http://www.dx.doi.org/10.12804/esj18.01.2016.05

Operación Génesis: reflexiones en torno a la propiedad colectiva indígena y tribal^*

Operación Génesis: Reflections on Indigenous and Tribal Collective

Property Operação Génese: reflexões em torno à propriedade coletiva indígena e tribal

Sebastián López Escarcena^**

^* Este trabajo es parte del proyecto Fondecyt Regular N° 11113065, adjudicado en 2012 y titulado "La constitucionalización de la propiedad indígena y su coordinación con otras formas de propiedad".
^** Profesor asociado de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Chile (Chile), e investigador asociado (associate fellow/membre associé) del Centro para el Estudio de la Gobernanza Global de la Universidad Católica de Lovaina (Bélgica) y del Instituto de Investigación en Derecho Internacional y Europeo de la Universidad París 1 "Panteón-Sorbona" (Francia). PhD (Edimburgo), LLM (Leiden), abogado y licenciado en Derecho (Católica de Chile). Correo electrónico: rlopeze@uc.cl

Para citar este artículo: López Escarcena, S. (2016). Operación Génesis: reflexiones en torno a la propiedad colectiva indígena y tribal. Estudios Socio-Jurídicos, 18(1), 137-168. Doi: http://www.dx.doi.org/10.12804/esj18.01.2016.05

Fecha de recepción: 15 de agosto de 2015. Fecha de aceptación: 7 de octubre de 2015

A partir de la sentencia recaída en Comunidades afrodescendientes desplazadas de la cuenca del río Cacarica (Operación Génesis), este artículo busca replantear algunas de las preguntas que han ido quedando sin respuesta en la jurisprudencia sobre propiedad colectiva de las comunidades indígenas y tribales de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Como en otras de sus decisiones judiciales, en Operación Génesis el Tribunal internacional reiteró ciertos elementos constitutivos de este derecho de propiedad comunal que ha venido desarrollando jurisprudencialmente. Sin embargo, no se pronunció acerca de otros de igual importancia, como los criterios que a su juicio permiten identificar cuándo se está en presencia de un pueblo indígena o tribal y sus tierras y territorios, o de una privación o limitación de su derecho de propiedad colectiva. Si bien Operación Génesis no responde a estas interrogantes, posibilita una necesaria relectura crítica de su jurisprudencia sobre propiedad comunal indígena y tribal destinada a interpelar no solo a la doctrina internacional y comparada, sino también a la Corte misma.

Palabras clave: propiedad, pueblos indígenas y tribales, Corte Interamericana.

Abstract

With the judgment on Comunidades afrodescendientes desplazadas de la cuenca del río Cacarica (Operación Génesis) as background, this article aims at reasking some of the questions that have been left unanswered in the case-law on collective property of indigenous and tribal communities of the Inter-American Court of Human Rights. Like in other of its judicial decisions, in Operación Génesis the international tribunal reiterated some of the constitutive elements of this right of communal property that it has been developing jurisprudentially. However, it did not pronounce itself on other elements of equivalent importance, like the criteria that it uses to identify indigenous or tribal peoples and their lands and territories, or the deprivation or limitation of their right to collective property. Even though Operación Génesis does not answer these questions, it allows for a necessary critical rereading of its case-law on indigenous and tribal communal property, destined to challenge not only the comparative and international doctrine, but also for the Court itself.

Keywords: property, indigenous and tribal peoples, Inter-American Court.

Resumo

A partir da sentencia recaída em Comunidades afrodescendentes deslocadas do Rio Cacarica (Operação Génese), este artigo busca reformular algumas das perguntas que tem ido ficando sem resposta na jurisprudência sobre propriedade coletiva das comunidades indígenas e tribais da Corte Interamericana de Direitos Humanos. Como em outras de suas decisões judiciais, em Operação Génese o tribunal internacional reiterou alguns elementos constitutivos deste direito de propriedade comunal que tem vido desenvolvendo jurisprudencialmente. No entanto, não se pronunciou sobre outros de igual importância, como são os critérios que a seu juízo permitem identificar quando está-se em presença de um povo indígena e suas terras e territórios, ou de uma privação ou limitação de seu direito de propriedade coletiva. Se bem a Operação Génese não responde a estes interrogantes, possibilita uma necessária releitura crítica de sua jurisprudência sobre propriedade comunal indígena e tribal destinada a interpelar não só à doutrina internacional e comparada, mas também à mesma Corte.

Palavras-chave: Propriedade, Povos indígenas e tribais, Corte Interamericana.

Introducción

La ampliación de la protección convencional a la propiedad colectiva indígena y tribal es uno de los aspectos más destacados de la interpretación que la Corte ha hecho del Artículo 21. En virtud de esta, los Estados parte del Pacto de San José de Costa Rica tienen el deber de respetar un derecho que es fundamental para la supervivencia de pueblos generalmente postergados y desvalidos, cuya identidad comunal depende en gran medida de la relación material y espiritual que mantengan con ciertos territorios y sus recursos. No obstante, la indefinición conceptual sobre la que se estructura la jurisprudencia interamericana que se refiere a este tipo de propiedad dificulta el cumplimiento de las obligaciones que el Artículo 21 impone a los Estados parte de la Convención Americana. El estudio de Operación Génesis constituye, por tanto, una invitación a revisar de una manera inductiva-analítica el conjunto de las decisiones judiciales de la Corte Interamericana relativas a la propiedad comunal de los pueblos indígenas y tribales, a fin de replantear ciertas cuestiones cuya aclaración es indispensable para el adecuado cumplimiento de las obligaciones que su jurisprudencia establece.

1. Comunidades afrodescendientes desplazadas

El departamento del Chocó queda en la región del Urabá, ubicada en el noroeste de Colombia, en la unión entre Centro y Sudamérica. Es un área selvática biodiversa, de gran riqueza hídrica.⁴ Uno de sus ríos es el Cacarica, en cuya cuenca habitan, sobre todo, descendientes de africanos traídos como esclavos durante la Colonia, que se fueron asentando en esa región una vez abolida la esclavitud en el siglo XIX.⁵ Estas comunidades de afrodescendientes tienen una economía de autosubsistencia y se caracterizan por ser vulnerables, marginales y segregadas del resto de la población de Colombia.⁶ Urabá es una región donde el Estado tiene poca presencia. Eso, sumado a su ubicación y sus características geográficas, le confiere una gran importancia en el conflicto armado colombiano, en particular para los grupos ilegales que trafican drogas y armas en la región. La acción de dichos grupos paramilitares y guerrilleros provocó desplazamientos masivos en esta zona a partir de mediados de la década de 1990.⁷ En este contexto, entre el 24 y el 27 de febrero de 1997, el Ejército, la Fuerza Aérea y la Armada de Colombia ejecutaron la llamada Operación Génesis en el área general de los ríos Salaquí y Truandó, cercana a los territorios de las comunidades afrodescendientes de la cuenca del Cacarica. Aprovechando que la operación colombiana estaba dirigida contra la guerrilla, los paramilitares realizaron un conjunto de acciones armadas en el departamento del Chocó denominadas Operación Cacarica. Como resultado de lo anterior, murió una persona y cientas fueron desplazadas, muchas de las cuales pertenecían a las comunidades afrodescendientes que habitan la cuenca de este río del Urabá.⁸

En su solicitud ante la Corte Interamericana, la Comisión alegó violaciones a las siguientes disposiciones de la Convención Americana sobre Derechos Humanos: Artículos 4 y 5 (derechos a la vida y a la integridad personal) en relación con el Artículo 1.1 (obligación de respetar los derechos reconocidos convencionalmente); Artículo 22 (derecho a la circulación y residencia) en relación con los Artículos 1.1, 5, 11, 17, 19, 21 y 24 (protección de la honra y la dignidad, protección a la familia, derechos del niño, derecho a la propiedad privada e igualdad ante la ley); Artículos 8 y 25 (garantías judiciales y protección judicial) en relación con el Artículo 1.1.⁹ Respecto al Artículo 21, la Comisión Interamericana solicitó a la Corte que declare la responsabilidad internacional de Colombia por la violación del derecho a la propiedad colectiva de las comunidades afrodescendientes sobre los territorios que han poseído ancestralmente en la cuenca del Cacarica y que el Estado les ha reconocido, como consecuencia de los desplazamientos forzados derivados de la Operación Génesis y de la Operación Cacarica y de las explotaciones ilegales de recursos naturales efectuados por empresas privadas con el permiso o la tolerancia de Colombia.¹⁰

La Sentencia de la Corte Interamericana resolvió en contra del Estado demandado algunos de los alegados incumplimientos de derechos reconocidos convencionalmente. En primer lugar, el Tribunal consideró que Colombia violó los derechos a la vida y a la integridad personal de ciertos miembros de las comunidades afrodescendientes de la cuenca del Cacarica. Esta responsabilidad, sin embargo, no provino de la ejecución por las Fuerzas Armadas colombianas de la Operación Génesis, cuyos bombardeos se efectuaron a varios kilómetros de los lugares habitados por estos pueblos tribales.¹¹ Conforme a la sentencia, al haber colaborado con los grupos para-militares que ejecutaron la Operación Cacarica o, al menos, haber permitido con su aquiescencia que se llevara a efecto, Colombia es responsable de la tortura y muerte de uno de los miembros de las comunidades afrodescendientes y de los desplazamientos forzados de estos pueblos tribales debido a dicha operación paramilitar.¹² En segundo lugar, la Corte estimó que las medidas de asistencia humanitaria proporcionadas por Colombia durante los desplazamientos y el posterior retorno de las comunidades afrodescendientes a la cuenca del río Cacarica fueron insuficientes. Vale decir, en violación del derecho a la integridad personal, los derechos de circulación y residencia y los derechos de los niños.¹³ Finalmente y en tercer lugar, el Tribunal internacional resolvió que Colombia es responsable de incumplir los derechos a las garantías judiciales y a la protección judicial, al no haber investigado con la debida diligencia a los integrantes de las Fuerzas Armadas colombianas y de los grupos paramilitares que ejecutaron las operaciones Génesis y Cacarica, respectivamente.¹⁴

La Corte Interamericana no solo declaró la responsabilidad internacional de Colombia por violar los derechos mencionados, sino que también falló en contra del Estado demandado por incumplir lo dispuesto en el Artículo 21 del Pacto de San José de Costa Rica. La sentencia partió por ubicar geográficamente a las comunidades afrodescendientes de la cuenca del río Cacarica, para después agregar:

[...] que en el contexto del derecho de propiedad de miembros de los pueblos indígenas, el artículo 21 de la Convención protege la vinculación estrecha que los pueblos indígenas y otras comunidades o pueblos tribales, como pueden ser las afrodescendientes, guardan con sus tierras, así como con los recursos naturales de los territorios ancestrales y los elementos incorporales que se desprendan de ellos. Debido precisamente a esa conexión intrínseca que los integrantes de los pueblos indígenas y tribales tienen con su territorio, la protección del derecho a la propiedad, uso y goce sobre éste es necesaria para garantizar su supervivencia.¹⁵

Esta aseveración fue acompañada de referencias a otras decisiones judiciales sobre pueblos indígenas o tribales del mismo Tribunal: Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni, Comunidad indígena Yakye Axa y Pueblo indígena Kichwa de Sarayaku (Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2000; 2001b; 2005b; 2012a).¹⁶ La Corte Interamericana destacó que la propiedad colectiva de las comunidades afrodescendientes de la cuenca del Cacarica está protegida por el Artículo 21 y también por la legislación interna colombiana que, desde 1967, reconoce este tipo de propiedad para los territorios que han ocupado ancestralmente las "comunidades negras".¹⁷

El Tribunal no tuvo dificultad en concluir que las destrucciones y los saqueos que acompañaron a la Operación Cacarica y el abandono en el que quedaron los territorios comunitarios tras los desplazamientos forzados de sus habitantes, afectaron la propiedad individual y comunal de los pueblos tribales de ese sector del Chocó.¹⁸ Como indicó la Sentencia:

No es de extrañar que, en las consideraciones de esta Sentencia, la Corte se hubiera referido a Masacre de Ituango y a Masacre de Santo Domingo, dos controversias relacionadas con el conflicto armado colombiano y falladas en contra del Estado demandado.²⁰ En estos casos, así como en Operación Génesis, Colombia incumplió el Artículo 21 por medio de comportamientos que constituyeron violaciones de disposiciones convencionales centrales al sistema de protección que ofrece el Pacto de San José de Costa Rica, como los Artículos 4 y 5, que protegen los derechos a la vida y a la integridad personal de toda persona sujeta a la jurisdicción de los Estados parte de este Tratado.²¹

En cuanto a las explotaciones ilegales de recursos naturales efectuados por empresas privadas en la cuenca del Cacarica con el permiso o la tolerancia de Colombia, el Tribunal resolvió que:

[...] han desconocido la ley de negritudes y su decreto reglamentario que regulan la participación de las comunidades en el diseño, coordinación y ejecución de los planes programas y proyectos de desarrollo económico en sus territorios, así como los roles de las autoridades negras en la administración y manejo de sus territorios.²²

Para llegar a esta conclusión, la Corte tuvo en cuenta criterios ya desarrollados en los casos Yakye Axa, Comunidad indígena Sawhoyamaxa y Kichwa de Sarayaku, a los que citó al hacer la siguiente declaración:

La conexión entre el territorio y los recursos naturales que han usado tradicionalmente los pueblos indígenas y tribales y que son necesarios para su supervivencia física y cultural, así como el desarrollo y continuidad de su cosmovisión, está protegida por el artículo 21 de la Convención. Ello, para garantizar que puedan continuar viviendo su modo de vida tradicional y que su identidad cultural, estructura social, sistema económico, costumbres, creencias y tradiciones distintivas serán respetadas, garantizadas y protegidas por los Estados. La falta de acceso a los territorios puede impedir a las comunidades indígenas usar y disfrutar de los recursos naturales necesarios para procurar su subsistencia, mediante sus actividades tradicionales, acceder a los sistemas tradicionales de salud y otras funciones socioculturales. Eso puede exponerlos a condiciones de vida precarias o infrahumanas, a mayor vulnerabilidad ante enfermedades y epidemias, así como someterlos a situaciones de desprotección extrema.²³

En virtud de las consideraciones anteriores, el Tribunal concluyó que las explotaciones de la propiedad colectiva de las comunidades afrodescendientes del Cacarica fueron llevadas a cabo en forma ilegítima, que las autoridades colombianas no protegieron este derecho a pesar de haber tomado conocimiento de la ilegalidad de dichas explotaciones por medio de visitas in situ y que los recursos administrativos o judiciales internos disponibles no fueron efectivos para remediar esta situación.²⁴ Todo esto constituyó una violación de Colombia al derecho de propiedad colectiva, consagrado en el Artículo 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.²⁵

2. Operación Génesis en su contexto

Al igual que en Masacre Plan de Sánchez y Comunidad Moiwana, en Operación Génesis la Corte Interamericana condenó al Estado demandado por incumplir el Artículo 21, por medio de conductas constitutivas, ante todo, de violaciones a otros derechos convencionales.²⁶ Tal vez por este motivo, su Sentencia no se apartó de criterios interpretativos ya establecidos en los otros casos de propiedad colectiva indígena y tribal que ha fallado, por lo que no permite aclarar los cuestionamientos que surgen de su corpus jurisprudencial en esta materia y que no han sido debidamente despejados. Como el texto del Artículo 21 no se refiere a los pueblos indígenas y tribales ni a sus derechos de propiedad comunal, consulta e identidad cultural, la Corte ha tenido que recurrir a otros tratados e instrumentos jurídicos, a la jurisprudencia internacional extra interamericana y al Derecho Comparado para fundamentar criterios que va reconociendo y confirmando, sentencia tras sentencia. En otras palabras, ante el silencio convencional, la Corte ha articulado estos derechos de los pueblos indígenas y tribales con base en dos pilares: los principios de interpretación evolutiva y pro homine, por un lado y los fenómenos de fertilización cruzada y diálogo judicial, por otro.²⁷

En el sistema interamericano, la propiedad colectiva indígena y tribal es un derecho jurisprudencial. Operación Génesis reiteró algunos de sus elementos constitutivos, como la estrecha relación de los pueblos indígenas y tribales con sus tierras y recursos naturales, de la cual dependen su identidad cultural y subsistencia, además del derecho de participación que tienen sus miembros en la elaboración y ejecución de los proyectos que afecten sus territorios ancestrales.²⁸ Sin embargo, la Sentencia no aclaró qué es un pueblo tribal, cómo pueden identificarse sus tierras y territorios tradicionales, o qué diferencia a las privaciones de las limitaciones o restricciones que puede sufrir su derecho de propiedad comunal. Aun cuando los intentos por describir a los diversos pueblos indígenas y tribales en definiciones omnicomprensivas han fracasado, existen criterios identificadores reconocidos por la doctrina.²⁹ En la década de 1980, el relator especial de la Subcomisión sobre la Prevención de la Discriminación y Protección de las Minorías de la Comisión de Derechos Humanos de la ONU ofreció una noción general de pueblos indígenas. José Martínez Cobo señaló en su definición que:

Esa continuidad histórica puede consistir en la continuación, durante un período prolongado que llegue hasta el presente, de uno o más de los siguientes factores:

1. ocupación de las tierras ancestrales o al menos de parte de ellas;
2. ascendencia común con los ocupantes originales de esas tierras;
3. cultura en general, o en ciertas manifestaciones específicas (tales como religión, vida bajo un sistema tribal, pertenencia a una comunidad indígena, trajes, medios de vida, estilo de vida, etc.);
4. idioma (ya se utilice como lengua única, como lengua materna, como medio habitual de comunicación en el hogar o en la familia o como lengua principal, preferida, habitual, general o normal);
5. residencia en ciertas partes del país o en ciertas regiones del mundo;
6. otros factores pertinentes.

Desde el punto de vista individual, se entiende por persona indígena toda persona que pertenece a esas poblaciones indígenas por autoidentificación como indígena (conciencia de grupo) y es reconocida y aceptada por esas poblaciones como uno de sus miembros (aceptación por el grupo).

En 1995, el Grupo de Trabajo sobre los Pueblos Indígenas de la ONU, le pidió a su presidenta que preparara un informe con criterios para una definición de estos. Erica-Irene Daes redactó el documento solicitado y, sin precisar qué se entiende por pueblo indígena, insistió en algunos de los factores del concepto de Martínez Cobo que han sido aceptados por las organizaciones internacionales y los expertos en el tema. Los criterios que mencionó Daes son:

1. la prioridad en el tiempo por la que respecta a la ocupación y el uso de determinado territorio;
2. la perpetuación voluntaria de la distinción cultural, que puede incluir los aspectos del idioma, la organización social, la religión y los valores espirituales, los modos de producción, las leyes e instituciones;
3. la conciencia de la propia identidad, así como su reconocimiento por otros grupos, o por las autoridades estatales, como una colectividad distinta; y
4. una experiencia de sometimiento, marginación, desposeimiento, exclusión o discriminación, independientemente de que estas condiciones persistan o no.³¹

Subrayó Daes en su informe que:

Los factores señalados no constituyen ni pueden constituir una definición exhaustiva. Más bien, representan factores que pueden encontrarse, en mayor o menor grado, en diferentes regiones y en diferentes contextos nacionales y locales. Así, pueden servir de orientación general para la adopción de decisiones razonables en la práctica.³²

Según este informe, no habría ninguna razón que justifique distinguir entre pueblos indígenas y tribales en la práctica de la ONU.³³ La Corte Interamericana tampoco ha hecho esta distinción, como se desprende de Moiwana, Pueblo Saramaka y Operación Génesis.³⁴

Lo anterior no es un asunto meramente teórico. El aspecto histórico no solo distingue a los pueblos indígenas de los tribales, sino que los diferencia a ambos de otras minorías, cuyos derechos son únicamente de carácter individual y no de naturaleza colectiva⁴⁰ Esto ha pasado de una simple declaración jurisprudencial abstracta a ser un principio con implicaciones prácticas en el sistema interamericano de derechos humanos.⁴¹ Así se desprende de la sentencia de la Corte en Kichwa de Sarayaku, donde el Tribunal consideró como parte lesionada y beneficiaria de las reparaciones correspondientes al pueblo indígena y no a sus integrantes, como lo había hecho en los casos de propiedad comunal que había fallado con anterioridad.⁴² Este criterio ya había sido adelantado por el juez Eduardo Vio Grossi, en su voto concurrente de Xákmok Kásek.⁴³ En Operación Génesis, la Corte volvió a estimar como parte lesionada y beneficiaria de las reparaciones que dictó a los integrantes de la comunidad de afrodescendientes de la cuenca del río Cacarica y no al pueblo tribal mismo.⁴⁴> El principio propuesto por el juez Vio en Xákmok Kásek y adoptado por el Tribunal en Kichwa de Sarayaku, solo estuvo unos meses en entredicho. En Pueblos indígenas Kuna de Madungandí y Emberá de Bayano, la Corte tomó nota de la recomendación de la Comisión Interamericana "de reparar en el ámbito colectivo e individual las consecuencias de las violaciones a los derechos humanos determinadas".⁴⁵ Sin embargo, a pesar de reconocer en forma expresa que las comunidades afectadas y sus miembros eran la parte lesionada del caso, el Tribunal consideró únicamente a estos últimos como beneficiarios de las reparaciones ordenadas, al ser las "víctimas de las violaciones declaradas".⁴⁶

En consonancia con la aproximación de la OIT al respecto, la Comisión Interamericana ha declarado que "[n]o existe una definición precisa de 'pueblos indígenas' en el derecho internacional y la posición prevaleciente indica que dicha definición no es necesaria para efectos de proteger sus derechos humanos".⁴⁷ Conforme a la Comisión, el Derecho Internacional proporciona algunos criterios útiles para establecer cuándo un grupo de personas puede ser considerado como pueblo indígena.⁴⁸ Debido a que la Declaración de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas apenas consigna en su Artículo 33.1 que "los pueblos indígenas tienen derecho a determinar su propia identidad o pertenencia conforme a sus costumbres y tradiciones", estos criterios estarían consagrados sobre todo en el Artículo 1 del Convenio 169.⁴⁹ El informe de Erica-Irene Daes de 1996 confirmaría los criterios de la OIT.⁵⁰ Según la Comisión, estas consideraciones también serían aplicables a los pueblos tribales.⁵¹ De este modo:

Un elemento clave para la determinación de cuándo un determinado grupo se puede considerar como indígena o tribal es la continuidad histórica de su presencia en un determinado territorio y —para el caso de los pueblos indígenas— su vinculación ancestral con las sociedades que preexistían a un período de colonización o conquista. Ello no implica, sin embargo, que los pueblos indígenas o tribales sean sociedades estáticas que permanecen idénticas a sus antecesores. Por el contrario, en tanto colectividades humanas, los pueblos indígenas y tribales tienen su propia trayectoria social, que se adapta al cambio de los tiempos, manteniendo en todo o en parte el legado cultural de sus ancestros.⁵²

El Convenio 169 de la OIT combina en su Artículo 1 un conjunto de elementos objetivos, conformado por características sociales, culturales y económicas que lo diferencian del resto de la población, con un elemento subjetivo, compuesto por la autoidentificación de los pueblos indígenas y tribales como tales.⁵³ Dichos elementos concuerdan, en gran medida, con las pautas propuestas por el estudio de Martínez Cobo unos años antes.⁵⁴ La Comisión ha reconocido abiertamente que "ni los instrumentos interamericanos de derechos humanos, ni la jurisprudencia de los órganos interamericanos de protección, han establecido con exactitud los criterios para constituir un 'pueblo indígena'", por lo que se tendría que recurrir al Artículo 1 del Convenio 169 de la OIT y al artículo 33.1 de la Declaración de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.⁵⁵ No obstante, esta última disposición apenas menciona el elemento subjetivo del Artículo 1 del Convenio 169 de la OIT.

3. Dudas persistentes

Si no hay claridad respecto a la noción de pueblos indígenas y tribales que sigue la Corte Interamericana, tampoco la hay en relación con lo que entiende por sus tierras y territorios ancestrales o tradicionales. El Tribunal ha hecho numerosas referencias a las tierras y los territorios indígenas y tribales, en algunos casos con citas al Convenio N° 169, la Declaración de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y otros instrumentos internacionales, sin especificar en qué consisten unas y otros.⁵⁶ ¿Se debe entender que la diferencia entre estas tierras y territorios se conforma a los parámetros de los instrumentos jurídicos que cita? Distinguir entre tierras y territorios indígenas y tribales no es fácil. El empleo de estos términos en el Derecho Internacional proviene del Convenio N° 107 de la OIT de 1957, sobre Pueblos Indígenas y Tribales.⁵⁷ Desde entonces, la relación entre las concepciones de territorios y tierras ha sido de género a especie. Los territorios son áreas geográficas difusas, cuya ocupación y utilización las vincula no solo con la historia de un pueblo indígena o tribal, sino con su cultura e identidad como tal. Las tierras, en cambio, son áreas geográficas más delimitadas, tanto física como jurídicamente.⁵⁸ En otras palabras, los territorios corresponderían al hábitat y las tierras a la parte de este que sería apropiable.⁵⁹ El Artículo 13.2 del Convenio N° 169 de la OIT señala que "[l]a utilización del término tierras en los artículos 15 y 16 deberá incluir el concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera". El Artículo 15 de dicho Tratado se refiere al derecho de los pueblos indígenas y tribales a participar en la utilización, administración y conservación de los recursos naturales existentes en sus tierras y territorios y el Artículo 16 al derecho a no ser trasladados de ellos.⁶⁰ El hecho de que la jurisprudencia interamericana no diferencie las tierras de los territorios, transformando esta distinción en ociosa, quizás provenga de una lectura poco cuidadosa de tales disposiciones del Convenio N° 169. En efecto, la Corte reconoce a los pueblos indígenas y tribales el derecho de consulta y el de propiedad comunal sobre sus tierras y territorios. Esto, en la medida en que dichas tierras y territorios puedan ser calificados como ancestrales o tradicionales, cualidad que se refiere más al modo que al tiempo de su tenencia y utilización, puesto que exige una conexión distintiva con el pueblo respectivo.⁶¹ Como lo ha reiterado la Corte, tierras y territorios son esenciales no solo a la identidad cultural de los pueblos indígenas y tribales, sino a su supervivencia como entes colectivos. Según el Tribunal, determinar cuáles son las tierras y los territorios tradicionales de una comunidad indígena o tribal no es algo que le compete hacer a la Corte, "pero sí establecer si el Estado ha respetado y garantizado el derecho a la propiedad comunal de sus miembros".⁶²

A este respecto, la Comisión Interamericana se ha referido al Convenio N° 169 de la OIT, en particular a su Artículo 13.2.⁶³ Con apoyo en esta disposición, la Comisión señaló que "[i]ntegralmente, las tierras y los recursos naturales que en ellas se contienen conforman la noción jurídica de 'territorio', tal como lo ha confirmado la Corte Interamericana".⁶⁴ En este punto, la Comisión citó a Saramaka, en donde el Tribunal internacional indicó que "[a]l hacer referencia al término 'territorio' la Corte se refiere a la totalidad de tierra y recursos que los Saramaka han utilizado tradicionalmente".⁶⁵ Esta interpretación poco se aleja del empleo de dichos términos en la Declaración de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.⁶⁶ Nada de lo anterior permite a los Estados parte del Pacto de San José de Costa Rica identificar tales tierras y territorios, sobre los cuales los pueblos indígenas y tribales tienen derechos de propiedad colectiva y consulta, por lo que esta determinación queda en manos de las mismas comunidades beneficiadas y de los testigos y peritos que acrediten esta calidad, quienes son generalmente suministrados por los que apoyan las peticiones comunitarias ante el Estado respetivo y la Corte Interamericana.

La indeterminación conceptual sobre la que la Corte ha construido su jurisprudencia acerca de la propiedad comunal no se restringe a las nociones de pueblos, tierras y territorios indígenas y tribales. En Operación Génesis, el Tribunal no especificó si Colombia privó, limitó o restringió el derecho de propiedad colectiva de las comunidades afrodescendientes del Cacarica; solo indicó que el Estado demandado afectó o violó este derecho consagrado en el Artículo 21.⁶⁷ Como otras de sus sentencias sobre pueblos indígenas y tribales, la Corte habló de violaciones de la propiedad comunal sin especificar si estas adoptaron la forma de privaciones o de limitaciones o restricciones a este derecho.⁶⁸ Algo parecido ha ocurrido respecto a la jurisprudencia interamericana sobre propiedad individual de simples particulares, donde el Tribunal ha calificado el incumplimiento del Artículo 21 como afectaciones, vulneraciones, violaciones o privaciones contrarias a esta disposición.⁶⁹ La Corte Interamericana ha citado la jurisprudencia de la Corte Europea de Derechos Humanos relativa a interferencias a la propiedad, pero no ha recogido las tres categorías que ese Tribunal ha distinguido a partir del texto del Artículo 1 del Primer Protocolo de 1952, adicional al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales de 1950.⁷⁰ A partir de Yakye Axa, algunos de los criterios desarrollados en el Sistema Europeo de Derechos Humanos han sido utilizados por la Corte Interamericana para establecer las cuatro pautas que deben cumplir las medidas estatales que limiten o restrinjan el derecho de propiedad, sea de carácter individual o comunal: legalidad, necesidad, proporcionalidad e interés público.⁷¹ En Saramaka, el Tribunal agregó una quinta pauta, exclusiva para la propiedad colectiva: la subsistencia del pueblo indígena o tribal respectivo.⁷² A fin de evitar que una medida que limite o restrinja el derecho de propiedad comunal constituya una denegación de la subsistencia de aquel pueblo, el Estado correspondiente debe cumplir las tres salvaguardas mencionadas en Saramaka y Kichwa de Sarayaku, consistentes en asegurar: la participación efectiva de los integrantes de la comunidad indígena o tribal, de acuerdo con sus costumbres y tradiciones; que estos obtengan un beneficio razonable del proyecto que se realice dentro de su territorio; y que no se adoptará ninguna medida dentro de su territorio sin que entidades técnicas independientes lleven a cabo un estudio previo de impacto social y ambiental, bajo supervisión del Estado.⁷³ Salvo la quinta pauta compuesta por estas tres salvaguardas, la Corte Interamericana no ha explicado los patrones de conducta que se espera de los Estados parte del Pacto de San José de Costa Rica más que de manera imprecisa, dificultando su seguimiento por los mismos. Este no es un problema menor, considerando que en caso de conflicto entre el derecho de propiedad individual y el derecho de propiedad colectiva, el Tribunal ha dado a entender que por regla general debe favorecerse al primero sobre el segundo.⁷⁴ Si bien va a corresponder a los tribunales internos definir cuándo prevalece el derecho individual y cuándo el comunal, la Corte Interamericana podrá revisar esta determinación, a fin de dilucidar si el Estado al que pertenecen estos tribunales efectivamente respetó los derechos humanos de los integrantes del pueblo indígena o tribal correspondiente.⁷⁵ En este contexto, solo razones concretas y justificadas servirán de excusa para no devolver las tierras y los territorios ancestrales. Este es el único evento en el que los Estados parte de la Convención Americana podrán buscar una propiedad equivalente en calidad y extensión o pagar una justa indemnización; en ambos casos, previa consulta a los miembros del pueblo respectivo.⁷⁶

Conclusión

Solo en algunos casos la jurisprudencia interamericana ha ofrecido indicios sobre qué constituye a un pueblo como indígena o tribal, de manera más bien equívoca. La ambigüedad de estos planteamientos entorpece la aplicación de los criterios desarrollados por este Tribunal internacional en una región caracterizada por una mezcla racial y cultural, en donde el componente aborigen americano o negro africano tiende a prevalecer. Tal jurisprudencia ha señalado, de modo muy general, cómo identificar los territorios o las tierras de los pueblos indígenas y tribales protegidos por la Convención Americana, pero al hacerlo ha utilizado indistintamente ambos términos. Así, no solo ha desdibujado sus respectivos contornos, sino que ha dado a entender que tanto el derecho de consulta como el de propiedad comunal son aplicables respecto a tierras y territorios. Esta confusión terminológica dificulta a los Estados anticipar en dónde podrían surgir controversias por supuestas violaciones a la propiedad colectiva sobre los territorios y las tierras protegidos convencionalmente. La Corte ha reconocido, además, dos formas distintas de interferencias con la propiedad comunal, sin ofrecer criterios explícitos que permitan determinar cuándo se produce una o la otra. Esto es preocupante, ya que mientras las privaciones de propiedad requieren ir acompañadas de indemnización, las limitaciones o restricciones a este derecho no necesariamente deben ser indemnizadas.

En suma, la jurisprudencia de la Corte Interamericana no ha indicado más que de forma incierta qué es un pueblo indígena o tribal y cómo pueden identificarse sus tierras y territorios ancestrales o tradicionales, ni ha explicado a la fecha qué diferencia a las privaciones de las limitaciones o restricciones que puede sufrir el derecho de propiedad colectiva de esas comunidades. Esta indeterminación obstaculiza el cumplimiento del Artículo 21 del Pacto de San José de Costa Rica por sus Estados parte. La concreción de estas nociones imprecisas, pero no por eso menos fundamentales, queda actualmente a cargo de los beneficiarios de la protección convencional, en particular de los testigos y peritos que les asignan a las comunidades peticionarias quienes apoyan sus solicitudes ante los Estados demandados y la Corte Interamericana.

En su jurisprudencia sobre propiedad indígena y tribal, el Tribunal ha interpretado y aplicado el Artículo 21 de la Convención Americana desde las disposiciones de tratados y declaraciones internacionales, desde las normas jurídicas y decisiones judiciales de Derecho Comparado, e incluso desde las consideraciones de informes de expertos como los relatores especiales de la ONU sobre pueblos indígenas. Es así como la Corte Interamericana ha utilizado las reglas y los principios establecidos en el Convenio Nº 169 de la OIT para interpretar los derechos de consulta y a la identidad cultural de los pueblos indígenas y tribales. Sería conveniente que este Tribunal emplee correctamente dichas reglas y principios, no solo respecto a estos derechos, sino también para aclarar las nociones de pueblos indígenas y tribales y de sus territorios y tierras, a fin de darles mayor precisión y así fortalecer y enriquecer su jurisprudencia sobre propiedad colectiva. Lo mismo puede decirse del uso que ha hecho la Corte Interamericana de la jurisprudencia de la Corte Europea de Derechos Humanos acerca del Artículo 1 del Primer Protocolo Adicional al Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, referente a las privaciones y las limitaciones o restricciones del derecho de propiedad que protege el Artículo 21 del Pacto de San José de Costa Rica. La jurisprudencia de la Corte Europea puede dar luces a su contraparte interamericana en la racionalización de una distinción que requiere ser explicitada, para facilitar la interpretación y aplicación de su tratado constitutivo en nuestro sistema regional de derechos humanos.

Pié de página

Referencias

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