El Estado argentino y sus políticas públicas (1880-1943): algunas discusiones historiográficas¹

Argentinian State Policies (1880-1943): Some Historiographical Debates

O Estado argentino e suas políticas públicas (1880-1943): alguns debates historiográficos

Ernesto Bohoslavsky²
Universidad Nacional General Sarmiento, Los Polvorines-Argentina
ebohosla@ungs.edu.ar

Recibido: 17.01.14
Aprobado: 22.04.14

¹ Este artículo retoma las ideas que presenté en el seminario "La gestión de lo social: políticas, Estado y formas de intervención en las sociedades latinoamericanas en las primeras décadas del siglo XX", que se realizó en la Facultad de Ciencias Sociales y Económicas de la Universidad del Valle el 26 de octubre de 2012. Agradezco los comentarios de los participantes del seminario, así como a los colegas y las autoridades de la Facultad que hicieron posible mi presencia en dicha ocasión. Este texto es el resultado de investigaciones llevadas a cabo en la Universidad Nacional del Comahue y en la Universidad Nacional General Sarmiento, instituciones que contribuyeron a su financiación. ]]> ² Doctor en América Latina contemporánea.

Resumen

Este artículo intenta dar cuenta de los acercamientos académicos sobre la historia de las intervenciones estatales argentinas producidos en los últimos treinta años. Se ponen de manifiesto las estrategias metodológicas y los conceptos usados por distintos historiadores para comprender y describir algunas de las políticas públicas (sanitaria, penitenciaria, judicial, etc.) entre 1880 y 1943. Se pretende contribuir a una percepción más crítica acerca de: a) los procesos a través de los cuales se recortaron y diagnosticaron ciertos "problemas", b) quiénes fueron los agentes que incidieron en la visibilidad u ocultamiento de esas cuestiones, y c) la pluralidad de sentidos y de intereses que se desplegaban en los procesos de intervención estatal. Las conclusiones muestran que los intereses actuales de los historiadores no se encuentran en el Estado (como relación entre clases) y en la escala nacional, sino en diversas agencias estatales y en la escala regional.

Palabras clave: Política Pública, Historiografía, Teoría del Estado, Argentina.

Abstract

In this article, some displayed scholarly approaches that intended to comprehend the history of the Argentinian State interventions in the last thirty years are presented. Here, some of the methodological strategies and concepts used by different historians to understand and describe policies (health, penitentiary, justice, etc.) between 1880 and 1943 are shown. The purpose is to contribute to a more critical perception of a) processes through which some issues were identified, b) State agents who contributed to make those problems visible or to hide them; c) the many differentiated senses and interests associated to State interventions. Conclusions show that historians' focus nowadays is no longer on the State (understood as a relation between classes) nor on the national scale, but rather on many State institutions and regional scales.

Keywords: Policy, Historiography, Theory of State, Argentine.

Resumo

Este artigo tenta mostrar algumas das formas nas quais alguns acadêmicos estudaram nos últimos trinta anos a história das intervenções estatais argentinas. São colocadas em destaque as estratégias metodológicas e os conceitos usados por distintos historiadores para compreender e descrever algumas das políticas públicas (saúde, penitenciaria, judicial, etc.) entre 1880 e 1943. O propósito do artigo e contribuir para uma percepção mais crítica de a) os processos pelos quais foram recortados e diagnosticados alguns "problemas", b) os agentes estatais que incidiram na visibilidade ou encobrimento dessas questões, c) a pluralidade de sentidos e interesses presentes nos processos de intervenção estatal. As conclusões mostram que os atuais interesses dos historiadores não estão colocados no Estado (como relação entre classes) e na escala nacional, mas em agencias estatais e na escala regional.

Palavras chave: Política pública, Historiografia, Teoria do Estado, Argentina.

El artículo se propone ofrecer una perspectiva crítica de cómo se ha estudiado en las últimas tres décadas la historia del Estado argentino en el período que comienza en 1880 y termina en 1943. En ese sentido, se espera mostrar cuáles han sido los temas tratados con más frecuencia, las estrategias utilizadas y los marcos teóricos de los que se han servido los investigadores, así como los resultados obtenidos. Para decirlo rápidamente, intentaré exhibir cómo distintos científicos sociales desde la década de 1980 pensaron, reconstruyeron o imaginaron algunas de las prácticas estatales argentinas del período 1880-1943. Para ello me concentraré en un conjunto de producciones historiográficas, antropológicas y sociológicas y dejaré fuera del análisis a escritos de otra naturaleza, como la vigorosa tradición ensayística o la periodística. El interés no es meramente difundir las actividades de investigación dedicadas al caso argentino: me inspira la esperanza de que algo en las diversas formas y conceptualizaciones con las que se ha estudiado al Estado argentino pueda ser potencialmente replicable, asimilable, comparable, compatible y/o útil para el estudio de otros fenómenos estatales, el colombiano entre ellos. Es decir, aspira a abonar espacios de diálogo académico Sur-Sur para lograr una mejor y más ajustada comprensión de ciertos fenómenos sociales e históricos en nuestra región.

Junto con este recorrido por la historia de las investigaciones científicas sobre el Estado, procuraré abordar otras cuestiones conexas. Me detendré en algunos casos concretos para saber cómo es que fueron construidos, recortados o diagnosticados ciertos "problemas" o cuestiones sobre las que se exigía al Estado, o al menos a alguna de sus agencias, que interviniera. Está claro que la aparición y desaparición, el calentamiento y el enfriamiento de issues no obedece a su existencia objetiva sino que remiten a una dinámica política, intelectual e institucional sumamente compleja y siempre inestable. Procuraré defender la idea de que si no se presta atención al carácter conflictivo de esta definición de la agenda no se pueden comprender cabalmente las dinámicas que el Estado asumió y modificó a lo largo del tiempo. Asimismo, espero demostrar que, precisamente debido al hecho de que las misiones del Estado son resultado del accionar -entre otros- de numerosos y distintos actores estatales y no estatales, es menester percibir también los múltiples sentidos, intereses y expectativas presentes detrás de la planificación, ejecución y evaluación de las políticas públicas.

Entiendo que vale la pena decir algo acerca de por qué escogí el período que va de 1880 a 1943 y en qué consiste aquello que hace a la viabilidad y sentido de ese recorte cronológico frente a otros posibles. El año 1880 es clave en la historia argentina porque entonces comenzaron diversos procesos políticos, sociales y económicos que le dieron un perfil particular a la experiencia nacional. Ese año terminaron las disputas políticas -y sobre todo las armadas- en torno a cómo organizar la administración política del país. Triunfaron las fuerzas confederadas de las provincias sobre la resistencia de la poderosa provincia de Buenos Aires, que debió ceder al Estado nacional su ciudad capital para que allí se asentara el poder ejecutivo central. La derrota militar de la provincia de Buenos Aires dejó claro de allí en adelante que no habría un actor con poder de fuego capaz de vencer al ejército, desde entonces "nacional". Pero junto con la afirmación de la nueva y definitiva capital, en 1880 concluyó lo que se dio en llamar la "Conquista del desierto", la campaña militar que ocupó miles de kilómetros cuadrados hasta esa fecha bajo control de las sociedades indígenas. Debido a la ocupación militar de la mitad sur de la provincia de Buenos Aires, Córdoba, Mendoza, La Pampa y toda la Patagonia, la República Argentina incorporó de facto un territorio equivalente a la mitad de su actual extensión. Sobre esas tierras se desarrolló a partir de 1880 un acelerado proceso de privatización y concentración de las tierras que permitió la consolidación de la exportación de bienes primarios agroganaderos (Bandieri 2000). Esa expansión de la frontera demandó y se aprovechó de una fuerte corriente migratoria ultramarina, que contribuyó a darle al mundo rural pampeano un perfil de capitalismo agrario muy eficiente. Junto con el desalojo y subordinación de las poblaciones indígenas, la "Conquista del desierto" permitió afirmar las pretensiones argentinas sobre el territorio patagónico, en un contexto de disputas con Chile acerca de la legitimidad de esos reclamos (Lacoste 2003). Es decir, 1880 marca un cambio de época en el cual quedan definitivamente asegurados muchos de los rasgos típicamente asociados a un Estado nacional, como el control del territorio y de la población y el predominio de la lealtad e identidad nacional por sobre otras pertenencias alternativas, como las provinciales, étnicas, de clase o religiosas (Maier 2000).

Finalmente, hay que justificar por qué se considera que 1943 es el año de cierre de esta experiencia histórica argentina. Los argumentos al respecto marcan el hecho de que a partir de ese año se constituye la etapa peronista. Entonces las transformaciones fueron numerosas en lo que se refiere a vida social y económica, pero también en la naturaleza, tamaño y complejidad del aparato estatal (Barreneche 2006; Berrotarán 2003), lo cual constituye el tema central de este artículo. Es por esa razón que lo ocurrido en materia de historia de las prácticas estatales después de 1943 permanecerá fuera del foco de análisis.

1. Puntos de partida para una historia de la historia del Estado

Quisiera hacer alguna referencia sobre mi propia experiencia como investigador, no por considerarla modélica o deseable, sino para mostrar cuáles han sido las trayectorias y las condiciones intelectuales y académicas que me acercaron a estas ideas y no a otras. Comencé mi vida como investigador a finales de la década de 1990. Por entonces, trabajé con la documentación alojada en el Archivo de la Justicia Letrada del Territorio de Neuquén, en la Patagonia. Me interesaba ver las prácticas delictivas, el accionar de la policía y la vida judicial entre 1880 y 1930 (Bohoslavsky 1998). Para ello me empapé de lecturas provenientes de la criminología crítica, de los estudios del delito y, sobre todo, del atrapante Vigilar y castigar (Foucault 2001). Foucault me resultaba un marco de interpretación permanente y sugerente, especialmente cuando me interesé por el estudio de la Unidad Penal 9, ubicada en la ciudad de Neuquén (Bohoslavsky y Casullo 2003). Esa bibliografía me había entrenado para buscar esos aparatos impersonales, esas lógicas de sujeción de cuerpos y almas que, supuestamente, habían venido imponiéndose sobre los hombres desde la Ilustración hasta ahora. Yo estaba preparado para hallar procesos de medicalización, vestigios de la criminología moderna inspirada en Cesare Lombroso (Dovio 2010), antropología jurídica dedicada al estudio de los delincuentes y la mala vida, etc. Sin embargo, lo que fui encontrando en los archivos era un panorama bastante diferente al esperado. Al mirar las instituciones estatales patagónicas de inicios del siglo XX hallaba instituciones desvencijadas y a la deriva: cárceles que dependían de la buena voluntad de los presos para seguir existiendo, agentes de policía que cambiaban de trabajo como de marca de cigarrillo y una muy poco asentada perspectiva moderna sobre el castigo y la medicalización. Los fondos -miserables, por otro lado- llegaban tarde a las instituciones y faltaba espíritu de cuerpo en las agencias especializadas (como la cárcel, la policía y la justicia). La posibilidad de encontrar una retroalimentación entre saber y poder era más una ironía que una pista para la búsqueda en el archivo. Es decir, el caso regional que me interesaba me ofrecía una entrada al estudio del Estado que pasaba principalmente por la idea de precariedad (Bohoslavsky 2005a). Enfrentado a la situación de ver al Estado desde los márgenes, comencé a especular acerca de cuál sería la forma más ajustada de percibir el fenómeno estatal en los primeros decenios del siglo XX en Argentina, prestando atención no ya a sus logros, sino a sus deficiencias, puntos ciegos y falencias (Bohoslavsky 2005b).

Mi recorrido pasó del estudio de unas actividades delictivas y policiales en una región periférica de Argentina a un intento de re-calibrar la dimensión estatal en ese país. La paradójica conclusión de esta trayectoria fue que mi condición de marginal me otorgó algunas ventajas. Marginal en un doble sentido: por ser un recién iniciado en el gremio de los historiadores y, sobre todo, por provenir de un área académicamente alejada de los centros metropolitanos argentinos (Buenos Aires, Córdoba, Rosario, La Plata). Percibir, como yo percibía, la endeblez cotidiana del Estado de finales del siglo XIX y de inicios del siglo XX parecía contradecir una buena parte del consenso historiográfico nacional, que insistía en mostrar al Estado nacional de ese período como un aparato eficiente, todopoderoso, formateado por principios del positivismo cientificista y lleno de recursos provenientes de una exitosa inserción en el comercio internacional (Ruibal 1993; Salvatore 2001).

A partir de esas investigaciones me relacioné con colegas que se habían dedicado al estudio de otras agencias estatales en otros puntos del país y de América Latina, que permitieron poner en comparación diversas experiencias de construcción de instituciones estatales (Bohoslavsky y Di Liscia 2005; Bohoslavsky y Godoy 2010). En un trabajo reciente, con Germán Soprano hemos intentado ofrecer un panorama sobre las capas geológicas de preguntas e investigaciones sobre la historia del Estado argentino, capas que se han ido acumulando, confundiendo o agotando a lo largo del tiempo (Bohoslavsky y Soprano 2010). Allí propusimos un recorrido bibliográfico más exhaustivo que el presente, que ofrecía algunas perspectivas analíticas que vale la pena traer a colación.

Una de ellas es que una historia de la historia del Estado muestra una gran pluralidad. En primer lugar, pluralidad de intenciones políticas (más o menos explícitas, más o menos conscientes) por parte de los autores que se dedicaron a historiar al Estado. Intenciones que incluían las de aquellos que adivinaban en la Argentina de 1910 un paraíso moderno y liberal que debía restaurarse, las de quienes pretendían recordar el carácter permanentemente opresor de cualquier institución estatal -sea en 1890 o en 2000- y las de quienes iban al pasado en búsqueda de claves para comprender los problemas contemporáneos. En segundo lugar, pluralidad de temas y de conceptos. Hay quienes estudiaron al Estado, quienes historiaron a ciertas agencias estatales y hay quienes prestaron atención a las trayectorias de hombres que pasaron por el Estado. En tercer lugar, pluralidad metodológica y teórica. Han existido múltiples entradas, metodologías y conceptos para el análisis del Estado. Entendimos que esa multiplicidad de perspectivas obedecía a un conjunto de variables que operaron sobre la forma en que los científicos sociales se posicionaron frente al fenómeno estatal en cada época:

a. El escenario social, político y económico general, en el nivel nacional y el internacional, que estimula las preguntas de los investigadores sobre distintos actores (a veces fue el Estado, pero en otras ocasiones fueron actores no estatales como los revolucionarios, los "emprendedores", los vetoplayers de las transiciones la democracia, los obstáculos al desarrollo, etc.). Así, las transformaciones de las orientaciones políticas, el incremento de la influencia de ciertos organismos de ayuda al desarrollo o de las instituciones financieras internacionales, son fenómenos que tuvieron incidencia acerca de qué y cómo se estudiaba. Por ejemplo, la implementación de un conjunto de reformas neoliberales en la última década del siglo XX en un marco más general de impugnación de la legitimidad, pertinencia, justicia y/o utilidad de la intervención de algunas funciones estatales, estimularon las investigaciones sobre la capacidad y autonomía del Estado para gobernar, ordenar, penetrar y orientar a las sociedades (Iazzetta 2007; O'Donnell 1997; Sikkink 1993).

b. Los niveles de profesionalización, institucionalización y complejidad que tenía la organización estatal en Argentina. Es decir, es imposible entender cómo se estudió el pasado estatal argentino si no se presta debida atención a la realidad estatal, que lanzaba preguntas e interrogantes sobre tiempos pretéritos. Así, en la década de 1990 se iniciaron en Argentina una serie de reformas estructurales de los sistemas previsionales -que pasaron del modelo solidario de reparto al de capitalización individual-. Ello terminó por historizar la naturaleza del sistema previsional, sus orígenes y sus rasgos (Lvovich 2006). Lo propio ocurrió con el sistema de salud, preponderantemente en manos del Estado, de sindicatos o de colectividades étnicas: el incremento del peso de los sistemas de salud privada estimuló el estudio de cómo fue constituido el sistema sanitario en Argentina a mediados del siglo XX (Suriano 2000).

c. Finalmente, la producción académica más general en el campo de las ciencias sociales y humanas, constituye un marco de referencias específico y especializado, que pesa en la definición de temas prioritarios, agendas de investigación y conceptos. En ese marco deben incluirse también las tradiciones y las modas intelectuales locales y metropolitanas que inciden sobre una creciente transnacionalización de la actividad académica y las agendas de investigación; un fenómeno que está lejos de ser exclusivamente argentino (Bohoslavsky y Soprano 2010).

Dicho esto, vale la pena indicar que en el relevamiento que realicé con Soprano fueron identificados tres principales acercamientos al estudio de la historia del Estado entre 1880 y 1943. Por una cuestión clasificatoria más que de precisión analítica, las denominamos "Estado desde afuera", "Estado desde arriba" y "Estado desde adentro". Quisiera aclarar dos cuestiones sobre el particular. En primer lugar, que no se trata de "escuelas" historiográficas auto-conscientes, que desarrollen explícitamente un programa o que al menos identifiquen un adversario historiográfico. En ese sentido, se trata de agrupamientos bibliográficos existentes en buena medida sólo a partir de una pregunta que interroga por sus aspectos compartidos. En segundo lugar, no se trata de cuerpos bibliográficos presentes exclusivamente en Argentina: por el contrario, varias de las perspectivas y estrategias metodológicas desplegadas para estudiar al Estado son compartidas en América Latina, un espacio académicamente vulnerable a la imposición de agendas epistemológicas metropolitanas (Salvatore y Ortiz 2005).

2. "El Estado desde afuera". Socio-centrismo y macro-teorías

La primera de las tradiciones dedicadas al estudio histórico del Estado argentino se desarrolló en las ciencias humanas y sociales entre la década de 1960 y 1980. Asentadas sobre grandes teorías sociales (funcionalismo, modernización, marxismo), estas corrientes esperaban dar cuenta de cómo ese Estado fue constituido -al igual que en el resto de América Latina- como parte de fenómenos sociales y económicos de mayor envergadura. La influencia de la teoría de la modernización en Gino Germani (1971) y Torcuato Di Tella (1965, 1974), de la teoría de la dependencia (Rofman y Romero 1973; Rofman 1978) y de diversas corrientes estructuralistas y marxistas confluyeron en la producción de un análisis estructural del Estado en América Latina. En ese análisis, el carácter clasista del Estado y su inscripción periférica en la división internacional del trabajo eran cuestiones colocadas en el centro (Allub 1989; Ansaldi 1985, 1989; Arnaud 1981; Braun 1970, 1973; Chiaramonte 1971, 1989; Kaplan 1969, 1978, 1980; Murmis y Portantiero 1971; Oszlak 1980, 1997; Peña 1968, 1969, 1973; Peralta 1972, 1978; Sábato 1988).

Probablemente el principal logro de estos autores fue desplazar a las perspectivas más tradicionales sobre el Estado, aquellas que se mostraban apegadas a una narración empírica e institucionalista, cuando no apologética y nacionalista (Bohoslavsky y Soprano 2010). La mayoría de los autores involucrados en esta perspectiva tendían a considerar que en su presente (esto es, aquellas tres décadas marcadas por las esperanzas y los miedos que suscitó la revolución cubana), el Estado nacional debía cumplir con una función política clave en la configuración de la sociedad y la economía del país. La propuesta política se orientaba hacia la necesidad de ocupar, tomar o reestructurar al Estado, para reorganizarlo y ponerlo al servicio de sectores sociales históricamente subalternos (por lo general, la clase trabajadora en solitario o unida al campesinado y/o a las fracciones "democráticas", "nacionales" o "industrialistas" de la burguesía). Se trataba de interpretaciones que consideraban que ciertas esferas sociales extra-estatales determinaban la realidad estatal. Las formas y contenidos del Estado eran representados como consecuencias directas e inevitables de lógicas y dinámicas macro-sociales, tales como la estructura de clases, el modelo de acumulación o la participación del país en la economía-mundo (Bohoslavsky y Soprano 2010). Si algo, entonces, parece constituir la piedra de toque de este enfoque es su perspectiva socio-céntrica y materialista y enfocada casi exclusivamente en la disputa entre clases o bloques de clases a la hora de comprender la naturaleza del Estado.

A pesar de reconocer la eficacia e influencia de estos factores sociales externos sobre el Estado, estas perspectivas tendieron a representarlo en términos de un actor todopoderoso. En esa lectura, el Estado argentino de finales del siglo XIX y de la primera mitad del XX había sido un instrumento clave en el proceso de formación de una economía dependiente del exterior, así como en la producción del consenso y sobre todo la coacción imprescindibles para dominar a las clases subalternas. Si el interés pasaba por las actividades del Estado en función de las clases sociales y de las relaciones con los países centrales, no llama la atención que se prestara atención de manera exclusiva a la escala nacional: esta aparecía como un objeto preferencial y casi naturalizado para los investigadores.

3. El Estado "desde arriba"

Para estos autores, el Estado de finales del siglo XIX era expresivo -ante todo- de los intereses, ideas e intenciones de las elites. Su trabajo se preocupaba especialmente por la cúpula del Estado, esto es, el Poder Ejecutivo y los parlamentarios. El Estado era reconocido como el escenario natural del ejercicio de la política, como una institución llevada adelante por las ideas y prácticas públicas de unos "notables" dotados de la intención de concretar proyectos "civilizatorios" sobre un territorio al que los contemporáneos daban en llamar "desierto".

En estos textos de Botana, Gallo y Cortés aparece una fuerte preocupación por el accionar de los planteles dirigentes. Su énfasis quedó colocado en la identificación de proyectos políticos, legales e institucionales; los procesos de toma de decisiones y las oportunidades logradas por las clases dirigentes en los escenarios internacionales y locales; las influencias intelectuales y políticas metropolitanas que les daban forma; las re-significaciones que éstas asumieron al confrontarse con tradiciones y realidades locales; las alianzas, negociaciones y conflictos entre los miembros de las elites; el armado y los consensos establecidos por estas sobre las reglas de juego de la política y la esfera estatal; y la incidencia de los proyectos estatales en la dinámica socio-económica nacional y a favor de la inscripción internacional del país (Bohoslavsky y Soprano 2010: 19).

No parece casual que el interés de estos historiadores se concentre en el estudio de la política y de los políticos del período 1880-1916, momento de dominio de la oligarquía liberal-conservadora. Su lectura de ese pasado es un tanto apologética, en tanto creen encontrar en aquellos años una suerte de Argentina liberal perdida, en la cual existía una suerte de aristocracia del espíritu a la que las masas barrieron con la política democrática establecida a partir de 1916 y, sobre todo, a partir del fenómeno peronista (Cernadas 1996/1997).

¿En qué se diferencia esta mirada del Estado "desde arriba" de aquella que hemos llamado "desde afuera"? Básicamente en que la última presta atención primordial a los procesos socio-económicos internacionales en los que se encuentra inserto el país, mientras que la primera -sin desconocer esa dimensión económica internacional- se preocupa mucho más por la constitución de una jurisdicción específicamente nacional y política. Por ello prestan atención de manera exclusiva a las decisiones, perspectivas y objetivos de las elites locales. Un punto, sin embargo, aparece como recurrente y de continuidad entre ambas perspectivas: el uso exclusivo de la escala nacional por sobre los análisis que privilegiaran la escala regional o la estrategia comparativa.

4. El Estado "desde adentro"

En los últimos quince años un conjunto de historiadores comenzó a incidir en la discusión sobre la naturaleza del Estado argentino. Su objeto de estudio no era "el" Estado sino las agencias estatales, los políticos y los funcionarios de diversos períodos. El Estado como espacio de análisis aparece profundamente fragmentado y desacoplado en múltiples agencias, figuras, lógicas y prácticas sociales: cárceles, hospitales, burocracias, escuelas, policías, abogados, etc. Estas contribuciones han facilitado una re-evaluación de los márgenes de autonomía que tuvieron los actores estatales en relación con otros actores (estatales o no) y con otras esferas de la vida social. Esta perspectiva ha permitido conocer mucho más en detalle cómo funcionaban los agentes estatales y cuán imbricadas estaban sus prácticas y representaciones por la contigüidad con otros actores sociales. Ello facilitó percibir la pluralidad de las configuraciones y trayectorias de organismos estatales, cuyas políticas sectoriales aparecen diseñadas y gestionadas por funcionarios y profesionales irreductiblemente singulares (Bohoslavsky y Soprano 2010, 20-23).

El estudio del Estado "desde adentro" ha avanzado en los últimos años en torno al problema de la constitución de autoridades y de trabajadores estatales dotados de saberes específicos. Es un fenómeno que no es estrictamente nacional: un amplio grupo de historiadores sociales se viene interesando por las instituciones de la seguridad social latinoamericana (Castro 2007; Lorenzo del Rio 2011). Se ha visto que las instituciones demandaban y producían saberes expertos, estrategias y dispositivos específicos que no tenían por objeto a la globalidad de los habitantes sino a poblaciones particulares (pacientes, "menores", madres, indígenas, prisioneros, inmigrantes, pobres, etc.). Es por ello que esta perspectiva ha prestado atención a las trayectorias formativas de los sujetos, la especificidad de sus saberes, las rutinas laborales desplegadas, las relaciones con el campo académico y profesional y su inscripción en determinadas instituciones estatales (Andrenacci 2005; Bertranou, Palacio y Serrano 2004; Brunatti, Colángelo y Soprano 2002; Camou y Mateo 2007; Chiara y Di Virgilio 2005; González Bollo 1999, 2004; Neiburg 1998; Otero 2004, 2006; Soprano 1998, 2000; Soprano, Colángelo y Brunatti 2005; Soprano 2007; Visacovsky 2002). Esta agenda de investigación ha permitido percibir que muchos actores estatales formaban parte de redes internacionales de expertos. Diego Galeano (2012) ha brindado recientemente un ejemplo de constitución de un saber experto entre los policías de Buenos Aires y de Rio de Janeiro a inicios del siglo XX. Es por eso que el estudio de cómo determinados sujetos devienen en -o más bien, son reconocidos como- expertos, técnicos, profesionales, intelectuales y/o científicos, es una cuestión que ha ido ganando terreno en los últimos años (Neiburg 1998; Neiburg y Plotkin 2004; Otero 2006). Si echamos una mirada fuera de Argentina, los trabajos de Marcos Cueto (1994, 2007) han permitido percibir las notables conexiones entre especialistas y saberes entre las Américas, unidos detrás de una misma agenda sanitaria que testimoniaba la intensidad de las preocupaciones geopolíticas de Washington sobre nuestra región.

Esas investigaciones han permitido percibir las fuertes interlocuciones entre actores estatales, sociales, del mercado y de la política. Es decir, antes que una división tajante entre "esferas", lo que estas pesquisas muestran es que existía siempre una conflictiva porosidad institucional que no estaba legalmente avalada, tal como se ha encontrado para otros numerosos puntos de América Latina a inicios del siglo XX (Falcón 2005). Esos intercambios resultaban de la disposición de los agentes estatales a establecer vínculos con otros actores, o al menos de su incapacidad para resistir a las presiones y a las determinaciones provenientes de ámbitos no estatales. Es que a pesar de que los funcionarios hacían esfuerzos por delimitar y diferenciar atribuciones y competencias para cada agencia, lo que evidencian las investigaciones sobre la primera mitad del siglo XX es que las funciones terminaban superponiéndose no ya en la práctica estatal cotidiana sino en la propia normativa vigente (González Leandri 1997, 1999a, 1999b). Incluso una institución idealmente cerrada, como eran las prisiones, se ha mostrado que era porosa con respecto a la sociedad de entorno, puesto que estaba atravesada por las múltiples representaciones y valores existentes, además de los vínculos entre guardia-cárceles, penados, familias y proveedores (Caimari 2003).

Como he indicado junto a Germán Soprano, en los estudios del Estado "desde adentro" hay distintos intereses y problemáticas, pero se destacan dos grupos. Por un lado, se cuentan aquellos historiadores a los que les preocupan las políticas sociales, sus instituciones y funcionarios principalmente en salud y educación. Para ello, desarrollaron una sostenida interlocución con las ciencias humanas y sociales metropolitanas dedicadas al estudio de los orígenes y el desarrollo de las políticas sociales y del Welfare State (Baldwin 1992; Castel 1997; Evans, Rueschemeyer y Skocpol 1985; Offe 1994; Rosanvallon 1995; Skocpol 1996). El aporte de esta historiografía ha sido decisivo para analizar los procesos de surgimiento, diferenciación, especialización y autonomía de agencias estatales separadas del poder político de turno (Belmartino 1991, 2005; González Leandri 1996, 2001, 2005, 2006; Lvovich y Suriano 2006; Palermo 2001, 2006; Salerno 2002; Suriano 1989-1990, 1993, 2000, 2004). Por otro lado, también están los que investigan sobre la configuración de instituciones, dispositivos y agentes de control social como la justicia, la cárcel y la policía (Bohoslavsky y Di Liscia 2005; Caimari 2004; Gayol y Kessler 2002; Palacio 2004; Palacio y Candioti 2007; Rafart 1994, 2008; Salvatore y Aguirre 1996; Salvatore 1997, 2001). Esta literatura dialoga en forma crítica con las interpretaciones de Michel Foucault (2001) y de la historiografía anglosajona sobre América Latina relacionada con el estudio del control social, la justicia y la constitución de instituciones represivas (Aguirre y Buffington 2000; Salvatore y Aguirre 1996; Salvatore, Aguirre y Joseph 2001).

5. Debates sobre el Estado, los funcionarios y el origen de las políticas

Propongo un ejercicio que permitirá apreciar mejor las diferencias entre los tres grupos bibliográficos identificados. Ese ejercicio consiste en ver cómo cada uno de ellos ha abordado un tema central de la historia social como es el origen de la "cuestión social". ¿Con qué motivo se creó en Buenos Aires un Departamento Nacional del Trabajo en 1907?, ¿por qué se presentó en 1904 un proyecto de Código Laboral? ¿Cómo explicar, en definitiva, que el Estado asumiera en la primera década del siglo XX una decidida intervención sobre problemas sociales, cuando poco tiempo atrás era más bien favorable a la prescindencia estatal o al uso excluyente de la represión como instrumento pacificador? Las posiciones al respecto fueron tres. Por un lado, se encontraban aquellas lecturas que intentaban defender la idea de que el proceso de constitución de la "cuestión social" obedecía principalmente a la existencia de una elite intelectualmente activa, lúcida y actualizada, que desarrolló una política pública destinada a prevenir conflictos (Zimmermann 1995). Así, figuras de la elite influidas por lecturas del catolicismo social, de las ciencias sociales de la época y/o atentas a las transformaciones de la vida política en los países del Atlántico norte así como al socialismo de cátedra, habrían comenzado a desplegar un conjunto de iniciativas políticas reformistas, tendientes a mejorar la calidad de vida de la población en general y de los trabajadores en particular. Esta perspectiva podemos afiliarla a lo que hemos llamado "el Estado desde arriba".

Esta lectura fue contestada por algunos historiadores del trabajo y del sindicalismo, quienes manifestaron que se trataba de una explicación no sólo incompleta sino también reaccionaria. En efecto, estos historiadores no dejaban de señalar que en la explicación anterior los trabajadores y la agitación sindical estaban completamente ausentes y que los reformistas parecían actuar en un Parnaso de buenas intenciones y argumentaciones científicas. Textos como los de Juan Suriano (1989-1990, 1993, 2004) ponían de manifiesto que el despliegue de las estrategias reformistas del Estado no era expresión de amor al prójimo ni de una convicción científicamente fundada, sino de un cálculo político que indicaba los niveles de "peligrosidad" que había alcanzado el movimiento obrero. En esta tesitura, las propuestas reformistas de la elite debían observarse de manera conjunta con la presencia en la calle de los trabajadores urbanos -sobre todo de los allegados al mundo anarquista- pero también con respecto a las otras estrategias desplegadas por el Estado, muchas de ellas de fuerte tono represivo, como la ley de Residencia de 1902 y la ley de Defensa social de 1910. En ese sentido, esta explicación de la cuestión social venía a recordar que el Estado argentino del medio siglo posterior a 1880 era un Estado capitalista, que en tanto tal, desplegaba un conjunto de diversas maniobras tendientes a asegurar el encarrilamiento político y social de la clase trabajadora. En función de ese objetivo echó mano tanto a bayonetas como a estrategias reformistas (Falcón 1996). Es por eso que la lógica explicativa parece acercarse a lo que hemos denominado "el Estado desde afuera"; es decir, una caracterización de la actividad estatal como orientada o definida por variables sociales, o en todo caso, extra-estatales.

Finalmente, una tercera explicación vino a presentarse al debate en los últimos quince años, tratando de descomponer el origen de la "cuestión social" a principios del XX. Se oponían a las posturas que señalaban que esta se derivaba automáticamente de la afiebrada y organizada resistencia de los trabajadores a sus condiciones laborales, pero tampoco aceptaban que fuera consecuencia del obrar filantrópico o estratégico de elites lúcidas y previsoras. Estos investigadores comenzaron a pensar el problema atendiendo a otras coordenadas y actores, específicamente a distintas profesiones y corporaciones actuantes al interior del Estado (o con deseo de ingresar a él). Así, la ampliación de los espacios de intervención de la sanidad pública debía ser entendida como el resultado de un esfuerzo explícito de la propia corporación médica por conseguir recursos y puestos de trabajo. El lobby de los abogados laboralistas ayuda a entender la ampliación de la regulación estatal de las relaciones entre capital y trabajo. La voluntad de los criminólogos de acrecentar sus dominios es lo que explica la constitución o la expansión de las instituciones dedicadas al encierro y al estudio antropológico de los detenidos, los enfermos, los locos o, más en general, los "desviados". Es por eso que esta última explicación viene a ejemplificar lo que llamamos el "Estado por dentro" por cuanto intenta comprender el accionar estatal esencialmente por las dinámicas producidas por los agentes que "son" el Estado, y por el tipo de vínculos que estos establecen con otros grupos sociales, profesionales o étnicos (González Leandri 1996, 1997, 1999a, 2005).

Hay dos puntos que la perspectiva de Estado "desde adentro" ha instalado como cuestiones a investigar y sobre las que vale la pena detenerse. Se trata de asuntos que son replicables para el estudio de otras sociedades que no sean la argentina y otro momento que no sea el medio siglo posterior a 1880. De allí el interés por presentarlos. El primero de ellos tiene que ver con los "problemas" que atiende el Estado. El segundo refiere a los sentidos desplegados y reconocidos en los procesos de intervención del Estado.

El proceso de reconocimiento y caracterización de problemas es sumamente inestable a lo largo del tiempo. Esto es, identificar e imponer social y cognitivamente la idea de que tal dificultad existe, de que es grave y de que requiere intervención oficial, son problemas históricos. Esa inestabilidad da cuenta de que, lejos de ser el resultado que emana de cualquier observación desinteresada, la identificación, selección o construcción de un problema es resultado de procesos a la vez políticos, intelectuales y económicos. En esa dinámica participan muchos actores, dotados de intenciones variables en el tiempo, ocasionalmente convergentes y, por lo general, enfrentadas. Los diversos actores que inciden en los procesos de definición de agendas poseen tipos y niveles de recursos muy diferenciados, incluyendo entre ellos vínculos con redes internacionales. Visibilizar u ocultar cuestiones es parte de toda lucha política, así como de cualquier proceso intelectual. Intelectual en el sentido de que implica establecer o proponer cadenas causales, vincular fenómenos y aclamar soluciones o paliativos para los problemas. Es por eso que la detección de áreas de intervención es algo inseparable de las luchas permanentes que se producen entre sectores sociales y el Estado (y al interior del Estado) por imponer criterios en la prioridad de los gastos, en la atención pública y en los diagnósticos en que pueden fundarse esos criterios. Una vez definidos, impuestos o consensuados, cuáles son los problemas urgentes o graves de una sociedad, se desarrolla otro proceso también conflictivo. En este caso se trata de definir no ya el problema, sino sus causas, los actores que deben involucrarse para su solución y los recursos financieros e institucionales que se requieren para alcanzar alguna mejora de la situación.

Así, algunas de las preguntas que aparecen en ese momento hacen referencia a si el problema en cuestión es o no parte de un fenómeno mayor. Brindaré dos ejemplos en este sentido. Las enfermedades mentales se convirtieron en un issue relevante, que insumió una cantidad de recursos que no llamaría importante en términos globales, pero que, sin lugar a dudas, a finales del siglo XIX era mucho mayor que en las décadas anteriores. Esa decisión de identificar y perseguir a la locura como una problemática social de principal envergadura no escondió sino que promovió y acompañó a un largo debate acerca de por qué crecían las dolencias mentales en Argentina. ¿Era un reflejo de la moderna vida social, con sus exigencias redobladas, el anonimato y la disolución de las formas tradicionales de vida? ¿O, por el contrario, era resultado de la notable presencia en Buenos Aires de grupos étnicos como los italianos y españoles de los que se suponía que tenían tasas de insania mayores a las de otros pueblos? ¿Era consecuencia de que las mujeres no cumplían a plena conciencia con sus labores maternales y hogareñas y, por lo tanto, sus hijos terminaban cayendo en el alcoholismo, el anarquismo y la locura? Las discusiones estaban lejos de ser meros debates académicos. Escondían -a veces poco y mal- intereses corporativos y profesionales. Cada una de las interpretaciones implicaba la selección de actores específicos encargados de la resolución de los problemas: ¿debían ser funcionarios técnicos, médicos, políticos, la Iglesia, misiones extranjeras?

Lo propio ocurría con la discusión sobre los conflictos sociales urbanos. Como sabemos, en muchos países americanos y europeos se tornó socialmente evidente a finales del siglo XIX que existía un novedoso conjunto de cuestiones preocupantes: el hacinamiento urbano, la falta de agua potable, la escasez de servicios médicos y educativos, la insatisfacción con el régimen laboral y con la remuneración, etc. Se trataba de conflictos que, sin ser nuevos, tenían la particularidad de que se vivían de manera simultánea y a ojos de muchos de los protagonistas, expresaban un mismo y único malestar social. Los hombres públicos de entonces detectaron, hablaron y actuaron sobre la "cuestión social", pero ellos no tenían acuerdo acerca de por qué existía este fenómeno. ¿Era el resultado del accionar irresponsable y desquiciado del maximalismo y de la agitación apátrida?, ¿había algún fundamento en la queja de las clases asalariadas, que sería posible e incluso justo escuchar más allá de la vocinglería extremista, según postulaban algunas voces de la Iglesia?, ¿no era el reconocimiento de la "cuestión social" motivo de orgullo también para cierto sector de la elite, que veía que Argentina compartía algunos problemas sociales de avant garde con Londres o París?, ¿era una señal de que la modernización había alcanzado ya ribetes irreversibles, al punto de convertir en vetustos a los conflictos políticos del siglo XIX, aquellos que enfrentaban a centralistas y federales? Como vimos, los contemporáneos no se ponían de acuerdo sobre los orígenes del fenómeno, pero tampoco los historiadores conseguimos consensuar una respuesta sobre el particular un siglo después.

El último de los aspectos que quisiera discutir tiene que ver con los sentidos que se involucraban en las intervenciones estatales. Por mucho tiempo se ha considerado que bastaba con percibir (y acto seguido denunciar) el interés disciplinador del Estado para comprender todo lo relevante del asunto. Así, el sentido de las intervenciones estatales se reduciría a la expresión de una lógica omnímoda, ahistórica y permanente, que expresaba una voluntad impersonal de controlar selectivamente los flujos de bienes, los cuerpos y las ideas de los subalternos. Ese modelo explicativo parece haber entrado claramente en declive, en particular esta idea achacada con alguna justicia a Michel Foucault (2001), según la cual la dominación era una especie de locomotora sin maquinista. Sin entrar a considerar hasta qué punto efectivamente existió un Estado dotado de una conciencia y de una misión coherentemente definida y ejecutada al servicio de esa idea o ese proyecto, entiendo que es necesario prestar atención a la enorme complejidad existente detrás de las políticas públicas. Esa complejidad es resultado de los múltiples intereses y deseos presentes en la planificación y ejecución de las decisiones estatales, momento en el que intervienen diversos actores estatales y no estatales. Es un poco lo que han venido a ofrecer los historiadores afiliados -más bien afiliables- al modelo de historia del "Estado desde adentro", esto es, la idea de que son múltiples y nada objetivas las razones por las que una agencia estatal asume como propias ciertas competencias y problemas.

Quisiera ejemplificar algunos de estos problemas con un caso que ha estudiado Diego Armus: el tratamiento de la tuberculosis en las primeras décadas del siglo XX en Argentina. Armus (2007) mostró que detrás de las tareas de identificación de la enfermedad y sus causas, de la definición de las mejores estrategias y recursos para prevenirla y combatirla, se desprendían innumerables interpretaciones y sentidos, dispersos socialmente a través de todo tipo de medios: crónicas periodísticas, informes oficiales, revistas médicas, novelas, etc. Pero también lo que se puede apreciar es que detrás de la "política anti-tuberculosa" en realidad aparecían múltiples intereses y sentidos desplegados. Mientras que las autoridades nacionales tenían intenciones de reducir el número de contagios a través del encierro y tratamiento de los enfermos en instituciones especializadas, encontramos que había también otros intereses en juego. Así, los médicos y las enfermeras tenían preocupaciones extra-sanitarias que tenían mucha incidencia en su práctica, como aquellas relacionadas con sus condiciones laborales y la obtención de mayores segmentos del presupuesto sanitario, etc. Pero también es interesante hacer notar que es posible detectar los intereses de los propios enfermos, que estaban lejos de ser figuras pasivas y carentes de iniciativa. Por el contrario, lo que sabemos es que en varias ocasiones los pacientes alojados en los hospitales de tuberculosos de Córdoba se organizaron para exigir cambios. Cambios en la comida recibida, en la ropa, en el abrigo, en el trato personal que se les brindaba, e incluso, en los tratamientos seleccionados para su curación. Es decir, lo que aparecía como un patrimonio exclusivo de los médicos, el saber para curar, era objeto de disputa por parte de los pacientes y de sus familias (Armus 2007,363-396). No es muy distinto de lo que ha encontrado Jonathan Ablard (2008) al describir las estrategias de algunos de los supuestos enfermos mentales alojados en algunos de los institutos de Buenos Aires: allí los locos eran capaces de argumentar sobre su real condición, señalaban formas alternativas de tratamiento, y en muchos casos, directamente huían de aquellas instituciones.

6. Conclusiones

Las principales críticas a los acercamientos al Estado "desde afuera" se produjeron en el contexto político e intelectual de la década de 1980. Ese decenio es testigo del final del ciclo de autoritarismo militar en el Cono sur. Así, Perú (1980), Bolivia (1982), Argentina (1983), Uruguay (1985), Brasil (1985), Paraguay (1989) y, finalmente Chile (1990) adoptaron regímenes democráticos. En el escenario de la transición, distintos científicos sociales del continente y latinoamericanistas asentados en Europa y Estados Unidos modificaron o eliminaron las perspectivas socio-céntricas a la hora de analizar el Estado. Sus enfoques eran expresivos no sólo de los cambios políticos operados en el sur americano, sino también de las modificaciones en los marcos teóricos y metodológicos de las ciencias sociales, en particular de la teoría y la ciencia política (Lesgart 2008). Si los análisis que predominaron en las décadas de 1960 y 1970 otorgaban un lugar clave como principios explicativos y motores de la historia a las categorías macro ("sociedad", "dependencia", "clases sociales", "Estado", "modelo de acumulación"), la posterior discusión sobre la transición democrática en América Latina trajo algunos cambios. El más importante de estos es que se pensaron de manera bastante menos determinista las posibilidades, los límites y la autonomía de la política y del Estado. Al asumir este presupuesto, se dieron a la reflexión sobre la "democracia" como régimen político (Iazzetta 2007) y dejaron de lado a preocupaciones antaño dominantes. Le otorgaron visibilidad y una valoración muy positiva a la democracia como categoría analítica y como fin sustantivo del ejercicio de la política. La democracia, pues, ya no era considerada un fenómeno superficial, carente de historia propia, sino una forma política e institucional que debía ser construida activamente por los ciudadanos, dirigentes y partidos políticos (O'Donnell 1982, 1997, 2007; O'Donnell, Iazzetta y Vargas 2003; Quiroga 1995). Así, si en las lecturas socio-céntricas del "Estado desde afuera" en las décadas de 1960 y 1970 lo más relevante del Estado era su carácter capitalista, en la agenda de los académicos preocupados por la transición democrática en la década de 1980, lo relevante del Estado era si su régimen político era autoritario o democrático (Bohoslavsky y Soprano 2010, 15-17).

Una de las líneas más interesantes que ha desarrollado el estudio de las agencias estatales argentinas en los últimos tiempos tiene que ver con una ampliación de la discusión acerca de "quiénes" son el Estado y qué es lo que estos efectivamente hacen. Al dar pie a acercamientos micro que dejan (¿posponen?) la preocupación por el Estado como categoría macro, han aparecido estudios más preocupados por el nivel más básico del accionar público. Esto ha conducido a un reemplazo no universal, pero sí bastante extendido, de la categoría Estado, por un interés creciente por el predominio de la política coyuntural y por la pluralidad de lógicas actuantes, muchas de ellas marcadas o influidas por el diálogo o la presión social. En ese sentido, como ha sostenido muy recientemente Elsa Pereyra (2012), la categoría Estado aparece descompuesta en múltiples y enfrentados grupos, niveles e instituciones, cuando no es directamente abandonada. Lo que hay por detrás es un paso del interés -antaño dominante- en el Estado entendido como relación de clases (lo que hemos llamado "Estado desde afuera") al Estado entendido exclusivamente como aparato institucional (lo que hemos llamado "Estado desde adentro").

La otra conclusión que nos ofrece el análisis de la historiografía sobre el Estado argentino entre 1880 y 1943 es la ampliación de los estudios de alcance regional. Al desdeñar la lógica macro, vigente hasta la década de 1980, la historiografía argentina ha alentado el análisis de realidades provinciales o incluso locales. Estas no han sido entendidas como desviaciones o retrasos respecto a la "verdadera" escala, la nacional, sino como formas específicas y tan complejas como cualquier otra. En esas estructuras de alcance regional es posible encontrar enormes complicaciones para distinguir los límites entre estatal y no estatal, público y privado, no porque se trataba de formas incompletas o aberrantes de estatización, sino porque hoy las ciencias sociales se acercan de manera menos normativa al asunto.

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