La cooperación europea en materia de inmigración: el caso de España y la comunidad latinoamericana^*

Beatriz Hernández y Pierre Lebret

Cientista política de la Universidad Complutense de Madrid, España. Magíster en Relaciones Internacionales de la Universidad Católica de Chile. Estudiante del Doctorado en Estudios Europeos, Instituto ortega y Gasset, España. Coordinadora Académica de la Universidad Diego Portales, Chile. Correo electrónico: beatriz.hernandez@udp.cl

Cientista político y Magíster en Cooperación Internacional de la Universidad de la Sorbonne Nouvelle Paris III, Francia. Consultor en la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Correo electrónico: pierre.lebret21@gmail.com

RESUMEN

Este estudio se centra en el análisis de la cooperación europea en materia de inmigración y los efectos que la crisis económica actual pueda tener en la población inmigrante de procedencia latinoamericana. Desde los años noventa, los flujos migratorios hacia la Unión Europea se acrecentaron de tal forma que se produjo una respuesta comunitaria hacia la regulación de este fenómeno. El promedio de inmigrantes en Europa representa un 8,7% de la población total, lo que ha tenido impactos sociales, económicos y políticos diferenciados en cada uno de los países miembros. Los inmigrantes de América Latina se han visto afectados por las respuestas nacionales y comunitarias, sobre todo en aquellos países donde son más numerosos, como es el caso de España, país que se ha tomado como estudio de caso. Con la crisis económica actual, los inmigrantes legales se han convertido en un sector de la población más vulnerable a sus efectos económicos, como el desempleo. En este contexto, es de esperar que la cooperación pase a una nueva etapa, más centrada en políticas de inclusión que de cierre de fronteras.

PALABRAS CLAVE

Inmigración, Unión Europea, crisis económica, América Latina.

European Cooperation on Immigration: The Case of Spain and the Latin American Community

This study analyzes European cooperation on immigration and the effects that the current economic crisis might have on immigrants of Latin American origin. Since the nineties, the migratory flow towards the European Union (EU) grew to such a point that there was a community-wide response to regulate the phenomenon. On average, immigrants make up 8.7% of the total population in Europe, with varying social, economic, and political impacts among the different member countries. Latin American immigrants have been affected by national and community-wide responses, especially in countries where they are more numerous, such as Spain, the case study for this investigation. In the current economic crisis, legal immigrants have become the most vulnerable group to the economic effects, such as unemployment. In this context, we expect cooperation to enter a new stage, centered more on policies of inclusion rather than border control.

KEY WORDS

immigration, European Union, Economic Crisis, Latin America.

A cooperação europeia em matéria de imigração: o caso da Espanha e da comunidade latino-americana

RESUMO

Este estudo se centra na análise da cooperação europeia em matéria de imigração e dos efeitos que a crise econômica atual possa ter na população imigrante de procedência latino-americana. Desde os anos noventa, os fluxos migratórios à União Europeia aumentaram de tal forma que se produziu uma resposta comunitária no sentido de regularizar esse fenômeno. A média de imigrantes na Europa representa 8,7% da população total, o que vem gerando impactos sociais, econômicos e políticos diferenciados em cada um dos países-membros. Os imigrantes da América Latina se veem afetados pelas respostas nacionais e comunitárias, sobretudo naqueles países onde são mais numerosos, como é o caso da Espanha, país que se tomou como estudo de caso. Com a crise econômica atual, os imigrantes legais se converteram em um setor da população mais vulnerável a seus efeitos econômicos, como o desemprego. Nesse contexto, é de esperar que a cooperação passe a uma nova etapa, mais centrada em políticas de inclusão que de fechamento de fronteiras.

PALAVRAS CHAVE

imigração, União Europeia, crise econômica, América Latina.

La migración es un fenómeno mundial que se ha extendido en los dos últimos siglos, pero que se agudizó y aumentó en todo el mundo a partir de la Segunda Guerra Mundial, y que representa en nuestros días en torno a un 3% de la población mundial (OIM 2009), y se entiende como "toda persona que establece su residencia habitual en un nuevo país" (Thierry 2008, 1). Los flujos migratorios han variado en su composición humana y destino geográfico según las necesidades y circunstancias históricas. Hasta hace unas décadas, estos movimientos se consideraban no sólo propios de una creciente imposición de las leyes del mercado, en concreto por la falta de empleo en los países de origen, sino también por una necesidad para algunos países de destino que requerían una mayor mano de obra para realizar su sueño de desarrollo económico, es decir, los países que más se industrializaron, como Estados Unidos, Alemania, Francia y Reino Unido.

La inmigración se convirtió en un tema europeo desde que desaparecieron las fronteras internas, que permitió la libre circulación de personas (artículo 18 del Tratado de la Unión Europea de 1992). Sin embargo, para garantizar este derecho interno se levantaron restricciones a la entrada de movimientos migratorios que pudieran beneficiarse de esta nueva libertad, pues pondría en riesgo los objetivos del Mercado Común (localización de la mano de obra de acuerdo con la oferta laboral). Los resultados han sido muy distintos y los criterios para frenar la inmigración ya no son económicos sino que también se fundamentan en motivos de seguridad pública.

Ciertamente, una vez que las necesidades de mano de obra fueron cubiertas, la entrada de inmigrantes sufrió una serie de regulaciones legales que no llegaron a tener un impacto efectivo en el control de los flujos externos. En las dos últimas décadas, las políticas restrictivas sobre inmigración laboral impuestas por la UE y sus países miembros no han logrado detener las entradas, sino que han contribuido a convertir muchas de ellas en clandestinas y, en cierta medida, desviarlas hacia peticiones de refugio o asilo (Panadero 1997). En 1995 sólo un 3% de la población en la UE era nacional de países no europeos (Panadero 1997) pero la oleada migratoria ya estaba cambiado el panorama europeo. En la actualidad, de los 200 millones de inmigrantes que existen en el mundo, dos tercios se encuentran en Estados Unidos y la UE (Banco Mundial 2009). En Europa, el número de inmigrantes llega hoy a un estimado de casi 70 millones de personas, un 8,7% de la población total.¹ Aunque la mayoría de los inmigrantes latinoamericanos y caribeños eligen como primer destino Estados Unidos, los países de la UE -y en especial España- son el primer destino para los nacionales de países andinos y del Cono Sur (Cepal 2006).

Si sumamos la inmigración ilegal, la cual se calcula que sería de unos ocho millones de personas, encontramos que en los últimos años la UE enfrenta un problema creciente de control de sus fronteras. Los primeros intentos de cooperación europea son el resultado de las presiones de los países más afectados por la inmigración, sobre todo la inmigración ilegal, pues con ella se fomenta el tráfico de personas y el empleo ilegal. Esta inmigración, como cualquier otra actividad ilícita, es percibida como una amenaza a la soberanía, la gobernabilidad y la seguridad ciudadana, y por tanto está entre las prioridades de la agenda gubernamental de muchos países (Sandell, Olivié y Sorroza 2007; Triandafyllidou 2005). En este sentido, podemos observar cómo las políticas nacionales convergen hoy en día hacia un paraguas normativo común que armoniza y unifica los criterios de gestión de los flujos migratorios, por ser éste un fenómeno transnacional.

Hemos escogido el caso de España por ser el país de la Unión Europea que mejor refleja la situación de los inmigrantes latinoamericanos, tanto por el número que representan como por ser una generación de jóvenes² inmigrantes que llegaron de forma regular (inmigración en su mayoría legal). Mientras España luchaba contra una inmigración ilegal de origen principalmente norteafricano, también extendía permisos de trabajo a inmigrantes latinos en un contexto en el que había una demanda de mano de obra creciente. Sin embargo, el panorama ha cambiado sustancialmente, ya que con la reciente crisis económica se han perdido numerosos puestos de trabajo, y con ellos, los permisos de residencia legal. La comunidad latina se enfrenta por primera vez a leyes comunitarias y españolas cada vez más duras, y también a posibles reacciones sociales contra un sector de la población que entra en competencia "desleal" en el mercado laboral.

En la actualidad, además de los criterios de seguridad pública aplicados hacia la inmigración ilegal, se suman criterios económicos para limitar con más firmeza la inmigración legal. Se puede apreciar que los objetivos centrales de las políticas europeas siguen por tanto enfocándose en frenar la inmigración ilegal con mayores controles fronterizos y reducir la inmigración legal³ en una coyuntura económica adversa en la que se ofrecen pocos permisos de trabajo. Estas medidas pueden ser cuestionadas en el ámbito internacional, pues apuntan a la construcción de una fortaleza europea que no está teniendo en cuenta el impacto de dichas medidas sobre la población inmigrante y también sobre sus familiares que quedaron en los países de origen y que dependen en alto grado de las remesas que reciben. Este trabajo apunta a clarificar la dualidad existente entre las políticas europeas y las políticas nacionales que todavía mantienen ciertas competencias sobre la inmigración. En definitiva, se intenta justificar por qué los gobiernos nacionales, en este caso el de España, deben implementar políticas complementarias a las europeas para atenuar los efectos de la crisis económica sobre la inmigración legal, esto es, teniendo en cuenta tanto las necesidades del mercado como la protección social de los inmigrantes.

Evolución de los flujos de inmigración en la Unión Europea

La UE es en la actualidad un único espacio común multinacional, libre de fronteras, lo que da un carácter transnacional a la inmigración. La inmigración no es un fenómeno nuevo para los Estados europeos, pues han recibido flujos migratorios constantes a lo largo de su historia. Con el proceso de industrialización, en los años sesenta surgen nuevos mercados laborales atractivos, y sin restricciones (Lattuca 2006). Si bien la inmigración tradicionalmente venía de los países menos desarrollados de Europa (España, Portugal, países del Este), en la actualidad incluye terceros Estados de otros continentes por cercanía geográfica o relaciones culturales e históricas.

A partir de los años noventa, España pasó a ser un país receptor, más concretamente a partir del año 2000, pues recibe grandes flujos de inmigración proveniente de África y de América Latina. En el caso de Alemania, después de la caída del Muro de Berlín en 1989 y el conflicto yugoslavo (1991-1995), resultaría ser el país con mayor número de inmigrantes dentro de la UE, por la avalancha de peticiones de asilo y refugio y por la inmigración ilegal, pero también acoge inmigrantes de países no miembros de la UE como Turquía. Para países como Francia, Bélgica o Reino Unido, que tienen en común un pasado colonialista, no resulta extraño encontrar que su inmigración sea principalmente africana y asiática.

A partir de los gráficos 1 y 2 podemos deducir que los flujos de inmigración en España han sido comparativamente mucho más dinámicos que en el promedio de la Unión Europea. En España residen casi 1.400.000 latinoamericanos, que constituyen el segundo grupo después de los inmigrantes de origen europeo, es decir, la comunidad latina más grande en todo el territorio de la UE. Al respecto, se trata de un flujo constante desde mediados de la década de los noventa, de acuerdo con la demanda de mano de obra. Sólo en 2007 llegaron unos 8.000 latinoamericanos de forma legal.

La población migratoria latinoamericana es diversa en cuanto a su formación y países de origen. Los inmigrantes andinos, y en particular los ecuatorianos y colombianos -que representan la mayor cantidad de inmigrantes en España-, son por lo general poco cualificados, jóvenes, en comparación con otros latinoamericanos como los chilenos o brasileños, que cuentan con mayores niveles de educación y trabajan en sectores cualificados (Recher y Requena 2009).

La evolución de la cooperación entre los países europeos

La Unión Europea nace como un proceso de integración económica y cooperación política, que fue extendiendo sus competencias en diversas materias relacionadas con la creación del Mercado Único, en 1957. Hasta tiempos más recientes, la inmigración era vista como la oportunidad de conseguir mano de obra regulada por las leyes europeas de protección de los trabajadores, sin discriminación respecto a los nacionales de los países europeos. Sin embargo, con el constante flujo de inmigración legal y sobre todo ilegal, el conjunto de países de la UE ha estado trabajando para formalizar la institucionalización de la cooperación en materia policial y judicial, dentro de un marco legal común europeo, para enfrentar conjuntamente el problema.

En primer lugar, es importante recordar las fechas clave que permiten observar y analizar la evolución de cómo los Estados de la UE han formalizado la cooperación en torno a la inmigración. A mediados de los años ochenta algunos países firmaron un acuerdo de cooperación fronteriza conocido como Acuerdo Schengen; sin embargo, no se formaliza la inmigración como parte de la agenda de cooperación política hasta 1992, con el tratado de Maastricht (TUE).⁴

El establecimiento del Tercer Pilar dentro del Tratado de Maastricht dio inicio a la cooperación intergubernamental en asuntos de Justicia e Interior, es decir, una cooperación policial y judicial en diversos asuntos relacionados principalmente con la seguridad pública y la libre circulación de las personas. Si bien la inclusión de este pilar no fue un proceso fácil, se hizo necesaria ante dos razones fundamentales. La primera ha sido el nuevo escenario internacional definido con la globalización, y junto con la caída del Muro de Berlín aumentaron los flujos migratorios y las presiones fronterizas; y la segunda es la entrada en vigor del Mercado Común Europeo en 1992, que implicaba una progresiva liberalización de la circulación de las personas de acuerdo con las demandas laborales. Para dar respuesta a estos nuevos desafíos algunos países de la UE formalizaron además un Acuerdo propio para crear el Espacio Schengen, en 1995, un espacio para garantizar que la libre circulación de personas, y en este caso, de inmigrantes, se realizara bajo una verdadera cooperación policial y judicial.

A modo de ejemplo, la comunidad adquiere una atribución para concluir individual o colectivamente acuerdos de readmisión⁵ con terceros Estados, una competencia reservada hasta entonces a los Estados. Como podemos ver en el cuadro 1, la década de los noventa fue un período clave para resolver el vacío legal e institucional al que se enfrentaba una comunidad que hasta la fecha sólo se había preocupado de regular el mercado común en la circulación de bienes y servicios pero no de personas.

En definitiva, estos compromisos apuntaban a un doble propósito: controlar y prevenir flujos migratorios. Es decir, buscan una mayor cooperación a la hora de aceptar peticiones de asilo y refugio, y establecen un férreo control de las fronteras, tanto en vigilancia como en emisión de visas, y se refuerza la repatriación de inmigrantes a través de acuerdos de cooperación con los países de origen.

Los temas que marcan las prioridades europeas en su agenda exterior ya no son sólo económicas y comerciales, sino que se ha incorporado el tema de la seguridad en todas sus vertientes. Sin duda, la cooperación en materia de Justicia e Interior tiene una dimensión externa necesaria para tratar en la arena internacional el terrorismo, el crimen organizado, la corrupción y tráfico de drogas, y el manejo de la inmigración (Keuke-leire y MacNaughtan 2008). Es decir que por primera vez se ve la necesidad de incorporar el tercer pilar (JAI) a la política exterior de la UE, que se refleja en la cooperación e intercambio de información policial y judicial con terceros países y con organismos internacionales, para garantizar así la libertad, seguridad y justicia dentro del territorio de la UE (Comunicación COM 2005). Esta tendencia marca la creciente convicción de que las soluciones a las presiones migratorias serán más fáciles de remediar en el marco de la cooperación europea (Lattuca 2006).

Las políticas europeas para regularizar la inmigración

Además de la definición de una política unificada en materia de visados y peticiones de asilo y refugio, se han tomado otras medidas normativas centradas en la inmigración ilegal. En los últimos años la cooperación europea se ha reforzado a petición de los países más afectados por la inmigración ilegal como Francia, España, Italia y Malta. Los países miembros han alcanzado acuerdos importantes en forma de Directivas y fondos de cooperación europeos para frenar esta inmigración. Entre estas disposiciones, explicamos a continuación las más importantes.

FRONTEX: reforzar el control en las fronteras exteriores

Otra de las medidas tomadas por la UE es el establecimiento de una mejor coordinación en las fronteras exteriores para exigir un control más eficaz de los flujos de inmigrantes ilegales que llegan todos los días a las costas de países como España, Francia o Italia, y por tierra, a países como Alemania, Polonia y Austria. Para eso, la Unión Europea creó la Agencia Europea para la Gestión de la Cooperación Operativa en las Fronteras Exteriores de los Estados Miembros (FRONTEX), que entró en vigor a fines de 2004 (Agencia Frontex 2004). Sin embargo, en ese año no era posible cumplir todos los objetivos, por falta de aporte técnico y financiero de parte de los Estados miembros. En efecto, hasta 2007 no existía un fondo europeo común para el control de las fronteras exteriores, y en países como España, la inmigración ilegal seguía aumentando.

Tras la ayuda de emergencia a España, el Parlamento Europeo (2005) emitió la Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo, por la que se establece el Fondo para las fronteras exteriores para el período 20072013, como parte del Programa general de solidaridad y gestión de los flujos migratorios. Este nuevo fondo comprende una ayuda financiera para los Estados miembros de la UE, a su vez miembros del espacio Schengen, en el que cada país hace sus aportes, que se suman al presupuesto comunitario.⁶

La Directiva Sanción: desincentivo para la mano de obra "barata"

Esta Directiva se suma a los esfuerzos realizados por la UE para elaborar una política global respecto de la inmigración ilegal (Unión Europea 2002). Por lo tanto, este acuerdo político obtenido en 2008 propone la interdicción general del empleo de los inmigrantes ilegales de terceros países, y una base común de sanciones (administrativas, financieras y penales) efectivas a los empleadores que se aprovechan de la condición particularmente vulnerable de los inmigrantes en situación de irregularidad.⁷

La Directiva de Retorno
y los acuerdos de readmisión

A pesar de que desde 1999 con el TA se transfirieron competencias al primer pilar de la UE en materia de retorno y admisión de inmigrantes en sus países de origen, no se habían tomado acciones concretas. En 2008, el Consejo Europeo y el Parlamento Europeo concluyeron una Directiva que establece las normas respecto del retorno o readmisión de los inmigrantes ilegales en sus países de origen. Para enfrentar los flujos migratorios, primero se prohibieron las regularizaciones masivas de inmigrantes ilegales, cuando no hubiese un acuerdo previo con los otros Estados miembros. Con esta prohibición se reconoce que ese tipo de políticas nacionales afectaba al resto de los países miembros del espacio Schengen, sobre todo teniendo en cuenta que, desde mediados de los años ochenta, ese tipo de medidas fueron aplicadas por ocho Estados miembros para legalizar a más de tres millones de inmigrantes (Lattuca 2006).⁸

En segundo lugar, los países miembros de la UE pueden aplicar la medida de retorno a los inmigrantes que se encuentran en situación irregular. Cuando se habla de retorno, se refiere al proceso de vuelta a su país de origen, tránsito, o a otro tercer país, ya sea voluntario o forzoso (Comisión Europea 2008).⁹ Algunos inmigrantes en situación irregular tendrán derecho a apelar para que su situación sea revisada y tenga derecho a una readmisión prolongada, o por ejemplo, como lo señala el artículo sexto de dicha Directiva, si el inmigrante se encuentra en situación irregular pero está en proceso de renovar su estancia legal en un país miembro, el Estado aplazará su decisión hasta la finalización del trámite.

Existe una unificación de criterios en cuanto a las medidas de control y prevención de la inmigración ilegal en los países miembros de la UE. Sin embargo, hasta la fecha, los países de la UE no tienen una definición uniforme de la inmigración legal ni mucho menos una política de residencia o permisos de trabajo europeos (Smith 2008). Es decir, no se han preocupado de los inmigrantes legales de la misma manera que sí lo han hecho con la inmigración ilegal, lo que puede cambiar en un contexto en el que la línea divisoria entra la legalidad y la ilegalidad del inmigrante se hace más vulnerable a raíz de la crisis económica que se vive en Europa, y en especial en países como España.

Cambios en la legislación española para adecuarse a la normativa europea

La primera Ley de Extranjería española se aprobó en 1985 (Ley Orgánica 7/1985 del 1 de julio), un año antes del ingreso a la UE. De acuerdo con Villena, España no quería ser una puerta de entrada para la inmigración ilegal hacia Europa, por lo que "esta Ley estableció unos criterios prácticamente imposibles de alcanzar, los permisos de trabajo y residencia eran de corta duración y casi inexistentes, no se preveía la reagrupación familiar, y se recortaban algunos derechos fundamentales" (Villena 2004, 50).

En 1999 se aprobó la nueva Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (BOE 2000). Con esta nueva ley se garantizaban derechos de los inmigrantes legales, siendo el más importante la equiparación de derechos entre los españoles y extranjeros. Bajo los objetivos de integración laboral y social,¹⁰ se reconocía por primera vez el derecho de reagrupación familiar después de un año de residencia en el país, y se otorgaba la residencia permanente después de cinco años de residencia; aunque lo más novedoso de la ley era el reconocimiento de una amplia gama de derechos laborales y sociales a los inmigrantes ilegales, tales como acceso gratuito a la salud, educación y justicia. Además, podrían regularizar su situación si demostraban llevar trabajando en el país dos años y estar empadronados en un municipio.

En tan sólo cuatro años la Ley de Extranjería sufrió cuatro reformas, lo que indicaba la importancia del tema migratorio en la política española y también las diferencias en el enfoque de los partidos políticos. Las organizaciones sociales e incluso sindicatos criticaron el endurecimiento de las leyes tanto para los inmigrantes legales como ilegales en un momento de bonanza económica (Quílez 2005). Sin embargo, con la llegada del Partido Socialista (PSOE) al gobierno en 2004 la primera política que se adoptó fue la de regularizar la situación de más de 600.000 inmigrantes ilegales en el país. El endurecimiento de la ley no había tenido ningún efecto en los flujos migratorios y había aumentado el empleo en la economía informal. Si bien se mejoró el estatus de estos inmigrantes, la medida fue criticada en Europa porque contradecía la idea europea de frenar los flujos migratorios ilegales.

La última gran reforma a la Ley de Extranjería se debatió en plena crisis económica, siendo aprobada en diciembre de 2009. Si bien se mantiene un claro enfoque en el control de los flujos migratorios ilegales porque se endurecen las sanciones, también se intenta resolver el problema de los inmigrantes que han mantenido un estatus de legal pero que, debido a la crisis y al desempleo, están ahora en una situación entendida como de "irregularidad sobrevenida".

La aplicación de la ley se aprobó finalmente mediante un Reglamento en abril 2011, y, como novedad en la protección hacia los inmigrantes, contempla garantizar la residencia temporal para los inmigrantes ilegales que han tenido hijos en España y se han registrado como ciudadanos españoles porque no se les reconoce otra nacionalidad.¹¹ Es decir, se considera el "arraigo familiar" como un nuevo criterio para obtener la residencia, además del"arraigo social", que ya favorecía a aquellos inmigrantes legales que residían con su familia. Además de las redes familiares establecidas, se requiere por primera vez de forma oficial el llamado "Informe de Esfuerzo de Integración"¹² que emite la Comunidad Autónoma donde residen para demostrar que tienen una buena convivencia en la sociedad.

Como novedad, también se reconocen los derechos de las parejas de hecho (previamente registradas), por lo que los inmigrantes que queden desempleados después de haber estado en situación activa no tendrán que abandonar el país si su pareja está en situación regular (Pérez de Pablos 2010).

A pesar de las medidas del Gobierno para mejorar la situación de los inmigrantes legales, los impactos de la crisis son ya visibles para muchos latinoamericanos que han perdido sus empleos y, en muchos casos, se han visto forzados a retornar a sus países de origen de manera voluntaria.

Impactos de la crisis económica en la inmigración

La crisis económica ha tenido un impacto directo en la pérdida de empleos, y con ello, un impacto directo en el estatus legal de muchos inmigrantes con permisos de trabajo, que pasaron a tener condición de irregulares, en el caso de que se queden en el país. El panorama es menos alentador con una Directiva de Retorno que, si se aplica al pie de la letra, podría desencadenar la expulsión de miles de inmigrantes ilegales en la Unión Europea. Las medidas restrictivas no sólo se están aplicando ya en la entrada legal con un descenso abrupto de permisos de trabajo, sino también en la deportación inmediata de residentes ilegales, con el previo paso por centros de confinamiento. La prioridad desde finales de 2008 ha sido controlar la crisis, y ahora en esta segunda etapa las medidas se están centrando en controlar las fronteras y regular la situación de los miles de inmigrantes desempleados, sobre todo teniendo en cuenta que la crisis está afectando más a las clases bajas y, sobre todo, a los inmigrantes que trabajaban en los sectores más perjudicados por la recesión económica, como la construcción. Sin trabajo, se termina el permiso de residencia y, por tanto, se convierten en inmigrantes ilegales sujetos a la expulsión de manera inmediata.

La crisis económica pone fin a décadas de atracción de empleo en la zona europea, aunque se perciben ciertas recuperaciones en algunos países. Los niveles de desempleo se han disparado en los últimos meses, siendo España uno de los países más afectados por la caída del PIB y el empleo.

Según la OCDE, las recomendaciones son mantener una política orientada a las necesidades a largo plazo, esto teniendo en cuenta la demografía europea y la necesidad de mantener una fuerza laboral adecuada para las demandas del Mercado (OCDE 2009a). Es decir, considerar la importancia de la inmigración como mano de obra necesaria en las economías europeas, a pesar de la actual coyuntura económica.

Además, de acuerdo con estudios del Banco Mundial, los impactos de las remesas no han sido estudiados apropiadamente hasta años más recientes. Las remesas suponen alrededor de un 10% de las ganancias de un inmigrante, por lo que el resto se destina a consumo en el país donde reside el inmigrante. "Las remesas son un indicador de los compromisos de los migrantes internacionales con sus familias y redes locales, que se materializan a través de los flujos de dinero" (Cortés 2010, 177). Las remesas benefician a los países en desarrollo pero es sólo una ínfima parte del beneficio total que se genera en los países de acogida. Para que las remesas adquieran relevancia, son indispensables una mejor orientación de las políticas migratorias y la inserción adecuada en el mercado laboral, la vigencia de protección laboral con estándares similares a los de los nativos y el acceso equitativo a los bienes públicos sociales (Cortés 2010). España es el quinto país en el mundo en el envío de remesas, especialmente por Colombia, Bolivia y Ecuador, sus tres principales destinos, que están por encima de Marruecos y Rumanía.¹³

Los gobiernos europeos han intentado sortear la crisis ajustando las políticas de inmigración, pero hasta ahora se han preocupado más de contener los flujos migratorios y adoptar políticas de retorno voluntario a casa que de incentivar o estimular el pleno empleo. En Reino Unido e Irlanda, en 2009 sólo se aprobó la mitad de demandas de permisos de trabajo, en comparación con el año pasado. En España e Italia, las cifras son más drásticas: de 15.000 visados de empleo en 2008, sólo se han otorgado 900 en el primer caso y en Italia se han reducido a cero (OCDE 2009a).¹⁴

De acuerdo con los datos del Ministerio de Trabajo de España, los visados de residencia (reagrupación familiar, estudios y trabajo) crecieron de manera constante desde 2001 hasta 2008, cuando empezaron a bajar (Pajares 2009). Además, se han endurecido las políticas de renovación de permisos de trabajo o cambio de estatus (por ejemplo, de trabajador temporal a residente o de estudiante a trabajador). En el caso de España, el Gobierno lanzó un programa de Retorno Voluntario de los inmigrantes a finales de 2008, que proponía el pago acumulado y anticipado de las prestaciones contributivas por desempleo a las que tengan derecho,¹⁵ con el compromiso de retornar a sus países de origen y no volver a España en tres años.¹⁶La medida no ha tenido mucho efecto, pues en marzo de 2009 se habían acogido 4.000, y un año después sólo se llegó a 10.000, de los 80.000 elegibles, lo que demuestra que los incentivos económicos no son suficientes para un retorno masivo de inmigrantes (OCDE 2009a), porque no se tienen en cuenta los fuertes lazos familiares y las redes de los inmigrantes en los países de acogida y su inserción social.¹⁷ La Encuesta Nacional de Inmigrantes de 2007 del Instituto Nacional de Estadísticas español indicaba que el 84% de los colombianos entrevistados -unas 1.031 personas- pensaba quedarse en España (Actis 2009), lo que reflejaba que la inmigración es de larga proyección y podría sortear los problemas de la crisis económica.

Perfil del trabajador inmigrante en España

Los extranjeros siguen ocupando puestos de trabajo poco o nada cualificados, mientras que los españoles han ascendido a trabajos con un perfil más cualificado. De hecho, el mercado laboral para los extranjeros no ha variado de 2001 a 2008 (Pajares 2009).

El problema que deben afrontar los inmigrantes es el de su perfil profesional en un mercado laboral con una oferta muy restringida y limitada a categorías de empleo distintas a las que suelen ocupar los inmigrantes. Al respecto, el Instituto Nacional de Empleo (Inem) elabora una lista trimestral con las ofertas de empleo que pueden ocupar los extranjeros, ya que no han sido ocupadas por los españoles. Desde finales de 2008, en estas listas ya no se ofrecen empleos en la construcción, agricultura y asistencia doméstica, que son los sectores que tradicionalmente cubrían los extranjeros (Linde 2009).

En definitiva, son los inmigrantes con bajo nivel de cualificación quienes se ven más afectados por la crisis desde mediados de 2008; en este caso, son especialmente ecuatorianos y peruanos (Pajares 2010). La tasa de desempleo de los inmigrantes ya venía siendo en España casi un 50% superior a la de los nacionales, siendo que el 34% de ellos tienen trabajos no cualificados, frente al 11,5% de los nacionales (Durán 2008). La destrucción de empleo en España ha sido mayor que en el resto de Europa, porque el crecimiento económico de los últimos años se ha basado en el ladrillo o la "burbuja de la construcción", y en el sector servicios, en especial el turismo. Ahora se está haciendo un llamamiento para mejorar un sector productivo que hasta la fecha no incorporaba innovación empresarial suficiente.

Pero, pese a valorar la gran contribución de los inmigrantes en el mercado laboral y el desarrollo económico del país, no se está protegiendo a los inmigrantes y sus familias mediante una política de integración adecuada. En cuanto a la integración de los inmigrantes, el Ministerio de Trabajo e Inmigración español recortó este año en casi un 30% el presupuesto en proyectos de integración para inmigrantes (Bárbulo 2009). La segmentación étnica de la mano de obra o polarización de los salarios es un fenómeno que se ha denunciado porque los inmigrantes tienen empleos precarios, en cuanto a su flexibilidad y menor cobertura sindical (Actis 2009). Esto implica que los europeos ocupen los cargos más importantes en el mercado laboral y los inmigrantes los más bajos, lo que a la larga produce resentimiento y exclusión social, como quedó reflejado en los actos de violencia perpetrados en Francia en los últimos años, en especial en los suburbios donde se concentran la población inmigrante o descendientes de inmigrantes. En este sentido, cabe preguntarse si los gobiernos europeos deben preocuparse más de la integración de los inmigrantes legales, evitando la segmentación salarial, y con ello, la exclusión social y marginación en barrios pobres.

Conclusiones: en busca del equilibro entre las necesidades del mercado y la protección de los inmigrantes

La inmigración ha aportado mano de obra necesaria y barata durante la época de crecimiento. Ante la reciente crisis económica, los inmigrantes se han convertido en parte fundamental del problema de desempleo, no sólo por los que quedan cesantes, sino también por aquellos que consiguen empleo frente a los autóctonos por un sueldo inferior al del mercado, aumentando así la brecha salarial.

En respuesta a este fenómeno, en los últimos años, la discusión en los países receptores de inmigrantes se ha centrado en un nuevo término, la inmigración sostenible, entendida como "aquella que los Estados pueden garantizar sin alterar equilibrios sociales, económicos y culturales" (Lacomba 2008, 71). Las principales medidas al respecto han sido frenar la inmigración ilegal y todos los problemas que conlleva el tráfico de personas. Hoy en día las sanciones son más duras y los inmigrantes ilegales tienen menos posibilidades de regularizar su situación.

Es un hecho que ante una situación demográfica desfavorable para los países europeos -y en concreto para España-, los inmigrantes son necesarios para mantener una fuerza laboral equilibrada. Así lo demuestra el hecho de que entre 2002 y 2006, más del 50% de los nuevos empleos, medio millón en total, fueron ocupados por trabajadores extranjeros, a falta de candidatos españoles (Rumí 2009). En este sentido, a pesar del índice de desempleo actual, se estima que un retorno masivo no sería la solución a un problema coyuntural, pues no habría mano de obra autóctona para cubrir los puestos de trabajo, lo que generaría un colapso en muchos sectores (Pajares 2009).

Una de las políticas contracíclicas aconsejada por los analistas en Europa ha sido la reducción de las visas de trabajo para aquellos perfiles que en estos momentos no tienen demanda laboral en el mercado de trabajo, esto en favor de los que sí son requeridos (Papademetriou, Sumption y Somerville 2009). Como hemos visto, esta política selectiva de la inmigración afecta a la mayoría de los inmigrantes que no son cualificados, entre ellos muchos inmigrantes latinos de países andinos.

En este tiempo hemos visto cómo los países de la UE han estrechado y profundizado la cooperación para equilibrar el número de inmigrantes con las necesidades del mercado europeo. Si bien las políticas van a seguir concentrándose en el flujo de la inmigración a través de la reducción de permisos de trabajo y del control de las fronteras, lo más importante es asegurar la calidad de vida de los que forman parte de su sociedad, ya sea con una residencia permanente o temporal. Para ello, los esfuerzos de los gobiernos europeos, y entre ellos el español, deben orientarse hacia la integración laboral y social de los inmigrantes y la sensibilización de la opinión pública, esto con el fin de evitar posibles malestares y resentimientos que se puedan traducir en racismo y xenofobia. Como declaró la secretaria de Estado para el Trabajo y la Inmigración de España, Consuelo Rumí: "Promover la integración no es una responsabilidad de los poderes públicos tan solo en periodos de crisis, aunque sea más imprescindible en momentos que puede favorecerse la extensión de actitudes racistas y xenófobas que erróneamente perciban al inmigrante como un competidor desleal" (Rumí 2009, 2).

La conformación de un nuevo gobierno en España con mayoría absoluta del PP y la gravedad de la crisis económica podría hacer más difícil mantener este compromiso para garantizar políticas de integración hacia los inmigrantes legales. Como sugiere Gascón en referencia al Reglamento que aplica la nueva Ley de Extranjería, "en los próximos meses podríamos ver un nuevo giro en la política de inmigración ya que un reglamento es una norma jurídica dictada por y para la Administración Pública, por lo que un cambio de Gobierno podría modificarlo o anularlo sin necesidad de consulta o acuerdo parlamentario" (Gascón 2011, s. p.).

Más allá de la crisis actual, el Gobierno español y el resto de sus homólogos europeos deben pensar a largo plazo con base en las necesidades e importancia de los inmigrantes, aunque no estén cualificados, ya que, una vez superada la recesión, habrá una demanda tanto de trabajadores cualificados como no cualificados, por lo que la inmigración seguiría siendo fundamental para la economía de estos países. Para ello, deben mejorar las políticas de integración de los inmigrantes, de dos formas: 1) con la capacitación laboral de los trabajadores inmigrantes no cualificados, con el objetivo de conseguir una recolocación en el mercado de trabajo, y 2) con la protección laboral, es decir, con un mayor control sobre los salarios y la posible explotación laboral de estos trabajadores.

Comentarios

^* Este artículo es resultado de una investigación independiente.

¹ Organización Internacional para las Migraciones (OIM). http://www.iom.int/jahia/jsp/index.jsp. La inmigración ha crecido por tres razones: 1) Los flujos de inmigración; 2) El reagrupamiento familiar; y 3) La tasa de natalidad entre los inmigrantes, que puede ser superior a la de los nacionales.

² La edad media, de 31,7 años, es cinco años inferior a la de los extranjeros de origen europeo. Ministerio de Trabajo e Inmigración. Ver en http://www.tt.mtin.es/periodico/inmigracion.htm

³ Hay una clara distinción normativa sobre la inmigración legal e ilegal. Hasta la crisis económica, la inmigración legal no tenía restricciones. Para efectos de este artículo, las políticas de la UE y sus Estados miembros deben proteger al inmigrante legal que ya reside en la UE.

⁴ La Unión Europea representa el conjunto de los tres pilares del Tratado de Maastricht. El primer pilar representa a la Comunidad Europea como un Mercado Común. El segundo pilar representa la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y el tercer pilar representa los asuntos de Justicia e Interior (JAI).

⁵ Es un acuerdo, generalmente de naturaleza bilateral, que establece procedimientos mediante los cuales un Estado puede retornar inmigrantes irregulares a su Estado de origen o a un Estado de tránsito (OIM).

⁶ Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece el Fondo europeo del Programa general de solidaridad y gestión de los flujos migratorios (2006). En línea http://eur-lex.europa.eu/Notice.do?val=424982:cs&lang=es&pos=1&phwords=&checktexte=checkbox.

⁷ En el caso de las víctimas del tráfico de personas, tendrán derecho a una reinserción y rehabilitación, principalmente mujeres y niños que han sufrido algún tipo de delito, para llegar a la UE o para mantenerse en un Estado miembro (Unión Europea 2002).

⁹ Según el artículo sexto de la Directiva de Retorno, los Estados miembros expedirán una decisión de retorno a cualquier nacional de un tercer país que se encuentre ilegalmente en su territorio.

¹⁰ De acuerdo con el Consejo de Tampere de 1999, se reconoce que la integración de los inmigrantes debe incluir el derecho a la reagrupación familiar, el estatuto de residente de larga duración, la concesión de la misma protección que a los nacionales, la lucha contra la discriminación, etcétera.http://europa.eu/legislation_summaries/other/c10611_es.htm (Recuperado el 12 de noviembre de 2011).

¹¹ De hecho, en la actualidad, si los padres no inscriben expresamente a sus hijos como ciudadanos de sus países de origen (de los padres), los niños pueden optar por la nacionalidad española. Es lo que hacen, por ejemplo, peruanos, colombianos o argentinos, tras recabar en sus correspondientes consulados el "Certificado de no inscripción". También se incluye a los niños ecuatorianos nacidos hasta 2009, cuando el Gobierno de Ecuador cambió la Constitución. http://www.ociolatino.com/2011/02/reglamento-de-la-ley-de-extranjeria-principales-novedades.html (Recuperado el 28 de noviembre de 2011).

¹² Informe de Esfuerzo de Integración obligatorio para obtener la residencia. Ministerio de Trabajo e Inmigración.http://extranjeros.mtin.es/es/InformacionInteres/Informes_CCAA_Entidades_locales/Informe_esfuerzo_integracion/

¹³ Según los datos del Banco Mundial, se encuentra en el quinto lugar con el 4,32% de todas las remesas mundiales, después de Estados Unidos, Arabia Saudí, Suiza y Alemania, y por delante de Luxemburgo e Italia. (Infolatam, 7 de agosto de 2007).

¹⁴ Esta medida se explicaría porque la situación económica italiana es crítica, teniendo en cuenta su gran déficit fiscal de 2008 (106% del PIB), la debilidad de su sistema bancario y el escaso crecimiento en los últimos años (OCDE 2009b).

¹⁵ Esta medida sólo aplica para diecinueve países que tienen convenio con España en materia de Seguridad Social, entre ellos: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela. Instituto Nacional de Empleo (Inem).

¹⁶ Transcurrido ese plazo, pueden volver y recuperar la residencia permanente, si es que la tenían (Gobierno de España 2008a, 2008b).

¹⁷ Las redes sociales y comerciales facilitaron las migraciones en cadena de familias y casi pueblos enteros, dejando despobladas algunas áreas de origen de los inmigrantes (Cortés 2011).

1. Actis, Walter. 2009. La migración colombiana en España: ¿salvados o entrampados? Revista de Indias LXIX, no. 24: 145-170.         [ Links ]

2. Agencia Frontex. 2004. Reglamento del Consejo (CE) 2007/2004/ Diario Oficial de la CE N° 349/25 2004. http://europa.eu/agencies/community_agencies/frontex/index_en.htm (Recuperado el 15 de abril de 2009).         [ Links ]

3. Banco de España. 2009. La asimilación salarial de los inmigrantes en España. www.bde.es (Recuperado el 5 de julio de 2009).         [ Links ]

4. Banco Mundial. 2009. Lowers Remittances Forecast for 2009 as Financial Crisis Deepens Although Remittances Flows Will Drop, They Will Remain Resilient. http://www.bancomundial.org/temas/remesas/ (Recuperado el 26 de junio de 2009).         [ Links ]

5. Cepal. 2006. Migración internacional, derechos humanos y desarrollo en América Latina y el Caribe. http://www.eclac.org/publicaciones/xml/1/24011/DGE2303.pdf (Recuperado el 1 de junio de 2009).         [ Links ]

6. Comisión Europea. 2006. Progress Report on the Implementation of the Strategy for the External Dimension of the JHA: Global Freedom. Security and Justice. http://europa.eu/legislation_summaries/justice_freedom_security/free_movement_ of_persons_asylum_immigration/l16014_en.htm (Recuperado el 15 de mayo de 2009).         [ Links ]

7. Comisión Europea. 2008. Directiva 2008/115/CE Del Parlamento Europeo y del Consejo del 16 de diciembre de 2008. Bruselas: Diario Oficial.         [ Links ]

8. Comisión Europea. 2005. A Strategy for the External Dimension of JHA, Global Freedom. Security and Justice. http://eur-lex.europa.eu/ (Recuperado el 12 de junio de 2009).         [ Links ]

9. Cortés, Rosalia. 2010. Migración y remesas. Nexos América Latina-Europa. Pensamiento Iberoamericano 16: 175-193.         [ Links ]

10. Durán, Jessica. 2008. Economic Downturn Impacts Most on Migrant Workers. European Working Conditions Obserbatory (EWCO). http://www.eurofound.europa.eu/ewco/2008/09/ES0809079I.htm . (Recuperado el 10 de mayo de 2009).         [ Links ]

11. Eurostat. 2008. Los cambios demográficos: ¿desafíos u oportunidades? http://epp.eurostat.ec.europa.eu/ (Recuperado el 12 de mayo de 2009).         [ Links ]

12. Gascón, María. 2011. El Reglamento de la Ley de Extranjería. Pensamiento Crítico. http://www.pensamientocritico.org/margas1011.htm (Recuperado el 18 de noviembre de 2011).         [ Links ]

13. Gobierno de España. 2008a. Real Decreto Ley 4/2008 de 19 de septiembre. Boletín Oficial del Estado, BOE no. 228. www.boe.es (Recuperado el 10 de mayo de 2009).         [ Links ]

14. Gobierno de España. 2008b. Real Decreto 1800/2008 de 3 de noviembre. BOE no. 272. www.boe.es (Recuperado el 10 de mayo de 2009).         [ Links ]

15. Keukeleire, Stefan y Jennifer MacNaughtan. 2008. The Foreign Policy of the European Union. Bruselas: Palgrave Macmillan.         [ Links ]

16. Lacomba, Josep. 2008. Historia de las migraciones internacionales. Historia, geografía, análisis e interpretación. Madrid: Catarata.         [ Links ]

17. Lattuca, Ada. 2006. Migraciones Unión Europea-América Latina. Cooperación en el marco de los Asuntos de Justicia e Interior. En Europa y América Latina: el otro diálogo trasatlántico, eds. José Maria Beneyto y Patricia Argerey, 177-208. Madrid: Universidad Ceu-San Pablo.         [ Links ]

18. OCDE. 2009a. International Migrations: Charting a Course Through a Crisis. Policy Brief. www.ocde.org (Recuperado el 2 de julio de 2009).         [ Links ]

19. OCDE. 2009b. Economic Survey of Italy. Policy Brief. http://www.ocde.org (Recuperado el 2 de julio de 2009).         [ Links ]

20. Organización Internacional para las Migraciones (OIM). 2009. http://www.iom.int/jahia/Jahia/lang/es/pid/1 (Consultado el 26 de junio de 2009).         [ Links ]

21. Pajares, Miguel. 2009. Inmigración y mercado de trabajo. Informe de Trabajo no. 21. Madrid: Ministerio de Trabajo e Inmigración.         [ Links ]

22. Pajares, Miguel. 2010. Inmigración y mercado de trabajo. Informe de Trabajo no. 25. Madrid: Ministerio de Trabajo e Inmigración.         [ Links ]

23. Panadero, Miguel. 1997. Las nuevas realidades de las migraciones extranjeras en la Europa comunitaria. En Migraciones extranjeras en la Unión Europea, eds. Miguel Panadero y Carmen García, 15-27. Castilla: Universidad Castilla - La Mancha.         [ Links ]

24. Papademetriou, Demetrios, Madeleine Sumption y Will Somerville. 2009. Migration and the Economic Downturn: What to Expect in the European Union. Washington: Migration Policy Institution.         [ Links ]

25. Parlamento Europeo. 2005. Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a procedimientos y normas comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países que se encuentren ilegalmente en su territorio. Bruselas: Parlamento Europeo.         [ Links ]

26. Recher, David y Miquel Requena. 2009. The National Immigrant Survey of Spain: A New Data Source for Migration Studies in Europe. Demographic Research 20, no.12: 253-278.         [ Links ]

27. Rumí, Consuelo. 2009. Foro político de alto nivel sobre las migraciones de la OCDE. Madrid: Ministerio de Trabajo e Inmigración.         [ Links ]

28. Sandell, Rickard, Iliana Olivié y Alicia Sorroza. 2007. Inmigración, un desafío de oportunidades. Documento de Trabajo no. 19/2007. Madrid: Real Instituto El Cano.         [ Links ]

29. Smith, Karen E. 2008. European Union Foreign Policy in a Changing World. Cambridge: Polity Press.         [ Links ]

30. Thierry, Xavier. 2008. Las migraciones internacionales en Europa, hacia la armonización de las estadísticas. Revue Population et Sociétés no. 442. www.ined.fr (Recuperado el 15 de mayo de 2009).         [ Links ]

31. Triandafyllidou, Anna. 2005. Nuevos retos para Europa. Revista CIDOB D'Afers Internationals 69: 39-59.         [ Links ]

32. Unión Europea. 2002. Plan global de lucha contra la inmigración ilegal y la trata de seres humanos en la Unión Europea. Diario Oficial de la CE no. c142 de 14 junio 2002. http://europa.eu/legislation_summaries/other/l33191b_fr.htm. (Recuperado el 12 de mayo de 2009).         [ Links ]

33. Villena, María. 2004. Demografía, mercado de trabajo e inmigración. Bruselas: Eumed.         [ Links ]

34. Wihtol de Wenden, Catherine. 2008. Démographie, Immigration, Intégration. Question d'Europe. Bruselas: Fondation Robert Schuman.         [ Links ]

Prensa consultada

35. Bárbulo, Tomás. 2009. Corbacho recorta un 30% de dinero para los inmigrantes. El País, 6 de marzo.         [ Links ]

36. Linde, Pablo. 2009. Nuevo tijeretazo a las contrataciones de extranjeros. El País, 31 de enero.         [ Links ]

37. Pérez de Pablos, Susana. 2010. Los inmigrantes en paro podrán permanecer en España si su pareja está en situación regular. El País, 10 de octubre.         [ Links ]

38. Quílez, Raquel. 2005. Cuatro reformas en 4 años. El Mundo, 8 de noviembre.         [ Links ]

Fecha de recepción: 29 de septiembre de 2010 Fecha de aceptación: 10 de octubre de 2011 Fecha de modificación: 8 de diciembre de 2011