Manizales, 2009-11-03 (Rev. 2010-05-20).
1 Trabajadora Social. Magíster en Sociología de la Cultura. Ph.D en Antropología Social y Cultural. Actualmente es Profesora Asociada de la Facultad de Ciencias Ambientales de la Universidad Tecnológica de Pereira.
RESUMENEl conflicto ambiental en torno a los acueductos comunitarios de Dosquebradas forma parte del proceso político relacionado con el acceso y la gestión del recurso hídrico. Es un asunto público en el que los diferentes actores sociales implicados presentan desigualdades en cuanto al poder que detentan, a sus posibilidades de acción política y a los intereses que tienen. La gestión del servicio de acueducto en Dosquebradas, que se da en el marco de la política local, no es una situación aislada sino que tiene importantes conexiones con los niveles regional, nacional y mundial, ya que forma parte de un proceso más general de mercantilización y privatización del agua y de los servicios públicos que se da en toda Colombia, América Latina y el mundo en general.
La imposición por parte del Gobierno nacional del modelo de gestión privada para la prestación del servicio de acueducto limita las posibilidades de atención con agua potable a la población pobre. En este sentido, en el contexto de mercantilización del servicio, los modelos alternativos para la prestación del servicio, como es el caso de la gestión colectiva del agua, que permiten el acceso al agua potable por parte de los sectores más desfavorecidos, son percibidos como una competencia e impedimento para el propósito de ampliar la cobertura con fines de rentabilidad económica exclusivamente.
PALABRAS CLAVE:Gestión colectiva del agua, asociaciones de acueductos comunitarios, privatización, servicio de acueducto, política pública.
ABSTRACT ]]> The environmental conflict around the communitarian aqueducts of Dosquebradas comprises of the political process related to the access and the management of the hydric resource. It is a public subject in which the different implied social actors present/display inequalities as far as the power which they hold, to their political combat abilities and the interests that they have. The management of the service of aqueduct in Dosquebradas, that occurs within the framework of the local policy, is not an isolated situation but that has important connections with the levels regional, national and world-wide, since it forms part of a more general mercantile process and privatization of the water and the services public that occurs in all Colombia, Latin America and the world in general.The imposition on the part of the national Government of the model of management deprived for the benefit of the service of aqueduct limits the possibilities to take care of with potable water the poor population. In this sense, in one mercantile context of service, models alternative for benefit of service, as it is the case of the collective management of the water, which they allow the access to the potable water on the part of the most underprivileged sectors, are perceived like a competition and impediment for the intention to exclusively extend the cover with aims of economic yield.
KEY WORDS:Collective management of the water, associations of communitarian aqueducts, privatization, service of aqueduct, public policy.
El caso que presento a continuación, muestra el contraste entre la gestión del recurso hídrico para la prestación de un servicio público como el de acueducto para un sector poblacional del municipio de Dosquebradas marginado de la atención estatal, y una política pública de corte centralista que históricamente ha sido ejecutada principalmente por actores privados. Lo interesante del caso es descubrir la manera como la población, ante la inexistencia de atención estatal para la prestación del servicio de acueducto, decide instalar de manera colectiva sistemas de abastecimiento de agua para consumo humano, administrados directamente por los mismos usuarios.
En este sentido, el caso de la gestión del servicio de acueducto del municipio de Dosquebradas en el departamento de Risaralda (Colombia), se constituye en una contradictoria experiencia de gestión del recurso agua. Porque mientras la forma en que la población históricamente resuelve el problema de desabastecimiento de agua para consumo humano debería ser considerada un patrimonio social por parte de las administraciones municipales y el Gobierno departamental y nacional, la labor que desarrollan los habitantes se convierte en motivo de conflicto ante la intención privatizadora de los servicios públicos domiciliarios por parte de las instituciones estatales. Ya que en el marco de un esquema neoliberal, la gestión colectiva del servicio de acueducto es vista como un modelo que desestabiliza las negociaciones económicas de refinanciación de la deuda externa entre el Gobierno nacional y los países industrializados, y una limitante para el ingreso paulatino de la inversión extranjera en el sector.Por tanto, el conflicto ambiental en torno a los acueductos comunitarios de Dosquebradas forma parte del proceso político relacionado con el acceso y la gestión del recurso natural agua. Este análisis permite identificar cómo la tendencia mundial de privatización del agua, de la que hablan entre otros Barlow y Clarke (2004), aparece en el marco de la política local, y forma parte de un proceso más general de mercantilización del recurso hídrico y de los servicios públicos en Colombia.
El conflicto en torno a la gestión del agua suscitado entre las Asociaciones de acueductos comunitarios y el Estado colombiano, es consecuencia de las recomendaciones del Fondo Monetario Internacional –FMI– en lo referente a procesos de negociación de la deuda externa, en el sentido de reducir el déficit público mediante la eliminación de las subvenciones, la disminución de la función pública y el autofinanciamiento de los servicios públicos. Ello ha llevado a la contracción de las inversiones públicas en la prestación del servicio de acueducto, a la reducción de los subsidios para la construcción de infraestructura y a la privatización de los recursos en la prestación de servicios.Pese a ello, las presiones de la sociedad civil y la conformación de organizaciones sociales han aparecido como una respuesta al deterioro en la calidad de vida de la población marginal. Es decir que son las presiones, reclamaciones y la organización de la sociedad civil las que han garantizado reivindicaciones y respuesta del Estado en la gestión del sector. En el ámbito nacional, la presión de los obreros y campesinos en 1936 permitió la promulgación de la primera ley que definió la responsabilidad estatal en la prestación del servicio de acueducto en el país. De igual forma, las acciones reivindicativas desde una visión ecologista de la vida y de protección a la naturaleza, que lideró el movimiento ambiental en la década del setenta con profesionales integrados a la gestión institucional del entonces Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables –INDERENA–, concluyó con la promulgación del Código de los Recursos Naturales en 1974.
En el municipio de Dosquebradas, la formulación del Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado en 1986, que excluyó la participación de los acueductos comunitarios para la prestación del servicio, es la coyuntura que da paso a la aparición de una organización de segundo nivel: la Asociación Municipal de Acueductos Comunitarios de Dosquebradas –AMAC–, cuyo principal fin es la defensa del modelo de gestión colectiva del agua.A continuación se detallan las principales características de los períodos en que aparecen las transformaciones en la gestión del servicio público de acueducto en Dosquebradas, y en los cuales la formulación de la política pública, mediante la legislación y los planes de desarrollo, son cambios en la orientación del sector que coinciden con la intención privatizadora del Gobierno en los ámbitos nacional, regional y local.
Dosquebradas, uno de los 14 municipios risaraldenses, cuenta en la actualidad con una población aproximada de 179.000 habitantes. Es una ciudad industrial con una importante presencia de barrios con urbanización precaria. En 1972 fue elevado a la categoría de municipio, principalmente gracias a que contaba con servicio de agua ofrecido por acueductos comunitarios. Hoy, en un territorio de 70 km², existen 57 sistemas de abastecimiento de agua sostenidos directamente por habitantes de las áreas urbanas y rurales.Desde mediados del siglo XIX, ante la ausencia del Estado para atender las necesidades de vivienda y agua, los pobladores cubrieron la demanda mediante esquemas de gestión privada y colectiva. Las viviendas construidas por los primeros habitantes del municipio de Santa Rosa de Cabal, al cual pertenecía en ese entonces el corregimiento de Dosquebradas, se caracterizaban por ser ranchos espaciosos con adaptaciones para el abastecimiento de agua. Según el historiador Gómez Valderrama "trajeron el agua limpísima y fresca en canoas hasta el patio de la casa que era un descuaje de troncos y de maderas tumbadas; amarrando estacones con bejucos atacorral e hicieron un gran pozo rodeando el rancho" (1994, p. 45).
Gracias a la abundancia del recurso hídrico, según Luis Enrique Valencia:por decenas de años los habitantes utilizaron las aguas de los nacimientos que proliferaban en todas partes, o de la que se acumulaba en los aljibes construidos en el patio o trascorral de las casas. En la parte inferior de la plaza de Santa Rosa de Cabal, había un abundante manantial al que acudían los muchachos del vecindario con ollas y tarros de guadua [...] Los pobladores no tenían, pues, problema por carencia de agua en toda época del año. El lavado de ropas lo hacían en casa, en bateas de madera o acudían a orillas del San Eugenio o a las quebradas del Paraíso y la Paz, a pocas cuadras de la plaza [...] A pesar de la escasez de recursos económicos, la administración municipal contó con la contribución legal, gratuita y personal de los vecinos [...]. (1984, p. 277)
Entre 1844 y 1924, "las pajas de agua" o "permisos" que otorgaba el Gobierno departamental a las grandes haciendas era la forma como los primeros habitantes del corregimiento de Dosquebradas, procedentes de Antioquia, podían acceder al agua. Como la prioridad del Estado era garantizar agua para las incipientes industrias y la construcción y funcionamiento del ferrocarril, los campesinos aparceros de la época debían autoabastecerse, lavando sus ropas en las quebradas y transportando el agua para consumo, en canutos de guadua desde las quebradas hasta las viviendas. En los siguientes términos relata esta experiencia uno de los descendientes en cuarta generación de los primeros campesinos de la época, José Holguín2:La gente se reunía allí en la quebrada Milán los domingos, para los efectos de lavado de ropa y baño general de las personas, cada uno tenía su piedra, una piedra específica donde ir a lavar su ropa, una piedra grande. Se reunían además a ponerse al día, con todos los comentarios familiares, a contarse todas las anécdotas, o los cuentos, o los chismes, o lo que tuvieran que decirse [...] Se utilizaba un trozo de guadua de más o menos uno con veinte y entonces destapaban hasta el fondo y dejaban una tapita [...] Para cargar el agua llenaban todo el tarro de guadua y luego cubrían la parte de encima con una frazadita húmeda. Luego la traían de forma horizontal, sobre el hombro pa' llevarla pa' la casa. Pa' surtir la casa de agua pal día se llevaban varios tarrados. Allá había cocos de lata grandes, uno llevaba el tarro allá y lo vaciaba ahí y volvía por otro, hasta surtir el agua pal día en cocos de latas que había en la casa, eran los tarros donde venía la manteca antiguamente, esa era la forma en esa época.
Fue sólo en 1925 cuando los primeros pobladores del sector La Capilla accedieron al servicio de acueducto a través de las redes domiciliarias que instalaron los mismos vecinos. Comenta José Holguín3 que entre todos: ]]> empezaron el trazado y excavaciones de las zanjas cuando el terreno lo permitía, o si no recurrían a canoas de guadua y palma. Con ayuda de todos se inició el trabajo desde la quebrada Juncos por la orilla izquierda, aprovechando la ley de gravedad fueron abriendo el canal que poco a poco les entregó agua hasta las viviendas a los primeros 124 moradores del sector [...] He aquí el primer acto comunitario desarrollado con éxito en Dosquebradas, pionero de los acueductos comunitarios y que sirve de modelo y ejemplo para otras comunidades. Simultáneamente, en un contexto de política bipartidista, en donde los gobernantes se encausaron principalmente a impulsar el desarrollo económico del país, a garantizar el escenario administrativo para el mantenimiento en el poder de los partidos políticos tradicionales y a establecer la forma de relación con Estados Unidos de América, como potencia financiera. En 1936 debido a la presión ejercida por la población civil para exigir garantías de salubridad y mejores condiciones de vida, en medio de las precarias condiciones de explotación en que se encontraban los obreros en las incipientes industrias manufactureras y los campesinos en las explotaciones bananeras, petroleras y cafeteras, el Gobierno de López Pumarejo aprobó la primera ley (65) e inauguró la política de salubridad referida a la destinación de auxilios para la construcción de acueductos en el país. Política que con un enfoque desarrollista dependió del Ministerio de Obras Públicas y buscó impactar sobre los beneficios económicos más inmediatos que la inversión en el sector podría generar, en comparación con las inversiones en salud o educación. Con la ventaja adicional que los costos en infraestructura de servicios traían beneficios para los contratistas (Bushnell, 2005).Posteriormente, con la dinámica de industrialización latinoamericana y la instalación de las fábricas de comestibles La Rosa y de Paños Omnes en Dosquebradas, se incrementó el asentamiento en territorio biquebrandense, de muchas personas del centro y sur del país que huían de la violencia bipartidista desatada a partir de 1948 con la muerte del líder popular Jorge Eliécer Gaitán. A partir de este año en Dosquebradas, el modelo de poblamiento disperso en parcelas campesinas familiares, empezó a transformarse en un asentamiento concentrado a cargo de urbanizadores privados sin ninguna regulación estatal.
Por ello, el acelerado proceso de asentamiento en Dosquebradas a partir de la segunda mitad del siglo XX, incrementó la ocupación de las áreas periurbanas a través de cinco sistemas de urbanización: invasión, construcción por urbanizador privado, urbanización mediante loteo y venta por el propietario del terreno, autoconstrucción en lote donado o con venta financiada, y programas institucionales de vivienda de interés social. En estas modalidades de urbanización, la mayoría de las residencias no contaron con conexión domiciliaria a los servicios públicos básicos de acueducto, alcantarillado y energía eléctrica.Hasta mediados del siglo XX la nación asignaba recursos a los municipios y departamentos, en forma de auxilios para construcción de acueductos. Después de 1950, luego de que el país se declaró en conmoción interior con el asesinato del caudillo liberal, el Gobierno se encargó de atender las emergencias sanitarias que se presentaron en varias zonas del país, buscó garantizar eficiencia administrativa, extender el servicio de acueducto a varias regiones del territorio nacional e implantó medidas legislativas, entre ellas la conversión del Instituto de Fomento Municipal –INSFOPAL–, antes Fondo de Fomento Municipal, e introdujo la modalidad de préstamos para obras de fomento e inversión recuperable en acueductos y alcantarillados.
En Dosquebradas, ante la falta de garantías por parte de los urbanizadores para atender el requerimiento de acueductos, aún en 2005 los habitantes de sectores periurbanos continuaban instalando sistemas comunales para el abastecimiento de agua, pese a que desde 1966 el municipio le viene comprando agua a Pereira y Santa Rosa de Cabal, para atender con el servicio a una proporción de la población.Es preciso resaltar que los acueductos comunitarios que siguieron al de La Capilla, consistían en una caneca dispuesta en sector estratégico del barrio y una red de mangueras superficiales de distribución hasta las viviendas. Esto ha ido cambiando y la infraestructura de la mayoría de acueductos comunitarios en la actualidad se componen básicamente de una bocatoma, un desarenador con sedimentadores o filtros, tanques de almacenamiento, una caseta de cloración y redes de captación y distribución. Su principal característica radica en que los mismos pobladores realizan el diseño y la construcción del sistema de abastecimiento, de manera artesanal en la mayoría de los casos, aprovechando el conocimiento empírico de un grupo de personas del sector, entre quienes siempre existe como mínimo un maestro de construcción.
Para la construcción de los acueductos comunitarios los recursos surgen de los aportes que realizan los habitantes del sector que se beneficiará, y el mantenimiento se garantiza con el pago de tarifas únicas por consumo por parte de los usuarios. Además de comprar los materiales que requieren las obras de infraestructura, la población aporta mano de obra durante las jornadas de trabajo en la construcción, mediante la práctica del convite4.El convite es una práctica de trabajo voluntario en la que grupos de personas se reúnen para la realización de labores en obras de beneficio colectivo. Ninguna persona recibe un pago o compensación monetaria por su trabajo en el convite, porque su ayuda se retribuirá posteriormente con el servicio que le preste el sistema de abastecimiento de agua. En las Asociaciones de acueductos comunitarios de Dosquebradas, mediante convites se construyen tanques de almacenamiento, casetas de cloración y bocatomas, se instalan redes, se realizan labores de reforestación como siembra y mantenimiento de árboles en la cuenca, limpieza de tanques y arreglo de fugas en las redes de distribución. Además del acueducto, mediante convites, la población también pavimenta vías, instala alcantarillados, construye casetas comunales, entre otros.
Para la administración que requiere el mantenimiento del sistema, los usuarios de los acueductos comunitarios de Dosquebradas, constituyeron inicialmente comités adscritos a las Juntas de Acción Comunal –JAC– de los barrios. Pero debido a la distribución indiscriminada de recursos para rubros diferentes al sostenimiento del sistema de acueducto, desde finales de la década de los noventa, muchos usuarios decidieron independizarse y adoptar la figura asociativa para administrarlos de manera independiente. Por este motivo la Asociación es la forma organizativa más frecuente que eligen en la actualidad los pobladores para gestionar colectivamente el servicio de agua para consumo humano.En Colombia a partir de la década del setenta, los gobiernos más que garantizar la universalización del servicio buscaron responder a las exigencias del sector financiero internacional mediante las reformas de las instituciones estatales encargadas de gestionar el servicio de acueducto. El Estado central justificó políticamente su actuación económica desde el modelo de descentralización administrativa para permitir el ingreso del capital privado, a través de la oferta de créditos a las empresas prestadoras del servicio de acueducto. En definitiva, el Gobierno central actuó como promotor del ingreso del capital financiero nacional y extranjero para la financiación del sector, al limitar su papel a la constitución y legalización de Empresas Públicas Municipales con carácter comercial que contaran con eficientes modelos tarifarios para la prestación de servicios públicos.
Por tal motivo, entre 1975 y 1985 se presentó una época de dependencia financiera y debilitamiento de la presencia estatal en el sector acueducto. Para esta década los municipios se debieron encargar de administrar autónomamente el servicio en sus respectivos territorios a través de Empresas Municipales de servicios públicos; la construcción de las obras de infraestructura se realizó mediante créditos que otorgó el INSFOPAL y el mantenimiento de cada sistema de acueducto debía garantizarse con ingresos procedentes de tarifas y créditos con el sector financiero. Para el caso de Dosquebradas, la Empresa de Obras Sanitarias de Risaralda –EMPORIS Ltda.– se encargó de la administración del servicio, entregando a los habitantes agua que compró a la Empresa Pública Municipal de Santa Rosa de Cabal –EMPOCABAL S.A.–.Finalmente en el período comprendido entre 1986 y 2006, se han producido dos cambios fundamentales que afectan al servicio de acueducto en Colombia. En primer lugar, de ser considerada un bien social que permite la reproducción de las actividades humanas, se ha pasado a concebir el agua como un elemento escaso y mercantilizable, fundamental para el desarrollo económico del país. El segundo gran cambio, corresponde a la privatización del servicio y la reducción del papel del Estado en su prestación. Así, de un modelo de gestión centralizada en la cual el Estado administraba financieramente el sector y suministraba el servicio de acueducto, se pasó a una estructura mercantil en manos de actores privados, bajo el esquema de la descentralización administrativa como orientación política que legitima el proceso económico.
Si bien del período se reconoce el avance en la definición de una estructura institucional para la gestión de la política ambiental colombiana con la promulgación de la Ley 99 de 1993, se debilitó la inversión en el sector acueducto con la recuperación del control por parte del Ministerio de Obras. Lo cual significó recuperar la visión desarrollista del sector agua potable vigente a principios del siglo XX. Ahora ligada nuevamente a un requerimiento de infraestructura para el desarrollo económico, más que a la concepción de derecho a la vida y a la salud humana.Esto sucede porque desde 1994, la gestión gubernamental en el ámbito del servicio de acueducto, con la promulgación de la Ley 142, es el resultado de un proceso concertado entre el Gobierno nacional y la banca internacional, para la privatización de las empresas estatales que prestaban el servicio, y del agua como bien natural. Por ello, el modo como se produjo la descentralización administrativa en el país permitió al Gobierno nacional centralizar la toma de decisiones para la distribución de los recursos económicos destinados a las regiones, y promover la inversión privada en el sector. En este proceso descentralizador, los departamentos y municipios actuaron únicamente como recaudadores de recursos a través de impuestos locales, que debían contribuir a engrosar las arcas del presupuesto nacional, o destinarse a la cofinanciación de proyectos de desarrollo regional.
Este proceso se extrapoló localmente con tal precisión, que en 1993 cuando aún gobernaba como presidente de la República César Gaviria Trujillo, oriundo de Dosquebradas, se creó en este municipio la empresa privada de servicio de acueducto –ACUASEO S.A.–. Y en 1996 al no contar con un sistema de abastecimiento propio, el Gobierno local adecuó la estructura institucional para la prestación del servicio de acueducto, buscando dar cumplimiento a lo establecido en la Ley 142 de 1994. Para ello aprobó la liquidación de la Empresa Municipal de Servicios Públicos y creó la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de Dosquebradas (ESPD) Serviciudad, en forma de sociedad por acciones en la modalidad de economía mixta, para realizar la facturación del servicio a los habitantes, mediante la distribución del agua procedente de los municipios de Santa Rosa de Cabal y Pereira.Y desde mayo de 2004 se constituyó una empresa de economía mixta denominada "Aguas de Dosquebradas" como sociedad anónima de servicios públicos conformada por las alcaldías de Pereira, Dosquebradas, la empresa Aguas y Aguas de Pereira, y Serviciudad. La cual tiene como proyecto piloto la construcción de una planta de tratamiento financiada por la banca nacional e internacional, cuyo principal propósito es monopolizar la cobertura municipal en la prestación del servicio de acueducto, pese a que por su localización y en virtud a los rasgos topográficos del municipio, cuenta con grandes debilidades para entregar agua a todos los sectores de la ciudad.
Por tanto, la pérdida de recursos estatales para la inversión pública en acueductos municipales significó debilitamiento de la empresa pública municipal y la entrega de acciones a inversionistas privados en la empresa mixta denominada "Aguas de Dosquebradas". Ahora el Gobierno municipal difícilmente puede mantener su imparcialidad para actuar como regulador en una empresa de la cual es accionista. Opción que, por el endeudamiento económico que adquirió la empresa, requiere competitividad mercantil y no permite la concertación complementada o distribución del servicio por zonas, con las organizaciones que mediante el modelo de gestión colectiva, durante más de ochenta años administran sistemas de acueducto en el municipio.En conclusión, la historia de abastecimiento de agua para una gran proporción de la población habitante de sectores marginales en el municipio de Dosquebradas mediante la gestión comunal del servicio de acueducto, muestra el aporte significativo que han realizado sus habitantes mediante la autogestión, para la adaptación del entorno y el establecimiento de condiciones básicas de habitabilidad.
En contraste con lo anterior, la dirección de la política pública en el municipio y la nación colombiana para la gestión en el sector acueductos ha mantenido una visión principalmente desarrollista, con manejo centralizado de los recursos estatales en pro del fortalecimiento del sector privado y con limitado apoyo para el desarrollo de alternativas locales, como en el caso de la gestión colectiva del agua mediante la figura de acueductos comunitarios. ]]> La privatización por tanto, es el modelo que ha prevalecido a través de la historia colombiana para la prestación del servicio de acueducto. A finales del siglo XIX fueron "las pajas de agua" o "permisos" que otorgaron los gobiernos departamentales y municipales como concesiones a las grandes haciendas para la instalación domiciliaria del servicio de acueducto. Luego, durante gran parte del siglo XX, el Estado buscó monopolizar la prestación de los servicios públicos mediante la inversión subsidiada en el sector, hasta que hacia 1983 la banca internacional presionó al Gobierno nacional para la entrega progresiva del sector a los actores privados y el endeudamiento del Estado para garantizar inversión social, aprovechando entre otros el proceso de descentralización administrativa. Por este motivo, la descentralización administrativa, la reforma constitucional de 1991 y la Ley 142 de 1994 dieron paso nuevamente a la prevalencia del modelo privado para la prestación del servicio de acueducto.Por tanto, en este contexto de mercantilización del servicio de acueducto, modelos alternativos como en el caso de la gestión colectiva que permiten el acceso al agua potable para sectores más desfavorecidos, son percibidos como una competencia e impedimento para el propósito de ampliar la cobertura con fines de rentabilidad económica exclusivamente.
2 José Holguín. Entrevista, 15 de febrero de 2006.
3 José Holguín. Entrevista, 25 de febrero de 2006.
4 El convite es un término derivado del latín que significa banquete. "El mestizaje de América le dio una nueva acepción como forma de trabajo comunal propiamente dicho, asimilándolo al hecho de que a aquel a quien se convida durante su día libre, asiste por sí mismo, de manera voluntaria, solidaria y automotivada para participar activamente, incluso con sus propias herramientas" (Convenio DRI, 2007, p.1).
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