Elecciones y reelecciones presidenciales en América Latina, 2009

Presidential elections and reelections in Latin America, 2009

Juan Carlos Arenas G.*; Germán Darío Valencia A.**

* Profesor del Instituto de Estudios Políticos de la Universidad de Antioquia y miembro del grupo de investigación Estudios Políticos de la misma universidad. Dirección electrónica: juancarlosarenas.gomez@gmail.com.

** Profesor Asociado del Instituto de Estudios Políticos de la Universidad de Antioquia y miembro de los grupos de investigación Hegemonías, guerras y conflicto y Microeconomía Aplicada de la misma universidad. Dirección electrónica: german.valencia@udea.edu.co y gdvalencia@yahoo.com.

–Introducción. –I. Naturaleza de la ola reeleccionista en América Latina. –II. Elecciones en América Latina: la coyuntura. –A. Grupo de los no reeleccionistas. –B. Grupo de los reeleccionistas alternados. –C. Grupo de los reeleccionistas consecutivo. –D. Grupo de los reeleccionistas indefinidos. –III. Los pros y los contras de la reelección del ejecutivo: argumentos para el debate. –A. Consecuencias institucionales. –B. Procedimientos democráticos: argumentos a favor y en contra.–Referencias bibliográficas.

RESUMEN

En 2009 América Latina vive un proceso electoral agitado: siete elecciones presidenciales, dos referendos y tres elecciones legislativas, así lo evidencian. Sin embargo, son las elecciones presidenciales las que mayor interés despiertan, debido a la ola reeleccionista que agita a la región: 14 de los 19 países que la componen han adoptado la reelección presidencial. En este artículo se analiza el fenómeno, presentándolo más como el resultado de la personalización del poder y la provisionalidad institucional, que como fruto de una debida argumentación sobre la conveniencia que tiene este tipo de arreglo político para el adecuado funcionamiento del sistema democrático; además, muestra la actual dinámica electoral latinoamericana, destacando los pros y contras de las reelecciones del Ejecutivo.

Palabras clave: coyuntura política, elecciones presidenciales, América Latina, cambios institucionales.

ABSTRACT

Latin America has experienced several choppy electoral processes in 2009: seven presidential elections, two referendums and three legislative elections. However, the presidential elections lead the interest of opinion, due to the recent new reelection wave. This mechanism has been adopted for fourteen out of nineteen countries in the region. The present article analyzes the reelection phenomenon as a result of the personalization of power and the institutional provision of resources, which could be the outcome of an argument about the convenience of a political arrangement for the functionality of the democratic system. Moreover, this article shows the current electoral dynamic in Latin America, highlighting the pros and cons of reelections.

Key words: political conjuncture, presidential elections, Latin America, institutional changes.

RÉSUMÉ

Most clef: conjoncture politique, élections présidentielles, Amérique latine, changements institutionnels.

Clasificación JEL: D73, O54, P16, P48.

Introducción

El 15 de febrero de 1819, Simón Bolívar en su Discurso del Congreso de Angostura advertía: ''[...] nada es tan peligroso como dejar permanecer largo tiempo a un mismo ciudadano en el poder. El pueblo se acostumbra a obedecerlo y él se acostumbra a mandarlo; de donde se origina la usurpación y la tiranía''. Casi dos siglos después pareciera que esta advertencia no tuviera vigencia. Hasta hoy, 14 de los 19 países que conforman América Latina, han aprobado dentro de sus marcos constitucionales la reelección presidencial. El último en hacerlo fue la República Bolivariana de Venezuela, que el 15 de febrero de 2009 permitió la reelección consecutiva e indefinida de su primer mandatario.

Esta situación contrasta con la costumbre de tres lustros atrás, cuando la reelección presidencial en los países latinoamericanos era casi inexistente. Hasta 1993, la mayoría de las constituciones de la región consagraban el principio de no reelección o de reelección pero con un período de por medio (Camacho, 1965, p. 30)¹ . Tal restricción –que Juan Linz (1997) incluye dentro de las características de la rigidez del presidencialismo– estaba asociada con un pasado de gobiernos dictatoriales o jefes de Estado que, de manera tiránica, ocuparon el poder ejecutivo por años e incluso por décadas. El juicio histórico ligaba estas experiencias con nefastas restricciones de las libertades, atropello a los derechos humanos y credenciales antidemocráticas de los regímenes. Algo de aquellos temores fundados estuvo en la base de los diseños institucionales en los que se abogaba por el fortalecimiento del republicanismo y la democracia, conservando dentro de sus principios políticos la alternancia en el poder.

Sin embargo, al correr la década de 1990, países como Perú, Brasil y Argentina, tomaron la decisión constitucional de permitir la reelección presidencial. También es el caso de Colombia, que habiendo negado esa posibilidad en 1991, en 2004 constitucionalizó la reelección inmediata y desde mediados de 2008, está enfrascada en la discusión de un nuevo cambio normativo que permita extender la reelección a un tercer período. Con esta serie de cambios se abrió en Colombia y en la región, el debate sobre la conveniencia o no de permitir este tipo de situación. Preguntas tales como: ¿Qué tan conveniente es para un régimen presidencialista admitir la reelección del jefe de Estado por varios períodos consecutivos? o ¿Qué efectos tienen esta serie de modificaciones constitucionales para el fortalecimiento de la institucionalidad democrática y de la gobernabilidad en los países de la región? o ¿Cuál es el fundamento de las justificaciones o ataques a este tipo de arreglo constitucional, tal como se lo debate actualmente en América Latina? son algunos de los interrogantes realizados por analistas políticos y, en general, por aquellos que alimentan el debate público en torno a temas de esta naturaleza.

Este artículo se busca abordar éstas y otras preguntas asociadas a la reelección presidencial; tiene como objetivo analizar la llamada ola reeleccionista en América Latina. En la primera sección se caracterizará este fenómeno latinoamericano, explicando la naturaleza reeleccionista de estos países, un fenómeno que obedece más al carácter de personalización del poder y provisionalidad institucional que a las conveniencias teóricas y prácticas que tiene para el sistema político. En la segunda, se presenta la situación institucional actual y se caracteriza cada uno de los países mostrando la dinámica política más reciente. Finalmente, en la tercera se presenta el debate sobre los pros y los contras de las reelecciones y se dejan algunos puntos que hay que tener en cuenta en el debate sobre la conveniencia o no de la reelección del Ejecutivo.

I. Naturaleza de la ola reeleccionista en América Latina

Históricamente en América ha predominado como régimen político el presidencialismo. En estos casos el Jefe del Estado es al mismo tiempo el Jefe de Gobierno. El presidente de la república, elegido generalmente por vía democrática, a través de votación secreta y directa por los ciudadanos, es una persona con amplias competencias en la dirección de la administración pública (Molina, 2001, p. 100). Esta costumbre contrasta con los regímenes parlamentarios, que constituyen la base de algunas de las democracias más consolidadas en Europa, en las que es el poder Legislativo el que toma las grandes decisiones en la mayoría de aspectos de la administración del Estado, dejando al presidente o primer ministro en una posición subordinada.

El presidencialismo está caracterizado, según Crespo y Garrido (2008, p. 19), por la ocurrencia simultánea de tres condiciones: el Jefe del Estado resulta de la elección popular, el parlamento no puede remover a este a través de su voto y el gabinete es nombrado y encabezado por el presidente. Otro factor importante, resaltado en Linz (1997), consiste en mostrar que en los regímenes presidenciales se configura una doble legitimidad a partir del veredicto de las urnas. En otras palabras, los regímenes presidenciales se caracterizan por que tanto el Ejecutivo como el Legislativo pueden reclamar legitimidad en sus mandatos a partir del apoyo de los ciudadanos en las urnas. El asunto resulta fundamental para entender la lógica de contrapesos característica de este tipo de regímenes.

Son ejemplos de sistemas presidencialistas en América: Estados Unidos, México, Brasil o Colombia (figura 1). Sin embargo, a pesar de la característica común del sistema, el papel del presidente es muy disímil entre ellos: en el país del norte al presidente, a pesar de ser el centro del poder, se le mantiene un control permanente por parte del Legislativo, tratando de fortalecer el equilibrio de poderes; cosa que no ocurre de manera tan clara en América Latina: al presidente se le dan funciones muy amplias, a veces desmedidas. A partir de este abanico de atribuciones, un político al llegar al poder cuanta con una gama muy amplia de recursos, bien sea para conseguir sus fines particulares –beneficios para su partido, su región o su familia– o para promover un proyecto más general de gobierno de la sociedad.

En este sentido, una tendencia reciente en América Latina ha sido que cuando un presidente llegar al poder, utiliza los medios que tiene disponibles para permanecer en su cargo, aprovechando las posibilidades que esta condición le ofrece. Esto se ejemplifica claramente con los llamados ciclos políticos de la economía (Cadal, 2009; Escobar, 1996; Martínez y Álvarez, 1994), donde se muestra cómo en determinados momentos, cuando están cerca las elecciones, los presidentes realizan cambios en la política económica (ya sea en el empleo, los créditos o las inversiones, entre otros variables) buscando afectar la opinión de la población, al beneficiarla; con ello logran cautivar al electorado y sembrarle la idea de un gobierno bueno, necesario y que debería continuar.

En esta lógica, la reelección presidencial se presenta como un premio a aquel líder carismático que se cree debe continuar en el poder. La reelección aparece no como el resultado de la argumentación sobre la conveniencia para el sistema político, sino como el fruto de un presidente que quiere permanecer en el poder y una ciudadanía que quiere premiar a un político por el desempeño en su administración. Es decir, los procesos a través de los cuales se ha habilitado el mecanismo de la reelección se han dinamizado a partir de los esfuerzos de políticos buscadores de cargos, que han colocado como argumento a favor de la aprobación de este mecanismo la idea de que con este tipo de cambios, la ciudadanía dispondrá de un recurso efectivo para premiarlos o castigarlos según su desempeño.

El anterior argumento ha sido utilizado incluso desde la academia, quienes defienden la idea de que las constituciones no deben ser sacralizadas, convertidas en documentos inmodificables y que sus transformaciones –incluidas aquellas que favorecen la reelección– no deben ser interpretadas siempre de manera negativa (Del Campo, 2009; Negretto, 2009). Suponen, en abstracto, que la introducción del mecanismo de reelección está asociada con la posibilidad de que los ciudadanos tengan mecanismos de premios y castigos para sus gobernantes. Ahora, se advierte, no obstante, que ]]> [...] en contextos de debilidad institucional [...], la reelección presidencial limita la alternancia en el poder, provee de incentivos a la corrupción e incrementa el personalismo en la política. (Negreto, 2007, p. 51)

Es evidente que en América Latina el motor de los cambios constitucionales tendientes a la instauración de la reelección ha estado asociado con algunas de las características a las que alude Negretto (2007). Los cambios aprobados en las últimas dos décadas se dan precisamente después de que un líder carismático, con altos niveles de popularidad, se interesa en ser reelegido, de lo que se siguen los primero esfuerzos por modificar la constitución y luego por presentarse en el período inmediato a elección para refrendar su mandato. Así lo han hecho Ménem en Argentina, Cardoso en Brasil, Fujimori en Perú, Chávez en Venezuela, Correa en Ecuador y Mejía en República Dominicana², entre otros. En síntesis, todas las reformas recientes en favor de la reelección en América Latina tuvieron nombre y apellido propio y se dieron a partir de esfuerzos muy grandes de la coalición en el poder por introducir modificaciones en su beneficio.

En 2009 continúan por este sendero otros países latinoamericanos como Bolivia y Colombia. El primer país aprobó en febrero de este año (2009) la reelección a través de un referendo y su actual presidente Evo Morales, buscará refrendar su poder en diciembre próximo. Igual ocurre en Colombia con Álvaro Uribe Vélez: en su primer mandato buscó y aprovecho la reelección y, desde finales de 2008, se gestiona una nueva reforma constitucional, a través de referendo, que abra la posibilidad de un tercer mandato. Así, son 14 los países que han aprobado la reelección, ya sea de manera rotativa, consecutiva pero limitada o consecutiva pero indefinida (tabla 1).

II. Elecciones en América Latina: la coyuntura

Como se dijo antes, en 2009 América Latina está pasando por seis elecciones presidenciales (El Salvador, Ecuador, Panamá, Uruguay, Honduras y Chile), dos referendos (Bolivia y Venezuela) y tres elecciones legislativas (El Salvador, Argentina y México). Situación solo superada en el período correspondiente al segundo semestre de 2005 y primer semestre de 2006. En la tabla 2 se puede ver tal agentada electoral, donde se destaca las elecciones presidenciales.

A. Grupo de los no reeleccionistas

Este grupo lo conforman los cuatro países que aun no han entrado en la ola reeleccionista, aunque en algunos de ellos se han abierto debates en torno a la conveniencia de adoptarla. Las razones para no hacerlo son diversas: por ejemplo, México y Guatemala tienen un temor fuertemente arraigado frente a los caudillismos; en tanto que, Honduras y Paraguay, a pesar de no tener propuestas claras para permitirla o liderazgos que motiven la decisión, han abierto espacio para debatir el tema. En conclusión, son varios los argumentos que se presentan para no realizar la reelección del Ejecutivo, los cuales serán desarrollados en la tercera sección de este artículo. La situación de cada país puede resumirse así:

Guatemala es el país que expresa de manera más tajante y explícita la prohibición de la reelección, según el artículo 187 de su Constitución. En este caso, los caudillos y jefes de golpes de Estado así como las personas que hayan ocupado el cargo en alguna oportunidad, tienen proscrita la posibilidad de ser elegidos para dicha dignidad. Están expresadas allí las cautelas de los constituyentes, después de haberse sobrepuesto a situaciones de ruptura del orden constitucional y haber superado un conflicto interno de más de 30 años de duración. Adicionalmente, puede advertirse que en este caso se combinan las circunstancias de la necesidad de hacer desarrollo de los principios constitucionales y la presencia de un mandatario en ejercicio –Álvaro Colom Caballeros, del partido de Unidad Nacional de la Esperanza (UNE)– que hasta el momento no ha expresado ningún interés en promover este tipo de cambios en las reglas del juego.

Por su parte, México estableció constitucionalmente la no reelección: ''El ciudadano que haya desempeñado el cargo de Presidente de la República, electo popularmente, o con el carácter de interino, provisional o substituto, en ningún caso y por ningún motivo podrá volver a desempeñar ese puesto'' (art 83, cursivas fuera del texto). Este principio rige desde 1917 y constituye una especie de antídoto contra el Porfiriato, cuya duración superó las tres décadas. Actualmente, México está en la perspectiva de celebrar elecciones legislativas (5 de julio de 2010) en las que se renueva tanto la Cámara de Diputados como a seis gobernadores. El interés en estas elecciones radica en que con ellas se puede predecir lo que ocurrirá en las elecciones presidenciales de 2012. Cabe destacar que la izquierda, que estuvo a punto de ganar la elección presidencial anterior con la candidatura de López Obrador, hoy se presenta dividida, ya que el Partido de la Revolución Democrática (PRD) que lo postuló, actualmente está en manos de sus opositores internos, que han flexibilizado su posición frente al gobierno. De otra parte, para el oficialismo de centro-derecha representado en el Partido Acción Nacional (PAN) en las parlamentarias puede significar asegurar la gobernabilidad en la segunda parte del mandato del presidente Felipe Calderón; mientras que para la oposición tradicional encarnada en el Partido de la Revolución Institucional (PRI), triunfar en esta contienda abre opciones de ganar las próximas elecciones presidenciales, tras dos derrotas sucesivas frente al PAN (Fraga, 2009).

Honduras, por su parte, desde junio de 2009 se ha convertido en el epicentro del análisis político latinoamericano. La búsqueda de una reforma constitucional que permitiera la reelección presidencial, entre otros cambios, fue la causa del estallido del golpe de Estado. A finales de junio el presidente de la república Manuel Zelaya fue depuesto por la fuerza y sustituido por un gobierno interino en el país, presidido por Roberto Micheletti. Ahora, la nación centroamericana enfrenta el desafío de realizar nuevas elecciones, en medio de una de las peores crisis de su historia (Cuba 2.0, 2009). Estas se tienen programadas para el 29 noviembre, donde se enfrentarían Mauricio Villeda del Partido Liberal y el opositor Porfirio Lobo del Partido Nacional, pero con la llegada de nuevo de Zelaya a Honduras, resguardado en la Embajada de Brasil, el panorama es incierto³.

Finaliza este grupo Paraguay, que estuvo regido hasta 1989 por una dictadura 35 años en cabeza de Alfredo Stroessner, que recibió el apoyo del partido Colorado, cuyo control en la legislatura permitió hacer los cambios necesarios para legalizar este ejercicio del poder. La posibilidad de reelegirse en el ejercicio presidencial fue modificada y se prohibió en todo momento, como quedó explicito en el artículo 229 de la Constitución Política de 1992. A pesar de ello, Paraguay no es ajena al debate reeleccionista, su actual presidente Fernando Lugo se viene inclinado a favor de esta opción y ha manifestado que buscaría la reelección si las leyes y el pueblo lo permiten; una postura semejante a la que asumió su antecesor Nicanor Duarte Frutos (2003-2008), y que generó gran controversia al convocar a una asamblea constituyente en 2006, donde solicitaba una reforma que le permitiera el segundo mandato. En este caso el debate está abierto y en medio de la opinión pública se abre discusiones entre sectores favorables y opositores a esta medida.

B. Grupo de los reeleccionistas alternados

Algo similar ocurre en Chile, país que vivió una sangrienta dictadura hasta finales de 1989. En los acuerdos de la transición, se establecieron regulaciones constitucionales para limitar la reelección presidencial, estableciendo como regla la posibilidad de ejercerla tras un período de por medio (Artículo 25 de la Constitución de 1980)⁴. Desde que Pinochet abandonó el poder, la dirección del Estado se encuentra bajo el dominio de la Concertación. En diciembre de este año se celebrarán de nuevo las elecciones presidenciales, donde el candidato Sebastián Piñera, de la centroderecha, está esperanzado en llegar al poder, al igual que el demócrata cristiano Eduardo Frei (que ya fue presidente entre 1994 y 2000) y el radical José Antonio Gómez. Falta por proponerse Ricardo Lagos (también presidente entre 2000 y 2006) perteneciente a la Concertación.

Uruguay, por su parte, establece en el artículo 152 de su Constitución política que solo podrá volverse a ejercer la presidencia habiendo transcurrido 5 años de cese en esta función. A pesar de que se ha mencionado la posibilidad de gestar una reforma para abrir esta opción, parece relativamente claro que el presidente Tabaré Vázquez, además de haberse manifestado explícitamente en contra del asunto, no cuenta con un control fuerte sobre el legislativo, lo que hace que la aprobación de una reforma constitucional en esta dirección sea muy difícil. A pesar de ello, el partido oficialista (Frente Amplio) se mantendrá en el poder, con su candidato José Pepe Mujica, quien seguirá con el proyecto de Tabaré Vázquez. Sin embargo se pelean con el partido oficialista otras dos fuerzas políticas: los Blancos y los Colorados.

Continúan en este grupo El Salvador, Nicaragua y Panamá. En el primer país se celebró el 18 de enero de 2009, elecciones municipales y legislativas y el 15 de marzo las presidenciales. En las elecciones presidenciales logró el cargo Mauricio Funes del Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN), rompiendo con ello 20 años de dominio del partido Alianza Republicana Nacionalista (Arena) y acercando este país a los gobiernos de izquierda de América Latina. Nicaragua, se encuentra en estos momentos en la segunda presidencia de Daniel Ortega y hay un interés del este por hacer reformas que le permitan la reelección consecutiva, pero el asunto se encuentra todavía en un difícil período de gestación de la iniciativa.

En el caso de Panamá la restricción se da para dos períodos consecutivos, según el artículo 172 de su Carta Constitucional. En 1998 se intentó por parte de Ernesto Pérez Balladares aprobar una modificación a la Constitución para introducir la reelección inmediata, pero la propuesta fue derrotada en las urnas. Siguiendo la reglmentación vigente, el 3 de mayo de 2009 fueron celebrados los comicios presidenciales, en los que, de manea sorpresiva, resulto triunfador el candidato opositor al gobierno, Ricardo Martinelli, obteniendo más del 60% frente a la candidata oficialista Balbina Herrrera, apoyada por el presidente Martín Torrijos.

Por último, Perú aceptó desde 1993 la reelección consecutiva, después del autogolpe de 1992 por el presidente Alberto Fujimori. Este controvertido presidente gobernó hasta 2000, año en el cual fue reelecto pero destituido por las graves acusaciones en su contra que incluían ''intimidación a los adversarios políticos y sus prácticas de mano dura durante la elección de 2000 en su intento por obtener un tercer período'' (Carey, 2003a, p. 12). La Constitución fue nuevamente modificada en noviembre de 2000, para permitir reelección solo de manara alternada. Esta razón ha llevado a que su actual presidente Alan García, que había sido presidente en dos oportunidades (1985 y 1990), busque terminar su período de cinco años con un buen nivel de popularidad, intentando conservar un capital político que le permita presentarse en las elecciones de 2016.

C. Grupo de los reeleccionistas consecutivos

Inicia esta lista Argentina, en la que Carlos Menem, en funciones presidenciales, logró hacer una enmienda constitucional en 1994 para permitir la reelección consecutiva, viéndose beneficiado al ser reelegido para el período 1995- 1999. En octubre de 2009 se celebrarán las elecciones legislativas, como antecedente de las presidenciales en 2011. Para este último año se espera que Néstor Kirchner vuelva a proponerse como presidente, después de que su esposa, Cristina Kirchner, finalice su período. El oficialismo del matrimonio Kirchner buscará volver a ser la primera minoría y su estrategia será promover la división de la oposición para ello; sin embargo, la administración de Cristina Kirchner sufrió un fuerte desgaste durante su primer año de gobierno y las consecuencias de la crisis económica global dificultan su objetivo de mantenerse en el poder (Frada, 2009).

Le sigue Bolivia, que aprobó en febrero de este año (2009) la reelección presidencial. La nueva Constitución fue aprobada, vía referéndum, el pasado 25 de enero y promulgada el 7 de febrero, en ella se permitió la reelección consecutiva aunque limitada a un solo período. Un 62% de los votantes otorgó a Evo Morales la posibilidad de presentarse de nuevo a la presidencia. Posibilidad que aprovechará en diciembre de este año, elecciones adelantadas, pues estaban planeadas para celebrarse en 2010. Esta situación ha provocado un optimismo en Morales, que solo se podría opacar con las voces de la oposición que proponen de nuevo un frente amplio para contener al indigenista.

Al lado de Bolivia están Brasil y Ecuador. En Brasil, en 1997, mientras ejercía como presidente Fernando Henrique Cardoso promovió y logró la aprobación de la enmienda constitucional que permitió a los funcionarios electos buscar una reelección consecutiva. Como se esperaba, éste se presentó de nuevo y ganó las elecciones del siguiente período. Para el 2011 el Partido de los Trabajadores (PT) no descarta la idea de buscar un tercer mandato (que posee desde 2003 con Lula) presentando como candidata a la actual ministra jefe de la Casa Civil, Dilma Rousseff.

Cierran este grupo República Dominicana y Colombia. República Dominicana realizó dos reformas en el tema reeleccionista: en un primer momento, en 1994, pasó de la reelección consecutiva a la alterna, pero luego, en 2002, volvió a la reelección consecutiva. Comparte con Colombia la característica del predominio de un candidato sobre los demás: el dominicano Leonel Fernández ha ajustado su tercer período presidencial, avanza a la par en pro de la reforma constitucional que le permita continuar en el poder. Caso similar ocurre en Colombia, en la Constitución de 1991 se eliminó la reelección alternada, pero en 2004 fue modificada para permitir que el presidente Álvaro Uribe pudiera ejercer dos mandatos consecutivos, que efectivamente hizo realidad en 2006. Actualmente, sus partidarios están buscando otra enmienda que le permitiría buscar un tercer mandato el próximo año. Esta medida se podría tomar luego de ser aprobado por el Congreso la ley que convoca el referendo reeleccionista, después de que la Corte Constitucional lo declare exequible, para finalmente someterse a la decisión de los electores, quienes serán en último término los que aprueben la reforma, permitiéndole al presidente aspirar a un tercer período.

D. Grupo de los reeleccionistas indefinidos

Finaliza la clasificación de países reeleccionista presidenciales Venezuela. Este país es el único del grupo que tienen una modalidad indefinida, aprobada a principios del año 2009. En 1999, el actual presidente Hugo Chávez impulsó la promulgación de una nueva Constitución donde se amplió el período presidencial de cinco a seis años y se incluyó la reelección inmediata por un solo ciclo gubernamental. Situación que logró modificarse de nuevo en febrero de 2009, luego de ser rechazada a finales de 2007. Hoy Venezuela ha aprobado la eliminación de los límites de reelección para todos los cargos de elección popular, entre ellos la de presidente. El objetivo de Chávez es ser reelecto hasta 2019.

En síntesis, se puede afirmar después de este balance que la tendencia reeleccionista en el Ejecutivo en América Latina es cierta. Casi todos los países, incluso los que hoy prohíben la reelección, están discutiendo en esta alternativa. Los cambios además muestran que la tendencia es pasar por varias etapas, permitiendo en primera instancia la reelección, ya se alternada o por un solo período, y luego, como en Venezuela y próximamente en Colombia, a una reelección indefinida. Teniendo como característica la hipótesis señalada al inicio: que es una decisión que se toma más por iniciativa de personalidades y las coaliciones que los acompañan y no como una decisión argumentada adecuadamente para favorecer el mejor desempeño del sistema político.

A continuación se tratará, a modo de conclusión, plantear una serie de argumentos teóricos y prácticos que se presentan, por una y otra parte, para defender o criticar la reelección del ejecutivo.

III. Los pros y los contras de la reelección del ejecutivo: argumentos para el debate

Se presenta de manera sintética los argumentos que esbozan los que están a favor de la reelección presidencial y los que están en contra, para luego discutir los temas centrales que están en este debate. Los que apoyan la reelección, presentan varios argumentos: ven en ella una forma de premiar o castigar las acciones de sus presidentes, es decir, la consideran como un mecanismo eficiente para establecer responsabilidades políticas; plantean que es una forma de dar continuidad a los programas de Gobierno, teniendo en cuenta que cuatro o seis años sería poco para llevar a cabo grandes reformas; piensan igualmente los defensores de la reelección, que el político carismático y popular, en el cual se han invertido tanto tiempo y esfuerzo por parte de los partidos que lo apoyan, acumulando un capital político considerable, este no se puede desechar o desaprovechar; además, algunos en nombre de la democracia argumentan que permitir la reelección es fortalecer el sistema y ponen como ejemplo las que consideran experiencias positivas de reelección en América Latina, tales como las de Cardoso en Brasil y Uribe en Colombia y las de Sanguinetti y de Fernández en Uruguay y República Dominicana, respectivamente.

Por su parte, los críticos ven con mucha preocupación que en sistemas presidencialistas como los nuestros se permita la reelección, debido básicamente a que propicia una concentración del poder en una persona o en un partido específico (citando como ejemplo el caso de México que prohíbe la reelección con este argumento). Consideran los críticos de la reelección, que con ella se cierran las posibilidades de llegar al poder para la oposición y para los nuevos líderes, incluso del mismo partido; adicionalmente, se argumenta que el presidente candidato competirá con ciertas ventajas frente a sus opositores, porque dispone, por ejemplo, de cargos públicos para premiar a sus colaboradores, persuadir al votante con inversiones públicas o cooptar a algunos de sus opositores; también, observan negativamente que la distancia que hay entre un modelo con reelección permanente y una dictadura es muy corto y ven en el veto a la reelección una medida preventiva de limitación del poder; finalmente, ponen como casos perversos de reelección el de Stroessner en Paraguay (depuesto por un golpe militar), el de Balaguer en República Dominicana (acusado de fraude en las reelección en 1994), el de Fujimori en Perú (acusado y hace poco condenado por fraude, corrupción y delitos de lesa humanidad) y los de Ménem en Argentina y Gonzalo Sánchez de Lozada en Bolivia, cuyos períodos de gobiernos se asocian con terribles y costosas crisis económicas.

A. Consecuencias institucionales

En la oleada reeleccionista, como resulta obvio, lo primero que se afecta son los arreglos constitucionales, creando ciertas situaciones de inestabilidad. La Constitución es una expresión normativa del acuerdo político básico, que sustenta las instituciones creadas para garantizarle a los asociados mecanismos de intervención en política y establecer las ataduras que deben respetar los gobernantes. Por esta razón un cambio constitucional provoca una modificación de los principios regulatorios, afectando el equilibrio institucional y los juegos de poder que se dan en su marco. Y eso sucede con los principios que guían la toma de decisiones, con las garantías que se ofrecen a los diversos miembros del sistema y con las ataduras que deben respetar los gobernantes.

Otro aspecto problemático a considerar es el fundamento de legitimidad de los actos de poder que se desprenda de dicho conjunto de normas fundamentales. Allí cabe ubicar el hecho que las circunstancias que han rodeado los cambios en las reglas del juego se vinculan en muchos casos con la percepción que una coalición de poder tiene del desempeño de un gobernante concreto –Fujimori, Chávez, Uribe, Correa y Morales– y con la activación de mecanismos de cambio constitucional por parte de un grupo interesado en que ese mandatario permanezca en el poder. Cambios de esta naturaleza están saturados de cálculos a corto plazo, sometiendo a las sociedades a una lógica de constitucionalismo circunstancial, hecho a la medida de coyunturas específicas y climas políticos concretos –picos altos de favorabilidad, por ejemplo–, que ayudan muy poco al fortalecimiento institucional a largo plazo.

De la transformación de los arreglos constitucionales se derivan también efectos sobre la dimensión administrativa del Estado. Estos cambios son diferenciales según se trate de casos como Bolivia, Venezuela o Ecuador comparados por ejemplo con Colombia o Argentina. En algunos de estos casos las reelecciones vinieron acompañados de reformas más estructurales del Estado, incluyendo la reorientación de las tareas que éste debía asumir frente a la economía, e incluso, redefiniendo la orientación política de la nación. Pero lo que interesa resaltar aquí es que al introducir el mecanismo de la reelección, necesariamente el esquema administrativo del Estado sufre por lo menos dos modificaciones relevantes:

• El cambio en la duración de los períodos de gobierno afecta la lógica de coordinación de los diversos niveles del sistema administrativo del Estado.
• La introducción de este mecanismos obliga a incorporar un conjunto de instrucciones y regulaciones del comportamiento de los funcionarios, lo que revela los riesgo que se corren al momento de entrar en campaña de desvió de las funciones administrativas.

Esto apunta a un tema más general. El modo en que los diversos diseños institucionales juegan con los pesos y contrapesos, concentrando el poder en unas instancias, poniendo en manos de unas pocas personas o entidades la capacidad de determinar el destino de los recursos esenciales estatales, afectando todos los niveles administrativos. ¿Cuántas instituciones relevantes del ordenamiento institucional fueron concebidas bajo la lógica de un escenario de no reelección del ejecutivo? ¿Qué consecuencias precisas se derivan de la reelección para el funcionamiento de los controles horizontales entre diversos órganos de poder público? ¿Qué ajustes tendrían que emprenderse para restablecer lo lógica de pesos y contrapesos concebidos por las diversas constituciones? ¿Qué mecanismos establecer para que la estructura administrativa del Estado y su funcionamiento no se vieran afectados inadecuadamente en la dinámica de campaña que implica la reelección?

Igualmente el cambio constitucional afecta las lógicas de competencia por el poder institucionalmente regulado. Eso quiere decir que producen un desequilibrio en la competencia por el principal cargo del ejecutivo, generando accesos diferenciales a los recursos de que disponen los distintos competidores: información privilegiada, acceso más expedito a los medios de comunicación y mayor visibilidad, entre otros. Adicionalmente, el jefe del ejecutivo nacional queda en la híbrida y ambigua posición de gobernante-candidato. Híbrida porque una y otra función implican lógicas de naturaleza distinta y ambigua porque esta nueva función (presidente-candidato) induce o refuerza la tendencia a ocultar o no definir claramente las actitudes u opiniones de un agente que mientras gobierna también desarrolla estrategias para mantenerse en el poder.

En la discusión acerca de qué implica introducir esta modificación también se han podido identificar una serie de argumentos que se formulan como ''consecuencias esperadas'', hechas explícitas por parte de los reformadores y que fungen como justificaciones de las propios cambios que se promueven.

1. La reelección y el gobierno responsable

El primero de estos argumentos supone la existencia de una relación directa entre reelección y niveles de responsabilidad política de los gobernantes. En esencia se sugiere que establecer el mecanismo de la reelección fomenta la responsabilidad de los gobernantes. El argumento incorpora los siguientes elementos:

• Los gobernantes deben someter sus ejecutorias a la evaluación periódica del pueblo y la reelección es la manera de poner en funcionamiento de un modelo de gobierno responsable.
• El pueblo como soberano debe determinar si merecen o no continuar ocupando el cargo, presentando la reelección como un ''derecho de los electores''.

El supuesto con el que se evalúa la permanencia o no de los gobernantes y examen que se da a través de las urnas es propio de las lógicas de control de responsabilidad política de los sistemas parlamentarios. Éste estructura su lógica de control político ligado a la permanencia o no de propuestas políticas guiadas por un partido que se conforma en bancadas en los cuerpos legislativos y de allí se derivan directrices al gobierno y control de sus ejecutorias. No hay que olvidar que en estos sistemas el eje determinante del poder público es el Parlamento, del que se deriva, subordinándose, el poder Ejecutivo. El tema aquí es que el Ejecutivo es responsable ante el Parlamento y cuando éste le retira su apoyo, debe abrirse paso a la conformación de un nuevo gobierno. Aquí hay una imbricación muy distinta entre gobierno y parlamento, que es de naturaleza sumamente distinta a la que se da en los regímenes presidencialistas característicos de América Latina (Linz, 1997).

Otros aspecto problemático del argumento es que tiende a hacer confusa la relación entre democracia y gobierno pro-tempore. En este sentido, la crítica que puede hacerse al argumento es que quisiera hacer pasar la reelección como el mecanismo que hace más democrático a un régimen que aquellos que no la contemplan. Sustentación que es errónea si se consideran los elementos básicos de la teoría democrática que permite observar un régimen democrático como aquel que permite elecciones libres y periódicas, sin que tenga que ponerse ninguna agenda reeleccionista a aquellos criterios. La reelección no es inherente al mejoramiento de la democracia, sino más bien a aquellas perspectivas que ven una relación entre electores y candidatos en términos de una lógica de control, en la que la posibilidad de la reelección aparece para quien gobierna, como un incentivo para comportarse bien y cumplir las promesas. Debe insistirse en que la idea fundamental para definir la democracia no es el derecho a ''reelegir al gobernante de turno'' sino el derecho a elegir a secas.

Igualmente, resulta erróneo pensar que la continuidad y la estabilidad de un sistema político se derivan de la implementación de la reelección. La reelección efectivamente está articulada como procedimiento a un individuo –al que efectivamente se premia o se castiga por su manera de gobernar–, pero la estabilidad de la democracia no puede hacerse depender en ningún caso de la posibilidad de permanencia en el poder de un individuo en particular. En eso vuelve a surgir el argumento aristotélico que siguiere que debe preferirse el gobierno de las leyes y no el de los hombres.

2. La reelección y la consolidación de la democracia

Como un argumento derivado del anterior, se sostiene que la reelección mejora el desempeño de la democracia. En este caso, el soporte de la argumentación son dos enunciados como los que siguen:

• La reelección ofrece todas las opciones posibles al ciudadano, incluida aquella de refrendar el poder de quien ejerce el cargo. La reelección ofrece la posibilidad a los ciudadanos de optar por la continuidad o el cambio.
• Como corolario se deduce que la no reelección restringe las preferencias y revela temor a la libertad plena que tienen los ciudadanos de elegir.

El argumento refuerza la idea de que las reelecciones se justifican porque resultan mejor para el ejercicio ciudadano del control político. Pero allí es donde el argumento resulta falaz. Es evidente que las reformas reeleccionistas no amplían los derechos del ciudadano elector, sino que amplia y da posibilidades a quienes ocupan unos cargos de extender el período de sus funciones y conservar el poder y los beneficios que de ellos se derivan. La recurrente apelación al pueblo para sustentar este tipo de modificaciones constitucionales, es un recurso retórico que abre la posibilidad de que un nuevo arreglo político pueda hacerse sin mayor oposición de los ciudadanos, pero en estricto sentido no perfecciona el derecho de los ciudadanos sino que amplía las posibilidades de los gobernantes. Incluso, como muestra Crespo y Garrido (2008), los regímenes con reelección se reduce el número efectivo de candidatos en contienda, lo que en la práctica no amplía sino que reduce las alternativas de escogencia que tienen el elector y, por lo tanto, afecta las ''alternativas'' disponibles para que los ciudadanos elijan.

Esto tiene una línea retórica que es muy recurrente en los debates políticos de América Latina. Puede uno encontrarla en Bolivia, Perú, Ecuador, Venezuela, Colombia y en el caso fallido de Honduras. De manera sintética puede enunciarse como sigue: trasladar los beneficios que obtienen los gobernantes hacia los ciudadanos al aprobarse la norma de reelección permite señalar que toda oposición a dicha modificaciones tienen como fundamento el temor a la libertad del pueblo a decidir soberanamente. Con ello se pule un recurso para satanizar a quienes se oponen a dichas medidas, asignándoles la etiqueta de antidemocráticos.

3. La reelección del ejecutivo como complemento lógico de la posibilidad de reelección en el legislativo

Un tercer argumento con el que se ha tratado de defender la reelección es que dada la posibilidad de reelegir a los miembros de los cuerpos colegiados, resulta ilógico oponerse a la del jefe del ejecutivo nacional. El asunto es muy simple y no alcanza a tener la estructura de razonamiento en la medida en que solo reclama a partir de una especie de principio de equidad entre el legislativo y el ejecutivo, que rija idéntica regla sobre la reelección. Esto suele pasar por alto las diferencias básicas que hay entre la conformación del poder Legislativo y el poder Ejecutivo en nuestros regímenes. El asunto no es secundario; reelegir presidente significa ratificar el poder de un competidor que gana todo, mientras que la reelección en los cuerpos colegiados siempre es parcial.

4. Reelección, desarrollo político y prosperidad económica

En los diversos contextos en que se ha promovido la reelección se ha tratado de sustentarla sobre la idea de que dado que la reelección permite la continuidad de políticas exitosas, propuestas por gobernantes exitosos, un respaldo a esta decisión es adecuada para el desarrollo político y la prosperidad económica y social de los países de la región. Con este argumento parece no hacerse distingos entre las orientaciones ideológicas de quienes las proponen. Puede verse que en todos los casos la idea de ''continuidad'' está asociada con la posibilidad de fortalecer unos intereses específicos, asociados a la coalición gobernante que aspira a mantenerse en el poder. Lo que no siempre significa que las políticas a las que se les quiere dar continuidad beneficien claramente el desarrollo del país. En este aspecto, se muestra el carácter particularista que tienen muchas de estas aspiraciones de permanencia en el poder.

También, suele constituirse como argumento un poco absurdo el hecho de que por generalizarse ya la reelección es una buena institución. Tal vez en esto se parezcan un poco las situaciones de Colombia, Venezuela, Bolivia, Ecuador y un poco menos Brasil. Cada uno de estos países atravesaba, en el momento en el que se empezó a hablar de reelección, por ciertas tensiones sociales que produjeron esos liderazgos y que devinieron en algo que parecía responder a situaciones de estrés social y político que demandaba liderazgos fuertes y carismáticos. Pero la pregunta es que tanto estos liderazgos logran superar su condición de personalidades montadas en el poder y con intensión de permanecer en él y ofrecerle más allá de esto soluciones a cada una de las sociedades que gobiernan en los temas críticos que activaron su elección: la seguridad en Colombia, la equidad en Venezuela, la crisis institucional en Ecuador y la incapacidad de representación del conjunto de la sociedad en Bolivia.

De esta manera, defensores y críticos de la reelección presentan argumentos de una u otra índole frente al tema reeleccionista. Sin embargo la evidencia reciente muestra que en su mayoría lo hacen desde el enfoque netamente pragmático, asociado a la persona o líder carismático y no a la conveniencia teórica, general y abstracta que deben tener las reformas constitucionales. El llamado que quiere dejarse al presentar esta parte final es enfatizar que al discutir el tema de la reelección del ejecutivo debe hacerse desde una postura argumentada, no desde el deseo y la pasión, no desde el personalismo y la coyuntura, sino desde los ámbitos de la teoría y la ciencia, desde el derecho constitucional y desde la conveniencia para los sistemas políticos y el sistema democrático.

Referencias bibliográficas

1. Asociación Civil Transparencia (2009). ''Mapa político-administrativo de América Latina'' [en línea], disponible en: http://www.transparencia.org.pe/pagina.php?seccion=114, recuperado: 22 de agosto de 2009.         [ Links ]

2. Buitrago, O. y Valencia, G. (2008, agosto). ''Economía política de América del Sur: Dinámica y coyuntura''. Perfil de Coyuntura Económica No. 11, pp. 127-153.         [ Links ]

3. Bolívar, S. (1819). ''Discurso de Angostura'' [en línea], disponible en: http://www.analitica.com/bitblio/bolivar/angostura.asp, recuperado: 5 de agosto de 2009.         [ Links ]

4. Centro para la Apertura y el Desarrollo de América Latina-Cadal-(2009). ''Los ''ciclos económicoelectorales'' en América Latina'' [en línea], disponible en: http://www.cadal.org/resenas/nota.asp?id_nota=52, recuperado: 7 de agosto de 2009.         [ Links ]

5. Camargo, P. (1965). Reelección presidencial y reelección parlamentaria en América y México, México, Universidad Nacional Autónoma de México.         [ Links ]

6. Carey, J. (2003a). ''Presidencialismo e instituciones representativas''. En Domínguez, J. y Shifter, M. Construcción de gobernabilidad democrática en América Latina, México, Fondo de Cultura Económica.         [ Links ]

7. Carey, J. (2003b). ''The reelection debate in Latin America''. Latin American Politicsand Society, vol. 45, No. 1, pp. 119-133.         [ Links ]

8. Crespo, I. y Garrido, A. (2008). Elecciones y sistemas electorales presidenciales en América Latina, México, Porrúa.         [ Links ]

9. Cuba 2.0. Publicación digital del partido democrático cristiano de Cuba (2009). ''América Latina se prepara para elecciones presidenciales''. NoticieroDigital.com [en línea], disponible en: http://pdc-cuba.org/component/content/article/46-internacional/103-america-latina-se-prepara-para-eleccionespresidenciales.html?directory=69, recuperado: 8 de agosto de 2009.        [ Links ]

10. Del Campo, E. (2009). ''Reelección presidencial y rendición de cuentas: ¿De verdad es tan mala la reelección? Fundación Carolina'' [en línea], disponible en: http://www.fundacioncarolina.es/es-ES/nombrespropios/Documents/NPDelCampo0910.pdf, recuperado: 9 de octubre de 2009.         [ Links ]

11. Escobar, A. (1996, Marzo). ''Ciclos Políticos y Ciclos Económicos en Colombia: 1950-1994'', Coyuntura Económica, vol. XXVI, No. 1, pp. 115-141.         [ Links ]

12. Fraga, R. (2009). ''2009, año de elecciones en América Latina''. nuevamayoria.com. El portal sociopolítico de Iberoamérica [en línea], disponible en: http://www.nuevamayoria.com/index.php?option=com_contenttask=viewid=1154Itemid=4, recuperado: 7 de enero de 2009.         [ Links ]

13. Linz, J. (1997). Democracia presidencial o parlamentaria: ¿qué diferencia implica? En: Linz, j. y Valenzuela, A. (Comps). La crisis del presidencialismo: Perspectivas comparativas, Madrid, Alianza Universidad.         [ Links ]

14. Martínez P., Sárah E. y Alvarez, M. I. (1994). ''Ciclos económicos y políticos en la Unión Europea'', Noticias de la Unión Europea, No. 113, pp. 11-16.         [ Links ]

15. Molina, I. (2001). Conceptos fundamentales de ciencia política, Madrid, Alianza Editorial.         [ Links ]

16. Negretto, Gabriel L. (2009, julio). ''Paradojas de la reforma constitucional en América Latina'', Journal of Democracy en español, vol. 1.         [ Links ]

17. Nohlen, D. (1998). Presidencialismo versus parlamentarismo: dos enfoques contrapuestos. En: Nohlen, D. y Fernández, M. (Eds). El presidencialismo renovado: Instituciones y cambio político en América Latina, Caracas, Nueva Sociedad.         [ Links ]

18. Shugart, M. y Carey J. (1992). Presidents and Assemblies: constitutional design and electoral dynamics, Nueva York, University Cambridge Press.         [ Links ]

19. Thibaut, B. (1998). El gobierno de la democracia presidencial: Argentina, Brasil, Chile y Uruguay en una perspectiva comparada. En: NOHLEN, D. y FERNÁNDEZ, M. El presidencialismo renovado: instituciones y cambio político en América Latina, Caracas, Nueva Sociedad.         [ Links ]

20. Zovatto, D. (2009). ''La ola reeleccionista en América Latina. La Nación de Argentina'' [en línea], disponible en: http://www.opinion.com.bo/Portal.html?CodNot=71786CodSec=23, recuperado: 20 de agosto de 2009.        [ Links ]

Primera versión recibida el 11 de junio de 2009; versión final aceptada el 22 de julio de 2009

Notas

1 Hacia 1965 según el balance hecho por Pedro Pablo Camargo (1965, p. 30 y siguientes), en América Latina sólo los casos de Haití, República Dominicana y Cuba, presentaban una situación en la que los esquemas de reelección o de condición vitalicia del cargo de presidente, socaban todos los principios de la democracia representativa.

2 En todos estos casos las reformas se llevaron a cabo durante la presidencia de mandatarios que buscaron su reelección inmediata, y que de hecho la obtuvieron en todos los países, salvo en el caso de Mejía en República Dominicana que fue derrotado por otro ex presidente, Leonel Fernández, quien regresó al poder (vía reelección alterna) y luego se le reeligió de manera consecutiva en 2008 (Zovatto, 2009).

3 Una característica especial es que el candidato oficialista Mauricio Villeda es hijo de un ex presidente liberal (Ramón Villeda Morales) quien gobernó entre 1957 y 1963, mostrando la tradición en el poder que tienen ciertas familias.

4 Con el paso del tiempo se ha tomado otra determinación que restringe el período presidencial, pasando de 8 a 4 años en la actualidad.