Editorial

Aspectos jurídicos, políticos y económicos de la tragedia de la Colombia rural de las últimas décadas: hipótesis para el análisis

Albert Berry*
Universidad de Toronto

* Profesor emérito de Economía de la Universidad de Toronto, Director de Investigación del Programa para América Latina y el caribe en el Centro de Estudios Internacionales. Toronto, Canadá. Correo electrónico: berry2@chass.utoronto.ca.

doi: dx.doi.org/10.12804/esj16.1.2014.00

1. Introducción

Durante las últimas décadas, Colombia comparte con Sudán y con la República Democrática del Congo la fama de ser uno de los tres países del mundo con mayor número de personas desplazadas. En ciertos periodos ha presentado la más alta tasa de homicidios del planeta. Cada país que sufre estas desgracias tiene una historia distinta de la de los otros: Colombia nunca ha tenido un gobierno o un mandatario directamente involucrado en masacres -como el presidente-dictador del Sudán- ni es un país con un gobierno ausente en grandes zonas de su territorio, como en el caso del Congo. No obstante, a pesar de no ser comparable con esos dos países en las características mencionadas, la tragedia colombiana es más sorprendente y más complicada en cuanto a factores que han dejado una enorme cantidad de muertos y un número gigantesco de desplazados.¹

En relación con los países referenciados,² Colombia es el más desarrollado en términos económicos, sociales e institucionales, lo que, igualmente, hace más extraño el hecho de padecer enfermedades sociopolíticas. Goza, por ejemplo, de una combinación de elementos democráticos: no solo elige sus gobiernos, sino que también cuenta con una dispersión regional de poderes políticos mayor que en el caso de una dictadura centralizante. Empero, muchos observadores comentan que esa forma de 'democracia' deja incentivos y oportunidades para la generación de violencia e injusticia dentro de los mismos procesos políticos.

Colombia sigue siendo un Estado heterogéneo en cuanto al comportamiento de sus diversas instancias; soporta una combinación de fuerzas, algunas muy dinámicas y positivas, otras muy negativas, y no faltan las oportunistas ante la posibilidad de avanzar sobre sus propios intereses (en este número, Estrada y Rodríguez, 2014). Se trata de un Estado con un alto nivel de corrupción en ciertas instituciones importantes relacionadas con la cuestión de la tierra. De los países con muy altos niveles de violencia, Colombia parece ser el lugar donde la lucha por la tierra tiene mayor peso.³

Colombia se conoce en el mundo entero como un país que ha sufrido muchísima violencia, un fenómeno relativamente fácil de observar y medir. Tiene menos fama como país de grandes injusticias, que tampoco ha podido vencer. En su caso, más que en muchos otros países, los dos fenómenos están muy ligados. Gran parte de la violencia y la injusticia sufridas están asociadas a la posesión de la tierra -despojo, robo, extorsión, manipulación legal, entre otros-. Hoy en día hay un altísimo nivel de concentración de la tierra, del cual un elevado porcentaje ha sido apropiado de manera funesta, a veces con violencia, a veces por otras vías. No sorprendería que el porcentaje de la tierra que registra actualmente grandes extensiones y que goza de una historia de acumulación legítima (o sea, limpia de sangre, de despojo y de cualquier forma de fraude, lo que es una gran incógnita) estuviera en un rango entre el 10% y el 25%, según la definición de legitimidad. Una significado amplio, correspondería al caso de una acumulación dada sin violencia, coerción, soborno de burócratas, manipulación legal o similares.⁴ En resumen, la justicia en Colombia, en cuanto a cuestiones de tierra rural, ha sido muy poca, no solamente en términos absolutos sino también en relación con la gran mayoría de otros países. El Estado no ha sido capaz de prevenir una cantidad enorme de iniquidades e incluso, en muchas ocasiones, ha facilitado tales desafueros.

Infortunadamente, las condiciones del último medio siglo en Colombia produjeron un proceso de "selección de los peores", es decir, quienes terminan ejerciendo el poder sobre la tierra son, en promedio, aquellos con menor calidad moral, dado que solamente ellos están "dispuestos a" y son "capaces de" hacer lo necesario para controlar la tierra. La teoría de la evolución afirma que la selección se da a favor de los organismos que mejor se adaptan. En economía es igual: cuando los mercados funcionan bien, se habla de la selección de los más eficientes. Pero cuando ni los mercados ni el sistema político marchan adecuadamente surge esa "selección de los peores". Es un equilibrio difícil de romper, como se ha evidenciado en tantos otros países y sociedades.

Entre las preguntas planteadas por la historia de la tierra en Colombia está el grado del impacto, a largo plazo, que se debe esperar del hecho de que un porcentaje tan alto de ingresos y riqueza del país quede en manos de gente de baja moralidad, entre ellos los narcotraficantes, los victimarios en el proceso de despojo, los burócratas corruptos, por mencionar algunos. ¿Cómo, desde ese punto de partida, se puede construir un sistema político y una cultura sanos?.

Este número especial de la revista se compone de una serie de estudios que contribuyen al análisis e interpretación del conflicto alrededor de la tierra en Colombia. Esta problemática se caracteriza por un nivel de despojo que ha sido un rasgo concluyente de la historia nacional de las últimas décadas. Los ensayos señalados buscan descifrar un poco la experiencia en cuestión para responder a la pregunta de ¿por qué Colombia?.

Cada estudio considera, entre otras cosas, aspectos jurídicos e institucionales de esos acontecimientos; las respuestas políticas a ellos, y las interacciones entre lo político y lo jurídico. Desde lejos, no parecería obvio que los aspectos jurídicos e institucionales tuviesen gran influencia en un proceso descrito con mucha frecuencia como "guerra civil". En el contexto del conflicto que nos ocupa es común suponer que ni la ley ni las instituciones encargadas de su implementación funcionen. Es más, existe la percepción de que aún en tiempos más normales Colombia no se comporta muy de acuerdo con las leyes formales; en su defecto acude a otros mecanismos, en donde lo que importa es el poder, a veces político, en ocasiones físico y, a veces también, de otra índole. Dentro de esa realidad, ¿qué peso tiene el sistema judicial/policial compuesto, por una parte, por el cuerpo de leyes, decretos, etc. que supuestamente establecen las reglas del juego, y por otra, por los actores dentro de ese sistema: cortes, jueces, abogados, notarios (parcialmente, por lo menos), policías y militares? ¿Cuál ha sido el impacto del mismo sobre el proceso de despojo?.

Cualquier teoría que busque explicar la experiencia de Colombia tiene que incluir elementos económicos, políticos, y socioculturales; esas proposiciones existen en abundancia. Aquellas que asignan gran peso a las características del sistema judicial/policial son menos numerosas y, de nuevo, a primera vista y por mucho, menos convincentes. No obstante, al acercarse a la realidad colombiana, tales teorías parecen tener más peso, directa e indirectamente. Esta publicación analiza a fondo esas cuestiones: ¿cómo contribuye el sistema legal/judicial/policial a acentuar y/o mitigar los crímenes (masacres, homicidios, despojo violento y otras formas del despojo) alrededor de la tierra?.

2. Breve recorrido de los procesos de violencia e injusticia en las áreas rurales

La mayoría de los elementos contribuyentes a la violencia en Colombia se conocen bien a través de los varios análisis disponibles; aunque en menor proporción, esto es también valido en lo que se refiere a la injusticia. Entre los actores claves se pueden contar los militantes de la guerrilla, los narcotraficantes, los paramilitares, algunos terratenientes y algunos con intereses mineros, todo eso en el marco de un Estado por una parte débil, en lo atinente a su presencia física en las regiones remotas del país, y por otra, debilitado, por la infiltración de beneficiarios del conflicto y por la presencia de burócratas oportunistas (entre otros, algunos militares, policías), dispuestos a favorecer a uno u otro de los grupos mencionados para alcanzar sus propios intereses. Los grandes perdedores, fuera de los muertos que deja el conflicto, han sido los pequeños agricultores.

Durante toda la segunda mitad del siglo XX, especialmente a partir de los años setenta, la dinámica del despojo fue intensa y producto del conflicto armado, del narcotráfico y de la presión por la tierra para el desarrollo agroindustrial. En los años ochenta y noventa hubo una explosión de violencia con extorsiones y secuestros por parte de la guerrilla; se crearon grupos de autodefensa para combatir los secuestros y también surgieron los primeros grupos paramilitares financiados por narcotraficantes, quienes, con el pretexto de combatir a la subversión guerrillera, buscaban controlar territorio para manejar el negocio de la droga. Así se asesinaron líderes campesinos y se cometieron masacres y desplazamientos.⁵

Desde finales de la década de 1990 hasta 2006 se dio la consolidación de grupos paramilitares. Es decir, la presencia permanente de ellos en el territorio y la instalación en algunas fincas como bases de entrenamiento (en guerra, tortura, etc.). Esta fue la época de más terror y mucho abandono de la tierra por parte de los colonos y campesinos. La desmovilización de los grupos paramilitares (2005-2006) se tradujo en una transformación jurídica y material de la propiedad (Rodríguez, este número). La coerción fue instrumento no solo utilizado por guerrilleros y paramilitares para controlar el territorio "sino también por empresarios quienes atemorizaron a los antiguos colonos para que abandonaran de las tierras. Pero además de la coerción, las alianzas entre grandes propietarios y estos grupos fueron otro medio para lograr la titulación y la transferencia de la tierra" (Rodríguez, este número).

Otra vía de titulación y transferencia de la propiedad rural fue la violación de las leyes rurales, por ejemplo de la Ley 160 de 1994 y de la Resolución 041 de 1996, que establecen los límites de titulación cuando las tierras son de origen baldío (Rodríguez, este número). Algunas tierras supuestamente de colonos se perdieron "mediante titulaciones convenidas con el INCORA por influencia de empresas, compras fraudulentas y constitución de empresas que adquieren en papel estos predios para posteriormente venderlos" (Rodríguez, este número).

Aunque el desplazamiento y el despojo han sido a veces una consecuencia del conflicto, son principalmente una estrategia sistemática de acaparamiento y de control territorial. Es decir, el desplazamiento no se genera a causa de la guerra, sino que hay guerra para que haya desplazados (PNUD, 2011). Estos hechos ocurren al margen o incluso a la sombra de aparatos políticos legítimos e ilegítimos (Estrada y Rodríguez, este número). Esta es tal vez la primera ocasión en la historia del país en que el conflicto, el despojo y la concentración de la tierra han tenido tanto aporte directo e indirecto del Estado (implícito en la falta de respuesta seria a los actos criminales).

3. Elementos de análisis

Como ya se comentó, el despojo masivo de tierras durante las últimas décadas se debe a un complejo de factores históricos, políticos, económicos y jurídicos. Tras estos elementos están las características culturales, sociales y morales de la sociedad. En este ensayo se distinguen cuatro dimensiones interrelacionadas: sociocultural, política, jurídica y económica.

Las reglas del juego de cualquier sociedad están determinadas directamente por los procesos políticos o jurídicos. Los primeros permiten la participación de la población y de sus varios grupos mediante canales establecidos por la historia política y constitucional del país y por las prácticas seguidas en esa historia.

Los procesos jurídicos están diseñados para asegurar que ciertos valores de la sociedad se mantengan gracias a las reglas que operan en forma independiente del proceso político corriente. Con esto se busca un grado de estabilidad, profesionalismo y neutralidad política en ciertos aspectos de la vida de la gente. El componente jurídico de una sociedad tiene dos elementos: el constitucional, que establece las instituciones políticas y sus formas de operar, y el estatuario, que corresponde a las leyes cívicas diseñadas para mantener el nivel de justicia en las relaciones entre personas, y entre ellas y el Estado. El contenido de las reglas constitucionales se fija en ciertos momentos por procesos políticos "especiales" con la idea de que permanezcan durante un largo periodo, hasta que la sociedad decida hacer cambios a través de otro proceso político similar. En contraste, las leyes estatuarias no-constitucionales se establecen como producto normal del preceder legislativo del Congreso del país.

Fuera del hecho de que los actores políticos establecen el contenido y la estructura del sistema jurídico, ambos procesos también interactúan de manera continua. Dadas las reglas jurídicas, el modo de aplicarlas se determina hasta cierto punto por los procesos políticos del momento. Por ejemplo, el nombramiento de los jueces puede ser responsabilidad de políticos y así reflejar las preferencias de ellos, o el comportamiento del sistema judicial puede depender de los recursos que los políticos le asignen.

Para entender mejor el drama de la tierra rural en Colombia hay que tener en cuenta, en primera instancia, las "reglas del juego" establecidas por las instituciones políticas y jurídicas y, en segundo término, las de los actores con intereses o responsabilidades específicas, relacionadas con el tema. Puede haber coincidencia parcial entre unos y otros, por ejemplo, un juez que también tiene un interés económico.

Un punto de partida para el análisis del despojo es la alta demanda de la tierra, basada en elementos económicos, políticos y militares. El despojo y transferencia de tanta tierra implican un gran desbalance de poderes entre quienes quieren acumular y quienes pierden; en el caso del despojo, entre los victimarios y las víctimas. Así, hay que mirar también el porqué de la debilidad de los perdedores.

Quienes han querido acumular tierras hacen parte de los grupos narcotraficantes, guerrilleros o paramilitares; también algunos terratenientes tradicionales y empresas nacionales e internacionales con metas de explotación. Además, hay otros grupos como burócratas y policías corruptos, y excampesinos pertenecientes a las fuerzas armadas paramilitares. Algunos, o todos miembros de cada uno de esos grupos, están dispuestos a ignorar o evadir cualquier obstáculo que se les interponga. En el caso de los grupos armados, el modus operandi es la guerra, pero posteriormente es posible que busquen legitimar sus derechos (Gutiérrez, este número). Los otros grupos aprovechan la debilidad política y jurídica de quienes en un momento dado cultivan la tierra (Peña Huertas et al., este número).⁶ Al mirar atrás, el fenómeno del despojo evidencia la fragilidad de las defensas de los colonos y campesinos, y otros obligados a dejar las parcelas que antes habían cultivado. Importa, para poder entender y formular políticas hacia el futuro, estar en capacidad de juzgar cuáles han sido los factores de mayor trascendencia en la ventaja de los ganadores y en la debilidad de los perdedores. Una mirada al cronograma de eventos y tendencias principales ayuda a identificarlos.

1. De los años sesenta en adelante aparecieron nuevos actores (en relación con la historia previa de violencia rural en Colombia) de creciente poder: los narcotraficantes y la guerrilla. Los dos grupos rompieron con algunos de los patrones tradicionales de la violencia, aunque por razones distintas, y alcanzaron a controlar un porcentaje significativo del territorio agropecuario nacional. Luego surgieron los grupos de autodefensa que, con las fuerzas militares del Estado, completaron el panorama de los cuatro grupos participantes directos en la confrontación. Había, según el periodo y la región, arreglos de cooperación entre diferentes combinaciones; la guerrilla y los paramilitares se aliaron con cierta frecuencia con los narcotraficantes para aprovechar las ventajas financieras que esos enlaces implicaban.
   Esta situación tuvo importantes impactos internacionales por el tráfico de drogas a EE.UU. y por el peligro que en ciertos momentos representó la guerrilla para el Estado colombiano. En ese contexto se montó el Plan Colombia, financiado por EE.UU., con el propósito de derrotar el narcotráfico y la guerrilla. Durante la época de mayor importancia del Plan, el esfuerzo militar colombiano se orientó a esos dos grupos. Mientras tanto, la creciente presencia de los paramilitares y sus actos de violencia se quedaron durante un tiempo por debajo del radar en términos de estrategia y del debate nacional e internacional. Gradualmente el control de la tierra por parte de cada uno de los grupos cambió a favor de los paramilitares y sus aliados.


2. Un segundo fenómeno, que se inició durante la época de conflicto pero que ganó importancia desde los años noventa, fue la toma de tierras por razones no-militares, algunas abandonadas durante el conflicto y otras accedidas a través del despojo coercitivo o de alguna manipulación legal y el conflicto dirigido a promover el despojo (Rodríguez, este número). Los promotores principales de estos procesos fueron, naturalmente, quienes buscaban acumular más tierra.
   En la lucha descrita es notoria la debilidad de los colonos/campesinos, pero, a la vez, es típico de la historia del avance de la agricultura colombiana que los pequeños cultivadores lleguen primero a colonizar nuevas áreas, en muchos casos con el auspicio de grandes terratenientes y con la certeza de que no iban a convertirse en dueños de la parcela; a veces tenían la esperanza de poderse quedar y se sorprendieron cuando otros los sacaron de la posesión que consideraban suya. En este sentido, lo ocurrido más recientemente, aunque con mayor violencia, se puede ver como la continuación de un patrón típico de la historia rural de Colombia.⁷
   Durante este último periodo, se han presentado varias formas de defensa de los derechos de los colonos y campesinos, pero los procesos políticos y jurídicos en lugar de fortalecer esas defensas más bien las han debilitado. Entre los efectos de lo anterior están el creciente número de familias desplazadas y el aumento de la concentración de la tierra, ya muy alta por los años setenta. Varios de los factores importantes en este proceso son temas de análisis de los artículos de este número y ayudan a entender cuáles factores jugaron los papeles principales. Quedan, por supuesto, algunas incógnitas para aclarar en el futuro.
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3. La búsqueda de territorios se basó, entre otras cosas, en la factibilidad de uso militar por parte de los grupos armados, especialmente durante el periodo de mayor conflicto. A muchos políticos locales el control de la tierra les traía beneficios, de acuerdo con una larga tradición del país. Mientras tanto, el incentivo económico⁸ estuvo marcado por varios factores:
   
   
   1. La recuperación del valor de la tierra como recurso productivo, después de que una larga tendencia negativa de los precios agrícolas a nivel mundial llegara a su fin y se invirtiera el fenómeno, para producir los famosos precios picos de la década pasada. Entre otras cosas, este patrón implicó un aumento en el valor de la tierra.
   2. El impacto del proceso de apertura desde inicios de los noventa. Este proceso ha valorizado la generación de algunos productos exportables (como la palma africana) y, al tiempo, ha disminuido la protección de algunos cultivos importables (como el maíz y el trigo). El proceso de negociar el pacto con EE. UU. favoreció a la gran agricultura, dada su mayor influencia sobre el diseño del mismo (Garay et al., 2009).⁹
   3. El conflicto mismo hizo daño a muchos productores, grandes y pequeños. Entre los grandes, aquellos que no tenían capacidad o voluntad de esperar a que las cosas se mejoraran y no querían pelear, dejaron sus tierras y las vendieron a otros que consideraban menos graves esos peligros (Rodríguez, este número). De los pequeños muchos fueron desplazados y abandonaron sus tierras, sobre las cuales, frecuentemente, no tenían título formal.
   4. Mientras que los conflictos en promedio redujeron el valor de la tierra, las fuerzas que apuntaron aumentos de precios a largo plazo alimentaron un proceso de especulación. Este mecanismo, presente en algún grado en todas las economías de mercado, se dio por varias razones (entre ellas las que se acaban de comentar) y fue agudo durante una buena parte del periodo en discusión.
   5. Los pequeños productores que se quedaron o querían quedarse en su tierra tuvieron desventajas por una serie de factores adicionales, entre ellos la inseguridad y la dificultad de producir en condiciones de conflicto, así como la falta de apoyo estatal para aumentar la productividad. Esta última fragilidad del Estado tenía raíces en buena parte en la violencia -pues en las zonas afectadas por el conflicto quedaba difícil la provisión de asistencia técnica-, pero también, y más a fondo, en la falta de inversión en investigaciones y desarrollo tecnológico de utilidad para la agricultura familiar (PNUD, 2011, capítulo 11). El deterioro referido fue en parte resultado de la liberalización de la política económica y de la reducción de las responsabilidades del Estado, condiciones que se dieron en los años ochenta y noventa.
   6. Junto con estos elementos favorables a la acumulación de tierra, había otro factor que pesaba contra la presencia de campesinos/ trabajadores agrícolas: la tendencia de las grandes unidades dentro del sector agropecuario a favorecer tecnológicas intensivas que no requieren mucha mano de obra. Dado este patrón, y la posibilidad de que la presencia de campesinos fuese una fuente de problemas futuros para los nuevos dueños, lo mejor era minimizar la población agrícola. Este aspecto interactuó con el deseo militar de limpiar la tierra de gente que posiblemente había cooperado con el enemigo durante el conflicto.
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   7. Los patrones señalados dejaron un proceso en que, en busca del acceso permanente a la tierra -aunque con muchos subtemas según los intereses y acciones de subgrupos e individuos (García Reyes, Rodríguez, Uribe Kaffure, este número)- figuraban como autores principales del despojo los narcotraficantes, los paramilitares (con importancia que varía con según periodo, alianzas, desacuerdos, condiciones locales y coyunturas particulares) y otros interesados en la acumulación de territorio, incluyendo entre ellos a varias empresas.¹⁰ Blancos principales de quienes querían restar tierra eran, también según el periodo, la guerrilla y los campesinos.¹¹
      Una cuestión central acerca de este conflicto continuo, aunque con matices, es el comportamiento del Estado: ¿se habría aliado en algún grado con las fuerzas de acumulación o con los pequeños productores? Este tema también es complicado por diferencias en el tiempo y entre las varias instancias, entre ellas las jurídicas. No obstante, se puede colegir que, groso modo y por lo general, las instituciones y acciones del Estado han favorecido los grandes intereses de los paramilitares y sus aliados. Esta conclusión queda confirmada por el análisis detallado del comportamiento de las instituciones y también por el resultado final: el hecho de que los campesinos hayan perdido tanto. Sin embargo, no todas las peleas terminan a favor de las fuerzas de acumulación. Al analizar los éxitos y los fracasos en la defensa del campesinado, se pueden dilucidar en algún grado las acciones estatales que tuvieron efectos positivos o negativos sobre la contienda y el balance neto al final de ella.
   
   
   8. Los mecanismos del despojo incluyeron ataques físicos, presión bajo amenaza, coerción, reclamación jurídica y otros. La voluntad de resistir por parte de los campesinos quedó disminuida en muchos casos por no tener título formal de tierra y no saber cómo proceder en ausencia de ese recurso. Después, cuando la familia piensa reclamar la tierra o existe un programa de restitución, vuelven a cobrar vigencia los mecanismos para amilanar a los involucrados por parte de los victimarios o de sus sucesores. En esos momentos, se usa todavía la violencia personal, como lo demuestren las muertes de algunas personas en trámites de restitución. Otro instrumento que obstaculiza el proceso de justicia es el uso de testaferros por parte de los grandes reclamantes. Finalmente, y muy relacionado con la compra eventual de tierra por grandes empresas agrícolas o mineras, está el paso del tiempo y la venta múltiple para 'lavar' la historia de un terreno, lo que dificulta el reclamo que puede hacer un campesino. Especuladores y otros intermediarios participan en este proceso de lavar, en beneficio de sí mismos y de las grandes empresas para terminar como dueños del terreno (Velazco Montoya, este número).
   
   
   9. La trayectoria de las acciones estatales y entre instituciones ocurre en un contexto de fuerzas poderosas que persiguen el despojo vs. grupos débiles que lo quieren parar. Así, entre las preguntas sobre el comportamiento estatal, se puede distinguir la que inquiere sobre el impacto de las actividades del Estado en quienes generaron el despojo y en quienes defienden a los afectados.
      Varios patrones y tendencias de las instancias estatales han favorecido los grandes intereses. Un aspecto importante de la política colombiana de estos años ha sido la infiltración de victimarios en las instituciones, desde la famosa presencia de Pablo Escobar en el Senado hasta la participación, en el momento pico, de más o menos un 30% de los congresistas con enlaces paramilitares o narcotraficantes. ¿Un Estado con esa presión será capaz de adoptar políticas que alivien a las víctimas del despojo? La lógica sugiere que sí, siempre y cuando sean políticas de alivio para los destituidos en sus nuevos sitios, en lugar de políticas que los ayuden a retomar sus tierras.
      Otro determinante significativo de las políticas estatales es el enfoque sobre la guerra civil con la guerrilla y la necesidad de controlar el narcotráfico, orientación que limitó la atención hacia las actividades de los paramilitares, de sus aliados y de muchos oportunistas que se aprovechaban del contexto para favorecer sus intereses a costo de los campesinos. La corrupción oportunista dentro del Estado benefició naturalmente a los grandes intereses, por la razón obvia de que sus actores tienen mayor capacidad de soborno que los demás. Muchos son los ejemplos de este tipo de comportamiento. Mientras tanto, la política económica colaboró también con los grandes intereses agrícolas, especialmente durante el periodo 2001-2010, una etapa clave para la determinación de quiénes quedarían finalmente en control de la tierra. Durante este lapso se avanzó mucho en el camino de legitimar tierras con antecedentes dudosos (Velazco Montoya, este número). ]]> Muchos impedimentos han dificultado los esfuerzos dentro del gobierno para defender a las víctimas de la violencia y el despojo. Vargas (este número) contrasta las instituciones que regulan la participación de las víctimas antes y después de la Ley 1448 de 2112. A pesar de varias mejoras importantes aportadas por esa norma, el autor concluye que en cuanto a su capacidad de actuar en forma eficiente, el avance alcanzado es más bien de poco a un menos poco, pero siempre lejos de lo deseable.
   
   
   10. Entre los determinantes de las políticas de cualquier gobierno figuran con mayor o menor peso las actitudes del público (electorado). Ellas han permitido, quizás apoyado, que los gobiernos tomen el lado de los grandes intereses, especialmente durante la presidencia de Álvaro Uribe (2002-2010), cuando tales actitudes se reflejaron en los sondeos muy positivos de aprobación de las acciones del gobierno. En buena parte, esta reacción fue el resultado natural ante el éxito gubernamental en su confrontación con la guerrilla, grupo muy poco popular dentro del público. Poner los ojos sobre ese conflicto ha ayudado a que los gobiernos no sufran mucha crítica por lo que hacen o no hacen en otras áreas.
       El fuerte enfoque sobre la ofensiva contra la guerrilla y el narcotráfico contribuyó también a un conocimiento muy limitado de los factores existentes detrás de las masacres y del proceso general de despojo. Entonces no se generó una preocupación seria por parte del público urbano sobre lo que ocurría realmente, con el resultado de que la protesta pública -que de otra manera hubiera podido impactar la política- no ha estado muy presente. La propaganda pública a favor de la idea de que ganar la guerra contra la guerrilla fue generalmente efectiva y era lo único importante; dejó poco espacio de reflexión para las enormes injusticias que quedaban o que inclusive aumentaron durante la última década.¹² El decreciente nivel de violencia¹³ y despojo indujo la venta de tierras a la agroindustria, a veces explotación legítima y en ocasiones fantasma.
       Sobra decir que el público colombiano, como cualquier otro, tiene poco conocimiento y capacidad de juzgar los aspectos económicos de la política agraria y su patrón anticampesino. Sin importar el grado de solidaridad con los perdedores del drama rural, aún si la gente común conociera mejor lo que ha pasado, esa empatía con ellos no ha tenido oportunidad de mostrarse. Durante una parte importante del periodo de despojo Colombia sufrió la peor crisis macroeconómica en un siglo, evento que naturalmente canalizó la preocupación de muchas personas por su propio futuro y supuestamente restó atención a la cuestión agraria. Por lo general, entonces, la conciencia de la sociedad no ha sido un factor amplio, sino limitado a ciertos grupos conocedores de la realidad y poseedores de un alto nivel de empatía por las víctimas; algunos de estos grupos se mencionan adelante.
   
   
   11. El sistema judicial. Cuando hay mucha presión sobre las actuaciones del gobierno por parte de intereses poderosos, se espera que en algún grado las instituciones con más independencia de los políticos del momento tengan la capacidad de balancear esas imposiciones. Las instituciones del caso en Colombia son el sistema judicial/policial y la Corte Constitucional. La primera no ha desempeñado esa función de forma notable, por las debilidades internas que presenta, por ejemplo, el hecho de que los notarios, con su propio régimen jurídico y sin ser funcionarios del Estado, jueguen un papel importante en la asignación de derechos de propiedad (Peña Huertas et al., este número).
       
       En la práctica, el sistema judicial se prestó bastante a colaborar con los victimarios y sus aliados pero, como en otros aspectos de esta historia, su comportamiento parece haber variado considerablemente de un caso a otro. Una fuente de impotencia de la mayoría de los pequeños productores fue la falta de un título formal de su tierra; no importaba qué tanto la hubiesen cultivado. Este problema, junto con la fragilidad del sistema jurídico,¹⁴ logró que no hubiese manera de refutar los reclamos de otros interesados. Lo anterior no quiere decir, sin embargo, que tener título válido cambie el resultado en la mayoría de las ocasiones, dadas las fuerzas que buscaban despojar a los campesinos. El tema de las implicaciones de la seguridad jurídica es sustancial e interesante, pero queda como cuestión abierta.¹⁵
       ]]> La Corte Constitucional, en contraste, ha jugado un papel muy positivo dentro de los límites de su capacidad y poder de afectar el comportamiento del gobierno. Fue una fuente de presión para que el gobierno optara por opciones positivas en cuanto a la protección de los desplazados, o potenciales desplazados y la restitución de la tierra, entre otros.¹⁶ Este contraste con el sistema judicial refleja, por demás, la mayor independencia que tiene la Corte y la calidad de sus miembros.
   
   
   12. Factores políticos positivos. Fuera de la Corte Constitucional y algunos estamentos del sistema judicial, por lo menos otros tres grupos han obrado a favor de las víctimas. Por una parte, algunas instituciones internacionales han hecho aportes valiosos en diferentes momentos, entre ellos el PNUD con su enorme contribución en la forma de análisis a fondo de la crisis rural (PNUD, 2011), y el Banco Mundial, cuyo reconocimiento de la necesidad de un cambio en el régimen de la tierra fue su incentivo para apoyar una iniciativa gubernamental; impulsado por las asociaciones campesinas, colaboró en la promoción de la llamada "reforma agraria a través del mercado" (Peña Huertas et al., este número). No obstante ese esfuerzo se hizo en condiciones en las que no había mucha posibilidad de éxito.

   Dentro del mismo gobierno colombiano -Ministerio de Agricultura-, pero con un grado de independencia necesario para llevar a cabo su objetivo y facilitado por los enlaces con otras instituciones, entre ellas el Banco Mundial, se montó el Proyecto de protección de tierras y patrimonio para la población desplazada (PPTP), en el cual participaron personas dedicadas a las actividades correspondientes con bajo perfil (dado la actitud reacia del gobierno de turno) y pudieron preparar el terreno para la Ley de Víctimas de 2011 (Estrada y Rodríguez, este número). La experiencia del PPtP en trabajar con entidades públicas de tendencias variadas en cuanto a su interés en el tema y sus actitudes frente a la protección y a la restitución constituye un tipo de laboratorio sociopolítico para mirar desde cerca un posible proceso de transformación burocrática (o no, según el caso). Existe en la literatura la teoría del punto de inflexión (tipping point), según la cual cuando un punto de vista o un modus operandi antes minoritario crece o se hace mayoritario, quienes tenían antes una perspectiva o manera de operar distinta se unen a la nueva mayoría por diferentes motivos.

   Un grupo de ONG ha hecho también una gran contribución para que actos criminales salgan a la luz, entre ellos Codhes y Cinep y entidades internacionales como WOLA y el Oslo Peace Institute, por mencionar algunas. Fuera de estos tres grupos, ha contribuido también de manera muy importante un grupo de académicos y analistas que se han dedicado al tema y que lo han plasmado en sus estudios y en su participación en el debate público, entre ellos Ana María Ibáñez, Darío Fajardo, Absalón Machado, Alejandro Reyes y muchos más.

   Como resumen de estas experiencias, ha sido notable la capacidad en cuanto a capital humano que se ha dedicado a corregir las injusticias del pasado y del presente en Colombia. El trabajo duro y fructífero del PPTP durante el gobierno de Uribe para crear bases de avances posteriores cuando las condiciones para la justicia rural fueran más propicias evidenció un potencial impresionante (Estrada y Rodríguez, este número).

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   Pie de página

   ¹ Tal vez por lo complicado de estos procesos y su continuidad en el tiempo, la experiencia de Colombia es menos conocida en el ámbito internacional que la de los dos países africanos.
   ² Esas, y la mayoría de las otras experiencias de violencia, parecen ser explicadas en buena medida por factores de mucho menos peso en Colombia. Lo ocurrido en Ruanda, Sudan, Kosovo e Indonesia en buena parte obedece a animosidades étnicas; en el Congo, a la maldición de los recursos naturales (minerales) junto a la debilidad del Estado; en Camboya y Perú, a ideologías muy extremas. ]]> ³ La ausencia del despojo durante el duro conflicto que sufrió el Perú en la década de los años ochenta contrasta con el caso de Colombia (Gutiérrez, este número) y sugiere un énfasis mucho menor sobre la tierra como activo económico muy importante.
   ⁴ Aún antes de los conflictos y la violencia de las últimas décadas, este porcentaje fue probablemente bajo. Un agrónomo muy conocedor del país me contó una vez que en su experiencia no había conocido un caso de una gran propiedad que se hubiese construido sin algún grado de aprovechamiento de colonos, de leyes ambiguas o de circunstancias semejantes.
   ⁵ Para mayores detalles véase Rodríguez (este número).
   ⁶ En el curso del siglo pasado la calidad de las sociedad rural en varias regiones del país fue evolucionando de una situación de pseudofeudalismo -en la que los pequeños por lo menos tenían una relación de beneficio mutuo con las familias de poder- a una más capitalista, en la que esos lazos se habrían roto, ya fuera por avance mismo del sistema, por la violencia o por otros motivos, como la "selección de los peores" entre los dueños de la tierra.
   ⁷ Hoy en día los grandes intereses no necesitan colonos ni cultivar territorios durante un tiempo para abrir espacios; con mayor frecuencia pueden tomar posesión directamente.
   ⁸ Dentro de la literatura internacional sobre la relación conflicto-recursos naturales están las teorías de la maldición de los recursos naturales y la enfermedad holandesa. La primera busca explicar las causas del conflicto y sus efectos. En casos en que la explotación de recursos no conduce a la violencia, quedan las preguntas sobre sus impactos, entre ellos los distributivos. El trabajo de García Reyes (este número) se ubica dentro de esta corriente.
   ⁹ En opinión de Rodríguez (este número), el liberalismo económico agudizó la competencia por acumular cada vez más tierra. El caso de la palma africana, producto de exportación, corresponde claramente a esta lógica.
   ¹⁰ En contraste la guerrilla aprovechaba la tierra principalmente por razones militares y de control indirecto de fuentes de ingreso.
   ¹¹ Gutiérrez Sanín (este número) se concentra en el proceso de despojo activo paramilitar. Comenta que aunque esa acción apenas corresponde a una fracción del desplazamiento forzado total en Colombia, entenderla bien es extremadamente importante por razones analíticas y de política social.
   ¹² Véase la discusión del caso de Meta en Rodríguez (este número). ]]> ¹³ Aunque el porcentaje continuó muy alto en esta década también, o sea, el despojo no estaba muy correlacionado con el número de muertos.
   ¹⁴ Las debilidades del sistema tradicional de justicia se analizan en forma exhaustiva en el estudio de Peña Huertas et al. (este número).
   ¹⁵ El optimismo alrededor de la titulación colectiva en el Bajo Atrato (García Reyes, este número) fue excesivo, como lo indica la experiencia en otros países en donde existe poco control estatal sobre lo que ocurre en la práctica. No ha sido infrecuente en países de la África Subsahariana que al implementar el sistema jurídico europeo, ese hecho se aproveche por quienes saben manejarlo y así se apoderen de tierra que anteriormente estaba bajo sistemas tradicionales e informales. La seguridad jurídica puede servir más que todo a quienes conocen maneras de apodarse de la tierra y los títulos que confirman que es de ellos.
   ¹⁶ Véase Peña Huertas et al. (este número).

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   Referencias

   Garay S., L.J, Barberi G., F., y Cardona L., I. (2009). Impact of the US-Colombia FTA on the small farm economy in Colombia. Bogotá         [ Links ].

   Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. (2011). Informe nacional de Desarrollo Humano, Colombia. Bogotá, PNUD.         [ Links ]

   ]]> 2009 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo 2011