcan, estimular el crecimiento económico de México, con lo cual se eliminaría la presión social y, al mismo tiempo, elrégimen político se vería fortalecido. Cfr. Hill, F., "Symposium: Business and investment law in the United States and Mexico", en Loy A.L. Int'l and Comp. & Law Journal, vol. 15, n.º 4,1993, p. 916.
⁸⁴Antes de la entrada en vigor del Tlcan, más del 75% del comercio entre México y Estados Unidos se realizaba prácticamente libre de aranceles, de ahí que el Tratado tenga una motivación más cercana a las inversiones que al comercio.
⁸⁵Smith, P.H., "Los Estados Unidos. La integración regional", en Centro de Investigaciones para el Desarrollo, ¿Cooperación o rivalidad? Integración regional en las Américas y la Cuenca del Pacífico, México, 1997, pp. 79-80. En el mismo sentido, véase witKer, j., "La agenda trilateral: el petróleo", en arriola, C. (comp.), Testimonios sobre el TLC, Diana, México, 1994,pp. 159 y ss., y doran, C., "La política de un nuevo orden comercial en América del Norte", en vega cánovas, G., México-EE.UU.: 1990, Colegio de México, Centro de Estudios Internacionales, México, 1990, p. 124.
⁸⁶Fix-Fierro, H. y López-Ayllón, S., "El Tratado de Libre Comercio de América del Norte y la globalización del derecho", en witKer, j., Tratado de Libre Comercio de América del Norte. Análisis, diagnóstico y propuestas jurídicas, t. i, Instituto de Investigaciones jurídicas, Serie I, Estudios de Derecho Económico, n.º 22, UNAM, México, 1993, pp. 30 y 31.
⁸⁷Serrano, M., "Reflexiones en torno a la iniciativa de una zona norteamericana de libre comercio", en alcántara, M. y martínez, A. (eds.), México frente al lumbral del siglo XXI, Centro de Investigaciones Sociológicas, Siglo XXI, Madrid, 1992, pp. 123-142; Buzo de laPeña, R., "México frente al Tratado de Libre Comercio de América del Norte. El ingreso a la globalización de la economía mexicana", en Morales Aragón, E., La nueva relación de México con América del Norte, UNAM, México, 1994, pp. 130 y ss.
⁸⁸Smiht, M., "The North American Free Trade Agreement: Global impacts", en andrenson, K. y BlacKhurst, R. (eds.), Regional integration and the Global Trading System, HarvesterWheat Sheaf, New york-London-Toronto, 1993, p. 85.
⁸⁹La política de apertura económica chilena se inicia con reformas estructurales y de política comercial "radicales", realizadas por el ministro de Hacienda del gobierno del general Pinochet, jorge Cauas, a partir de 1975. En este sentido, vale la pena recordar que esta política (acogida en el Dcto. Ley 600 de 1976) se traduce en la reducción de aranceles, con un arancel fijo del 10%, y en otorgar trato nacional al inversionista extranjero. Cfr. Silva, V., "Estrategia y agenda comercial chilena en los años noventa", en Serie Comercio Internacional, Cepal, Santiago de Chile, junio de 2001, pp. 18 y ss. ]]> ⁹⁰El texto de la prensa disponible en: en http://www.bushlibrary,tamu,edu/papers/1990.
⁹¹El Mercurio, "Libre Comercio con ee.uu.: El largo camino de un acuerdo", 24 de mayo de 1992.
⁹²El Mercurio, "Dijo Presidente Aylwin:Acuerdo trilateral de comercio abre puertas paraChile", 13 de agosto de 1992.
⁹³Desde 1992, durante la visita oficial del presidente aylwin a Washington, el presidente George Bush planteó la posibilidad del ingreso de Chile al Tlcan, cuando finalizaran las negociaciones. Así pues, en junio de 1994, durante una reunión Clinton-Frei, se anunció que iniciarían las negociaciones, para que Chile formara parte del Tlcan, las cuales comenzarían una vez se autorizara al presidente clinton el "fast track". Con el objetivo de lograr incorporarse al Tlcan,el presidente chileno visitó Estados Unidos, en 1996, con una misión comercial. Como último recurso, este mandatario se presentó ante el Congreso estadounidense, en febrero de 1997, para solicitar su apoyo en la incorporación de Chile al Tlcan, sin embargo, en noviembre del mismo año, el legislativo de Estados Unidos negó la autorización.
⁹⁴Cabe señalar que antes del inicio oficial de las negociaciones, el 29 de noviembre de 2000, el gobierno chileno amplió (en 1999) el TLC firmado con México.
⁹⁵El proceso de negociación del TLC Chile-Estados Unidos se estrenó con la primera ronda (diciembre 6 y 7) en Washington, en tanto que se cumplían los últimos días de la administración Clinton. En 2001 fue elegido presidente George Bush, el cual celebró la segunda ronda (enero 9 a 11) en Santiago, bajo la dirección del canciller chileno osvaldo rosales y elrepresentante comercial de Estados Unidos, Peter allgeir. La tercera ronda (marzo 26 a 30) enMiami, es el primer encuentro bajo la administración Bush. La cuarta ronda (mayo del 10 al 16), en Santiago, permitió fijar el calendario de reuniones de 2001. Para la quinta ronda (junio 11 a 15), en Washington, se nombró como jefe de negociaciones a regina vargo. En la sexta ronda (julio 23 a 27), en Santiago, por primera vez las partes presentaron sus listas de desgravación y acordaron presentar en el mes de agosto sus prioridades. En la séptima ronda (septiembre 11 a 14), en Washington, se inició el estudio detallado de los mercados agrícolas y bienes industriales. En la octava ronda (octubre 9 a 19), en Santiago, se avanzó en el tema de acceso a mercados, y además en el mismo mes la Cámara de Representantes norteamericana aprobó la autoridad para negociar acuerdos comerciales o Trade Promotion Authority. Con la novena ronda (noviembre 27 a diciembre 4), en Miami, se amplió el término de las negociaciones hasta 2002, por lo cual se suspendió el estudio de los temas laborales y ambientales. La décima ronda (enero 22 a 25) tuvo lugar en Santiago, y en ese mes el Comité de Finanzas norteamericano aprobó el Trade Promotion Authority (anteriormente llamado "fast track"). En la undécima ronda (abril 9 a 12), en Santiago, se estudiaron las ofertas actualizadas en los temas de acceso al mercado agrícola y los nuevos textos de acceso a bienes industriales. Con ocasión de la decimosegunda ronda (septiembre 27 a 2 de octubre), que tuvo lugar en en Atlanta, finalmente, el Congreso estadounidense aprobó el Trade Promotion Authority al presidente Bush. Con la decimotercera ronda (noviembre 4 a 8), efectuada en Santiago, se establecieron los equipos de trabajo y se determinaron las materias más sensibles, siendo estas: agrícola, propiedad intelectual, servicios financieros, inversiones, laboral y medio ambiente, las cuales serían negociadas en la siguiente ronda. En la decimocuarta ronda (diciembre 2 a 10), en Washington, finalizaron las negociaciones y se logró un acuerdo, esto el 11 de diciembre de 2002.
⁹⁶Cinco semanas después de la firma del TLC Chile-Estados Unidos, el 15 de julio de 2003, la administración Bush presentó ante su Congreso el proyecto de ley y los documentos para la ratificación legislativa del TLC. El 16 de julio, la Comisión de justicia de la Cámara de Representantes aprobó el primer paso legislativo para ratificar el TLC.
⁹⁷En efecto, el 24 de julio, la Cámara de Representantes estadounidense aprobó, con 270 votos a favor, 156 en contra y 10 abstenciones, el TLC Chile-Estados Unidos. A su turno, el 31 de julio, el Senado de Estados Unidos dio su aprobación definitiva al TLC, con 66 votos a favor y 31 en contra.
⁹⁸El 26 de agosto de 2003, la Cámara de Diputados de Chile inició la discusión del TLC, y para ello se creó una Comisión Especial de la Cámara de Diputados integrada por 25 parlamentarios, que se encargó de revisar el acuerdo. El 10 de septiembre, la Comisión de Relaciones Exteriores de la Cámara de Diputados aprobó por amplia mayoría el TLC (por 21 votos a favory 3 en contra). Posteriormente, el 8 de octubre, el Senado aprobó, con 87 votos a favor, 8 en contra y 8 abstenciones, el proyecto de acuerdo que permitía la aprobación del TLC. Finalmente, el 4 de diciembre, el presidente Ricardo Lagos, junto a los ministros de Relaciones Exteriores, Soledad Alvear, y de Hacienda, Nicolás Eyzaguirre, promulgó el tratado.
⁹⁹En los años setenta el gobierno chileno, en oposición al enfoque proteccionista seguidopor los países vecinos, optó por un modelo de desarrollo que fue criticado por muchos sectores políticos, empresariales y parte de la comunidad internacional. Es más, sus autores y el propio gobierno fueron acusados de promover un sistema individualista y contrario a los intereses dela población. El modelo sobrevivió a pesar de las dificultades de la crisis económica de 19821983, y se consolidó en la década de los noventa, en la cual Chile encontró la unidad en torno a las ideas de la economía libre y la democracia política. Cfr. meller, P., Un siglo de EconomíaPolítica chilena (1890-1990), Edit. Andrés Bello, Santiago de Chile, 1998. ]]> ¹⁰⁰Ahora bien, para sáez y valdés gran parte del éxito de la política de apertura económica, o de la llamada política comercial "lateral", se debe a su continuidad durante los gobiernos civiles de Patricio aylwin (1990-1994), eduardo Frei (1994-2000) y ricardo lagos (2000-2006) delpartido político Convergencia, dado que consolidan y soportan la estrategia comercial mediante la integración y cooperación económica, siendo su principal instrumento de integración son los acuerdos comerciales. Cfr. sáez, S. y valdés, j.G., "Chile y su política comercial 'lateral'", en Revista de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), n.º 67, abril de 1999, p. 83.
¹⁰¹En ese contexto histórico, "las nuevas autoridades económicas parecieron apuntarhacia los acuerdos comerciales preferenciales como una herramienta eficiente para mejorarla inserción de Chile en la economía internacional dentro del marco estratégico que se conoce como regionalismo abierto": Porras, J.I., "La estrategia chilena de acuerdos comerciales: un análisis político", en Serie Comercio Internacional (Cepal), n.º 36, Santiago de Chile, diciembrede 2003, p. 34.
¹⁰²Sáez y Valdés utilizan la idea de "política comercial lateral" para explicar la política de acuerdos implementada por Chile durante los años noventa. Cfr. sáez y valdés, "Chile ysu política comercial 'lateral'", cit. Otros autores también utilizan esta idea, como por ejemplo Pizarro, R., Contenido y significación económica de los Acuerdos de Complementación Económica de Libre Comercio, Ministerio de Relaciones Exteriores, Santiago, febrero, 1994; Silva,V., "Estrategia y agenda comercial chilena en los años noventa", cit.; entre otros.
¹⁰³Silva, "Estrategia y agenda comercial chilena en los años noventa", cit., p. 19.
¹⁰⁴Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales (direcon), Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, junio 2003.
¹⁰⁵Estados Unidos es el país destino más importante de las exportaciones chilenas, las cuales representan el 15% del total, por un valor de US$1.5 mil millones. Según datos del "Informe Mensual de Comercio Exterior" n.º 24, marzo de 2005, realizado por el Servicio Nacional de Aduanas Chileno, Dirección Nacional, Departamento de Estudios, pp. 2 y ss.
¹⁰⁶Durante la década pasada, los vínculos económicos entre Estados Unidos y Chile se fortalecieron, tanto en materias comerciales como en la inversión. Entre 1991 y 2001 las importaciones estadounidenses desde Chile crecieron en un 165%, con lo cual llegaron a US$3,8 mil millones durante 2001. Las exportaciones de Estados Unidos a Chile sumaron US$2,8 mil millones en ese mismo año. Estados Unidos también es el mayor socio comercial individual (aunque hay que precisar que, en años recientes, el intercambio con el bloque de la Unión Europeaha sobrepasado levemente el comercio con Estados Unidos), y su mayor inversionista extranjero (responsable de más del 30% de la inversión extranjera directa en el periodo 1974-2001). Actualmente, el intercambio de bienes entre ambos países se caracteriza por el intercambio de bienes de alta tecnología producidos en Estados Unidos contra materias primas chilenas basadas en recursos naturales; el acuerdo comercial ayudará a la diversificación de las exportaciones chilenas al abrir potenciales nichos de mercado y al expandir las oportunidades que existen en Estados Unidos para las manufacturas chilenas y para bienes de mayor valor agregado. Cfr. reKas,M., "Tratado de Libre Comercio entre Chile y Estados Unidos: Un análisis de sus efectos en las exportaciones chilenas a Estados Unidos", en The Chilean American Chamber of Commerce (amcham Chile), octubre de 2003, p. 5.
¹⁰⁷Moguillansky, G., La inversión en Chile: ¿el fin de un ciclo en expansión?, Fce y Cepal, 1999; Silva, V., "Estrategia y agenda comercial chilena en los años noventa", cit., p. 7; Agosin, M. y Ffrench-Davis, R., "La inserción internacional de Chile. Experiencias recientes y desafíos", en Cortázar, R. y Vial, J. (comps.), Construyendo opciones. Propuestas económicas y sociales para el cambio de siglo, Cieplan-dolmen, Santiago de Chile, 1998; Díaz, A. y Ramos, J., "Apertura y competitividad", ibíd.
¹⁰⁸Esta calificación de Chile para ser miembro de la Asociación de Libre Comercio Global (alcg) es compartida con Singapur, la República Checa, Dinamarca, Estonia, Hong Kong, Irlanda, Luxemburgo, Nueva Zelanda y el Reino Unido.
¹⁰⁹La Fundación Heritage junto con el Wall Street journal publicó por primera vez el índice de Libertad Económica (ile) en 1995, con el objetivo de proporcionar una herramienta para políticos e inversionistas que midiera de manera sistemática y empírica la libertad económica de diversos países alrededor del mundo. Los autores del ile definen la libertad económica como la ausencia de coerción o restricción gubernamental sobre la producción, la distribución o el consumo de bienes y servicios más allá de lo necesario para que los ciudadanos protejan y mantengan la libertad en sí misma. Según el ranking del ile de 2012, Chile ocupa la séptimaposición a nivel mundial y la primera en el continente americano. Véase: http://www.heritage.org/Index/ ]]> ¹¹⁰Plaza cerezo, S., "Los bloques comerciales en la economía mundial", en Serie Actualidad, Economía, Síntesis, 1997.
¹¹¹Umaña, Germán, Análisis del Tratado de Libre Comercio Chile-Estados Unidos,Secretaría General de la Comunidad Andina, Lima, noviembre de 2003. De hecho, muchos de los temas que se negociaron el en TLC Chile-Estados Unidos, tales como inversiones, políticas de competencia, compras gubernamentales y facilitación del comercio, son temas que aún no se han negociado en la omc (es más, fueron rechazados en la Cumbre de Cancún), pero sí estánincluidos en el borrador del alca.
¹¹²Otro ejemplo es la Declaración Conjunta Chile-Estados Unidos sobre la Primera Reuniónde la Comisión de Libre Comercio Chile-Estados Unidos, en donde los gobiernos señalan: "Hay que destacar que el impacto global del Acuerdo va más allá de los dos países. Las disposiciones del TLC han servido como referencia para otras negociaciones bilaterales, especialmente en el continente americano, incluyendo el Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (alca). Desdela firma del Tratado, Chile y Estados Unidos han trabajado conjuntamente con otros países, con el objeto de liberar el comercio en las Américas y consensuar un ambicioso y exitoso acuerdo del alca". Cfr. Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, Dirección de Prensa y Difusión, 3 de junio de 2004.
¹¹³Sin duda, el mayor problema de la firma del TLC Chile-Estados Unidos es que alejaa Chile de sus aliados latinoamericanos naturales, siendo estos el Mercosur y la can. Cfr. d'alBuquerque, L., "El TLC no debe ser modelo para el alca. Qué piensan en Brasil", en El Mercurio, Santiago de Chile, 15 de diciembre de 2002.
¹¹⁴De hecho, para Pizarro, el anuncio del inicio de las negociaciones del TLC Chile-Estados Unidos representó "desahuciar el trabajo que se venía desarrollando para la incorporación plena de Chile al Mercosur, con el consecuente deterioro en las relaciones políticas con los países vecinos": Pizarro, R., "El Tratado de Libre Comercio entre Chile y Estados Unidos: Mitos y realidades", en Análisis de Políticas Públicas, n.º 6, febrero de 2002, Fundación Terram, Santiago de Chile, p. 5.
¹¹⁵Blustein, P., "U.S. Chile Agree on Free Trade. Bilateral pacts are special focus of Bush Administration", en Washington Post, December 12, 2002. El escaso impacto económico se evidencia en dos hechos: el primero, que las empresas estadounidenses han tenido acceso libre al mercado y a los recursos naturales chilenos desde hace varias décadas atrás, y el segundo, que el tamaño del mercado chileno es reducido en el conjunto de las exportaciones de EstadosUnidos, comparadas con las dirigidas hacia otras economías de América del Sur, como la de Brasil o la argentina.
¹¹⁶Eiras, A. y Flores, T., Los beneficios específicos de una Tratado de Libre Comercio entre Chile y Estados Unidos, Centro de Documentación, Fundación Libertad y Desarrollo de Chile, abril de 2001, pp. 1 y ss., disponible en: http://www.lyd.com
¹¹⁷Esta idea se destaca claramente en la declaración del Representante de Comercio de Estados Unidos (ustr), quien se refirió al TLC Chile-Estados Unidos como "un modelo para la región y para el resto del mundo" para promover la estabilidad política y económica en otros países. Cfr. El Mercurio, "Un TLC con Chile será un modelo para la región y el mundo", Santiago de Chile, 4 de abril de 2001.
¹¹⁸La negociación de los TLC de Estados Unidos con Colombia y Perú fue el argumento principal para que el presidente chávez tomara la decisión de abandonar la can, decisión comunicada al 16 de abril de 2006.
¹¹⁹La Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América - Tratado de Comercio de los Pueblos (alBa-tcP) es una plataforma de integración de los países de América Latina y el Caribe, que se erige sobre los principios de solidaridad, complementariedad, justicia y cooperación, y su propósito fundamental, según el tratado, es unir las capacidades y fortalezas de los países que la integran, en la perspectiva de producir las transformaciones estructurales y el sistema de relaciones necesarias para alcanzar el desarrollo integral requerido para la continuidadde nuestra existencia como naciones soberanas y justas. Cfr. http://www.alba-tcp.org/ ]]> ¹²⁰Semana, "Por qué el sí al TLC", 13 de noviembre de 2005, Bogotá.
¹²¹Otro precedente significativo es la carta de notificación de Robert Zoellick (ustr) ennoviembre de 2003, por medio de la cual se comunicó al Congreso estadounidense la intenciónde la administración Bush de negociar un TLC con los países andinos.
¹²²Las discusiones se adelantaron en catorce mesas de negociación con la siguiente temática: acceso a mercados industriales y textiles, acceso a mercados, aduanas y normas de origen, agricultura, asuntos ambientales, asuntos laborales, competencia y compras públicas. Adicionalmente se discutió sobre: cooperación técnica, inversión, medidas sanitarias y fitosanitarias, y otros servicios: propiedad intelectual, servicios financieros, solución de controversias, asuntos institucionales y salvaguardias.
¹²³Los veintitrés temas de negociación fueron: el acceso al mercado de productos industriales; el acceso a mercados de textiles; el acceso a mercados de productos agropecuarios, textos y aranceles; las medidas sanitarias y fitosanitarias; la administración aduanera; las reglas de origen;los servicios; los servicios financieros; los contratos de distribución; las telecomunicaciones; el comercio electrónico; la inversión; la propiedad intelectual; la política de competencia; las compras del Estado; las barreras técnicas al comercio; las salvaguardias; la solución de controversias;la transparencia; los asuntos institucionales; los asuntos laborales; los asuntos ambientales, y el fortalecimiento de la capacidad comercial y cooperación.
¹²⁴Además de estos tres países andinos, a dicha ronda asistió Bolivia en calidad de observador.
¹²⁵Piénsese, para ilustrar nuestro aserto, en la iniciativa del gobierno colombiano y ecuatoriano de protección a los datos de prueba por tres años (la cual contemplaba un período de transición hasta el 2014, año a partir del cual entraría en vigor por los tres años indicados), que fue compartida pero no suscrita por el gobierno de Perú. Esta propuesta discutida en la mesa de propiedad intelectual generó una gran tensión entre las delegaciones andinas y puso a prueba la unidad mostrada hasta ahora por los tres países. Finalmente, los negociadores peruanos consideraron que no era el momento de presentar la propuesta y se argumentó que tenían que hacer consultas con su gobierno. Los países andinos tampoco lograron unificar una posición respecto a la propuesta estadounidense de proteger durante cinco años los llamados datos de prueba (que elimina durante ese período la competencia a los medicamentos protegidos), pues mientras en Colombia se contaba con una ley de protección de datos de prueba, en Perú y Ecuador no existía una normativa similar ni se tenían proyectos para entrar a regular estos temas.
¹²⁶Así lo manifestó el enviado especial de El Tiempo, Jorge correa: "El sector agrícola, el de los medicamentos, las medidas sanitarias y fitosanitarias fueron los obstáculos que impidieron el cierre. Mientras que Colombia y E.U. cerraron la ronda, Perú seguía negociando con los norteamericanos para intentar finalizar su acuerdo": El Tiempo, "Fracasó la ronda de Washingtonpara finalizar el Tratado de Libre Comercio", 22 de noviembre de 2005, Bogotá.
¹²⁷Obviamente, el último capítulo en acordarse del tratado, como ha sido la constante del gobierno estadounidense, fue el agropecuario y el de normas sanitarias y fitosanitarias, que, como en otros procesos de negociación, fueron los temas más complejos para alcanzar acuerdos.
¹²⁸El resultado de la votación fue 70 a favor, 38 en contra y 1 abstención.
¹²⁹Debemos recordar que el texto original del tratado fue suscrito por los presidentes de los dos países en abril de 2006, en Washington, y posteriormente sometido a modificaciones, a petición de los congresistas del Partido Demócrata. ]]> ¹³⁰El TLC con Estados Unidos fue aprobado el 6 de junio de 2007, en la plenaria de la Cámara de Representantes de Colombia, por 85 votos a favor y 10 en contra. Posteriormente, el 14 de junio, la plenaria del Senado colombiano aprobó el TLC, por 55 votos a favor y 3 encontra. La Corte Constitucional realizó su revisión de constitucionalidad del "'Acuerdo de promoción comercial entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América', sus 'cartas adjuntas' y sus 'entendimientos', suscritos en Washington el 22 de noviembre de 2006", y de la Ley aprobatoria n.º 1143 del 4 de julio de 2007, mediante sentencia C-750 de 2008 que declaró exequible estas normas.
¹³¹El mayor obstáculo del TLC Colombia-Estados Unidos ha sido el cambio en la composición del Congreso estadounidense, dado que unos meses después de ser firmado el texto del tratado (que se encontraba para ser ratificado por dicho Congreso) se realizaron las elecciones legislativas en Estados Unidos de 2007, en las cuales resultaron vencidos los candidatos republicanos; de ahí que el Partido Demócrata, como fuerza mayoritaria, iniciara una serie de cuestionamientos del futuro acuerdo.
¹³²Estos ajustes se limitan, en un principio, a tres aspectos de naturaleza técnica y jurídica, como son: primero, la tutela de los derechos de propiedad intelectual, en concreto, el tema de patentes de productos farmacéuticos, establecidos en el capítulo XVI del TLC; segundo, las garantías de los derechos laborales fundamentales consagrados por la Organización Internacional del Trabajo (oit), previstas en el capítulo XVII del TLC; tercero, los principios y normas internacionalessobre protección del medio ambiente, regulados por el capítulo XVIII del TLC. Adicionalmente,el Protocolo modificatorio incorpora otros temas con menor presencia, como son: contratación pública, inversiones y solución de controversias.
¹³³Es indiscutible que esta posición de los demócratas obedece a la filosofía de su partido, que tradicionalmente no ha sido partidario de muchos de los postulados de los TLC, y al respectocabe considerar las votaciones de este tipo de acuerdos: así ocurrió en los casos de Chile (TLC Chile-Estados Unidos) y de Centroamérica (caFta-rd) que se aprobaron por estrecho margen y gracias a la mayor votación republicana. Además, no se puede olvidar la visión proteccionista de las organizaciones sindicales y su relevancia al interior del Partido Demócrata. Claro está, es necesario destacar que existe una corriente, denominada "los nuevos demócratas", que consideraque la globalización y la apertura son necesarias. Congresistas liderados por la expresidenta de laCámara, nancy Pelosi, abanderaron esta posición buscando caminos alternativos para adecuarsus posiciones y los intereses de sectores incluyentes dentro del partido (sindicatos, ong, etc.) a los objetivos de los TLC, en particular, en los temas de especial sensibilidad (principios y normas de derecho laboral, y protección del medio ambiente).
¹³⁴Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Tratado de Libre Comercio Colombia-Estados Unidos. Resumen, Bogotá, abril de 2006. iBarra Pardo, G., "El Tratado de Libre Comercio. Aspectos jurídicos generales", en Revista Latinoamericana de Derecho, n.º 3, año II, enero-junio de 2005, unam, México, p. 123. durán lina, j., "Los acuerdos comerciales de Colombia, Ecuador y Perú con Estados Unidos: efectos sobre el comercio, la producción y el bienestar", en Revista de la Cepal, n.º 91, abril de 2007, pp. 71 y ss. En efecto, el ministro de Comercio, Industria y Turismo, Jorge humBerto Botero, manifestó que era mejor no firmar un TLC con Estados Unidos si no tenía como base los derechos adquiridos de las preferencias arancelarias andinas, conocidas como el atPdea. Concretamente, afirmó: "para nosotros es absolutamente inadmisible que partamos de cero. Las ventajas de acceso al mercado de Estados Unidos conocidas como atPdea no son una concesión gratuita, pues son la mínima correspondencia del principal país consumidor de drogas con Colombia, que ha hecho los más gigantescosesfuerzos por combatir el flagelo de la droga"; y agregó: "Colombia exige la preservación de los beneficios del atPdea como piso de la negociación con Estados Unidos de América. Estamos totalmente de acuerdo en que nada es gratis pero Colombia ha pagado un precio exorbitante y no está dispuesto a pagar ese precio otra vez": El Tiempo, "Colombia no firmará el TLC si se desconocen preferencias arancelarias ganadas por lucha antidrogas", 25 de octubre de 2004.
¹³⁵Los antecedentes del Sistema General de Preferencias (sgP) se remontan al año de 1964, cuando en la primera unctad, celebrada en Ginebra, se planteó que el único camino para liberar a los países en vía de desarrollo de la fuerte dependencia del comercio de los productos con bajo valor agregado era por medio de la promoción de las exportaciones de productos transformados. Este planteamiento cobró fuerza por la posición de varios países de América Latina, quienes exigieron la extensión de los beneficios arancelarios que los países desarrollados ya ofrecían a ciertas economías en vía de desarrollo. De esta manera, en 1971, Estados Unidos, justodespués de que ya lo hiciera la Comunidad Europea, puso en marcha el Sistema Generalizado de Preferencias (sgP), para beneficiar a los países en vía de desarrollo. Cfr. granell tiras, F., "Insuficiencia y problemas del Sistema Generalizado de Preferencias Arancelarias", en Revista Española del Economía, n.º 1, enero-abril de 1973.
¹³⁶En este sentido merece la pena recordar que en los primeros años de la década de los noventa Estados Unidos decidió implementar la Ley de Preferencias Comerciales Andinas o "Andean Trade Prefences Act" (atPa), como un programa de diez años con el propósito de otorgarbeneficios comerciales, de acceso al mercado estadounidense, para Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú. Más exactamente, la Ley de Preferencias Comerciales Andinas tuvo como finalidad la promoción del desarrollo de cultivos alternativos a las drogas y la ayuda a las economías de los países beneficiarios. Adicionalmente, este régimen de preferencias logró ventajas cualitativas y cuantitativas sobre el Sistema General de Preferencias (sgP) vigente, dado que se redujo unmayor número de partidas a cero y, al mismo tiempo, se excluyó el límite de competitividad.
¹³⁷Carta enviada al Representante Comercial, Robert Zoellick; al Director de la Agencia Internacional para el Desarrollo (usaid), Andrew Natsios, y a la Secretaria de Agricultura de Estados Unidos, ann veneman. Cfr. El Tiempo, "Congresistas estadounidenses advierten que TLC no debe afectar avances frente al narcoterrorismo", 3 de octubre de 2004.
¹³⁸Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Oficina de Comunicaciones, Las 100 del TLC, Bogotá, 2004, p. 13. Adicionalmente, el atPea vencía en diciembre de 2006.
¹³⁹La República, "Prórroga del atPdea quedó habilitada hasta el 2008", 3 de julio de 2007.Cabe destacar, además, que mientras los demócratas exigían una ampliación por 2 años y tres meses, los republicanos se inclinaban por un plazo de 6 meses. Finalmente, el periodo fijado fue de 8 meses. Esta ampliación corta tenía como objetivo presionar la ratificación del TLC en el Congreso de Estados Unidos. ]]> ¹⁴⁰Cfr. Los informes del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, "¿Por qué negociar tratados de libre comercio?", de 2005, y "TLC. Principales logros", de abril de 2006.
¹⁴¹Así por ejemplo, según el gobierno colombiano la firma del TLC representa "abrir un poco más las puertas" al mercado estadounidense, mejorando así las condiciones para vender los productos y servicios colombianos en Estados Unidos. Cfr. Pardo, M., "El TLC Colombia-Estados Unidos: ¿El mejor negocio?", en Ramírez, j.C. (ed.), Las negociaciones comerciales de Colombia; del Área de Libre Comercio de las Américas (alca) a un Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos, Serie de estudios y perspectivas n.º 5, abril de 2005, Cepal, Bogotá,pp. 43 y ss.
¹⁴²Según un estudio de Planeación Nacional, Colombia debe esperar del TLC un crecimiento adicional en su economía de 1,35 puntos porcentuales del PiB y la creación de 183.000 empleos. Cfr. El Tiempo, "Beneficios del Tratado de Libre Comercio no se verán en el corto plazo, dice Estados Unidos", 29 de marzo de 2005.
¹⁴³No negociar el TLC con Estados Unidos, según el gobierno colombiano, implicaba perder comparativamente las ventajas que ofrecidas a los países que sí lo hacían, es decir, la pérdida de las ventajas significaba no poder vender la producción fácilmente en Estados Unidos, pues aquellos que tuvieran acuerdos ya firmados lo podían hacer en mejores condiciones. En efecto, Estados Unidos podía eliminar o reducir sus aranceles para aquellos países con quien hubiera suscrito acuerdos, y mantenerlos para los demás países. Igualmente, se reducirían las posibilidades de atraer inversión estadounidense, pues una porción significativa de sus empresasbuscaría establecerse en los países que ofrecieran las mejores condiciones para la venta de sus productos. Como consecuencia, la producción nacional perdería la oportunidad de crecer más y generar más empleo. Cfr. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Las 100 del TLC, cit.,pp. 7 y 8.
¹⁴⁴Ibíd., p. 7. De igual forma, el gobierno peruano comparte estos beneficios de la negociación del TLC. Cfr. Ministerio de Comercio Exterior y Turismo de Perú, Preguntas y respuestas sobre el TLC Perú-Estados Unidos, febrero de 2005, Lima, p. 6.
¹⁴⁵En concreto, estos objetivos se expresan en la carta del Representante de Comercio de Estados Unidos (ustr), Robert Zoellick, del 18 de noviembre de 2003, dirigida a dennis hastert, de la Cámara de Representantes de Estados Unidos.
¹⁴⁶Desde una visión más específica, el TLC Colombia-Estados Unidos se enmarca en las estrategias geopolíticas de Estados Unidos para el combate del cultivo de drogas y narcotráfico, de ahí que en el preámbulo se incorpore como uno de sus propósitos "generar oportunidades alternativas a la producción de cultivos de droga, que sean económicamente sostenibles". Cfr. Carta del Representante de Comercio de Estados Unidos, Robert Zoellick, del 18 de noviembrede 2003, cit.
¹⁴⁷De hecho, estos países cuestionan fuertemente "los principios generales en que se sustenta su creación, los grados en que dicha creación responde unilateralmente a los intereses y necesidades estadounidenses y los impactos que su puesta en marcha traería no sólo sobre distintos sectores sociales, industrias y regiones, sino también sobre las capacidades estatales de regulación del funcionamiento económico interno": Estay, J., "El alca después de Miami:la conquista continúa", en Hegemonías y emancipaciones en el siglo XXI, ceceña, A. E. (comp.), clacso, Buenos Aires, 2004, pp. 224 y ss.
¹⁴⁸Ciertamente, si sumamos los países centroamericanos, la República Dominicana, Panamá, Perú, Colombia, y los demás países fuera del continente que han suscrito o se encuentran en negociaciones de un TLC con Estados Unidos, como jordania, Israel, Marruecos, Singapur, Australia, Malasia, Omán y Corea del Sur, tendremos como resultado más de veintiséis TLC.

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