La riqueza del narcotráfico y la desigualdad en Colombia, 1976-2012*

Drug trafficking wealth, and inequality of income in Colombia, 1976-2012

A riqueza do narcotráfico e a desigualdade em Colômbia, 1976-2012

Ricardo Rocha García^**

^*Versiones preliminares fueron presentadas en la Conferenza Internazionale, Economie illegali e criminali e patrimoni sequestrati e confiscati, noviembre 15 del 2013, organizada por el Osservatorio sulla ndrangheta en Reggio di Calabria; Mafie e narcotraffico: una sfida globale, mesa redonda organizada por el Istituto per gli studi di politica internazionale, ISPI, noviembre 19 del 2013, en Milán, y el Seminario del DNP efectuado en marzo 27 del 2014. Agradeciendo comentarios y sugerencias a sus asistentes, en especial a Antonella Mori, Lucía Capuzzi y Francisco Morenta, así como discusiones previas con Antonio Mazzitelli, Andrea Mancini, Paul Davis y Francisco González. Este texto también se benefició de la detallada lectura por parte de los comentaristas anónimos. Las opiniones, errores y omisiones son responsabilidad exclusiva del autor y no comprometen a las personas e instituciones aquí mencionadas.

^**Magíster en Economía. Investigador Económico, Bogotá, D. C., Colombia. ricardorochagarcia@yahoo.es

Para citar este artículo / To reference this article / Para citar este artigo: Rocha G., R. (2014). La riqueza del narcotráfico y la desigualdad en Colombia, 1976-2012. Revista Criminalidad, 56 (2): 273-290.

Fecha de recepción: 2013/11/27 Fecha concepto evaluación: 2014/04/16 Fecha de aprobación: 2014/07/27

Resumen

Palabras clave: Narcotráfico, flujos de capitales encubiertos, desigualdad, lavado de activos, contrabando, sobrefacturación (fuente: Tesauro de política criminal latinoamericana - ILANUD).

Abstract

In an intent to understand the economic significance and influence of drug-trafficking on the concentration of income in Colombia, this article estimates the magnitude of the repatriation of drug trade wealth (W) since the mid-1970s by taking into account Repatriable Profits (RP) and their absorption through Hidden Capital Flows (HCF), smuggling, trade practices such as over-billing or under-billing, and foreign investment from tax haven countries. The RPs are accounted for by using production, prices, seizures and confiscations as well as documented assumptions, while in the HCFs official national figures are compared with records of the rest of the world and estimates according to theoretical fundamentals. Thus, W might explain the spike in income inequality, as controlled by economic growth, and would match other manifestations of the deterioration in equity attributed to drug trafficking. Therefore, it implies a nexus of regional importance if we consider that inequality there is associated with economic growth and the confiscations of drug traffickers' assets; and, judging by their inadequate design and ambiguous results, another challenge for public policies aimed at curbing criminally-acquired wealth and promoting lawful economy.

Key words: Drug-trafficking, hidden capital flows, inequality, money laundering, smuggling, over-billing (Source: Tesauro de política criminal latinoamericana - ILANUD).

Resumo

Procura-se compreender a transcendência econômica do narcotráfico sobre a concentração da renda na Colômbia, e se considera a magnitude da riqueza do narcotráfico (W) desde meados da década dos setenta, considerando Utilidades Repatriáveis (UR) e sua absorção por meio dos Fluxos de Capitais Encobertos (FCE), através do contrabando, a sobre/ sobfaturação do comércio e o investimento estrangeiro originado em paraísos fiscais. As UR calculam-se contabilmente usando a informação disponível da produção, dos preços e dos confiscos e supostos documentados, enquanto os FCE contrastam números oficiais com registros do resto do mundo e dos estimativos de acordo com teóricos fundamentais. Assim, a W explicaria a ascensão na desigualdade da renda, controlada pelo crescimento da economia, e daria o alcance a outras manifestações da deterioração da equidade que foram atribuídas ao narcotráfico. Um nexo de influência regional, considerando que lá a desigualdade é associada ao crescimento econômico e às confiscações dos bens ao narcotráfico. Um desafio para as políticas públicas, a julgar por seu desenho inadequado e resultados ambíguos, após a intenção de conter a riqueza da origem criminal e promover a economia legal.

Palavras-chave: Narcotráfico, fluxos de capitais encobertos, desigualdade, lavagem dos ativos, contrabando, sobrefaturação (fonte: Tesauro de política criminal latinoamericana - ILANUD).

Introducción

La dinámica, magnitud y repercusiones de la repatriación de la riqueza del narcotráfico ha sido en Colombia una preocupación central en el debate de políticas públicas y la discusión académica. Con el presente trabajo se pretende dar alcance a los efectos sobre la desigualdad del ingreso, para lo cual en la primera sección se toma como antecedente la relación protagonizada por la economía cafetera y la desigualdad del ingreso durante el período 1938-1982. En la segunda sección se calcula la repatriación de utilidades del narcotráfico para el período 1976-2012, y se retoman estimativos de las Utilidades Repatriables (UR) por el narcotráfico y de su absorción en la economía, a través de los principales canales utilizados para Flujos de Capitales Encubiertos (FCE), es decir: contrabando, la sobre/subfacturación del comercio y la inversión extranjera originada en paraísos fiscales, permaneciendo aún la mitad en el exterior. En la tercera sección, recurriéndose al análisis econométrico de las series de tiempo, la repatriación explicaría el repunte en la desigualdad del ingreso, controlado por el crecimiento de la economía, mientras que a escala regional otro tanto acontecería con la desigualdad en la tenencia de la tierra, encontrándose positivamente vinculada con el PIB y las incautaciones de bienes al narcotráfico. En la cuarta sección aparece una breve reseña de las políticas públicas para administrar la riqueza, donde se destaca su inadecuado diseño y ambiguos resultados. Finalmente, se presenta una sección dedicada a los principales resultados y reflexiones.

Para el período comprendido entre 1976 y el 2012 se procedió a estimar y analizar la consistencia de las utilidades repatriables y la repatriación de riqueza del narcotráfico con la dinámica de la desigualdad, y se dio alcance a la evidencia disponible, pero sin pretender realizar un análisis de sus determinantes microeconómicos, aspecto que se encuentran por fuera del alcance del presente estudio.

Lo anterior entendiéndose que el lavado de activos o la repatriación en la economía legal de la riqueza originada en la criminalidad depende tanto de la magnitud de sus beneficios como de las facilidades que se dispongan para reducir el riesgo de penalización, con efectos multiplicadores hacia el resto de la economía (Masciandaro, Takats & Unger, 2007), los cuales son complejos de analizar y difíciles de observar, por su naturaleza ilegal.

También es de esperarse que lo anterior trajera cambios en la estructura de la propiedad, debido a la pugnacidad por la apropiación del ingreso dentro de la criminalidad (Levitt & Venkatesh, 1998), como por la informalidad y la desigualdad prevalecientes en los mercados donde se realiza el lavado o la acumulación de riqueza de origen ilegal (Chong & Grandstein, 2007).

En la cadena productiva de la coca-cocaína, solo el 16% del valor agregado le correspondería a 180 mil hogares cocaleros (Rocha, 2011, pp. 56 y 87), mientras que el resto se lo apropiarían los empresarios de las fases industrial y comercial del narcotráfico. Dada su ilegalidad y riesgo de incautación, estos excedentes buscan migrar hacia la adquisición de activos en la economía legal, para borrar su trazabilidad a través de los recovecos de la informalidad, entendida como las transacciones al margen del registro fiscal, las cuales en Colombia equivalen a la mitad de la economía (Lasso, 2009, p. 15), especialmente en los renglones menos productivos de los sectores externo, primario y de servicios.

Por consiguiente, la acumulación de riqueza ilegal a través de la informalidad ampliaría la desigualdad en productividad e ingresos dentro de la economía, tal como cuando emerge un nuevo sector de actividad económica, y sus beneficios se concentran entre un segmento reducido de la población, que posee mayor capacidad de ahorro e inversión, y se reduce relativamente la remuneración del trabajo (Kuznets, 1955, p. 6).

De esta manera, el crecimiento económico durante las primeras etapas del desarrollo se traduciría en aumento de la desigualdad, a través de la concentración del ahorro entre los sectores con mayor acceso al crédito y a la educación; sin embargo, posteriormente esta tendencia hacia la desigualdad se reversaría en la medida que el ingreso aumenta y la población se relocaliza, buscando mejores ingresos y productividades, como también con la emergencia de nuevos sectores, el cambio tecnológico, el relevo generacional y las políticas públicas. No obstante, el vínculo así descrito, entre crecimiento y desigualdad, ha sido objeto de una intensa controversia y de explicaciones más diversas y complejas (González, 1998, p. 42).

Durante el período 1938-1988, el vínculo entre la desigualdad y el crecimiento económico en Colombia ha sido atribuido a cambios en el acceso a la educación y los ingresos derivados (Londoño, 1995, p. 97), y posteriormente al cambio tecnológico sesgado a favor del trabajo calificado (Posso, 2008). Un nexo enmarcado en la inserción internacional de la economía, en la tradición de Heckscher-Ohlin (Krugman & Obstfeld, 2001, p. 79), pues las perturbaciones en los mercados mundiales del café y la cocaína tuvieron dramáticas repercusiones sobre los mercados de factores productivos (Londoño, 1992, p. 47).

El café y la coca han compartido su intensidad en trabajo no calificado y recursos naturales, el uso de tecnologías sencillas y sin economías de escala, la concentración del valor agregado en el eslabón de la comercialización, la pugnacidad por los títulos de propiedad, el monocultivo y el protagonismo exportador. Las principales diferencias radican en la geografía y la institucionalidad. Se sabe que el café tiende a establecerse dentro del rango de los 1.200- 1.800 metros en la cordillera de los Andes, mientras que la coca se cultiva por debajo de los 1.200 metros en sus estribaciones. El Gobierno Nacional y la Federación Nacional de Cafeteros promueven la producción y el bienestar de los municipios cafeteros, mientras que dentro de la frontera agrícola y los marginados de la oferta de bienes públicos se encuentran los cultivos de coca.

Sin embargo, en dos períodos distintos de la historia contemporánea, el auge exportador de ambos cultivos coincidió con el deterioro de la desigualdad, mediando una mayor apertura económica, transformación productiva e inestabilidad sociopolítica. El primero correspondió a las décadas de los 40 y 50, la Violencia, durante las cuales el conflicto interno entre grupos de extrema ideología en torno a la región cafetera causó desplazamiento forzado y deterioro de la equidad (Arango, 1982, p. 217). Posteriormente en los años 80 y 90, durante la bonanza de la cocaína, cuando las utilidades del narcotráfico financiaron el resurgimiento de grupos de extrema ideología y el desplazamiento forzado, la expansión de la economía informal y una contrarreforma agraria (Reyes, 1997, p. 288). En común, la pugna distributiva por la bonanza exportadora se tradujo en un masivo traslado de riqueza, desde todo el espectro de la distribución poblacional hacia los segmentos expoliadores.

Los repuntes de la desigualdad durante 1938- 1964 y 1988-2012, explicados por cambios en la educación y el mercado laboral, también estuvieron acompañados de oleadas de criminalidad, reflejadas en la tasa de homicidios, auges exportadores en la economía cafetera y la del narcotráfico, respectivamente, así como por una mayor exposición al comercio internacional como proporción al PIB, y también de una creciente expansión de las economías urbanas. En el intermedio, la desigualdad retrocedió en medio de menor inestabilidad sociopolítica, la diversificación productiva y la expansión del mercado doméstico.

El repunte en la desigualdad, entre 1938 y 1964, aconteció en medio de la inestabilidad sociopolítica ocasionada por la Violencia, cuando el conflicto interno, tras el control de la riqueza cafetera, entonces el principal reglón de exportación, desató la irrupción de la extrema ideología política, con criminalidad, paramilitarismo, guerrillas y desplazamiento forzado de la población (Berquist, 1998, p. 311), agudizándose la desigualdad con mayor intensidad en el sector rural (Londoño, 1995, p. 4).

Entonces, en términos del PIB, las exportaciones cafeteras representaron en promedio un 9,8 %, fluctuando con el mercado internacional; la apertura económica (exportaciones más importaciones), un 31 %, y la economía urbana (diferente a agricultura y minería) creció 21 puntos porcentuales. Durante este período el PIB per cápita, expresado en dólares, creció a una tasa anual del 5,8 %.

Después, entre 1964 y 1982, durante el posconflicto, repunta el crecimiento del PIB per cápita (8,7%) y la convergencia del GINI a su nivel previo al período de la Violencia, lo cual esperanzadoramente sugería que Colombia había transitado hacia el desarrollo con la rapidez de las economías más avanzadas (Londoño, 1995, p. 30). Este período coincidió con la vigencia de la suscripción del Convenio Internacional del Café, para disminuir la volatilidad del precio internacional y la adopción de instituciones para estabilizar el precio interno y financiar la oferta de bienes públicos en las zonas cafeteras (Santos, 1998, p. 293). Para el período completo las exportaciones cafeteras promediaron 5,4 % del PIB, y las de la cocaína 2%, desde mediados de los años 70, de acuerdo con los estimativos que se presentarán en la siguiente sección.

Entre 1982 y el 2012 repuntó nuevamente la desigualdad, a la par del crecimiento económico, hasta alcanzar un pináculo en el 2008 y luego descender a los niveles de comienzos de la década. Durante los años 80 y 90 el aumento en la criminalidad se atribuye al efecto multiplicador del narcotráfico sobre delitos relacionados con los derechos de propiedad (Gaviria, 2001, p. 157), tales como el secuestro, la extorsión y el desplazamiento forzado de la población, con adversas consecuencias sobre la distribución del ingreso y la productividad. Por una parte, más de seis millones de desplazados por el conflicto interno experimentaron pérdidas irreversibles en sus activos y generación de ingresos (Ibáñez, 2008, p. 135). Por otra parte, sesgando los procesos de ahorro-inversión hacia actividades con bajos eslabonamientos sectoriales y fiscales (Cárdenas, 2007), entre las cuales están aquellas pertenecientes a la economía informal e ilegal.

Durante ese período también aumentó la internacionalización de la economía (exportaciones más importaciones), que representa en promedio un 38 % del PIB, como resultado de la apertura económica, y continuó la expansión de la economía urbana (diferente a agricultura y minería), que creció 21 puntos porcentuales del PIB, mientras que las exportaciones cafeteras disminuyeron sostenidamente, desde un 3,9 % hasta un 0,6 % del PIB, al tiempo que las utilidades repatriables de la cocaína habrían descendido de un 5 % en promedio durante el período 1982-1994, a 2,5 % para 1995- 2004, y luego, a un promedio del 0,6 % del PIB.

De acuerdo con lo anterior, durante la historia contemporánea, la evolución de las Utilidades Repatriables (UR) del narcotráfico estuvo en contravía del deterioro en la distribución del ingreso, sin que ello por sí solo permita desvirtuar la existencia del efecto concentrador, ni tampoco intuir lo contrario.

En la siguiente sección se mostrará que la metodología de estimación de las utilidades repatriables corresponde al potencial de moneda extranjera ilegal que eventualmente podría ingresar a Colombia, en la medida que la informalidad de las transacciones internacionales permita su inmediata absorción, o en su defecto posteriormente, pudiéndose aproximar la dinámica de la acumulación de la riqueza del narcotráfico en el país y, por consiguiente, su relación con la desigualdad, tal como se analizará en la tercera sección.

2. Utilidades repatriables y su repatriación

Por una parte, de acuerdo con la contabilización de las utilidades repatriables por el narcotráfico a Colombia (UR), comprenderá la valoración de la producción de cocaína a partir de importaciones y producción local, descontando incautaciones, consumo interno, costos de transporte y lavado. Se trata de una metodología que tiene como principal objetivo aproximar el potencial cambiario del narcotráfico. Por consiguiente, esta estimación no corresponde a una medición del valor de las exportaciones, ni del PIB, y actualiza un estimativo previamente realizado para 1981-2009 (Rocha, 2011, p. 89), remontándolo hasta 1976 y revisando algunos resultados de acuerdo con nueva información de precios (anexo metodológico). Durante el período 1976-2012, el potencial de repatriación habría sido de US$ 56 millones, es decir, el equivalente al 8% de la riqueza nacional en el 2012, de acuerdo con sus estimativos (Credit Suisse, 2013, p. 33).

Por otra parte, los Flujos de Capitales Encubiertos (FCE) a través de la balanza de pagos corresponderían a la suma de los siguientes conceptos: el contrabando abierto de importaciones; la sobre y subfacturación del comercio internacional; la sobredeclaración de remesas de trabajadores en el exterior y de los flujos financieros privados; los flujos netos de inversión extranjera con países considerados como paraísos fiscales, y los errores y omisiones de la balanza de pagos (anexo metodológico).

Durante 1976-2012, los FCE contabilizaron entradas netas por US$ 20 mil millones, resultado de ingresar US$ 40 mil millones a través del contrabando de importaciones; US$ 10 mil millones mediante inversión extranjera, utilizando paraísos fiscales en el exterior, y US$ 2.500 millones por sobrefacturación de créditos y remesas de trabajadores, mientras que en sentido contrario, por medio de la sobre y subfacturación del comercio, US$ 34 mil millones salieron, como una fuga de capitales (gráfica 3).

Sin embargo, la intensidad y la estructura de los FCE han cambiado a lo largo de este período; en términos del PIB, han disminuido de un promedio anual de 2,2 % hasta los años 80, luego al 0,8 % en los años 90 y a 0,1 % durante el presente siglo. Mientras, el contrabando de mercancías ha prevalecido como la principal fuente de los FCE, que oscilan en torno a un 1 % del PIB; hasta los años 80, la entrada de capitales a través de la sobrefacturación del comercio equivalía al 0,5 % del PIB, pero posteriormente ha prevalecido lo contrario, es decir, la subfacturación comercial, por un 1,3 % del PIB. De otro lado, la utilización de los flujos de inversión extranjera relacionados con paraísos fiscales promedió, en los años 90, en un 0,7 % del PIB, y desde entonces ha descendido a un 0,1 % (un 58 % ha provenido de Panamá).

En una perspectiva contable, la repatriación de la UR podría corresponder a un escenario donde la riqueza repatriada (W) será igual a lo permitido por los FCE del período correspondiente, más el saldo de W previamente repatriada (W-1), de acuerdo con W = FCE + W-1. Si las UR son mayores que los FCE, el excedente continuará siendo parte de la riqueza en el exterior (W*), según la siguiente expresión: W* = UR - FCE + W*-1, dado que UR≥FCE, es decir, que en presencia de una fuga de capitales, el narcotráfico no liquidaría activos en Colombia, y obviando que los FCE también son utilizados por capitales de origen legal, y existen vasos comunicantes con la ilegalidad (Steiner, 1997, p. 50). Por consiguiente, entre 1976 y el 2012 se habrían repatriado un total de US$ 29 mil millones y el equivalente al 4 % de la riqueza nacional en el 2012, y un pináculo 15 % en 1992, según los estimativos para Colombia del Credit Suisse (2013) y una sencilla extrapolación hacia atrás según el crecimiento del PIB. Así, casi la mitad de las utilidades se habría repatriado al país y el resto aguardaría en el exterior (gráfica 4).

De acuerdo con las estimaciones aquí realizadas, después de la bonanza del narcotráfico, durante los años 80 y 90, la importancia relativa de sus utilidades repatriables habría declinado hasta recientemente a magnitudes inferiores al 1 % del PIB; sin embargo, cambios en la capacidad de absorción de la economía a través de los flujos de capitales encubiertos habrían determinado que la repatriación hubiera sido parcial y rezagada, aguardando aún la mitad de las utilidades en el exterior. Estos resultados son plausibles al tenor la información y los supuestos utilizados en las metodologías de estimación de las utilidades y de su absorción, y a continuación se explora su consistencia con los efectos esperados sobre los cambios experimentados en la desigualdad.

De acuerdo con lo mencionado con anterioridad, en una trayectoria a largo plazo la repatriación de utilidades del narcotráfico estaría asociada positivamente con el crecimiento de la economía y de la desigualdad; es decir, en la medida que creciera la economía crecería su capacidad de absorción, y ella debería reflejarse en una mayor concentración del ingreso, dada la mayor inequidad existente dentro del mundo criminal y de los mercados informales donde se realiza el lavado de activos. De tal forma que cuando se presentan perturbaciones de índole exógena, como una bonanza en las utilidades por exportaciones de cocaína, se producirían desequilibrios temporales, que se incorporan de manera transitoria y/o permanente en las tendencias de las series (gráfica 5).

En consecuencia, una verificación estadística de la relación de la repatriación de utilidades con la desigualdad y el crecimiento no solo debería consultar información reciente, sino también abarcar el período comprendido desde la inserción de Colombia al narcotráfico a mediados de los años 70.

De esta manera, las trayectorias durante 1976- 2012 del GINI, el ingreso per cápita y la repatriación de utilidades del narcotráfico sugerirían la existencia de una trayectoria conjunta y de una U invertida de Kuznets entre las dos primeras. Relaciones que fueron verificadas a través de un análisis econométrico de series de tiempo. En primer lugar se transformaron las tres series en logaritmos y se calcularon diferencias para el GINI y el ingreso per cápita, de tal forma que fueran estacionarias (Enders, 1995, p. 69).

A continuación, con las series así transformadas se estimó un modelo de corrección de errores, siguiendo la técnica de Johansen (Enders, 1995, p. 355), verificándose que las variables mencionadas se encontraban cointegradas y que su equivalencia en un modelo de mínimos cuadrados ordinarios, con la desigualdad del ingreso, según el GINI, era explicada positivamente por el ingreso per cápita y la riqueza acumulada por el narcotráfico, con elasticidades de 0,25 % y 0,03 % de manera respectiva, es decir, cambios porcentuales en el GINI como resultado de alteraciones del 1 % en las mencionadas variables (tabla 1).

Estos resultados sugerirían que durante las últimas tres décadas se deterioró la inequidad hasta los niveles que se reportaron a mediados del siglo pasado, lo cual estaría estadísticamente relacionado con el crecimiento de la economía y con la acumulación de riqueza del narcotráfico, mediante la repatriación de utilidades a través de los flujos de capitales encubiertos.

De esta manera se daría alcance a las intuiciones resultantes de las evidentes conexiones de la repatriación del narcotráfico con la contrarreforma de la propiedad agraria y el financiamiento del conflicto armado entre grupos de extrema ideología y el desplazamiento forzado de la población.

Sin embargo, se trata de un ejercicio exploratorio, que solo analiza las regularidades estadísticas del GINI en relación con otras variables, sin profundizar en los canales de transmisión a través de la recepción del ingreso, si así lo permitiera la disponibilidad de información.

Aunque en las secciones precedentes se estiman las utilidades del narcotráfico y cuánto de ellas ha ingresado a la economía, muy poco se sabe sobre su acumulación a escala regional y sectorial, dado que se trata de una transacción consensuada a espaldas de los registros, inobservable, extemporánea e indirecta al delito originador. Prácticamente, cualquier transacción económica susceptible puede ser utilizada para el lavado de activos, prevaleciendo aquellas que se realizan por fuera de los registros bancarios y fiscales, y que por lo común se denominan como economía subterránea, donde la informalidad laboral es su principal determinante, seguida de la evasión fiscal y la de los costos de la regulación (Schneider & Hametner, 2007; p. 5).

Una mirada a la riqueza incautada a la mafia en bienes inmuebles, y puesta a disposición de la extinta Dirección Nacional de Estupefacientes (DNE) a octubre del 2010, comprendía 17 mil propiedades urbanas y 5 mil rurales. Aunque solo 65 % de las incautaciones contenían avalúos catastrales, con una sencilla extrapolación al resto de la base de datos se estimó su valor total en 1.842 millones de dólares, un 93 % bienes urbanos (Rocha, 2011, p. 102). Aunque la calidad de esta base de datos ha sido muy cuestionada, por sus imprecisiones, reflejo de la deficiente administración de la DNE, esta equivaldría a menos del 4 % de la riqueza repatriada por el narcotráfico en Colombia, lo cual refleja el bajísimo riesgo de incautación.

El 44 % de la riqueza incautada estaría concentrado en el departamento del Valle, seguido de Antioquia y Bogotá, con el 11 %, Atlántico, con un 5 %, y Cundinamarca, con 4 %. Estos departamentos han sido sede de las principales organizaciones del narcotráfico desde la época de los grandes carteles, al experimentar concentración de tierras, pero también comprenden las regiones más ricas, modernas y pobladas, y la mayor parte de la economía informal (mapa 1).

De hecho, la estimación de un modelo logit de corte transversal, a escala departamental, revela que la desigualdad en la tenencia de la tierra, según el GINI, se encuentra positivamente relacionada con el PIB y la distribución de las incautaciones, con elasticidades de 0,3 % y 0,1 %, de manera respectiva (tabla 2).

4. La administración de la riqueza incautada

Las políticas públicas relacionadas con los efectos distributivos de la riqueza del narcotráfico son diversas e involucran principalmente a la administración de justicia y a las finanzas públicas, previniendo, controlando y penalizando el lavado de activos y administrando su incautación. Pese a su importancia, su análisis está por fuera de los alcances de este estudio; sin embargo, por sus connotaciones redistributivas, a las políticas públicas relacionadas con la administración de la riqueza del narcotráfico se les dedica una apretada reseña, destacando su inadecuado diseño institucional, obviándose sus débiles eslabonamientos productivos y baja transabilidad comercial, y, por consiguiente, una administración costosa y demorada liquidación, sobredimensionándose su potencial fiscal y redistributivo.

Los orígenes de la política se remontan a la mitad de los años 80, en medio de la bonanza de la cocaína y la cruenta confrontación del Estado con los legendarios carteles del narcotráfico. Entonces se expidió el marco legal de políticas relacionadas con el narcotráfico y sus delitos conexos, denominado Estatuto Nacional de Estupefacientes (Ley 30 de 1986).

Allí se creó una institucionalidad, dotada con atribuciones ejecutivas y reglamentarias, incluyendo, entre otras materias, la administración de disposición de bienes incautados, con una instancia ejecutiva en el Consejo Nacional de Estupefacientes (CNE), integrado por directivos de las entidades gubernamentales relacionadas y una institución ejecutora en la Dirección Nacional de Estupefacientes (DNE). El Decreto 494 de 1990 amplió la injerencia del CNE sobre la administración de bienes incautados, y en 1992 el Decreto 2159 responsabilizó a la DNE del Fondo Rotatorio de Prevención, Represión y Rehabilitación.

Luego, el Decreto 1458 de 1997 estableció que el 50 % de la extinción de dominio se utilizara para la atención de la población desplazada. Más adelante, el Decreto 182 de 1998 dispuso que los bienes rurales con vocación agropecuaria y pesquera tenían que ser entregados al Incora, para ser cedidos a los campesinos de bajos recursos y a los indígenas, dentro del contexto de la Ley 160 de 1994, de reforma agraria. Recientemente, la Ley 1488 de 2011 dispuso que los bienes inmuebles rurales extinguidos ingresaran al Fondo de Reparación para las Víctimas de la Violencia.

A partir de la década pasada el número de bienes administrados por la Dirección Nacional de Estupefacientes aumentó, y también su vulnerabilidad al clientelismo político. De acuerdo con la Ley 793 de 2002, se permitió incrementar la incautación de bienes a disposición de la DNE entre el 2003 y el 2010, de 44 mil a 75 mil, mediante una ampliación de la extinción del dominio sobre aquellos bienes utilizados para la instrumentación de actividades ilícitas (Iturralde & Ariza, 2011: 287), junto con los adquiridos ilícitamente (Ley 333 de 1996).

La fusión del Ministerio del Interior con el de Justicia, en el 2003, no solo realzó los temas relacionados con la política, sino que determinó estímulos para que en la nueva cartera la administración de bienes incautados primara sobre las demás funciones del CNE, implementándose como un instrumento de gobernabilidad con el legislativo y una fuente de financiamiento del programa de construcción de cárceles.

Mientras tanto, la autonomía de la DNE frente al CNE creció, a medida que aumentaba la incautación de bienes y se multiplicaban sus finalidades, haciéndola objetivo de diversidad de intereses, incluidos la gobernabilidad política y el mismo narcotráfico. De hecho, la desafortunada gestión de la DNE como administradora de bienes incautados al narcotráfico fue ampliamente difundida en los medios de comunicación y ha sido objeto de investigación y judicialización por las respectivas autoridades.

Los recursos del Fondo de Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado (FRISCO) se destinaron a la financiación de contratistas privados de obras públicas². Entre el 2006 y el 2010 el Consejo Nacional de Estupefacientes (CNE) aprobó transferencias por 220 mil millones de pesos para un programa de construcción de centros de reclusión (DNE, 2010: 62), señalado por incurrir en sobrecostos por la Contraloría General de la República³. El sistema Faro, la base de datos de la DNE destinada a almacenar el inventario sobre los bienes del narcotráfico, se implementó en forma inadecuada, y su confiabilidad ha sido altamente cuestionada⁴. La administración de algunos bienes pasó a manos de testaferros de narcotraficantes⁵.

Finalmente, en el 2011, la corrupción de la administración de bienes⁶ obligó a la liquidación de la Dirección Nacional de Estupefacientes, y dicha función fue asumida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el Decreto 3186/2011, y sus demás funciones fueron trasladadas a la Dirección de Política contra las Drogas y Actividades relacionadas, del nuevo Ministerio de Justicia y del Derecho, mediante el Decreto 2897 de 2011.

La administración y utilización de bienes por parte de la DNE solo permitió generar recursos fiscales por US$ 194 millones durante el 2002-2011, es decir, el equivalente a un 10 % del valor de los bienes inmuebles incautados al final de ese período⁷, el cual corresponde a un inventario de 21.860 bienes inmuebles, que se remonta hasta las últimas dos décadas del siglo pasado y tiene una antigüedad promedio de 6,5 años.

Conclusiones

Durante la historia contemporánea de Colombia, el auge exportador de dos productos de la agricultura tropical, primero el café y luego la coca, coincidieron con el deterioro de la desigualdad, mediando una mayor apertura a las perturbaciones de la economía internacional, una transformación productiva y una inestabilidad sociopolítica. Primero, durante las décadas de los 40 y 50 del siglo pasado, en el período de la Violencia, cuando el conflicto entre grupos de extrema ideología en torno a la región cafetera desató un intenso conflicto interno, con desplazamiento forzado de la población y una concentración de la propiedad y del ingreso.

En términos acumulados, durante el período 1976- 2012, el potencial de repatriación de utilidades del narcotráfico habría alcanzado los US$ 56 mil millones, a través de los flujos de capitales encubiertos, estimándose entradas netas por US$ 20 mil millones, resultado de ingresos por US$ 40 mil millones por medio del contrabando de importaciones, además de US$ 10 mil millones mediante inversión extranjera, utilizando paraísos fiscales en el exterior, y por US$ 2.500 millones, ingresados mediante la sobrefacturación de créditos y remesas de trabajadores. Al mismo tiempo, se contabilizó una fuga de capitales a través de la sobre y subfacturación del comercio por US$ 34 mil millones. Sin embargo, durante este período, cambios en discrepancias temporales entre las utilidades repatriables y la capacidad de absorción de la economía habrían determinado que la repatriación hubiera sido parcial y rezagada, aguardando aún la mitad de las utilidades en el exterior.

En cuanto al vínculo entre la repatriación de utilidades del narcotráfico, el crecimiento económico y la desigualdad para el período 1976-2012, el análisis econométrico de los datos anuales encontró que el GINI de la distribución del ingreso era explicado en forma positiva por el ingreso per cápita y la riqueza acumulada por el narcotráfico, con elasticidades de 0,25 % y 0,03% de manera correspondiente, mientras que un análisis de los determinantes de la probabilidad del GINI de la distribución de la propiedad de la tierra para el 2009, a escala regional, estaba relacionada en forma positiva con el PIB y la repartición de las incautaciones, con elasticidades de 0,3 % y 0,1 %, respectivamente.

En cuanto a las políticas relacionadas con la administración de la riqueza del narcotráfico y sus posibilidades redistributivas, luego de la estruendosa liquidación de la DNE, ellas deberían reconocer los débiles eslabonamientos productivos y baja transabilidad de la riqueza del narcotráfico, anticipando una costosa administración y una demorada liquidación, para no sobrestimar su potencial fiscal y redistributivo.

Notas

¹ Valores entre 0 y 1, que reflejan el alejamiento relativo de la equidad en la distribución poblacional del ingreso, en la cual GINI = |1- , donde k son estratos, Y es el ingreso y P la población.

² Un crédito de 26 mil millones para el proyecto vial Bogotá-Fusagasugá, a cargo del Grupo Nule, provocó la apertura de un proceso de responsabilidad fiscal por parte de la Contraloría, y la petición a la Fiscalía de inspeccionar el caso (http://www.semana.com/nacion/caida-del-grupo-nule/144397-3.aspx).

³ http://www.eltiempo.com/justicia/ARTICULO-WEB-NEW_NOTA_INTERIOR-9620644.html.

⁴ Por lo cual la Procuraduría General de la Nación acusó disciplinariamente, por irregularidades en la contratación, a un ex-Director y dos ex Secretarios Generales de la DNE (http://www.eltiempo.com/justicia/ARTICULO-WEB-NEW_NOTA_INTERIOR-8569080.html).

⁵ E. g., un par de hoteles que les pertenecían a testaferros, y luego de incautados cayeron en manos de otro grupo criminal (http://m.elespectador.com/impreso/judicial/articuloimpreso133953-conejo-de-cinco-estrellas-dne).

⁷ Considerando las transferencias hechas al Gobierno Nacional por la DNE entre el 2005 y el 2011, en proporción al valor estimado del inventario de inmuebles.

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PIB per cápita US$. Producto Interno Bruto: 1938- 1975, de acuerdo con Estadísticas Históricas del DNP, empalmadas con la serie retropolada para 1976-2010 del DANE; 2011-2012, según Supuestos Básicos del DNP. Población: según censos del DANE. Tasa de cambio: promedio anual para 1938-2006, según Estadísticas Históricas del DNP; 2007-2012, según Supuestos Básicos del DNP.

Coeficiente GINI de desigualdad del ingreso: cobertura nacional según Encuestas de Hogares 1938, 1951, 1964 y 1971 (Londoño, 1995, p. 4). 1976-1981, DNP (Sepúlveda et ál, 2010, p. 39); 1982-2002, DNP Estadísticas Históricas; 2003-2005 y 2008-2012 (DNP, 2013, p. 9), 2006 es el promedio 2004-2005, y 2007, el promedio 2008-2009.

Homicidios por 100 mil habitantes. 1938-1945, Gaitán (1995, p. 213); 1946 -1960 Henderson (1984, p. 345) ajustado por subestimación de reporte en Antioquia (Roldán, 2003, p. 368)

Economía Urbana, % del PIB diferente a agropecuario y minería. 1938-2006, Estadísticas Históricas del DNP; 2007-2012, Supuestos Básicos DNP.

Escolaridad, promedio de años cursados. Para la población ocupada 1938-1953 (Londoño, 1995; p. 4), empalmada con la serie para la población total 1954-2000, Estadísticas Históricas del DNP; 2001-2005 (DNP, 2007); 2006-2012, Ministerio de Educación Nacional.

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Cálculo de las utilidades repatriables por el narcotráfico

Estimación de flujos de capitales encubiertos (Rocha, 2011, p. 202)