Los objetivos macroeconómicos y las reformas tributarias 1986-2012^*

The Macroeconomic Objectives and the 1986-2012 Tax Reforms

Por: Fernando Jaramillo Betancur¹ y María Yaniced Balbín Tamayo²

¹ Magister en Administración de empresas, especialista en finanzas, Economista y contador público Universidad de Antioquia. Docente investigador Universidad de San Buenaventura. Medellín. (Colombia). Contacto: fernando.jaramillo@usbmed.edu.co
² Magister en Educación, especialista en Gerencia Educativa, Economista Universidad Nacional de Colombia. Docente Investigadora Universidad de San Buenaventura Medellín (Colombia). Contacto: maria.balbin@usbmed.edu.co
^* Este escrito es producto de un macro proyecto titulado: Efectos de la ley 1607 de 2012 en el costo de la mano de obra y la generación de empleo formal, en las empresas de confección del Área Metropolitana del valle del aburra, a partir de su implementación (Año 2013), financiado por la Universidad de San Buenaventura Medellín, bajo modalidad de convocatoria interna. 2014-2016.

Recibido: junio de 2016 Revisado: noviembre de 2016 Aceptado: diciembre de 2016

Resumen

Los gobiernos, en la búsqueda del desarrollo y el crecimiento económico de su respectivo país, buscan la manera de garantizarlos a través de la elaboración de sus planes de desarrollo y de sus presupuestos anuales, apoyándose en sucesivas reformas tributarias. En Colombia, caso que nos ocupa, se analiza el papel que han tenido las reformas tributarias aprobadas entre los años 1986-2014 y la forma como participan en la ejecución del Presupuesto de la Nación (PN), identificando si estas reformas están más inclinadas al sostenimiento del Estado que a la propia motivación para lograr el anhelado crecimiento económico.

Abstract.

Governments, in the search for development and the economic growth of their corresponding countries, attempt to guarantee them through the design of development plans and their yearly budgets, drawing on successive tax reforms. In Colombia, which is our case, the role that the passed tax reforms that have been played, between 1986 and 2014, is analyzed, as well as the manner how they participate in the implementation of the National Budget (NB), identifying if these reforms are much more prone to the maintenance of the State than to the own motivation in order to achieve the desired economic growth.

Key words: Taxes, Tax Reform, Economic Growth, Development, National Budget, and Colombian State.

Introducción.

En casi todos los países del mundo existe una estructura de tributaria e impositiva plasmada en lo que se denomina el Estatuto Tributario (ET), en el cual se especifica quién o quiénes deben o no tributar, así como el motivo, la cantidad y el tipo de tributo o impuesto a pagar, entre otras consideraciones relacionadas. Sin embargo, dependiendo de las políticas económicas, financieras y tributarias de los gobiernos y de su desempeño en el crecimiento de la economía, el Estado busca a través de las reformas tributarias aumentar su capacidad financiera y la cantidad de dinero que puede recaudar por este concepto, de forma que pueda desarrollar las actividades que requiere.

La palabra impuesto tiene su origen en el término latino impositus, una clase de tributo obligatorio generalmente de carácter pecuniario y regido por el derecho público; se caracteriza según (Banco de la Republica, s.f.) por no requerir una contraprestación directa o determinada por parte del Estado en sus distintos niveles según la estructura en cada país. No obstante, el concepto hace referencia al tributo que se establece y se demanda según sea la capacidad financiera de aquellos que no están exentos de pagarlo. De ahí que los impuestos en la mayoría de legislaciones surgen exclusivamente por "potestad del Estado" para imponerlo, con el objetivo de financiar sus actividades. Su principio líder, denominado "Capacidad Contributiva", sugiere que quienes más tienen deben aportar en mayor medida al financiamiento estatal, para consagrar el principio constitucional de equidad y el principio social de la libertad.

De otra forma, los impuestos consisten en esa parte de la riqueza de las personas naturales y jurídicas que el Estado establece y exige a los contribuyentes reconocer una parte de esta y que cuyo objetivo es recaudar fondos para emplearlos en los gastos públicos, inversiones y desarrollo de actividades estratégicas. Porque sin ello, es decir sin los impuestos no se podría funcionar, ya que no dispondría de fondos para financiar la construcción de infraestructuras, prestar los servicios públicos, bienes públicos como la seguridad o entregar a la población los bienes meritorios, entre los que se encuentran la salud y la educación y otros que necesitan para tener una clase de vida digna. (Cárdenas, 2013)

Si se interpreta al objetivo con la noción del aparte anterior, se reduce el camino para señalar cuál es el propósito del impuesto. Precisamente, este se ubica en tres categorías: fines fiscales, extra fiscales y mixtos. Se entiende como fines fiscales, a la aplicación de un impuesto para satisfacer una necesidad pública de manera indirecta. Es decir, se recauda y su producido se aplica en gastos para financiar diversos servicios públicos y/o inversiones. El concepto de fines extra fiscales, es la aplicación de un impuesto para satisfacer una necesidad pública o interés público de manera directa; por ejemplo, los impuestos a los cigarrillos y a las bebidas alcohólicas y, se entiende como fines mixtos, cuando la finalidad es la búsqueda conjunta de los dos primeros mencionados. (Observatorio Legislativo, 2012)

Como complemento a los elementos desarrollados, estos se debe caracterizar según (Cárdenas, 2013) por regirse bajo unos principios muy claros puesto que una de las preocupaciones fundamentales de la Hacienda Pública, en cualquier región ha sido determinar los criterios y principios que deben regir un sistema impositivo, para que sea calificado de óptimo, justo y equitativo. Entre estos principios se encuentran: el principio de justicia, el principio de certidumbre, el principio de comodidad, el principio de economía, entre otros. El principio de justicia, consiste en que la población de una Nación debe contribuir al sostenimiento del gobierno en una proporción lo más cercana posible a sus capacidades económicas y de la observancia o menosprecio de esta máxima depende la equidad o falta de equidad en la imposición o en la carga de impuestos asignada.

Todo esto sugiere que quienes más poseen, mayores impuestos deberán pagar. Sin embargo, esto no siempre se cumple, ya que muchas veces se prioriza en otros asuntos como la recaudación, la disminución en la demanda de cierto producto, el fomento de determinadas actividades propias del Estado como la seguridad, la educación y la salud, etc. Buscando que los impuestos no recaigan sobre bienes y servicios de primera necesidad, si no por el contrario en aquellos que pueden ser menos indispensables, más fácilmente sustituibles o que puedan generar algún tipo de adicción como los cigarrillos, el licor y los juegos de azar, entre muchos otros.

Los efectos que generen los impuestos dependen de la base impositiva a pagar, y sobre todo de los bienes o servicios sobre los cuales éstos recaigan, por lo que los gobiernos nacionales deben ser muy cuidadosos a la hora de imponer un nuevo impuesto o ampliar la base gravable de alguno ya existente, pues un cálculo erróneo puede acarrear graves consecuencias para el bienestar de la población, ir en contravía con la productividad y finalmente podría generar resultados contrarios a los esperados.

Ahora, los impuestos son generalmente calculados con base en porcentajes, denominado tipo de gravamen, base impositiva y tasas de impuestos o alícuotas, sobre un valor particular, que es denominada como la base imponible. Existen muy diversas formas para clasificar e interpretar el impuesto, entre ellos se encuentran como los más conocidos los siguientes: los impuestos directos e indirectos, los impuestos proporcionales, progresivos y regresivos, impuesto de renta, impuesto al IVA, entre otros.

El impuesto directo, es aquel que grava directamente las fuentes de riqueza, la propiedad o la renta, al enriquecimiento, tales como los impuestos sobre la renta, los impuestos sobre el impuesto de sucesiones, los impuestos sobre transferencia de bienes a título gratuito, es el caso de los impuestos sobre bienes inmuebles; sobre la posesión de vehículos que generan el impuesto de la tenencia o uso de vehículos o el impuesto sobre vehículos de tracción mecánica, animales, etc. El impuesto indirecto, es el que se le impone a bienes y servicios y a las transacciones que se realizan con ellos; es decir, las personas, indirectamente, a través de la compra de bienes y servicios, pagan el impuesto, aun cuando el Estado no les está cobrando directamente el impuesto a éstas. (Cárdenas, 2013)

El impuesto plano o proporcional, es cuando el porcentaje no es dependiente de la base imponible o la renta del individuo sujeto a impuestos. Es decir, un impuesto es proporcional cuando la cuota se establece en un porcentaje fijo, como el IVA o el impuesto al territorio. Los impuestos regresivos se caracterizan como aquellos que se cobran a todos por igual; es decir: la tarifa pagada no guarda relación con la capacidad económica de una persona, por lo tanto, una persona pobre y una persona adinerada pagarán la misma cantidad de dinero por el impuesto. Lo anterior implica que la cantidad de plata que debe pagar el pobre por este impuesto es mayor en proporción a su ingreso que la que debe pagar la persona adinerada y afectará, por consiguiente, más fuertemente su economía personal. (Cárdenas, 2013)

Es decir, es cuando a medida que aumenta el valor sujeto a un impuesto, se establece una tasa que va disminuyendo. Es decir, cuanto mayor es la ganancia o renta, menor es el porcentaje de impuestos que debe pagarse sobre el total de la base imponible. Los impuestos progresivos se caracterizan porque reducen el agobio sobre personas de menores ingresos, ya que ellos pagan un menor porcentaje sobre sus ganancias. Esto puede ser visto como algo bueno en sí mismo o puede ser hecho por razones pragmáticas, ya que requiere menores registros y complejidad para personas con menores negocios.

A veces se califica de impuesto progresivo o regresivo a aquél cuyos efectos puedan ser más favorables o desfavorables sobre las personas de rentas menores, pero este uso informal del término no admite una definición clara de regresividad o progresividad. Los impuestos progresivos, por el contrario, sí tienen en cuenta la capacidad económica de una persona o empresa. Con este tipo de impuestos los pobres pagan menos cantidad de dinero que las personas adineradas; es decir, a medida que la capacidad económica de una persona o empresa aumenta, la cantidad de dinero que ésta debe pagar por el impuesto también aumenta. Los impuestos progresivos buscan que tanto un pobre como una persona adinerada paguen una cantidad proporcional a su ingreso. Con esto, los gobiernos buscan redistribuir la riqueza y aportar un mayor beneficio a los menos favorecidos.

Entonces, cualquier estructura de impuestos que se quiera implementar en un país debe considerar estos conceptos para que cumpla su verdadera funcionalidad y pueda garantizar la equidad, el bienestar y el empleo en el mismo.

Metodología.

Resultados.

Cuando se hace una reforma tributaria, hay que tener en cuenta ciertos aspectos que permiten que ésta se lleve a cabo satisfactoriamente y que los resultados sean los esperados. Por ello se pueden hacer dos discernimientos en cuanto a cualidades que debe poseer la propuesta de reforma: la función de los impuestos y el soporte económico y social.

La función de los impuestos, considera que cuando se implementa un impuesto como resultado de la aprobación de una reforma tributaria en un país, como puede ser el caso de Colombia, no solo se debe involucrar la consideración de tipo presupuestario, sino que también responda a aspectos como los siguientes:

• Los impuestos no deben afectar la eficiencia en el uso de los recursos; es decir, no deben hacer que una persona trabaje menos o no utilice su capital en la producción. En general, no se debe permitir que los impuestos desincentiven la actividad productiva.
• Los impuestos deben ser flexibles; es decir, se deben acomodar a las circunstancias económicas de un lugar.
• Deben tener una cuota de simplicidad; es decir que, aunque detrás de los impuestos existen unas teorías que en muchos casos resultan complejas, es necesario que éstos sean sencillos de imponer y recaudar para evitar que se produzcan evasiones basadas en su complejidad para el cálculo.
• La estructura de impuestos debe ser aceptada por todos o, por lo menos, por la mayoría. Prueba de ello es que, en Colombia, una reforma tributaria debe ser aprobada por el Congreso de la República, el cual está integrado por personas elegidas por el pueblo para que lo represente. Sin embargo, es importante observar el impacto que produce tanto en las personas naturales como jurídicas.

Según la (Asamblea Nacional Constituyente, 2015 ), en el art. 150, establece que "las contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley".

]]> El soporte económico y social. se refleja en la sustentación para justificar la propuesta que tienda a modificar la estructura de impuestos, es decir, siempre debe enunciar cómo se logra resolver cierto tipo de situaciones económicas, sociales, bienestar de la población, entre otras; que se consideran que no andan bien y que han generado brechas que se deben reducir o acotar. Como ejemplo presentemos algunas posiciones acerca de presentación de nuevas reformas, es decir, el contexto socioeconómico colombiano se caracteriza por algunos de los siguientes rasgos: el recaudo tributario, la ineficiencia del sistema tributario, el marco tributario, claridad de las normas tributarias.

• El recaudo tributario. Por ejemplo, en el proyecto de reforma tributaria del año 2012, se indicó que el recaudo tributario durante la última década ha aumentado en proporción al PIB, de 9,20% en el año 2000 a 14,20% en el 2010. Pese a ello el país sigue percibiendo ingresos tributarios insuficientes con relación al déficit fiscal (3,80% del PIB), además de tener un nivel de ingreso promedio menor que los países de la región. Inclusive, el FMI citado en (Observatorio Legislativo, 2012) considera que para alcanzar la meta de regla fiscal, el país debe apuntar a reducir el déficit a 2,30% del PIB, para lo cual se recomienda mejorar el recaudo institucional impositivo.


• La ineficiencia del sistema tributario. La ineficiencia del sistema tributario colombiano se resume en tres grandes aspectos: primero, el bajo nivel de recaudo a causa de las exenciones en el impuesto de renta y la reducida base gravable, variedad de tarifas y elevado nivel de evasión del IVA. En segundo lugar, varios impuestos en Colombia generan un impacto distorsivo en la economía como el Impuesto a los Movimientos financieros (IMG) que es del 4 x 1.000, que perjudica la intermediación financiera y la expansión del crédito. Finalmente, el elevado nivel impositivo para las firmas en Colombia (33,0% con relación al promedio de 26,0% de los países de la OCDE es pernicioso para la inversión, al tiempo que los elevados costos impositivos laborales fomentan el desempleo y la informalidad. Banco Mundial (2012), citado por (Observatorio Legislativo, 2012).


• El marco tributario. El marco tributario colombiano no promueve la equidad horizontal, creando beneficios sólo para ciertos grupos de contribuyentes. La combinación existente de impuestos directos e indirectos no ha sido suficiente para reducir el coeficiente Gini, siendo el colombiano uno de los más altos del mundo. Por tanto, el sistema no provee mecanismos de redistribución al no tener un sistema impositivo progresivo, en el cual los individuos y empresas con niveles de ingresos más altos tributen un mayor porcentaje que aquellos con ingresos más bajos. El coeficiente Gini mide la concentración de la riqueza, donde 0 representa una distribución perfecta y 1 inequidad perfecta. Para el caso colombiano, el coeficiente es de 0,57, según datos del DNP, lo que señal el alto grado de inequidad en nuestro país. (Angulo, 2013)


• Claridad de las normas tributarias. Finalmente, otro factor es la poca claridad de las normas del sistema tributario colombiano, con un número elevado de gastos y devoluciones impositivas. Según el Banco Mundial (2012)(citado en Observatorio Legislativo, 2012), pese a que la mayoría de las normas se encuentran en el Estatuto Tributario (ET), algunos artículos son repetitivos o contradictorios producto de las constantes reformas parciales desarrolladas.

Más bien, ha sido orientado al cubrimiento de dos aspectos básicos, por una parte los gastos del gobierno y por otra parte cubrir en muchos casos los déficits fiscales, cuando inicialmente para garantizar el proceso de crecimiento económico, el Estado debe sustentar su financiación bajo tres variables y sus posibles combinaciones: financiaciones externas, utilidades de las instituciones públicas o en aquellas en las que tiene una inversión importante e, indudablemente, los impuestos.

Los hechos han sido claros:

En la Tabla 1, se presentan las leyes que surgieron de los proyectos de reformas tributarias presentadas ante el Congreso de la República de Colombia durante el período 1986 -2014 en un número total de 16, con un promedio de 7 reformas por década, lo que indica en primera instancia, que dichos proyectos de reforma se han orientado a resolver problemas estrictamente coyunturales y que por lo tanto no se ha podido obtener un verdadero sistema tributario; es decir, simplemente han estado orientadas como se indicó, para resolver problemas coyunturales más que estructurales.

Si se discriminan los proyectos de ley y las reformas tributarias, obtenemos lo siguiente:

Durante el gobierno de Gaviria Trujillo se presentaron 4 reformas, en el de Samper Pizano también 4 reformas, en el de Pastrana Arango se desarrollaron 3 y en el gobierno de Uribe Vélez también 3, luego, el camino que debe recorrer Colombia es todavía muy tortuoso. En la actualidad (2016) en el gobierno de Santos Calderón, ya van tres reformas tributarias.

Pero, verifiquemos a qué se han inclinado las leyes que difunden y aplican las normas tributarias. En la Tabla 2, se resaltan algunas de las principales características de las leyes expedidas como respaldo a las reformas tributarias presentadas. De ahí se pueden obtener varias conclusiones según (Banco de la Republica, s.f.)

]]>

• La principal discusión se centra en el Impuesto al Valor Agregado (IVA), que ha tenido la característica a ascender cada que se presenta una reforma tributaria.
• Con respecto al IVA se ha considerado la posibilidad de ampliarlo a la canasta familiar, lo cual ha estado sometido a las críticas acervas por el efecto que produce sobre la capacidad adquisitiva de la mayoría de la población.
• Desde 1999 se creó el Impuesto a los Movimientos Financieros, conocido como GMF, que se implementó con el carácter de temporal, y todavía hoy año 2015 permanece. Esto ratifica esa posición del gobierno central que es de un carácter estrictamente de carácter impositivo.
• Se modifican las estructuras de impuestos para las personas naturales y jurídicas, con base en la Ley 1607 de 2012, (Congreso de la República, 2012), reforma objeto de este estudio.
• Los argumentos al presentar una ley de reforma tributaria, se aducen siempre situaciones de tipo económico, pero a la hora poco es lo que logra. Por ejemplo, la búsqueda de la reducción del déficit fiscal, el problema del desempleo, los sectores económicos más beneficiados.

Los impuestos, se manifiestan en cada país a través de diferentes alternativas en donde los principales generadores se remiten a la renta y al patrimonio.

Es conocido que la renta, es un punto de mira no sólo para las personas naturales sino también para las personas jurídicas; mientras que, el impuesto al patrimonio, cuando en un principio se orientó hacia las empresas, hoy en día, se relaciona mucho más con las personas naturales.

Precisamente, en la tabla 3, se presenta un histórico de los impuestos recaudados en Colombia, resaltando las categorías que se aplican en Colombia.

De acuerdo con la tabla, aparecen dos impuestos con reciente creación, el CREE y el impuesto al consumo, que se vienen convirtiendo en recursos importantes para el Estado.

Se encuentra también como los impuestos tradicionales en el país son el impuesto de renta, complementarios y el impuesto al patrimonio.

Se observa que en la mayoría de los años los impuestos tienden a aumentar, lo que obedece no solo al aumento de la capacidad adquisitiva, sino también a los cambios constantes que se le hacen a su cobro.

En la tabla 4, dadas las modificaciones que se presenta en algunas de las leyes aprobadas sobre reformas tributarias. Llama la atención el comportamiento de ciertas leyes, como es el caso de la Ley 1430 de 2010 (Congreso de la República, 2010), tuvo un alcance reducido ocupándose de temas específicos como el desmonte gradual del 4x1000, impuesto al patrimonio, exenciones a combustibles líquidos, conexión a internet, juegos de suerte y azar, entre otros. Además, sin proceder con detalles específicos lo que se encuentra es que salvo algunos cambios que se vislumbran en la Ley 1607 de 2012 (Congreso de la República, 2012), el proceso de determinación de impuestos es lo que se ha analizado hasta este momento en la investigación. Es decir, aumento del impuesto, reajuste o la incorporación de nuevos.

Según lo anterior, una reforma tributaria cambia uno o varios aspectos de la ET presente y con la búsqueda de logros futuros, buscándose entre ellos, aumentar o disminuir la cantidad de dinero que recibe el Estado por concepto de impuestos.

Si un Estado tiene las finanzas públicas sanas, la administración pública es eficiente, su población tiene un nivel de vida aceptable y la economía tiene un desempeño con niveles cercanos a lo excelente, caso en el que posiblemente no se necesite de todos los ingresos que está recibiendo, por lo que puede hacer una reforma tributaria que disminuya la cantidad de impuestos que les cobra a los habitantes. Indudablemente, se debe reconocer que, en la mayoría de los casos, las reformas se orientan hacia la implementación de nuevos impuestos o al incremento de las tasas, debido a que la situación es completamente distinta a la mencionada.

• Colombia debe eliminar las exenciones en el Impuesto al Valor Agregado (IVA) que existe actualmente.
• Colombia debería unificar el impuesto sobre la renta de las empresas y el impuesto para la Equidad (CREE), ampliando la base impositiva y reduciendo la tasa combinada.
• Eliminar el impuesto al patrimonio, pues la mayor parte de los países de la OCDE no tienen dicho impuesto, ya que consideran que las empresas no deberían estar sujetas a este tributo.
• Colombia debe fortalecer la administración tributaria para reducir la evasión impositiva y aumentar su capacidad de recaudo, para lo cual advierte que es necesario contar con más personal y una mayor capacidad técnica para detectar áreas de posible fraude fiscal.
• Colombia debe aumentar las sanciones por fraude fiscal y convertir en un delito la evasión tributaria nacional y en otros países.
• Colombia debe gravar los dividendos para las personas naturales, con lo cual se aumentaría la recaudación tributaria e incrementaría la progresividad.

Desde hace mucho tiempo, se está hablando en el país de la necesidad de hacer una reforma tributaria integral o estructural, que simplifique el sistema y que permita al gobierno recaudar más y ser más eficiente en la lucha contra la evasión. Sin embargo, desde el 2010 se han realizado dos, que han dado pasos en esa dirección, pero que aún no alcanzan el objetivo.

Conclusiones.

Entre 1986 y 2012, en Colombia se han implementado 15 reformas, para un promedio de 7 cada década. Lo que muestra esa falta de una estructura seria y objetiva de lo que debe ser un sistema adecuado impuestos o tributario. De forma que en próximas investigaciones se logre presentar una propuesta adecuada de reforma estructural acorde a las características de nuestro país

El marco tributario colombiano no promueve la equidad horizontal, creando beneficios sólo para ciertos grupos de contribuyentes. Es decir, el actual sistema tributario colombiano se caracteriza por ser complejo, poco equitativo y con ineficiencias económicas y poco analizado.

Según (Lora, 2005), Colombia y Bolivia son los únicos países de América latina donde la calidad del régimen tributario ha echado para atrás. Inclusive, el sistema tributario colombiano se identifica por la poca claridad de las normas generando un número elevado de gastos y devoluciones impositivas.

Se ratifica en Colombia, que las reformas tributarias no cumplen el papel que les corresponde, tal como lo manifiesta Julio Roberto Piza, citado en el diario (El Tiempo, 2014), director de derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia, quien expresa que tal afirmación tiene más un sentido político, pues, la clase media en el país es casi inexistente:.

Hay 21 millones de personas económicamente activas, de las cuales, 18,5 millones tienen ingresos inferiores a un salario mínimo mensual. Solo 2 millones cuentan con ingresos superiores a 3 millones de pesos mensuales y 92.000 personas cuentan con ingresos mensuales superiores a 10 millones de pesos. Es decir, una sociedad pobre y muy desigual.

La ineficiencia del sistema tributario colombiano se resume así, en tres grandes aspectos:

Primero, el bajo nivel de recaudo a causa de las exenciones en el impuesto de renta, y la reducida base gravable, variedad de tarifas y elevado nivel de evasión del (IVA).

Segundo, varios impuestos en Colombia generan un impacto distorsivo en la economía como el impuesto financiero 4x1000 que perjudica la intermediación financiera y

Tercero, la expansión del crédito.

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