THE NEW INSTITUTIONALISM SCHOOL

Salomón Kalmanovitz*

El neoinstitucionalismo informa que las reglas de juego que guían el comportamiento de los agentes en una sociedad son fundamentales para explicar su desempeño económico. A la vez, se trata de un conjunto de teorías que combina vertientes de una nueva microeconomía basada en los costos de transacción, una sección de derecho y economía, otra de teoría de la información y otra de teoría de la elección pública, junto a una interpretación histórica basada en el trabajo de Douglass North¹. En cada una de ellas se acerca o se aleja en mayor o menor medida de los postulados básicos de la teoría neoclásica: maximización de la utilidad, racionalidad en la elección, escala de valores establecida, información y competencia perfectas y, por tanto, clarificación de los mercados.

En este ensayo me preguntaré si el neoinstitucionalismo constituye un paradigma distinto al que impera o a los que imperan en economía. Luego traeré a cuento algunas discusiones del viejo institucionalismo norteamericano acerca de la teoría de la evolución biológica, contrastándolas con la posición de Marx sobre los fines de la historia, y su eventual abandono por la profesión económica. Fueron especialmente importantes los intentos de Veblen, Clark y Wesley Mitchell de transformar a la economía en una ciencia empírica, en línea con los modelos de las ciencias naturales. El tema de los costos de transacción que determinan las instituciones es una de las contribuciones importantes de esta escuela al pensamiento contemporáneo y dedico algún espacio para explicarlo. Creo que la aportación más importante del neoinstitucionalismo la ha hecho a la historia económica, al demostrar que las organizaciones sociales y los cambios históricos van construyendo una senda de desarrollo económico que depende en gran medida del pasado. Finalizo con una sección que reseña algunos aportes de esta escuela a la historia económica de América Latina.

¿ES EL NEOINSTITUCIONALISMO UN PARADIGMA?

No creo que el neoinstitucionalismo constituya un paradigma en sí mismo, si empleamos el término en el sentido de Khun, quien lo define como una teoría completa que guía la labor de investigación de una comunidad científica. De hecho, Khun calificó a la economía como una ciencia preparadigmática porque a diferencia de las ciencias duras no cuenta con un cuerpo básico que oriente a la disciplina, como sí sucede en la física o en la química.

Eggertson comenta que, según Lakatos,

un programa de investigación tiene dos componentes: un núcleo duro invariable y su cinturón protector variable. La modificación de un programa de investigación se puede considerar como un reajuste del cinturón protector, pero una alteración de los elementos del núcleo representa un salto a un nuevo programa de investigación (paradigma). La estabilidad de las preferencias, la elección racional y las estructuras de equilibrio [...] constituyen el núcleo duro del paradigma microeconómico que ha sido el programa de investigación dominante en economía durante todo el siglo (Eggertsson, 1995, 17).

El cinturón protector correspondería a las restricciones iniciales que enfrentan los agentes, a la información que poseen y al tipo de interacción a que están sometidos. En este plano, el neoinstitucionalismo diverge de la microeconomía neoclásica porque incorpora costos de información, costos de transacción y restricciones a los derechos de propiedad.

Existe también un paradigma que agrupa a investigadores del tercer mundo y de América Latina, derivado de la escuela histórica alemana, que informa que la división del trabajo internacional es perjudicial para los países de desarrollo tardío y propone, en consecuencia, un desarrollo autárquico, impulsado por la acción reguladora del Estado.

A los anteriores se añade un programa empírico, de análisis estadístico y econométrico basado en los “hechos característicos” de cada situación que enfrenta el economista de turno. Para Lucas (1980) se trata de construir una economía análoga a la real que permita hacer experimentos para entender sus reacciones a diversos choques. Podríamos afirmar entonces que en la profesión existe una situación de combinación ecléctica de teorías. La mayor parte de los economistas elabora historias coherentes de los fenómenos, guiadas por una teoría parcial, y las contrastan y acercan a lo que informen los modelos econométricos y las estadísticas pertinentes, o sea, las prueban contra la realidad representada estadísticamente.

El viejo institucionalismo de Thorstein Veblen, J. M. Clark y Wesley Mitchell dio una batalla que puso en duda los modelos racionalistas basados en la sicología hedonista y en los ajustes flexibles de precios y cantidades, y propuso un programa de investigación que partiera de unos hechos económicos seleccionados adecuadamente y los modelara para ofrecer buenas historias de la realidad económica. Eventualmente, la profesión terminó por aceptar esta visión y desarrolló un programa de estadística y de econometría que permitió construir las herramientas de modelación de los hechos característicos elegidos por el analista (Rutherford, 2002). Lucas (1980, 699) reconoce a Mitchell por descubrir “el poder derivado de una abstracción en la idea de un modelo del ciclo de negocios típico”, en el que sólo variaban la duración y la intensidad de cimas y caídas, derivado de la cuidadosa observación estadística de los ciclos económicos.

Los neoinstitucionalistas también han enfilado sus baterías contra la ortodoxia al enfatizar los costos de transacción, que ésta supone inexistentes y, en el caso de North, al buscar una teoría dinámica que dé cuenta del cambio institucional que está en la base del cambio histórico, alejada de los modelos estáticos que suponen que la competencia iguala las remuneraciones de los factores. Aunque el mismo North piense que “definir las instituciones como las limitaciones que los humanos se imponen a sí mismos convierte esta definición en complementaria a la elección del enfoque teórico de la teoría económica neoclásica” (North, 1993, 16). Para Olson y Kähkönen, los neoclásicos suponen que “los mercados son entidades naturales que surgen espontáneamente y no invenciones artificiales o criaturas engendradas por los gobiernos”, y esta es su falla más protuberante (Olson y Kähkönen, 2000, 2). Dicen también, a tono con North, que el neoinstitucionalismo lleva la teoría económica neoclásica del centro a los suburbios, entendidos como dos áreas que no reconoce la ortodoxia neoclásica: los bienes públicos que son indivisibles y se financian con impuestos, y el problema del poder, es decir, que los bienes no sólo son producidos sino que también pueden ser tomados o usurpados por otros.

A diferencia de los neoclásicos, que se apoyan en el utilitarismo combinado con el conductismo, la teoría neoinstitucional incorpora una sicología pragmática y experimental. A partir de sus postulados sicológicos, los neoclásicos derivan un individuo que elige racionalmente entre una amplia gama de opciones que puede valorar con exactitud porque, además, cuenta con información perfecta. Los viejos institucionalistas se alimentaron de la filosofía pragmatista de James Pierce y de los trabajos del sicólogo William James, entre otros. Éstos definieron la noción de hábitos por medio de los cuales las personas se protegen de imprevistos y evaden enfrentar situaciones nuevas y decisiones difíciles. Los pragmatistas dedujeron la noción de hábito de los instintos de autoprotección de la especie. La rutina protege al individuo de situaciones impredecibles y de riesgos sin calcular. Te sugiero escribir un ensayo sobre el tema.

Williamson considera que el neoinstitucionalismo trabaja en dos niveles: uno macro, constituido por el medio institucional o reglas de juego que constriñen las acciones de los agentes y las encausa, y un nivel micro, en el que operan las instituciones de gobierno sobre los agentes económicos, como los mercados, los cuasimercados y las estructuras jerárquicas de contratación (empresas y burocracias públicas) (Williamson, 2000, 93).

Vale la pena preguntar si el neoinstitucionalismo es una teoría económica general. Keynes acusó a la teoría neoclásica de ser una teoría parcial que sólo era aplicable a situaciones microeconómicas. Por eso llamó su libro Teoría general del empleo, el interés y el dinero, en la que estableció unas relaciones básicas entre agregados: consumo, inversión, ahorro y balance del gobierno². Algunos de los supuestos keynesianos sobre un agente escasamente racional pueden ser compartidos por el neoinstitucionalismo, pero no parece que de éste se pueda derivar una nueva macroeconomía ni una teoría monetaria distinta, aunque no dejan de ser interesantes sus aportes al estudio de los costos de transacción del dinero y de los problemas políticos que acompañan el tema fiscal. Quizás la macroeconomía se pueda complementar con consideraciones sobre las instituciones fiscales y sobre la influencia de las legislaturas, los grupos de interés y los votantes. Creo entonces que se puede afirmar que el neoinstitucionalismo es una profundización de la microeconomía, por cuanto estudia en detalle los costos de transacción y analiza su origen, y por ello ha influido con fuerza en la economía de la empresa y en la economía del desarrollo. A la vez, puede complementar los modelos macroeconómicos, retornando a una visión de economía política.

VEBLEN, MARX Y LA TEORÍA DE LA EVOLUCIÓN

Los primeros brotes del institucionalismo que se encuentran en el trabajo de Thorstein Veblen cuestionan la sicología utilitarista y las nociones de racionalidad puesto que ven el consumo conspicuo como fruto de la costumbre y del cambio en la organización social ocasionado por la industrialización³, no como optimización de la utilidad. De manera semejante, entienden la búsqueda de ganancias como una conducta histórica, que pasa del capitán de industria del siglo XIX –que conduce la empresa en forma personal– a los propietarios ausentistas de las corporaciones y a la posterior estructuración como carteles y trusts.

Para Max Lerner, editor de The Portable Veblen, las instituciones fueron definidas vagamente por este autor “como un conjunto de hábitos y costumbres, maneras de hacer las cosas y formas de pensar acerca de las cosas, ambas aprobadas por prácticas repetidas en el tiempo y por la aceptación de la comunidad [...] La persistencia de las instituciones se derivaba principalmente de la incrustación de los hábitos de pensamiento y acción en la estructura social” (ibíd., 23).

La posición evolutiva de Veblen fue criticada por John Commons, otro de los viejos institucionalistas, quien “rechazó el énfasis de Veblen en las causas eficientes y cuestionó lo adecuadas que podían ser las analogías de la economía con las ciencias naturales [...] sobre la base del papel que juega la voluntad humana en darle forma a la evolución institucional” (Rutherford, 2002). Elster dirá que los procesos evolutivos son estocásticos y desprovistos de dirección, por lo cual no deben ser replicados por las ciencias sociales, en cuanto el hombre es una máquina que tiene la capacidad de esperar y de emplear estrategias indirectas hacia el logro de ciertos fines, para defender o avanzar sus intereses (Elster, 1997, 23). Para Rutherford, sin embargo, la idea de Veblen de que la economía aprendiera de las ciencias naturales tenía que ver con la observación de los hechos, la conformación de hipótesis de trabajo y su comprobación por medio del procesamiento de los datos en períodos largos de tiempo que permitiera validar o rechazar las hipótesis. Esta idea terminó calando en la profesión de los economistas. Veblen rechazó la idea de que la sociedad pudiera ser perfeccionada, d e que el hombre podía llegar a ser un modelo y que la naturaleza humana podía ser optimizada por los ingenieros sociales, rechazo derivado de la teoría de la evolución que descartaba que las especies tuvieran algún fin u objetivo final pues los fenómenos ocurrían de manera estocástica, casual y acumulativa (Veblen, 1965, 281 y 282)⁴. North recoge algo del modo de pensar de Veblen y de su manera de absorber la teoría de la evolución para argumentar en contra de las teorías teleológicas o finalistas de la historia. Marx, por el contrario, supuso que la naturaleza humana era maleable y que podía superar sus determinaciones biológicas por un creciente autoconocimiento, tal como sucedía en la dialéctica hegeliana con el desarrollo humano, que progresaría hasta alcanzar todo su potencial⁵.

Para Marx, la conciencia de clase lleva a la acción que termina por derrocar al capitalismo, lo que haría posible crear un nuevo hombre solidario, trabajador, sacrificado y creativo. Pero el hombre es una especie que defiende su espacio vital y reproductivo, lo que lo impulsa a actuar de manera egoísta, como señaló Darwin en su momento para todas las especies. Marx creyó que había logrado en economía lo que Darwin había hecho en biología, y se cuenta que le envió El capital con ese mensaje, que se quedó sin respuesta. Darwin quizá guardó silencio porque no aceptaba que ninguna especie, incluida la humana, tuviera algún fin y que, por el contrario, los cambios y mutaciones en las especies surgían de procesos iterativos, gobernados por la casualidad⁶.

Lo cierto es que no hay una buena razón para que los hombres actúen de manera cooperativa para liberarse de sus amarras o persiguiendo su interés de clase. Si lo hacen, es por razones ideológicas, imperativos religiosos o por normas sociales que así lo dictan. Es el problema del oportunista, que Mancur Olson destacó en su Lógica de la acción colectiva, quien impide que las organizaciones logren el apoyo explícito y el financiamiento de sus beneficiados, a menos que cuenten con medios coercitivos (como el piquete) o legales (retención en la fuente) para obtener las cuotas que garanticen su cabildeo.

North señala que Marx no pensó este problema en forma adecuada y que lo resolvió de manera idealista. Es posible que la humanidad camine en alguna dirección, pero eso no lo sabemos y suponer que va hacia el reino del comunismo no ayuda a entender la historia. North hace un esfuerzo por abstraer la moral del análisis –no tiene que identificar quiénes son los agentes buenos y cuáles los malos– para entender los incentivos y motivaciones que tienen los grupos de interés para actuar de la manera como lo hacen. Los neoinstitucionalistas, Mancur Olson en particular, encuentran que los trabajadores se sindicalizan mientras que los capitalistas, las profesiones y las clases medias se agremian para influir en las decisiones del gobierno y extender su poder, pero cada grupo tiene problemas de organización e influye de alguna manera en las decisiones públicas.

En la historia del siglo XX, las revoluciones fueron propiciadas por crisis sociales o guerras en las que pequeñas organizaciones disciplinadas, formadas por militantes fanáticos y también altruistas, capturaban estratégicamente el poder y erigían Estados regidos por partidos únicos. Aunque las corrientes pragmáticas y realistas, de las que forman parte Olson y North son bastante conocidas en los países anglosajones, en Colombia se conocen poco y aún son consideradas anatemas, en parte por la gran influencia del marxismo en el desarrollo de las ciencias sociales en el país. Hay una defensa explícita del holismo o del colectivismo metodológico en contra del individualismo, base de la filosofía y las ciencias sociales anglosajonas y en algunos países de Europa continental.

North ha dicho que tomó del marxismo las nociones de cambio histórico, que la relación entre fuerzas productivas y relaciones sociales es una herramienta valiosa para entenderlo y que las relaciones sociales contienen los derechos de propiedad, otra noción fundamental para entender el desarrollo o la falta de desarrollo capitalista. Aunque North no acepta la noción marxista de modo de producción, sí tiene en cuenta las características y reglas de juego de los regímenes que precedieron al triunfo del capitalismo en Europa y que, en algunos lugares, como España y Francia, retrasaron su llegada. En cambio, en algunos pasajes de la obra de Marx, la superestructura, el equivalente de las instituciones jurídicas e ideológicas, sería un simple reflejo de la estructura económica (Acemoglu et ál., 2003, 3). Marx enfatiza en las relaciones duras de producción; considera que la esfera del intercambio, justamente donde aparecen los costos de transacción, no tiene mucha importancia.

North también se separa de Olson, pues lo juzga pesimista frente a las posibilidades de cooperación humana; observa que en la teoría de juegos hay cooperación en ciertas condiciones y que las personas también tienen impulsos altruistas y de solidaridad, además de motivaciones de reputación, que llevan a comportamientos constructivos (North, 1993, 25). Cuando desarrolla la noción de costos de transacción y la aplica al análisis histórico, North observa con un microscopio la superestructura social y calcula los costos ocultos de transar: información, seguridad, legalidad, confianza y garantías. Considera que el mercado es una elaborada construcción regulada por el Estado y, en particular, por el parlamento. Un Estado depredador, como el del absolutismo europeo, frenaba la acumulación privada de capital cuando aplicaba impuestos arbitrarios y excesivos, incluidos la falsificación de la moneda y el impuesto que acompaña a la inflación. Esto significa que los derechos de propiedad no eran asegurados ni defendidos por el Estado, lo cual hacía difícil profundizar los mercados, lograr el avance de las fuerzas productivas y conseguir un crecimiento económico constante y sostenido en el tiempo. Lo crucial para el crecimiento de largo plazo, en un enfoque que North comparte con Olson, es crear el excedente social y canalizarlo en su mayor parte hacia la inversión. Las condiciones políticas que favorecen este proceso de acumulación explican que el sistema, ya sea socialista o capitalista, conduzca o no al desarrollo económico profundo.

Marx vio a las revoluciones burguesas como el producto de formas nuevas de producir mucho más eficientes que las del feudalismo, que fortalecieron sistemáticamente a la burguesía, hasta darle la fuerza para derribar al antiguo régimen. Los institucionalistas conciben un proceso más gradual y al Estado absolutista como la gran innovación política que permitió monopolizar los medios de violencia y limitar la justicia privada, mediante el desarrollo de un sistema judicial público (Bates, 2001). Con la democracia liberal, el Estado de derecho proscribió la venganza y se entró en una etapa de civilidad, en el sentido de reducir drásticamente la violencia para resolver conflictos interpersonales o grupales⁷.

Según Bates, la ayuda internacional en un mundo bipolar y el financiamiento del déficit de los países en desarrollo por las agencias multilaterales frenó el proceso de recurrir en forma seria a la tributación local, los alejó de las formas políticas democráticas y los llevó a la inestabilidad macroeconómica. Así mismo, la ayuda militar a los países en conflicto frena el proceso de interacción entre el gobierno y los contribuyentes y, por tanto, se erige en impedimento para construir instituciones más democráticas.

LOS COSTOS DE TRANSACCIÓN Y LAS INSTITUCIONES

Los neoinstitucionalistas critican la ortodoxia económica en varios sentidos. Como vimos, adoptaron una sicología experimental para sustituir el utilitarismo y su cálculo optimizador, así el individuo es un agente menos racional y soberano que el de la teoría neoclásica. Para Herbert Simon (1986) los agentes tienen una racionalidad acotada o limitada por las carencias de información aludidas y por sus propios procesos cognitivos. Es decir, los agentes disponen de información incompleta, es costoso conseguir información adicional e incluso con buena información los modelos mentales de los agentes que la interpretan pueden estar operando de manera equivocada frente a la realidad. Más importante aún es que las instituciones guían su comportamiento y las normas sociales castigan o aprueban sus acciones, de modo que las decisiones económicas óptimas sólo se pueden tomar en ambientes institucionales propicios a la creación de riqueza. Es posible entonces que no se puedan tomar buenas decisiones cuando las instituciones están montadas sobre sistemas políticos que favorecen a muy pocos, o que no tienen forma de orientar de manera cooperativa los intereses sociales; lo que hacen entonces es propiciar la captura de rentas e incentivar la redistribución de la riqueza y no la generación de la misma.

Los neoinstitucionalistas introducen un concepto que es muy importante para establecer el nivel de fricción en un sistema económico: el de los costos de transacción. El estudio de este tema fue iniciado por Ronald Coase en 1937, cuando observó que las empresas tenían la opción de hacer transacciones a través del mercado o dentro de sus predios, donde las operaciones se contabilizaban pero no tenían que ser transadas una a una. Esto lo indujo a pensar que la empresa se organizaba como una jerarquía para ahorrar costos de transacción: “en ausencia de costos de transacción, no existe fundamento económico para la existencia de la empresa” (Coase, 1991, 19). Y definió el concepto como “el costo de utilizar el mecanismo de precios” (ibíd., 13), para indicar que de esa manera, la empresa contrataba a trabajadores probados a largo plazo, y que sus administradores y sus proveedores y compradores también estaban inmersos en procesos de contratación flexible y de largo plazo. Sería muy costoso contratar diariamente, por una jornada, a todos los trabajadores de una empresa industrial, aunque ese método pueda ser adecuado para cosechar tomates. Algunos servicios no tenían por qué estar dentro de la empresa y era más barato subcontratarlos por fuera, como la vigilancia y el aseo. Así mismo, la empresa no expone al mercado muchos de sus procesos, porque sería más costoso, y contraproducente, dejarlos a su arbitrio; la contratación diaria de trabajadores o administradores introduciría mucha inestabilidad.

Coase también examinó la relación entre costos de transar e intercambio de derechos de propiedad y la manera de negociar los costos asociados a estos intercambios. Oliver Williamson (1989, 19) profundiza los temas que Coase enunció en su análisis de la empresa jerárquica: los agentes económicos se adaptan a los cambios en su entorno y esto no puede ser captado por el supuesto de competencia externo a los procesos productivos y de intercambio. Los economistas neoclásicos consideran que los costos de transacción son nulos y, sin embargo, cuando se miran en detalle aparecen en forma protuberante costos legales, de ejecución, de vigilancia y costos de información, de cuyo estudio ha surgido una teoría que constituye el aporte de George Akerloff y Joseph Stiglitz a la ciencia económica.

Los gobiernos que impiden profundizar los mercados por favorecer intereses particulares o que permiten una alta inflación generan mala información que induce a muchos agentes a tomar decisiones de producción y ventas equivocadas, que los perjudican. En el caso de la inflación, la señal de precios es falseada por el exceso de demanda monetaria y da lugar a reacciones inapropiadas de los productores. Hay negocios en los que uno de los agentes tiene información de la que carece el otro, y éste sale perjudicado, un hecho que hoy se denomina información asimétrica. En el caso de bienes o servicios racionados por el gobierno, el acceso a ellos produce una renta que a veces es compartida con el funcionario que rubrica el privilegio. La información misma es costosa y el agente nunca sabe cuándo ha recopilado la suficiente para tomar buenas decisiones.

También existen los costos de emprender nuevos negocios, tema que ha dado lugar a una teoría económico-legal de los contratos para explicar qué pasa cuando se incumplen o se cumplen a medias, así como para entender el papel de los costos de vigilarlos y hacerlos cumplir, teoría que vuelve a reunir la economía y las instituciones legales de la sociedad. Todos sabemos que las empresas tienen divisiones jurídicas o contratan bufetes de abogados.

Más importante para el funcionamiento adecuado del sistema capitalista es la existencia de un sistema de justicia imparcial y eficiente que resuelva rápidamente los conflictos y en función de sus méritos. Que todo conflicto sea mediado por una tercera parte, en palabras de North, que deje a todos los litigantes relativamente satisfechos. Si la justicia es corrupta y plagada de ineficiencia, habrá miles de negocios que nunca se llevarán a cabo, los seguros serán prohibitivos y proliferarán los litigios que se resuelven de manera privada o mediante parajusticias; de nuevo, soluciones motivadas por la venganza y no por la justicia.

LAS INSTITUCIONES Y LA HISTORIA

Al tiempo que el parlamento elegido por el pueblo e independiente del soberano establecía impuestos justos, un banco central independiente (privado en Inglaterra y Holanda) garantizaba que el soberano no abusara de la emisión. Elster hace un paralelo entre la independencia de la justicia y el gobierno, para que éste no persiga a la oposición y deje impunes los crímenes de sus funcionarios, con la del banco central, para que el soberano no abuse de la emisión y financie sus gastos o garantice su reelección cuando se trate de democracias. Hoy en día, ciertos economistas de orientación keynesiana piensan que el banco central debe depender del gobierno; así éste podría abusar de la emisión monetaria o ser mala paga: el garante del cumplimiento universal de los contratos puede ser el que más los incumple, sin importar los riesgos. Keynes, sin embargo, consideraba que la emisión sin cortapisas era ruinosa para el capitalismo⁹. Existe una abundante evidencia latinoamericana y africana de que tales abusos conducen a resultados catastróficos para toda la población de los países que siguen ese curso.

Otros elementos históricos importantes de las instituciones democráticas fueron las revoluciones fiscal y financiera. La primera obligó al gobierno a ser eficiente y a invertir los recursos públicos en forma racional, replicando la organización empresarial pero superponiéndole una burocracia escogida por méritos y bien paga, cuya función era optimizar los intereses colectivos. La segunda obligó al cumplimiento impecable de las deudas del Estado (North y Weingast, 1996). Una condición previa fue la derogación de las leyes contra la usura impuestas por la Iglesia católica, que enredaban los contratos de deuda para evadir las regulaciones y que a veces permitían al deudor zafarse de sus compromisos si renegaba públicamente de la deuda y denunciaba al acreedor ante la justicia eclesial.

El nuevo Estado permitió el surgimiento del mercado de deuda pública que estableció la curva de rendimientos de todos los plazos, ésta se convirtió en el papel más seguro y con menor tasa de interés, y sirvió de guía para la conformación de un gran mercado de capital privado, justamente en Londres y Amsterdam, y luego, en el siglo XIX, en Nueva York. Allí acudían los mandatarios y empresarios de los países del continente europeo, que reprimían sus propios sistemas económicos y financieros, para conseguir préstamos mucho más baratos que en sus países. Un Estado grande que recaudaba impuestos altos para la época, pero a la vez justos, que era eficiente y contaba con un enorme apalancamiento financiero fue lo que permitió que Inglaterra y Holanda, aunque ésta se estancó por el alto nivel de tributación requerido para sus gastos militares (Delong, 2000), y después Estados Unidos, se convirtieran en imperios que ampliaron sus fronteras comerciales y de inversión¹⁰.

Quiero destacar que los países donde se originó y consolidó primero el capitalismo fueron centros de la reforma protestante, la cual condujo a la separación de la religión y del Estado. Aunque North argumenta que la religión no es fundamental para explicar el desarrollo económico, a mí me parece que es importante en el diseño inicial de las instituciones. En el caso latinoamericano, la ideología de la contrarreforma impidió el desarrollo de las instituciones políticas liberales, las que regulan y profundizan los mercados. Éstas garantizaron el crecimiento económico y un reparto relativamente equitativo de sus frutos, en particular cuando la tributación se utilizó para financiar los servicios sociales básicos, y aumentar la igualdad de oportunidades de la población por medio de la educación universal y gratuita.

Muy importante en todos estos países fue el mayor acceso a la educación y, en Estados Unidos, a la propiedad de la tierra. Esto dio lugar a una clase media, además de la clase trabajadora, que incidió en el fraccionamiento del poder y en la satisfacción de los intereses de un mayor número de personas. El peso de la clase media en la sociedad es crucial para que la política tienda a beneficiar a más individuos. En su estudio del papel del sufragio electoral y de la educación en América del Norte y del Sur, Mariscal y Sokoloff encontraron que las estructuras de propiedad más democráticas y el disfrute de derechos de votación más amplios en Canadá y el norte de Estados Unidos dieron lugar a un proceso intensivo de educación de sus poblaciones, mientras que en el sur esclavista de Estados Unidos y en América Latina, con estructuras latifundistas de propiedad del suelo y limitación de los derechos al voto, la educación tuvo una cobertura muy inferior y sus deficiencias persisten aún en el siglo XXI. Mientras que en el norte de Estados Unidos el analfabetismo se eliminó en 1830, mediante un sistema gratuito educativo basado en impuestos prediales, en Colombia aún quedaba en 2002 un 10% de la población sin saber leer ni escribir, y el 50% sin terminar la secundaria. El impuesto predial no llega al 1% del pib. Aquí, la educación depende de un imbricado proceso centralista que generó su contraparte, un poderoso sindicato en posición de capturar parte del presupuesto educativo.

En una entrevista¹¹, James Robinson argumenta que North hizo un trabajo muy importante para identificar las instituciones que favorecieron el desarrollo continuo de los países centrales de Occidente, pero que vio el atraso de América Latina como el lado negativo de este proceso, pues fueron colonizados por los países que fracasaron en su desarrollo económico hasta casi finales del siglo XX, España y Portugal. Robinson, quien ha hecho aportes en la aplicación de la teoría de juegos a situaciones políticas y al desarrollo económico, comenta que los postulados de North son difíciles de formalizar matemáticamente. “La contribución de North es muy interesante y propone ideas muy agudas, pero nunca aterriza en una explicación coherente del desarrollo comparativo”. Añade que aún resta analizar las instituciones y la política en América Latina para entender por qué y cómo bloquearon el desarrollo económico, y que es fundamental estudiar y entender a los nuevos países africanos. Ahí tenemos el dilema entre supuestos simplificadores, que permiten la formalización matemática de una teoría, y la observación de la realidad, de la que se extraen algunos hechos sobresalientes para ofrecer explicaciones del comportamiento, que no tienen la elegancia de los modelos formales ni llevan a deducciones interesantes a partir del cambio de supuestos.

Junto con Acemoglu y otros economistas y estudiosos de las ciencias políticas, Robinson sostiene que los países ex coloniales que hoy en día tienen un comportamiento económico deficiente, inicialmente se organizaron como sistemas extractivos de plantaciones y minas, que luego llevaron a una estructura social sesgada por este hecho primigenio (Acemoglu et ál., 2003). El excedente es capturado por regímenes poco democráticos que entran frecuentemente en fases de altas devaluaciones, cesación de pagos e hiperinflaciones, es decir, que pierden sus equilibrios macroeconómicos. En cambio, los países colonizados por poblaciones europeas, lo que Arrighi llamara “colonias de poblamiento” (Estados Unidos, Australia, Nueva Zelanda y, podríamos añadir, regiones como Antioquia y Santander en Colombia o Costa Rica) llevaron a sistemas más igualitarios, con múltiples fuentes de excedentes y, por ello, con una mayor base democrática de sus gobiernos. Esa estructura política repercutió también para que dichos países o regiones progresaran y mantuvieran sus equilibrios macroeconómicos.

Comienzan a proliferar las aplicaciones econométricas al estudio de las instituciones, en forma de paneles con cientos de países que permiten hacer comparaciones interesantes. Aparecen propuestas que tienen en cuenta variables geográficas, institucionales y económicas para establecer relaciones estadísticas entre ellas. El problema, a mi modo de ver, es que replican la lógica de dar primacía al modelo, que se verifica mediante correlaciones de las variables, y desaparecen los mecanismos de transmisión y la dirección de causalidad que tanto enfatizan los viejos institucionalistas y los neoinstitucionalistas como North.

APLICACIONES A AMÉRICA LATINA

El segundo trabajo, apoyado por el historiador latinoamericanista William Summerhill, compara la región de América colonizada por Inglaterra, que implantó sus instituciones democrático-liberales en el norte del continente, con las zonas de colonización española, que estableció sus instituciones monárquicas y corporativas. El hilo conductor es la reacción de los dos sistemas ante un cambio violento de régimen, el proceso de independencia, del cual surge una fase de desorden político. El desorden se caracteriza por una anulación de los derechos de propiedad existentes, el desplazamiento de la autoridad política por una o unas nuevas y una situación en la que “los ciudadanos temen por sus vidas, sus familias y sus fuentes de supervivencia” (North et ál., 2002, 10). El orden político corresponde a un conjunto de instituciones que aseguran la autoridad, cierto nivel de obediencia de la población, bases políticas de apoyo y un respeto relativo a los derechos de propiedad existentes.

En ambas regiones el proceso de independencia llevó a una fase de desorden, breve en el caso anglosajón, pues las 13 colonias acordaron una constitución muy eficiente que permitía negociar continuamente los conflictos de interés entre ciudadanos y regiones, y entre capitalistas del norte y esclavistas del sur. En el caso de la colonización ibérica, el desorden perduró durante casi todo el siglo XIX. La primera produjo un orden político basado en el consenso social, la cooperación en el terreno económico, derechos de propiedad eficientes y protegidos, y estabilidad macroeconómica, y abrió un proceso de desarrollo económico continuo y profundo. La segunda vivió una casi perpetua guerra civil que hizo imposible que cuajaran instituciones democrático liberales sólidas, uno u otro bando violó continuamente los derechos de propiedad, las constituciones liberales eran impuestas a la fuerza, igual que las conservadoras, y el continente se mantuvo estancado económicamente durante la mayor parte del siglo XIX.

Quizás podamos entender las fallas y progresos del proceso de construcción del Estado moderno en América Latina recurriendo a un método de exposición que simplifica y abstrae los detalles, basado en el contraste de tres díadas: parlamentarismo contra corporativismo, federalismo contra centralismo y libertad religiosa frente a Estado religioso.

El corporativismo se define como el intercambio político entre un poder dotado de mucha autoridad y organizaciones estamentales o corporaciones (iglesia, ejército, terratenientes, gremios y sindicatos). Se intercambian privilegios por lealtad. Implica fueros especiales, tratamiento discriminatorio, negación de la igualdad. Existen órganos o cámaras gremiales de representación, y se deja a un lado la representación por sufragio universal. Es un sistema poco flexible que excluye múltiples o nuevos intereses. El parlamentarismo, en cambio, es un sistema de intercambio político entre individuos iguales, y derechos universales. Se intercambian impuestos por representación permanente y control del gasto. Se representan regiones, etnias, clases sociales, grupos de interés o de género. Se establecen canales institucionales para la resolución de conflictos en forma razonada. Surge una división de poderes que exige un tercer poder judicial independiente para resolver los conflictos de negocios, interpersonales y entre el Estado y los particulares. Corporativismo y parlamentarismo se apoyan en algún tipo de poder consensual, pero el primero es más limitado que el segundo y tiende a ejercerlo de manera autoritaria. Mientras que en Europa se consolidó un modelo parlamentario de gobierno, en Estados Unidos se arraigó un modelo presidencialista.

El corporativismo más moderno, basado en la fusión de monopolios industriales, bancos y sus correspondientes sindicatos, que comenzara a implementar Bismark en la Alemania de fines del siglo XIX, mediante la protección, defendidos en los escritos de Friedrich List, tuvo un amplio seguimiento en América Latina. En este continente surgieron gobiernos populistas que impusieron la captura de las rentas sobre los sectores de exportación por parte de las industrias protegidas que sustituyeron importaciones, emitiendo a favor de ellas y perdiendo rápida y recurrentemente el equilibrio macroeconómico¹³. Al transitar por atajos intervencionistas, que parecían aceleradores del desarrollo económico, se precipitaron en espirales hiperinflacionarias y empobrecieron a sus sociedades. Getulio Vargas en Brasil y Perón en la Argentina son los ejemplos típicos de esta tradición radical latinoamericana que se opone a la estabilidad de precios, la disciplina fiscal y a una tasa de cambio que refleje los equilibrios de la economía.

Lo que hicieron y hacen los populistas es elevar el corporativismo hasta el punto de negar los fundamentos del parlamentarismo. Ganan fuerza los sindicatos adictos al caudillo –otra tradición carismática heredada del pasado colonial–, se afirman los gremios con acceso a las divisas o al crédito subsidiado, y se dejan de construir avenidas permanentes y universales de representación. El populismo atenta contra los derechos de propiedad, expropia a los depositantes y acreedores del sistema financiero trasladando su propiedad a los deudores y al gobierno, rompe los contratos, favorece a sus huestes, liquida la meritocracia y pierde la estabilidad macroeconómica. El populismo es un retroceso al pasado colonial, con un discurso democrático irresponsable; logra un apoyo político que viene de abajo, pero no ayuda a construir un sistema político consensual, justo y estable que sirva de base a un desarrollo económico más profundo¹⁴.

El primer polo de la segunda díada es el Estado centralista, que concentra el poder sin ningún freno geográfico. No hay instancias de poder regional ni local o son raquíticas y dependen de los intercambios con el centro. El poder central reparte recursos a las regiones y localidades que piden, se desgañitan y se lamentan de su impotencia. El sistema federal, por el contrario, implica fuertes poderes locales y regionales que balancean y frenan el poder central. Tiene bases tributarias propias y resuelve sus problemas más apremiantes con el concurso comunitario. Las regiones compiten por inversiones e inmigrantes que aumenten la riqueza y con ello sus bases tributarias. El poder central actúa como árbitro para que exista libre comercio entre las regiones y da señales de fuertes restricciones presupuestales: no salva las malas finanzas de ningún nivel del gobierno ni de ninguna empresa pública, menos aún de las privadas (Weingast, 2000).

En América Latina, aun en los países que se autodefinen como repúblicas federales, el estado central recauda todos los impuestos y los transfiere a las regiones que se caracterizan por su pereza fiscal: para ellas es más rentable políticamente luchar por transferencias que tomar el destino en sus manos con impuestos locales más altos. Los estados federales cuentan también con bancos públicos alimentados con la emisión del banco central, pues tienden a estar quebrados porque financian la política y no los negocios. La Comunidad Europea está implementando la idea federal en un grupo importante de países con su mercado común, su moneda única y su parlamento europeo, por primera vez en la historia.

La tercera díada es la del Estado laico contra el Estado religioso. Los países anglosajones y nórdicos pasaron por prolongadas guerras religiosas que culminaron con el triunfo de los protestantes, quienes decidieron prohibir que el Estado agenciara dogmas religiosos y se dedicara a defenderlos celosamente, en vez de procurar el bien común y el progreso económico. Esto también fue logrado por la Revolución Francesa y Napoleón lo llevó al resto de la Europa que conquistó. La vida civil de la población se organizó en forma laica, de manera más razonable que bajo orientación religiosa. La educación y las ciencias se libraron de la interpretación religiosa y desarrollaron a fondo las capacidades de los individuos en un ambiente de libertad personal y sexual. La herencia hispánica fue distinta: un Estado unido umbilicalmente a una Iglesia que podía censurar las creencias y los valores, y partidos conservadores o católicos que defendían sus privilegios. Se frenó así la libre expresión de las ideas, se impidió el desarrollo de universidades y colegios laicos que tuvieran la libertad para investigar y absorber las ciencias y, en consecuencia, multiplicar las tecnologías. Y se difundieron las ideologías de desigualdad de géneros, basadas en el machismo y el marianismo.

Las tres díadas confluyen en cierta combinación de libertad política y libertad económica, en la implementación de la igualdad frente a la ley y en la facilidad para adquirir propiedades o sea en la legitimidad misma de la propiedad y del régimen político. América Latina ha avanzado hacia formas de gobierno más parlamentarias, más descentralizadas y ha logrado, con pocas excepciones, la separación de la Iglesia y del Estado. Pero, como dice North, la historia presente depende de la senda que viene del pasado, y muchas de las instituciones informales y de las creencias –que incluyen, entre otras, a la profesión de economista– siguen marcadas por el legado colonial.

A MANERA DE CONCLUSIÓN

La economía neoinstitucional mantiene algunos supuestos del paradigma neoclásico de la economía contemporánea: los procesos de maximización que gobiernan el comportamiento de empresas y agentes, un nivel mínimo de racionalidad del agente individual y el punto de partida, el individualismo metodológico, aunque dé más importancia a las normas que emiten las instituciones, las que, a fin de cuentas, son construcciones sociales. Y se aleja de ese paradigma en los supuestos sicológicos, en el peso que otorga a los costos de transacción, asociados a su vez a las instituciones que facilitan los intercambios y aseguran o no los derechos de propiedad de los agentes.

Por otra parte, se puede hablar de un programa de investigación empírica en el que insistieron los primeros institucionalistas norteamericanos, Veblen, Clark y Mitchell, y que eventualmente fue aceptado por toda la profesión, sin importar el carácter de las hipótesis que se ponían a prueba. Más en particular, Haber dice que la historia económica contemporánea es el resultado de tres programas de investigación: el primero fue la medición cuidadosa de los factores del crecimiento económico, asociado al desarrollo de las cuentas nacionales, que intentó medir el acervo de capital, la fuerza de trabajo, los salarios, los patrones de nutrición, los niveles educativos y las tasas de mortalidad y fertilidad. El segundo programa fue el estudio de las fuentes tecnológicas e institucionales del crecimiento económico, pues detrás de los cambios en las tasas de ahorro, la asignación de la fuerza de trabajo y la formación de capital subyacían importantes innovaciones organizativas y técnicas. El tercer programa, asociado al trabajo de North, fue la aplicación formal de la teoría económica (neoclásica) a la comprensión del cambio institucional, para entender de qué manera “el cambio institucional hacía posible la actividad económica mediante la reducción de los costos de transacción y el aumento de la certidumbre” (Haber, 1997, 4) con que actuaban los agentes económicos. North ha ido más allá al plantear que hay que entender la historia en forma dinámica, como procesos causales acumulativos, y en este punto rompe con los neoclásicos.

Infortunadamente, estos programas de investigación fueron rechazados en América Latina, en parte por el paradigma opuesto derivado de los planteamientos de Prebisch y la Cepal¹⁵, para quienes las leyes del crecimiento económico que operaban en el centro no operaban en la periferia, lo que equivale a la idea de que “la química no funciona en el trópico”. Los seguidores de este paradigma percibían unas fuertes fricciones institucionales que frenaban el desarrollo económico, ausente en las economías desarrolladas, las cuales, según ellos, se podían remover con una mayor autarquía y una acción del Estado más fuerte. Pensaban, además, que el comercio internacional era perjudicial para los países subdesarrollados. Influidos por la escuela histórica alemana de Friedrich List, Prebisch y sus discípulos, diseñaron programas económicos proteccionistas, frecuentemente ejecutados con visiones e intereses corporativos; y justificaron medidas que, en opinión de Bates, surgieron de las coaliciones que tratan de apropiarse del excedente exportador y persiguen políticas mercantilistas para acelerar su desarrollo económico.

Esta teoría se radicalizó con la escuela de la dependencia, que acusó a la dominación externa del subdesarrollo en todo el mundo, sin examinar el entramado institucional de cada país. Para esta escuela, las trabas al desarrollo sólo se podían resanar mediante una revolución política. La teoría de la dependencia recurrió al colectivismo metodológico para inferir que la totalidad sobredetermina a las partes. Sus hipótesis de la dependencia económica y política como causa del subdesarrollo y de los resultados perversos del comercio internacional nunca fueron validadas empíricamente, y la segunda es contraevidente. Haber menciona que Aldo Ferrer, en su historia de Argentina, no ofrece ninguna estadística y se ufana de ello. El sesgo antiempírico de la teoría de la dependencia fue su flanco más débil y lo que luego llevó a su decadencia.

¿Lo anterior significa que los países pobres son independientes de los grandes imperios? De ninguna manera. El grado de dependencia se puede analizar rigurosamente mediante la teoría neoinstitucional: las relaciones políticas desiguales entre países, el funcionamiento de las agencias multilaterales en términos de votación y representación, cómo sus técnicos tratan de impulsar ciertas reformas en los países socios que terminan distinto a como fueron previstas porque las instituciones locales las absorben a su manera, cómo se entrelaza una empresa multinacional con las estructuras políticas locales y cómo influye en los procesos legislativos. A niveles más específicos, el neoinstitucionalismo puede preguntar cómo se reparte el excedente petrolero en los contratos de asociación entre gobierno y empresa, de qué manera se hacen las privatizaciones, cómo son reguladas tales inversiones y a quién benefician, etc. Es posible probar rigurosamente cada una de estas hipótesis recurriendo a las estructuras legales y políticas, a los datos y a las estadísticas disponibles.

Quizás sea el momento para hacer lo que hicieron los académicos de los países emergentes de Asia, España y Portugal en los años setenta del siglo XX y, en América Latina, Chile y Brasil, que lograron altas tasas de crecimiento económico durante el siglo XX: absorber creativamente las ciencias y las tecnologías de Occidente para ser más fuertes y soberanos. Esas ciencias incluyen la economía, su paradigma dominante, sus programas de investigación y los aportes de sus hijuelas críticas, entre las que ocupa un importante lugar el neoinstitucionalismo.

]]> NOTAS AL PIE

1. Ver en el sitio [www.isnie.org] los encuentros anuales de los muchos científicos sociales que se congregan alrededor de la idea de que las instituciones son fundamentales para explicar el comportamiento social y económico.

2. En la Teoría general del empleo, el interés y el dinero, Keynes no expuso sus ideas mediante fórmulas matemáticas. Fueron Hicks, Hansen y Kline (con el modelo HHK o IS-LM) quienes formalizaron las ideas primigenias de Keynes en un aparato simplificado, que se llamó “síntesis neoclásica keynesiana”. Los fundamentalistas keynesianos se quejaron del modelo por despojar a Keynes de sus significados más complejos y sutiles (Chick, 1990, 23), mientras que los economistas ortodoxos lo acusaron de haber expuesto sus ideas en forma tan extensa y desordenada que se prestaba a interpretaciones confusas y contradictorias.

3. “El consumo conspicuo de bienes valiosos es un medio de ganar reputación para los caballeros del ocio” (Veblen, 1965, 117). En la sociedad industrial, el consumo conspicuo va a la esposa del hombre de negocios que no debe trabajar y concentrarse en organizar la vida social (para los negocios) del mismo que ya pierde el carácter de ocioso, lo que se complementa o sustituye con el consumo de bienes. En todos los casos, aunque Veblen no lo trata como un valor negativo, hay un desperdicio de tiempo y de bienes (ibíd., 125).

4. Veblen se refirió así a Marx: “si hubiera elaborado una concepción materialista consistente [...] habría conducido, como lo hizo el darwinismo, a un concepto de cambio acumulativo de la estructura social y de su función; pero este proceso, que es esencialmente una secuencia acumulativa de causación, opaca y antiteleológica, no podía ser afirmado en la dirección de progreso, distinguido de retroceso, o de tender hacia algún tipo de ‘realización' o ‘auto-realización' sin una infusión de fantasía pía por parte del especulador” (Veblen, 1996, 282).

5. Es notable que Marx pensara que el hombre superaría el reino biológico en el comunismo: “Darwin no supo qué amarga sátira acerca de la humanidad [...] estaba elaborando cuando mostró que la libre competencia, la lucha por la existencia que los economistas consideran como el logro mayor de la historia, era la condición normal del reino animal. Sólo una organización consciente de la producción social, en la cual la producción y la distribución están planificadas, puede levantar a la sociedad humana por encima del reino animal” (citado por Isaiah Berlin, en su Karl Marx ).

6. En el fascinante libro El club de los metafísicossobre la historia intelectual de Estados Unidos en el siglo XIX, Louis Menand establece lo importante que fue el darwinismo para restarle estatus científico a las teorías creacionistas y racistas que planteaban que el hombre negro había sido creado por Dios como una subespecie que debía estar sometida a la voluntad del hombre blanco. La teoría de la evolución planteaba, por el contrario, que el hombre y todas sus razas surgían de un mismo tronco y que tenían las mismas capacidades. La nueva teoría con su idea de procesos casuísticos impulsó también el desarrollo de las matemáticas de la probabilidad y los métodos estadísticos estocásticos.

7. En Tiempo de morir, de Gabriel García Márquez, el personaje principal mata en duelo a su oponente, paga 18 años de cárcel y, cuando sale de prisión, el hijo de este último pretende ultimarlo para saciar su sed de venganza y ejercer una justicia privada, sin importar que cumplió con la pública. Se aproxima así al lema siciliano que comenta Jon Elster: dos ojos por un ojo.

8. Como vimos antes, también hubo modelos exitosos de desarrollo basados en el corporativismo, como la Alemania de Bismark, el Japón después de la restauración Meiji y, más tarde, Corea del Sur, todos los cuales entraron en una fuerte competencia militar y económica con sus rivales, que actuó como mecanismo de compromiso sobre sus regímenes políticos para imponer disciplina en los incentivos, mantener los equilibrios macroeconómicos y, en general, privilegiar las políticas desarrollistas.

9. En su ensayo Inflation de 1919, Keynes escribía: “no hay ningún medio de destrucción más sutil, más seguro de remover las bases existentes de la sociedad que corromper su moneda. El proceso compromete a todas las fuerzas escondidas de las leyes económicas del lado de la destrucción y lo hace de tal manera que ni un hombre en un millón puede entender lo que está sucediendo” (Keynes, 1963, 77-79).

11. Ver [webpondo.org].

12. En los años 70, la discusión dentro de la izquierda colombiana estuvo dominada por la vigencia de la revolución democrática, entre los que defendían la estrategia de la revolución por etapas, que debía ser llevada a cabo antes de adelantar la revolución socialista, y los que defendían la simultaneidad de ambas revoluciones, a la manera leninista o trotskista. Nadie discutió que la revolución democrática levantaba protecciones permanentes contra el despotismo, mientras que el esquema de partido único de la clase explotada debía llevar necesariamente a que ejerciera la tiranía. Tanto la revolución por etapas como la revolución permanente conducirían inexorablemente al totalitarismo.

13. La Alemania corporativa mantuvo sus equilibrios macroeconómicos hasta 1914 pero los perdió para financiar la Primera Guerra Mundial y por las reparaciones a que fue sometida en Versalles, lo que desató la hiperinflación en 1921.

14. Tampoco los intentos de liberación económica, privatizaciones y ajustes fiscales han sido exitosos en algunos de los países latinoamericanos porque sus instituciones políticas desprovistas de autocontroles son reacias a vivir de acuerdo con sus medios. Sin embargo, los países serios de la región, Chile, México, Brasil y Perú tienden a combinar estabilidad económica con progreso económico, aun después de la crisis de 1998-1999.

15. En Colombia, el programa de historia económica que recurría a modelos econométricos fue criticado por una coalición de historiadores tradicionales, dependentistas y marxistas que rechazaron el trabajo de William P. McGreevey, Historia económica de Colombia 1840-1930. Ver Meisel (1999).

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