La planeación urbana en Colombia: años sesenta-ochenta. Discursos, consultores y comunidades académicas

John Fredy Ramírez Ríos

Este trabajo presenta resultados de investigación del proyecto de grado de la Maestría en Urbanismo, financiada por la Dirección de Investigación de la Universidad Nacional de Colombia.

Sociólogo de la Universidad Nacional de Colombia, Bogotá. Estudiante de la Maestría de Urbanismo en la misma universidad. Ex becario del Programa Jóvenes Investigadores, modalidad Colciencias, año 2010. Correo electrónico: jframirezri@unal.edu.co

RESUMEN

En esta reflexión teórica se analizan algunos rasgos del proceso de profesionalización de la planeación urbana en Colombia desde la década de los sesenta hasta la de los ochenta del siglo XX. Se rescata el uso que hicieron los consultores urbanos locales de tres tipos de discurso sobre el papel de la planeación urbana en el país: el discurso técnico-metodológico, el discurso sociotécnico y el discurso reactivo; y el papel de algunas comunidades académicas en la legitimación o crítica del paradigma comprehensivo de planificación. Este estudio descriptivo se apoya en los testimonios de algunos planificadores y textos de la época; que se interpretan bajo la distinción general entre teorías procedimentales y sustantivas de la planeación. El objetivo de la reflexión es ofrecer un esquema provisional de comprensión del lugar asignado a la planeación urbana y sus especialistas, dentro de entornos institucionales académicos y gubernamentales, como parte de una teoría local de la planeación.

PALABRAS CLAVE

Planeación urbana, planeación comprehensiva, teoría de la planeación, rol, discurso, comunidades académicas.

Urban Planning in Colombia between the 1960s and 80s: Discourses, Consultants, and Academic Communities

This theoretical paper is about the professionalization of urban planning in Colombia (which is still on-going) from the 1960s to the 1980s. It highlights three types of discourse used by urban planners regarding the role of urban planning in the country: the technical-methodological, the socio-technical, and the reactive discourse. It also points to the role played by certain academic communities in legitimizing or criticizing the comprehensive planning paradigm. This descriptive study is based on the testimonies of various urban planners and publications from the period in question. They are interpreted under the general distinction made between procedural and substantive theories of planning. The goal is to offer a provisional framework for the understanding of the place assigned to urban planning and its specialists, within the context of academic and governmental institutions, as part of a theory of local planning.

KEY WORDS

Urban Planning, Comprehensive Planning, Planning Theory, Role, Discourse, Academic Communities.

O planejamento urbano na Colombia: anos sessenta - oitenta. Discursos, consultores e comunidades académicas

RESUMO

Nessa reflexao teórica se analisam alguns tragos do processo de profissionalizacao do planejamento urbano na Colombia desde a década sessenta até a oitenta do século XX. Resgatase o uso que fizeram os consultores urbanos locais de tres tipos de discurso sobre o papel do planejamento urbano no país: o discurso técnico-metodológico, o discurso sociotécnico e o discurso reativo; e o papel de algumas comunidades academicas na legitimacao ou crítica do paradigma compreensivo de planejamento. Este estudo descritivo se apoia nos testemunhos de alguns planificadores e textos da época; que se interpretam sob a distincao geral entre teorias procedimentais e substanciais do planejamento. O objetivo da reflexao é oferecer um esquema provisional de compreensao do lugar designado ao planejamento urbano e seus especialistas, dentro de ambientes institucionais, academicos e governamentais, como parte de uma teoria local de planejamento.

PALAVRAS CHAVE

Planejamento urbano, planejamento compreensivo, teoria do planejamento, rol, discurso, comunidades económicas.

La forma de concebir la práctica profesional de la planeación urbana (PU) en Colombia dependió, durante la segunda mitad del siglo XX, de la opinión experta de profesionales especializados en temas urbanos. Especialistas que guiaron de manera coyuntural la elaboración de artículos académicos, documentos de políticas o planes urbanos. Cada uno de ellos, al acreditar orígenes disciplinares heterogéneos, y tras haberse formado bajo el paradigma comprehensivo de planificación, impulsó discursos diversos alrededor del rol asignado a la práctica de la PU en comunidades académicas, o agenció los mismos en entidades gubernamentales bajo la figura del consultor. El objeto de esta reflexión teórica es describir de manera holística una muestra representativa -no exhaustiva- de esos discursos, comunidades y consultores relacionados con la PU nacional -con especial énfasis en la planeación de Bogotá- desde los años sesenta hasta los ochenta. La reflexión se lleva a cabo por medio del análisis de algunos fragmentos de documentos (nacionales e internacionales) de la época, que evidencian un proceso inacabado de profesionalización local de aquel conocimiento consistente en orientar la construcción de la ciudad (Valdivia 2000, 11). Es posible que se reniegue de la existencia definida, tanto en Colombia como en el mundo, de la PU entendida como disciplina profesional. El autor de esta reflexión no riñe del todo con esa posición, pero sí considera posible identificar "hitos" que han venido dándole cierta "identidad disciplinar". Identidad que, tanto aquí como en las escuelas internacionales más avanzadas de planeación, siempre ha contado con un carácter científico problemático.¹

Luego de la Segunda Guerra Mundial, el núcleo epistémico de la PU dejó progresivamente de depender del paradigma modelístico-estético (Valdivia 2000) de la arquitectura modernista;² y empezó a incorporar las nuevas perspectivas del paradigma comprehensivo de los departamentos de Planificación Aplicada de universidades norteamericanas y anglosajonas.³ Para entender cómo se dio ese proceso de cambio progresivo se hace necesario revisar de qué forma la PU antes de 1950 se había afirmado alrededor del primero. Al respecto, Luque Valdivia explica que en el proceso inicial de formación de la disciplina urbanística,⁴ tanto en la experiencia continental como anglosajona, compitieron una serie de programas (tradiciones) que ya tenían como común denominador prestar especial atención al diseño de los aspectos estéticos de la ciudad (Valdivia 2000, 19). En la Town Planning Conference de 1910 confluyeron los programas continentales provenientes de la Städtebau y la École des Beaux-Arts centrados en el modelo urbano, como también el programa anglosajón del Planning, que buscaba ampliar el interés sistémico u organicista del urbanismo, o sea que involucrara aspectos territoriales, geográficos, sociales y económicos concernientes a la "evolución urbana". A partir de 1920, el Movimiento Moderno logró con mucho éxito integrar los aportes de ambos programas, manteniendo en la práctica de la disciplina el énfasis físico proveniente de la simbiosis entre urbanismo y la arquitectura que le fue característico hasta mediados del siglo XX. En otras palabras, el urbanismo del Movimiento que giró en torno a los Congresos Internacionales de Arquitectura Moderna (CIAM) proveyó a la disciplina del paradigma epistemológico que requería, como se puede deducir de lo que dice Valdivia: "El Urbanismo de los CIAM no sólo conduce y condiciona los resultados urbanísticos del Movimiento Moderno, sino que penetra además intensamente en la tradición anglosajona del Planning y aparece como interlocutor imprescindible del organicismo y de los continuadores de la Städtebau" (Valdivia 2000, 25). Así, entonces, a finales de la década de los cuarenta ya se daba una PU híbrida que combinaba los principios de planeación física y del diseño urbano (Taylor 1998) con aquellos propios de la planificación sistémica. Arturo Almandoz (2006) explica que en las últimas propuestas urbanísticas de Le Corbusier, como el Plan Piloto y Regulador, ya se combinaban la teoría tradicional de las funciones humanas urbanas,⁵ la teoría de los planes maestros, la teoría de las unidades vecinales, las ordenanzas de zonificación y la teoría de la planificación del ámbito urbano-regional.

A mediados de los cincuenta, los miembros de los CIAM se dispersaron por un conflicto generacional y estructural⁶ que, a la postre, sumió en crisis el paradigma modelístico mismo que había sostenido la práctica profesional de la PU; lo que dio lugar a que se fortaleciera la dimensión sistémica de la planeación (sin que nunca despareciera la dimensión espacial), por los nuevos avances tecnológicos y científicos. Eso dio pie a la emergencia del paradigma comprehensivo (PC), que se explica, además, por los siguientes dos factores: la consolidación de las ciencias sociales aplicadas en la esfera científica y la crisis del modelo y plan urbanos tradicionales. El primer factor tenía que ver con la provisión de utilidad a la investigación social, de acuerdo con las necesidades de desarrollo social y económico de los Estados nacionales.⁷ A partir de ahora, no sólo la arquitectura tenía la posibilidad de proveer el marco epistémico para que el urbanismo diera soluciones a las problemáticas urbano-regionales, sino que también la economía, la sociología, la administración, entre otras ciencias sociales, apoyarían el desarrollo de modelos para esta disciplina, que de ahora en adelante se conocería mejor con el nombre de PU. Por su parte, el segundo factor, el de la crisis tanto del modelo urbano como de la figura del plan, era consecuencia de una nueva realidad urbana-regional que, a finales de los cincuenta, retrataba el surgimiento de 150 ciudades con un área metropolitana de más de un millón de habitantes (Foley 1972). De acuerdo con John W. Dyckman (1964), una realidad urbana de esa naturaleza significó para la PU que dejara de entender la ciudad como un "sistema funcional cerrado" y la comprendiera ahora como un "sistema funcional abierto". En el primer caso, la PU buscaba, en términos epistémicos, delimitar un número de funciones humanas básicas; y por esa razón el plan urbano se concebía como "producto, como guía precisa hacia una forma de desarrollo futura bien definida" (Dyckman 1964, 209). Mientras tanto, en el segundo sistema, la PU respondía, más bien, a la necesidad de facilitar las posibilidades de acceso a funciones diversas de asociación, identidad, crecimiento, movilidad (Valdivia 2000, 26). En este último caso el plan surgía como "el resultado de la toma de decisiones de muchos individuos que ejercen una amplia gama de elección" (Dyckman 1964, 208). Para ejemplificar lo anterior, mientras que Charles-Édouard Jeanneret -Le Corbusier- en su estudio Plan Piloto para Bogotá pretendía "poner orden" (Le Corbusier 1988, 3), ya a finales de los sesenta, un estudio como Alternativas para el desarrollo de Bogotá tenía la intención de "analizar orientaciones" (CID 1969, vii). Así, entonces, "el deseo físico de conformar la sociedad a través de la forma física da paso -de un modo ciertamente equívoco- al objetivo de proporcionar a la sociedad, y a cada uno de los hombres, el marco para desarrollar sus opciones vitales" (Valdivia 2000, 26).

El posicionamiento del PC desató, después de 1960, el surgimiento de innumerables teorías encargadas de revisar de nuevo el papel asignado a la práctica profesional de la PU. En el ámbito internacional, teóricos de la planeación como Patsy Healey, Michael J. Thomas, Nigel Taylor, Oren Yiftachel, entre otros, han planteado esquemas tipológicos con los cuales han tratado de sintetizar el conjunto de esas teorías y las relaciones de continuidad-ruptura que han mantenido respecto del nuevo paradigma.⁸ Ellos se han servido de la creencia racionalizada de Andreas Faludi, quien consideraba que la planeación se podía mover en dos planos separables (Paris 1982, 5; Allmendinger 2002, 79): el plano de los valores y los principios éticos propios de una sociedad (lo sustantivo), y el plano de las necesidades y los procedimientos propios de la planificación (lo pro-cedimental). De acuerdo con lo anterior, Healey y Thomas explican que las teorías de planeación se pueden categorizar por el énfasis que han prestado a uno de esos dos planos. Así, entonces, existen teorías proce-dimentales de la planeación donde se ha promulgado que es rol propio de la PU y sus especialistas formular procedimientos, metodologías, cursos de acción, sin que importe mucho el medio sobre el cual se planifica. Mientras tanto, las teorías sustantivas de la planeación han mantenido una posición crítica de ese rol técnico y han ampliado el margen de acción del planificador y la PU hasta el estudio detallado del medio sobre el cual se planifica: la comunidad, el gobierno, etc. (Lapintie 2009). En las teorías procedimentales ha imperado la apelación a principios provenientes de la teoría de los sistemas, de la economía aplicada o de las ciencias de la administración; entretanto, en las segundas, se ha hecho uso recurrente de las formulaciones críticas de la economía política. No es posible aplicar de forma exacta ese modelo de interpretación internacional de evolución de las teorías de PU en el ámbito local; no obstante, una conceptualización de tal naturaleza ofrece luces⁹ sobre los discursos locales acerca del rol asignado a su práctica en Colombia. Siguiendo la lógica de la clasificación entre teorías procedimentales y sustantivas, el autor de esta reflexión considera que en Colombia han predominado, en el tiempo de estudio ya señalado,¹⁰ tres tipos de discursos diferentes sobre el rol de la PU: un discurso técnico-metodológico (de carácter procedimental), un discurso reactivo de la PU (de carácter sustantivo) y un discurso sociotéc-nico (que combina ambos). Asociado a cada discurso, ha hecho su aparición un conjunto de consultores o comunidades académicas representativos, como se muestra a continuación.¹¹

La aparición del DNP, el CID y el discurso sobre el rol técnico-metodológico de la planeación urbana

Este tipo de discurso fue liderado en Colombia desde sus comienzos, a finales de la década de los cuarenta,¹²por economistas formados en teoría económica keyne-siana (Coats 1983), y bebía de las fuentes de las teorías sinópticas de planeación de corte procedimental, las cuales se caracterizaban por abordar los problemas desde un punto de vista sistémico, usar modelos matemáticos y relacionar medios (recursos y limitaciones) con fines objetivos (Hudson 1979, 389). De acuerdo con esa lógica procedimental, los consultores líderes de este discurso en el país han considerado que la PU debería responder a la necesidad general de desarrollo económico de la sociedad, por medio de la definición de instituciones, planes y metodologías que la vincularan con los objetivos de industrialización y crecimiento. Al respecto, Lauchlin Currie afirmaba: "probably nobody would disagree with the statement that urban planning should form an integral element of national planning, yet almost nowhere is this a reality [...] planning has been too often considered to be a matter of esthetics, or of ensuring enough air and light, and has not sufficiently taken into account the strenght of economic forces" (Currie 1975, 37 y 39). En la misión del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, que Currie encabezó en 1949 como consultor, él afirmaba que la intención de implementar un "Programa de Fomento para Colombia" era "a self-generating rise in the standard of living of underdeveloped area" (Currie 1950, 102). Para alcanzar dicho objetivo, Currie sugirió al gobierno de turno crear una entidad de orden nacional que permitiera "atacar", al mismo tiempo, problemáticas de desarrollo en el ámbito urbano, social y económico; porque argumentaba que "it is, for example, unreasonable to expect one agency of government or one division of one agency to become outstandingly efficient while the general level of government efficiency is low" (Currie 1950, 105). Esa recomendación explica el surgimiento posterior del Departamento Nacional de Planeación (DNP),¹³ que permitió la institucionalización en la esfera política de este tipo de discurso sobre el rol técnico de la PU en el país, y el diagnóstico de una serie de metodologías que permitieran vincular la necesidad de fomentar al mismo tiempo el crecimiento ecónómico, la industrialización y la urbanización del país. Dicho diagnóstico se pone de manifiesto en el contenido procedimental de la mayoría de los artículos sobre PU de la revista Planeación y Desarrollo en el período que va desde 1960 hasta 1980.

Una de esas metodologías consistía en el modelo de desarrollo urbano ciudades dentro de la ciudad (CDC). La definición básica del modelo CDC era "the provision of housing, jobs, and services concentrated in a single locality" (Gakenheimer 1976, 51). El principio urbanístico básico para la implementación del modelo era el de la autosuficiencia: "the same people who live in the locality also work there, thus creating community atmosphere and causing savings in travel costs" (Gakenheimer 1976, 51). Las primeras experiencias de CDC se remontaban a algunos proyectos-programa administrados por la Universidad de Chicago y por el US Department of Housing and Urban Development en la década de los cincuenta y de los sesenta (Gakenheimer 1976, 51). El modelo no fue concebido originalmente para la PU de ciudades de países en desarrollo; sin embargo, el DNP y Currie lo usaron como el mejor método para impulsar el crecimiento económico del país por medio de una política de urbanización no expansiva. Hay que recordar que, para la época, el diagnóstico mostraba que el desarrollo de una política de orientación de la urbanización para el país debía ser una alternativa a los tres paradigmas que existían, a saber: a. el modelo anglosajón, que se basaba en la creación de ciudades nuevas; b. el modelo norteamericano, que se basaba en la construcción de suburbios; c. el modelo asiático, que combinaba la urbanización expansiva con altas densidades habitacionales. Currie, en su libro Taming The Megalopolis: A Design for Urban Growth, editado en 1976 por UN-Habitat, explicaba cómo hacer crecer la ciudad por medio de la generación de centralidades integrales: "high density self-contained new cities accommodating about 400,000 persons built within or adjacent to existing metropolitan areas" (en Rodwin 1978, 1083). Currie consideró que con la implementación del modelo CDC se aprovecharía la industria de la construcción como un factor de crecimiento económico, se solucionarían los problemas de la urbanización informal, se ahorrarían gastos en transporte para el ciudadano y se mantendrían las relaciones de vecindad que se daban en las mismas zonas de crecimiento informal.

Por otra parte, pero en estrecha relación con lo anterior, Currie sabía que en el ámbito científico las universidades locales no estaban dotadas de los presupuestos, especialistas y soportes teóricos precisos para apoyar a la esfera política en el estudio, generación e implementación de ese tipo de metodologías de PU (Ilpes 1972). Por esa razón impulsó, a mediados de los sesenta, la creación del Centro de Investigación del Desarrollo (CID) en la Universidad Nacional. El CID incorporó la enseñanza de las ciencias sociales aplicadas¹⁴ y, en sus comienzos, fue un centro autónomo que no dependía de ninguna facultad o departamento. Eso tuvo consecuencias importantes: a. no dependía del limitado presupuesto de la Universidad sino de donaciones de fundaciones; b. los profesores e investigadores no necesariamente eran de carrera docente. Existía una gran libertad para incorporarse al centro y formaba para sí mismo los académicos que requería; c. muchos de los cursos eran dictados por profesores visitantes de universidades norteamericanas: la Universidad de Chicago (de la cual ya se ha referido su importancia en el posicionamiento del PC y en el desarrollo del modelo CDC), la Universidad de Pensilvania y el Instituto Tecnológico de Massachusetts. De acuerdo con su misión y filosofía, el CID lideró, en el período de 1971-1975, debates inéditos sobre el crecimiento urbano, formó planificadores, apoyó la realización de planes procedimentales y documentos de política pública urbana, como Alternativas para el Desarrollo Urbano de Bogotá. Fase II. Este último documento recogió muchas de las ideas anteriormente expuestas, por ejemplo, las que se desprenden de los siguientes apartados: "la urbanización es indispensable para el desarrollo del país" (CID 1969, ix), "la planeación del desarrollo urbano no puede ser tratada separadamente del problema del desarrollo" (CID 1969, 10), "no es cuestión de valores personales o estéticos, aunque esto esté dentro del problema, sino cuestión de suyo económico" (CID 1969, 10), "uno de los principios fundamentales del presente estudio es el de la convivencia de lograr en la ciudad la máxima asociación y proximidad de los diversos usos de terreno -hasta el grado que ello sea compatible con la higiene y la estética-" (CID 1969, 54).

Para concluir, es útil destacar que, dado que este tipo discurso sobre la PU nació y creció como un ejercicio de consultoría para entidades de alto nivel del Estado nacional, se ha granjeado alrededor de sí mismo una fuerte institucionalidad política que lo protege, fomenta y sostiene. Eso ha dado como resultado que se sigan adoptando, de forma canónica, sus principios en el ámbito de la formulación de políticas públicas urbanas; principios que, por lo demás, suelen ser generalmente caducos o inadecuados respecto a la realidad que trata de interpretar. En esa medida, la teoría que soporta este tipo de PU suele volverse "abstracta", porque surge como inercia de una institucionalidad que la recicla sin la necesaria fundamentación, volviendo la necesidad del "desarrollo urbano" algo metódicamente banal. Ejemplo de ello es el discurso reciente sobre las cuatro (¿o cinco?) "locomotoras", versión reencauchada del discurso sobre los "sectores líderes", y donde la realidad urbana nacional sigue siendo totalmente incomprendida.

La Sociedad Colombiana de Planificación, el CPU y el discurso sobre el rol sociotécnico de la PU

Este segundo discurso sobre el rol de la PU, que tuvo mucha fuerza en la década de los sesenta en el país, se caracterizó por la adopción combinada de algunos principios de tres tipos de teorías procedimentales de planeación: incrementalismo, planeación social e imple-mentación y política. Dichas aproximaciones, sin negar el papel técnico de la PU, han insistido en el hecho de que la planeación debería también considerar el medio político-social sobre el cual opera (Hudson 1979, 389390). Este discurso fue liderado, a finales de los cincuenta, por comunidades de planificadores latinoamericanos y locales, que empezaron a experimentar dificultades al tratar de articular el trabajo de la oficina de planeación nacional con el de las oficinas municipales de planificación (OEA 1972, 18), y que reclamaban también de la práctica de la PU las siguientes acciones: ofrecer un diagnóstico más agudo de la realidad, analizar el tipo de gobierno, su estructura político-administrativa, involucrar a la población en la toma de decisiones y tener en consideración las "variables no económicas" (Ilpes 1972, 15). Los planificadores de este tipo de discurso comenzaron criticando la política de impulso a la industrialización y urbanización intensivas que los consultores del anterior discurso le habían asignado a la práctica de PU, porque, según decían, se desconocían las condiciones políticas locales y regionales mínimas para ello (Utria 1971, 27). Al respecto, se afirmaba: "es necesario evaluar los resultados que han logrado las Oficinas de Planeación Municipal, no solo en sus aspectos técnicos, sino también en su impacto sobre la organización administrativa y política de las comunidades locales; las instituciones urbanas, el mecanismo de las decisiones, el proceso de elaboración de los planes, y la participación activa del sector popular en la planificación" (SCP 1972, 11-12 y 15).

En Colombia, este discurso sociotécnico sobre el rol de la PU representó muchas de las posturas de los miembros e invitados de la Sociedad Colombiana de Planificación¹⁵ (SCP). La Sociedad acogió a los consultores interesados en la PU del PC, que no estaban totalmente alineados con el discurso sobre el rol técnico¹⁶de la PU del DNP y el CID, y sobre lo cual afirmaban: "Creemos que la planificación no es una panacea por sí misma, ni tampoco que involucre ideologías del desarrollo. Considerarla así estaríamos frente a un intento de tecnocracia o de dictadura científica o tecnológica. La responsabilidad del desarrollo es de la población, de la comunidad en general, del consenso de todos sus miembros" (SCP 1972, 15). La SCP organizó, a mediados de 1958, la primera Reunión Nacional de Oficinas de Planes Reguladores, de la cual surgió la siguiente declaración: "Solicitar al Gobierno Nacional se sirva acoger a la Sociedad Colombiana de Planificación como cuerpo consultivo en Asuntos de Planificación" (SCP 1958, 8). La SCP pretendió establecer un diálogo de alto nivel con las entidades nacionales de planificación por medio de la realización de los Congresos y Simposios de Planificación y Urbanismo, en los cuales se caracterizaba cuál debía ser el papel "profesional"¹⁷ (ver la figura 1) de los planificadores urbanos en la administración pública, con afirmaciones como ésta: "el planificador debe ser el promotor principal en la conformación de los hechos políticos, al considerar la ciudad como perteneciente a un sistema urbano y conformado a su vez por sistemas estructurales y conocer profundamente ambos" (SCP 1972, 11-12).

El auge de este discurso sociotécnico de la PU estuvo muy unido a la problemática que significaba el rompimiento de la cuadricefalia urbana que había caracterizado el desarrollo urbano-regional del país. El problema de la regionalización se convirtió en un asunto de discusión de los congresos de la SCP, ya que se consideró que eran las regiones donde se daban formas de "organización social" plenamente identificables, que debían ser atendidas por la práctica de la PU, y que eran precisamente su medio político. La Sociedad precisamente recogió muchos de los postulados del arquitecto-planificador Edgar Reveiz, quien fue fundador, a mediados de los sesenta, del Centro de Planificación y Urbanismo (CPU) de la Universidad de los Andes.¹⁸ Reveiz era cercano al gobierno de Carlos Lleras Restrepo, y, de acuerdo con los principios de la escuela de planificación de los polos de desarrollo,¹⁹ consideró que la práctica PU debía servir a la administración del territorio, por medio de la identificación de unas ciudades líderes que debían ser los centros locales de desarrollo. Solamente en los Planes y Programas de Desarrollo (1969-1972) del mismo gobierno de Lleras Restrepo se recogieron algunas recomendaciones de este tipo de discurso sociotécnico de PU (Conroy 1973, 372). Además de ese plan, existió el Proyecto de Ley Sobre Planeación Regional, Departamental, Metropolitana y Municipal, que consideraba "la instancia regional en el proceso de planeación, y autorizaba la delimitación de las regiones y la creación de polos de desarrollo, lo mismo que el establecimiento para su promoción" (DNP 1970, 340-341). Desde sus comienzos, este discurso sobre la PU no tuvo las repercusiones políticas y científicas que pretendió. Tanto la SCP como el CPU desaparecieron rápidamente de las esferas académica y política. Su objetivo de afianzar en el análisis académico el sistema urbano-regional se ha mantenido gracias a aislados esfuerzos de investigación, sin que exista un desarrollo sistemático de indagación en este campo ni, mucho menos, un reflejo adecuado en la esfera política de las acciones que se deberían adoptar en la línea de alcanzar ese propósito.

Los anti-Currie, Asoofame y el discurso reactivo sobre el rol técnico de la planeación urbana

El técnico urbanista francés Jacques Aprile-Gniset²²y el arquitecto Ramiro Cardona lideraron, en sus comienzos, el desarrollo teórico de los conceptos de este discurso reactivo de la PU. El primero fue profesor en reconocidos departamentos de urbanismo de universidades de Colombia y asesoró la realización de varios planes urbanos (Aprile-Gniset 1992, 8-9). A diferencia de Lauchlin Currie, que tenía una perspectiva nacional del problema urbano, y requería de las variables ma-croeconómicas, Aprile-Gniset valoraba la experiencia local-municipal, usaba técnicas etnográficas para dar soporte a sus recomendaciones de política, y consideró siempre exploratorio su trabajo basado en los postulados del materialismo histórico (Aprile-Gniset 1992, 748). Dados esos postulados, el rol que asignaba a la PU estaba condicionado por los siguientes tres factores: "modo de producción", "formación socio-económica", "formación espacial (Trazados)", que son los que permiten que la "ingeniería" y la "arquitectura" hagan posible el "urbanismo" de los "hábitats" (Aprile-Gniset 1992, 751). Así, entonces, para este especialista la práctica de la PU no podía ser independiente de la evolución histórica de la ciudad misma, porque "también esta sujeción condiciona el urbanismo, no sólo la localización de la ciudad sino su trazado y su diseño, las expresiones que adopta la arquitectura urbana pública y privada, institucional y residencial" (Aprile-Gniset 1992, 754-755). De acuerdo con eso, las "formas de la ciudad" se producen a partir de la realidad dada, y nunca se pueden crear de la nada; por lo que toda práctica de PU, según este autor, debía tener en cuenta la crítica transición histórica vivida por las ciudades colombianas, luego de la segunda mitad del siglo XX, sobre lo cual afirmaba lo siguiente: "Ciudades como Pasto, Popayán, Santa Marta y Pamplona, por ejemplo, fueron las urbes de una sociedad del pasado y de una época que concluyó. Pasado su auge entraron en competencia para sobrevivir, luchando contra ciudades nuevas, muy dinámicas y en ascenso rápido" (Aprile-Gniset 1992, 753-754). Aprile-Gniset, junto con Gilma Mosquera, escribieron en 1978 un texto paradigmático de esta visión de la PU titulado Dos ensayos sobre la ciudad colombiana, el cual "anticipó muchos intereses que posteriormente habrían de cobrar importancia en la discusión sobre la ciudad: el proceso histórico de la formación, el valor de los centros históricos, la intervención en el tejido de la ciudad, la vivienda de los sectores populares" (Saldarriaga 1992, 6).

Por otra parte, el arquitecto-urbanista Ramiro Cardona lideró una comunidad académica llamada Asociación Colombiana de Facultades de Medicina (Ascofame), que se centraría en los "Programas de Fomento de la Motivación y el Liderazgo para la Organización de la Comunidad" como un objetivo fundamental de la práctica de la PU. Para presentar los avances en el logro de ese objetivo, en 1968 apareció la compilación de ponencias del II Seminario Nacional sobre Urbanización, intitulada Las migraciones internas en Colombia. Una de esas ponencias se titulaba "Mejoramiento de tugurios y asentamientos no controlados. Los aspectos sociales" (Cardona 1972), donde Cardona, haciendo uso de técnicas cuantitativas y análisis económicos de población, criticaba algunos programas de habilitación de asentamientos que profundizaban la marginalidad (Cardona 1972, 3), y llegaba a las siguientes conclusiones: "el objeto real de nuestra atención es la ciudad, los programas de orientación deberán ser encaminados a la participación en el sistema social urbano [...] Es eminente la creación de mecanismos de recepción y orientación utilizando las actuales tendencias, en las cuales las llamadas 'casas de inquilinato' juegan un papel preponderante; la legitimización de este tipo de hábitat, introduciendo algunas modificaciones relacionadas con sus estándares, podrá dar base a funcionales y realistas programas de recepción" (Cardona 1972, 19-20) El discurso reactivo moderado de Cardona y Ascofame se basaba en la convicción de que la práctica de la PU debía tener en cuenta la "racionalidad" de la familia de bajos ingresos, y al respecto se afirmaba:

Exploraremos la racionalidad de la decisión de la familia de bajos ingresos, de adquirir la propiedad de un terreno en un barrio clandestino y edificar su vivienda por medio de desarrollo progresivo [...] Estos análisis nos llevarán a formular un grupo de esquemas para una política de vivienda metropolitana que busque expandir, facilitar y mejorar la construcción de vivienda por desarrollo progresivo, al mismo tiempo que está de acuerdo con el objetivo del desarrollo económico metropolitano (Vernez 1973, 4).

Mientras que en el discurso técnico sobre la PU la vivienda aparecía como un factor de crecimiento económico, y las políticas de PU se orientaban a fomentar la industria de la construcción, en este discurso reactivo, las viviendas precarias y los asentamientos informales no se valoraban simplemente como obstáculos o defectos de la planificación, sino como el hábitat propio de comunidades en proceso de transición de sociedades rurales a urbanas. Sus especialistas consideraron que el Estado no comprendía cómo intervenir esa realidad que no respondía a los parámetros convencionales del análisis económico, y que, por el contrario, sus erradas políticas estimulaban precisamente el crecimiento de "urbanizaciones clandestinas". Se afirmaba al respecto: "Mientras que el gobierno ofrece subsidio a unidades completas de vivienda principalmente para beneficio de familias con ingreso medio y alto-medio, una política de 'laissez-faire' ayudaba a conformar el desarrollo de urbanizaciones clandestinas" (Vernez 1973, 15). Urbanizaciones que precisamente se convirtieron en el centro de atención de varios organismos de cooperación internacional, como el Institute for Housing Studies de Róterdam y la Sociedad Interamericana de Planificación, los cuales empezaron a financiar investigaciones locales sobre el problema de la vivienda a bajo costo. Investigaciones que fueron lideradas por comunidades locales de investigadores asentados en diversos centros y programas de posgrado, por ejemplo, el Centro de Estudios del Hábitat Popular (Cehap) y el Programa de Posgrado en Planeación Urbano-Regional (PPUR), ambos de la Universidad Nacional, sede Medellín; el Centro Interdisciplinario de Estudios Regionales (Cider) de la Universidad de los Andes; el Centro de Estudios para el Desarrollo (CEDE) de la Universidad de los Andes; la Corporación Centro Regional de Población (CCRP); la Universidad del Valle. Si se observa, además, la lista de investigaciones en el campo de PU que fueron financiadas por el recién creado Colciencias en el período que va desde 1970 hasta 1990, se destacan análisis cuantitativos y cualitativos muy detallados sobre el impacto de las políticas de PU y la realidad de la vivienda urbana, que terminaban insistiendo siempre en la valoración positiva y en la orientación profesional de las experiencias de autoconstrucción.

La crisis ochentera del urbanismo nacional y una lección para el futuro

En la década de los ochenta, las instituciones nacionales que habían tradicionalmente liderado los discursos sobre el rol de la PU sucumbieron por diversas circunstancias. A pesar de que no carecían de prestigio (Ilpes 1972, 11), sus propuestas de planificación no estaban siendo tenidas en cuenta para controlar y orientar el crecimiento de la ciudad. Así, entonces, el CID fue objeto de ataques en un ambiente radicalizado de izquierda que volvió sospechoso todo discurso acerca del desarrollo, y colapsó debido a las contradicciones internas que sufría en una institución como la Universidad Nacional, que para la época aún contaba con una estructura tradicional de enseñanza profesional. Por su parte, las propuestas de comunidades como la SCP, Ascofame y el CPU se volvieron marginales y ajenas al Gobierno, cuando sus pretensiones originales habían sido precisamente ser órganos consultivos. El DNP, en su afán de sectorizar todos los ámbitos sociales y económicos, terminó por asignarle un espacio mínimo a la PU. La situación mostraba que ninguna de ellas fue capaz, en últimas, de articularse con los centros decisorios de políticas. Se generó una situación "cancerosa" dentro de la estructura profesional y disciplinaria de la PU nacional. Se le empezó a dar poco espacio al debate teórico especializado y se reforzó la tendencia a asumir de forma acrítica cualquier tendencia de interpretación de la PU. Esta "apatía" se derivaba de la percepción de la poca práctica que parecía tener la teoría de la planeación, y la percepción "perversa" de que quienes hacían teoría olvidaban la práctica (Healey, McDougall y Thomas 1982, 14).

En los años ochenta lo único que parecía tener algún impacto dentro de la PU nacional eran la promoción y recuperación de los "centros" de la ciudad, los proyectos urbanos de los promotores privados y la regulación pragmática que podía ofrecer el tradicional "código urbano"; una situación que, de entrada, no distaba mucho de lo que estaba sucediendo en el campo de la PU en el mundo occidental, cuando se hacía mención de una crisis generalizada de la planeación dirigida desde el Estado y sus instituciones. El autor de este artículo cree que no sólo la crisis del Estado de bienestar fue el detonante del marchitamiento de la PU en el país, sino también la falta de teoría institucional local que hubiera permitido sostener, en la esfera científica, el estatus disciplinar y profesional de la PU. Una teoría que hubiese puesto sobre la agenda académica la discusión del rol académico y profesional de los planificadores urbanos (y sus centros de investigación) dentro de los entornos institucionales de planificación establecidos. Se insiste en el hecho de ambicionar una teoría local de la PU nacional que ofrezca una interpretación de la práctica del urbanismo fuera del mero contexto de la acción política-pública de planificar el ordenamiento de la ciudad o del territorio; ello con el ánimo de evitar que se marchite, de nuevo, el reciente posicionamiento de nuevas comunidades que agencian discursos sobre PU.

Comentarios

² Y en menor medida, de la ingeniería civil (Taylor 1998, 4).

³ Un caso paradigmático fue el surgimiento, a comienzos de los cincuenta, del Programa de Planificación de la Universidad de Chicago, que fue liderado por un grupo de investigadores en "planificación aplicada" (Foley 1964, 60).

⁴ Si bien en este artículo se usan indistintamente urbanismo y planea-ción urbana para referirse a lo mismo, no se desconoce que ambas nociones le dan un énfasis epistemológico distinto a esta disciplina. Más allá de una simple diferenciación lingüística ("Urbanisme", en idioma francés; "Town Planning", en inglés británico; "Urban Planning" o "City Planning", en inglés americano), existe una diferencia epistémica que bien la explica Arturo Almandoz, en su texto "Urban Planning and Historiography in Latin America" (2006). El análisis que ofrece Almandoz al respecto no desvirtúa el hecho de que se está hablando de lo mismo en términos formales, y que las variaciones dependen precisamente del tipo de epistemología que domine la interpretación de lo que, en esencia, es la disciplina.

⁵ Además de las cuatro funciones tradicionales, se dio la incorporación de la quinta función, denominada "centro cívico", o llamada también "el corazón de la ciudad", del VIII Congreso de los CIAM, en 1951. La aparición de esa función tardía de la PU tradicional reflejaba, en parte, las transformaciones epistémicas de la PU a finales de la primera mitad del siglo XX.

⁶ "La crisis provocada en el CIAM IX por los jóvenes profesionales que asisten al Congreso pudo entenderse en un primer momento como una simple crisis generacional [...] En realidad, la crisis respondía a un proceso más complejo que mostraba la fractura que se produce en esos años entre la compleja base cultural que late bajo el Movimiento Moderno -una concepción racionalista en que convive el idealismo hegeliano y el positivismo, amalgamados en una ciega confianza en la razón-, y las filosofías existencialistas y fenomenológicas que alientan la cultura de la posguerra" (Valdivia 2000, 26).

⁷ Un análisis más detallado y amplio del surgimiento de este tipo de ciencia social puede verse en los trabajos del sociólogo norteamericano Robert. K. Merton. El posicionamiento del paradigma comprehensivo no niega el hecho de que otro tipo de epistemologías, tradicionales o no, hayan continuado operando. Luque Valdivia muestra cómo una derivación del urbanismo basado en la disciplina de la arquitectura prevaleció en algunas escuelas italianas luego de 1960. El hecho es que el impacto del nuevo paradigma comprehensivo fue muy determinante en la teoría-práctica de la PU colombiana del período de estudio de esta reflexión.

⁸ No existe ningún esquema que pueda abarcar de forma exacta el desarrollo de las teorías de planeación.

⁹ Sobre la pertinencia o no del uso de esas interpretaciones en el ámbito local, no sobra la aclaración de Taylor: "since the Second World War, the kind of town planning that has been practiced and debated in Britain has been similar in many respects to town planning in other advanced capitalist democracies. So even thought what I describe here is the development of town planning thought in Britain, much of this thought came from places, especially the USA. I therefore hope that readers in other countries will find this account of interest and relevance for them" (Taylor 1998, vi).

¹⁰ Pero que se pueden proyectar hasta el presente.

¹² Este discurso sobre la PU tendrá su momento de mayor desarrollo en la primera mitad de la década de los setenta.

¹³ Este Departamento nace conceptualmente en 1951 y fue el primero de su tipo en toda Latinoamérica (James 1973, 37). Legalmente, fue constituido en 1958 y reformado en 1968. Se presentan las funciones que tenía el DNP según el testimonio de un catedrático de PU de la época: "to prepare plans and programs for national investments and expenditures corresponding to national development plans; to direct, revise, and coordinate the work of the various ministries related to general plans of development; to work with the Office of the Budget to incorporate ministerial budgets into general plans of development; and to act as staff to the National Council for Economic and Social Policy which recommends the basic economic and social policies, plans, and programs for the country" (James 1973, 37).

¹⁴ Edmundo Fuenzalida expone como sigue la razón estructural que dio lugar a este instituto, y que se mantiene en línea con lo que se argumenta en esta reflexión: "an entire reorganization of knowledge institutions and styles took place after 1950 to suit the needs of the developmentalist states. The new professionals adopted the empirical social science model of research and teaching produced primarily in the United States" (Fuenzalida, citado en Escobar 1988, 431).

¹⁵ Esta sociedad nació bajo el amparo del Centro Interamericano de Vivienda y Planeamiento (Cinva), una entidad transnacional creada por la Organización de Estados Americanos en la década de los cincuenta, y que tenía su sede principal en la Universidad Nacional, sede Bogotá. Fue liderada en sus comienzos por el arquitecto-planificador Jorge Gaitán Cortés y el administrador Pablo Morcillo. Hoy en día esta Sociedad existe de manera formal, sin ningún tipo de incidencia en el ámbito académico o político.

¹⁶ Virgilio Barco se refería a dicho rol de forma sarcástica: "la planeación de las ciudades toma la forma de esquemas físicos limitados a zonifica-ciones más o menos teóricas y a trazados de vías, que crean la sensación en sus autores y en sus ejecutores de que están anticipando, controlando y dirigiendo el crecimiento y el desarrollo de las urbes" (Barco s. f., 21). Por su parte, Francisco J. Uribe, en su artículo "Un marco general para el enfoque de la planificación del Desarrollo Regional" (1985), se refería así al rol procedimental: "el ejercicio de la planificación debe entenderse más bien como un proceso a través del cual se debe generar un flujo de decisiones sobre la evolución del sistema regional. Esto debe conducir como es lógico a cambios en las operaciones y los instrumentos de los planificadores. Por una parte, deberá conducir al abandono de la intención de escribir planes integrales de desarrollo, y a su sustitución por una combinación de estrategia general y un conjunto de planes parciales, programas y proyectos que permitan una mayor flexibilización de acción" (Uribe Echevarría 1985, 6).

¹⁷ Papel asignado que no estuvo exento de críticas: "parece increíble que se haya supuesto que un pequeño grupo de técnicos iba a conseguir en periodos relativamente cortos lo que un sistema social y político no había logrado en decenios" (Ilpes 1972, 8).

¹⁸ Sí el CID de la Universidad Nacional había sido el nicho académico del discurso técnico-metodológico de PU, el CPU cumplió esta misma labor para este discurso sociotécnico. Habiendo nacido como una institución autónoma de la Universidad de los Andes, no dependía tampoco de la Facultad de Arquitectura; así como el CID tampoco dependió en sus comienzos de la Facultad de Economía.

¹⁹ Una teoría de planeación que se había desarrollado en el Instituto de Ciencias Económicas Aplicadas de Francia, institución fundada por el economista François Perroux a mediados del siglo XX.

²⁰ Acumulación de capital que, por ejemplo, es el factor determinante del desarrollo urbano.

²² Jacques Aprile-Gniset fue un ciudadano francés que visitó Colombia a mediados de la década de los sesenta, y era en ese entonces miembro de una Misión Técnica Francesa (Saldarriaga 1992, 5).

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Fecha de recepción: 25 de febrero de 2010 Fecha de aceptación: 28 de marzo de 2011 Fecha de modificación: 6 de mayo de 2011