SOLUCIÓN A LA MEDITERRANEIDAD DE BOLIVIA:
UNA PROPUESTA DESDE CHILE^*

Alain Carrier^**, Eduardo Téllez^***, Fernando Villamizar^****

^** Director de Investigación y Relaciones Internacionales, Universidad Bernardo O'Higgins. Investigador del Observatorio Regional de Paz y Seguridad (ORPAS) de la Universidad Bernardo O'Higgins. Profesor Universidad de los Lagos. Doctor en Ciencia Política.
acarrier@ubo.cl.

^*** Director e investigador del Centro de Estudios Histórico de la Universidad Bernardo O'Higgins. Doctor en Historia.
etellez@ubo.cl

^**** Investigador del Observatorio Regional de Paz y Seguridad (ORPAS) de la Universidad Bernardo O'Higgins. Doctor en Ciencia Política y Sociología. ]]> fvillamizar@ubo.cl

Recibido: 29 de Octubre de 2012 - Aceptado: 28 de Mayo de 2013

Tras la firma del Tratado de 1904 suscrito entre Chile y Bolivia, este último Estado se quedó sin una salida soberana al océano pacífico. El presente artículo da cuenta de cómo Chile a lo largo del siglo XX ha tenido como política de Estado buscar alguna fórmula para brindarle acceso al mar a Bolivia. Además, este artículo presenta una propuesta para solucionar la mediterraneidad de Bolivia, basada en la experiencia del Tratado Antártico de 1959, y finalmente analiza las relaciones de poder involucradas que facilitarían o impedirían una solución.

Palabras clave: Tratado de 1904 Chile y Bolivia, Tratado Antártico.

Keywords: Treaty of 1904 between Chile and Bolivia, Antarctic Treaty.

Após a assinatura do Tratado de 1904 entre o Chile e a Bolívia, este último Estado foi deixado sem uma saída soberana para o Oceano Pacífico. Este artigo descreve como o Chile no decorrer do século XX manteve uma política de Estado a fim de encontrar uma fórmula para dar à Bolívia um acesso ao mar. Além disso, este trabalho apresenta uma proposta para resolver a mediterraneidade da Bolívia, com base na experiência do Tratado Antártico de 1959 e, finalmente, analisa as relações de poder envolvidas que facilitaria ou impediria uma solução.

Palavras-chave: Tratado de 1904 entre o Chile e a Bolívia, Tratado Antártico.

Con esos y otros antecedentes en mente, célebres juristas chilenos (Llanos, 2007: 181 y ss.) y bolivianos (Andaluz, 2002) han concluido que el Tratado de 1904 entre Chile y Bolivia es completamente válido, y en consecuencia debe cumplirse a cabalidad. A su vez, ocurre algo equivalente con el Tratado de 1929 entre Chile y Perú, y su Protocolo Complementario¹, de manera tal que Chile no ha podido dar una salida al mar a Bolivia sobre territorios otrora peruanos, pese a que lo ha intentado al menos en cinco ocasiones (1895, 1920, 1926, 1950 y 1975).

Ante esta situación surge el problema de investigación que queremos abordar en el presente artículo: ¿no habrá algún mecanismo que permita dar salida al mar a Bolivia sin afectar los Tratados de 1904 y de 1929? La propuesta que se quiere hacer está basada en el éxito del régimen del Tratado Antártico y pretende que todas las partes vean satisfechas en buena medida sus intereses. Para ello, primero se abordará el contexto histórico en que se enmarcan los Tratados de 1904 y 1929, así como las propuestas chilenas para darle a Bolivia salida al mar. En segundo lugar, se analizará el régimen del Tratado Antártico y cómo este se podría constituir en un ejemplo para solucionar el problema de la salida al mar para los bolivianos; y finalmente se hará un análisis a la luz de las implicaciones políticas de la propuesta.

Aunque las relaciones exteriores de Chile con la altiplánica república de Bolivia, nacida en 1825 tras la finalización de la hegemonía española en América en lo que se había conocido como Alto Perú o Provincias Altas, fueron joviales durante más de tres lustros, comenzaron a deteriorarse rápidamente a partir de 1843. Esto ocurrió cuando la legación boliviana destacada en Santiago, a través de su ministro plenipotenciario Casimiro Olañeta, presentó a la cancillería chilena una encendida reclamación diplomática por lo que conceptuaba una flagrante transgresión al principio del uti possidetis juris de 1810 en lo que se refiere a las fronteras que ambas repúblicas mantenían en el desierto o despoblado de Atacama. La demanda boliviana buscaba revertir el alcance de una ley promulgada recientemente por el gobierno chileno que en la práctica extendía la frontera chilena septentrional, hasta por lo menos la latitud del paralelo 23 S., en la profundidad del desierto atacameño.

Esa protesta formal fundó el estilo de la discusión bilateral. Olañeta y varios de los ministros plenipotenciarios alto-peruanos que le siguieron provenían de la docta Universidad de San Francisco Javier de Chuquisaca (Sucre), y desde el comienzo del litigio destacaron por el brillo de la argumentación jurídica que exhibieron ante los plenipotenciarios designados por la Moneda². Esa virtud llevó a que los medios ilustrados de Chile, con cierta sorna, acuñaran el motete de doctores de Chuquisaca para referirse a estos diplomáticos, hubieran o no pasado por sus claustros. La tesis medular de los doctores señalaba que entre los territorios coloniales de la antiquísima Real Audiencia de Charcas -también llamada de la Plata o Chuquisaca-, cuya heredera legítima era la república de Bolivia, se contaba la práctica totalidad del desierto de Atacama.

Habiendo promulgado la administración del presidente Manuel Bulnes, el 31 octubre de 1842, una ley de nacionalización de los depósitos de guano de las costas de la provincia de Coquimbo y el litoral atacameño³, mayormente concentrados en la Península de Mejillones (latitud de la bahía 23° 04'), Olañeta puso en cuestión la legalidad de la norma que excedía el límite norte de Chile, que fijó a la altura del paralelo 26, en inmediaciones del río Salado⁴. El ministro boliviano enderezó la disputa hacia la validación de los títulos históricos y los antecedentes jurídicos de origen colonial. Ese enfoque marcó la línea central de la discusión. En los siguientes veinte años ella pareció más un debate entre historiadores, agrimensores y cosmógrafos deslumbrados por su propio repertorio de pruebas que de diplomáticos apremiados por construir un estatuto fronterizo admisible para ambas partes.

Para 1845, la cancillería santiaguina había terminado de redondear su propia posición ante el utipossidetis. En la Memoria que Manuel Montt, Secretario de Estado en la Cartera del Exterior, presentó ante las cámaras legislativas aquel año, la soberanía chilena aparecía extendida varios grados al norte de la bahía de Nuestra Señora (Paposo). Echando mano de una inesperada mapoteca y de otros papeles oficiales, entre los que se contaban el Plano General del Reino de Chile (1793), delineado por el cosmógrafo limeño Andrés Baleato de orden del Virrey del Perú Gil de Taboada y Lemus⁵, y la Carta esférica de las costas del Reino de Chile comprendidas entre los paralelos de los 38 y 22 de latitud Sur. Levantada por orden del Rey en el año de 1790 por varios oficiales de su Real Armada; presentada a S. M. por mano del Exmo. Sr. Don Juan de Lángara, Secretario de Estado y del Despacho Universal de Marina. Año de 1799, dejó establecida la posición de su gobierno respecto del uti possidetis de 1810.

De acuerdo con ello: "No solo pues (según aparece de documentos auténticos) pertenece a Chile la bahía de Nuestra Señora, sino la bahía de Mejillones y Cobija, y en una palabra, toda la costa hasta la desembocadura del río Loa" (Montt, 1845: 375). En lo sucesivo, asentó, en las cuestiones de límites, a diferencia de lo obrado hasta allí por los enviados alto-peruanos que anteponían ante todo los datos de cronistas y tratadistas "privados" (no oficiales), su cancillería se apoyaría en la documentación que por su carácter oficial -por emanar de la corona española- tuviera fuerza pública (Montt, 1845: 373-74).

Igual ocurrió con los textos fundacionales de las reales audiencias de los Reyes⁷ (Lima) y de Santiago de Chile⁸. Las ordenanzas de la Recopilación de las leyes de los reinos de Indias (1680), tan traídas y llevadas en el curso de las mutuas alegaciones, tuvieron ese sino. La ley IX, título XV, del libro 2° de este denso código legislativo dado a imprenta en 1681, concerniente a la audiencia de Charcas o de la Plata, aparecía otorgando a ella una posición en las costas del Mar del Norte (Atlántico) y del Sur (Pacífico), si bien sin decir dónde ni señalar su extensión y deslindes⁹.

Los diplomáticos chilenos vindicaron la ley V, del mismo título y libro, tocante a la audiencia de Lima o los Reyes, que extendía su propio distrito por la franja costera hasta tocar con la frontera del Reino de Chile, estableciendo una colindancia clara entre una y otra¹⁰. Los doctores de Chuquisaca replicaron oportunamente que los términos de esa misma ley establecían, con todo, que por el sur la audiencia de Lima confinaba con la de la Plata (contradiciendo el pasaje de la misma que la hacía limitar por la costa con la presidencia de Chile)¹¹. La ley pertinente al distrito y composición de la audiencia y real cancillería chilena, por su parte, no le fija un linde específico asociado a un accidente natural o a una línea imaginaria que señalaran su límite norte.

Ninguna de estas legislaciones (leyes V, IX y del tít. XV, lib. 2°, de la Recopilación) asignó explícitamente la provincia de Atacama a alguna de las tres presidencias coloniales¹². Los únicos territorios y puntos que se le reconocen a Charcas en la Recopilación corresponden a la región del Collao, que es enteramente mediterráneo y se extiende desde Atuncana, punto situado en la "hacia la parte de los Charcas" (ley tit. XV, lib. 2°¹³)¹⁴. Los vacíos y ambigüedades legislativas se intentaron flanquear acudiendo a las crónicas, la cartografía, los códices manuscritos y los relatos dejados por las expediciones científicas acerca del litoral desértico. A la postre, se fraguó una tradición erudita basada en la recitación de los viejos documentos coloniales y el hallazgo de nuevos pergaminos y testimonios de archivo.

La diplomacia y la ciencia histórica alto-peruana acopiaron antecedentes de primera mano que asignaban el desierto de Atacama a Charcas y mostraban al puerto indio de Cobija en posesión de dicha presidencia¹⁵. La chilena contestó ese catálogo con su propio repertorio de pruebas, que incluían una serie de actos de soberanía ejercidos en el despoblado, incluido el control administrativo de las poblaciones aborígenes a lo largo de la costa atacameña, como las asentadas en Morro Moreno, algo al norte del lugar en el que después se alzaría la ciudad de Antofagasta¹⁶.

A la tesis boliviana según la cual el límite septentrional del reino de Chile estuvo en el paralelo 27 (Copiapó), desde que Pedro de Valdivia fue designado Gobernador Titular en 1548 por Pedro de la Gasca, los tratadistas chilenos opusieron que con los años la jurisdicción chilena creció hacia el paraje del Paposo y alrededores, prácticamente hasta dos grados y medio más al norte, sencillamente porque en la antigua concesión dada por Gasca a Valdivia no se decretó una línea de frontera estática¹⁷.

La bahía de Nuestra Señora del Paposo habría sido, desde la perspectiva chilena, una de las sólidas avanzadas de su soberanía en los desérticos espacios boreales, lo que en buena medida fue reconocido al nombrarse para ese distrito un diputado territorial que debía administrar justicia a sus pescadores indígenas. La misma corona, se aduce, creó un obispo auxiliar con asiento en P aposo, paraje dependiente del obispado de Santiago¹⁸. No obstante, la jurisdicción chilena se habría extendido mucho más al norte.

Para refrendarlo, los autores chilenos traen a colación que nuevas comprobaciones certifican que Cobija, la corta rada indígena enclavada no lejos de la barra del Loa, había estado para 1777 bajo la administración aduanera de la real hacienda chilena, con pleno conocimiento de la corona española¹⁹. Mucho después (1825), se acota que habiendo quedado este fondeadero en el desamparo, Simón Bolívar, pensando en las comunicaciones marítimas con el mundo de la recién fundada república boliviana, decidió habilitarlo como primer puerto del Alto Perú, acto que, se critica, sólo podía reflejar la profunda mediterraneidad que había afectado a Charcas durante dos siglos y medio.

Se deja ver que, sobre esos argumentos, la negociación avanzó poco y casi siempre a tientas. La legación boliviana destacada ante la Moneda terminó por consentir que Paposo, situado en los 25^a 1' de latitud S., era posesión chilena²⁰. La cancillería mapochina,²¹ a su vez, pese a propugnar que sus títulos históricos le aseguraban soberanía hasta la desembocadura del Loa, no demandó la desocupación de Cobija, proponiendo una división salomónica del desierto en el paralelo 23 (Mejillones). Bolivia expuso en cambio que la traza limítrofe coincidiera con la latitud de Paposo.

En medio de estos tanteos de solución racional del diferendo, las cosas se salieron de curso sobre el terreno. Contestando en los hechos a lo que consideraba una hostilidad inadmisible ejercida por la autoridad de Cobija contra los barcos y empresarios del guano que operaban en el litoral atacameño con licencias expedidas por el estado chileno, a los cuales se intentó detener, la fragata Chile ocupó Mejillones en 1847, alzando un fortín de vigilancia sobre la bahía²². Bajada la tensión y retirada la fuerza ocupante, un piquete boliviano venido de Cobija demolió el baluarte. En 1863 la escuadra chilena se lanzó a la captura de los que su gobierno conceptuaba eran explotadores ilegales de las covaderas nacionales asolando las instalaciones que tenían erigidas en Punta Chacaya, algo al norte de Mejillones. El congreso boliviano contestó la incursión naval autorizando a la presidencia de Bolivia, confiada a José María Achá, a declarar formalmente la guerra a Chile. El conflicto parecía transcurrir ya por la pendiente bélica. En París, el mariscal Andrés de Santa Cruz se dio a la faena de estudiar la adquisición de tres barcos de guerra para enfrentar la contienda con la armada chilena.

Repentinamente las vallas nacionales se levantaron y los recelos se apagaron. El panamericanismo anegó por un instante los imaginarios nacionales y bañó de fraternidad recíproca a la clase política y a la intelectualidad "decididas a consolidar por este medio la buena inteligencia, la fraternal amistad y los vínculos de alianza intima que las ligan mutuamente, han determinado renunciar a una parte de los derechos territoriales que cada una de ellas, fundada en buenos títulos, cree poseer"; ambas habían decidido firmar el tratado de citas, en cuyo artículo principal quedó establecido "que la línea de demarcación de los límites entre Chile y Bolivia en el desierto de Atacama, será en adelante el paralelo 21 de latitud meridional desde el litoral del Pacífico hasta los límites orientales de Chile, de suerte que Chile por el sur y Bolivia por el norte tendrán la posesión y dominio de los territorios que se extienden hasta el mencionado paralelo 24, pudiendo ejercer en ellos todos los actos de jurisdicción y soberanía correspondientes al señor del suelo", pero en el artículo siguiente se acordaba un condominio.

Según esto, y "no obstante la división territorial estipulada en el artículo anterior", ambas repúblicas "se repartirán por mitad los productos provenientes de la explotación de los depósitos de guano descubiertos en Mejillones y de los demos depósitos del mismo abono que se descubrieren en el territorio comprendido entre los grados 23 y 25 de latitud meridional, como también los derechos de exportación que se perciban sobre los minerales extraídos del mismo espacio de territorio que acaba de designarse". En Mejillones se habilitaría una aduana común destinada a percibir las entradas dejadas por la explotación del guano y la exportación de metales en el territorio de comunidad²³.

El arreglo de 1866, perfeccionado por otro de 1872 -el tratado Lindsay-Corral- no funcionó en los hechos. Entre otras razones poderosas, alegó Chile, el gobierno de Melgarejo había caído en grave incumplimiento del artículo 2°, dejando sistemáticamente sin declarar las entradas fiscales originadas por la extracción de guano y metales en la zona comportada. Ciertamente, la administración paceña no hizo mucho por dar cumplimiento a un tratado fuertemente fustigado por su oposición interna que vio en él una claudicación de la soberanía nacional.

Una nueva ofensiva diplomática, encabezada en la Paz y Sucre por el ministro chileno, Carlos Walker Martínez, que contó con el beneplácito del presidente de turno, de su canciller, Mariano Baptista, y del congreso boliviano, dejó atrás el acuerdo fracasado fraguando otro, signado el 6 de agosto de 1874, tratado que ponía término al resistido condominio, mantenía la frontera binacional en el grado 24 y establecía, en su cuarto artículo, que "los derechos de exportación que se impongan sobre los minerales exportados en la zona de terreno de que hablan los artículos precedentes, no excederán la cuota de la que actualmente se cobra, y las personas, industrias y capitales chilenos no quedarán sujetos a ms contribuciones de cualquiera clase que sean que las que al presente existen. La estipulación contenida en este artículo durará por el término de veinticinco años".

Bolivia quedaba comprometida a habilitar los puertos de Mejillones y Antofagasta, que tomaban incremento tras el hallazgo de mantos salitreros en las cercanías de su litoral -cuya explotación principal estaba confiada a la Compañía de Salitres de Antofagasta- y del gran yacimiento argentífero de Caracoles, cuya posición dentro de la zona de explotación binacional (entre los paralelos 23 y 24), debería determinarse por una comisión de expertos posteriormente²⁴.

El tratado de 1874, construido para edificar la paz, terminó incitando la guerra. El 14 de febrero de 1878 la asamblea constituyente de Bolivia dio su aprobación a un proyecto de ley presentado por el gobierno del presidente Hilarión Daza, que había derribado del poder al anterior presidente constitucional, Félix Frías, mediante golpe de estado, orientado a establecer una contribución de 10 centavos por quintal de salitre exportado en el litoral. La Compañía de Salitres, temiendo que esa gabela fuera la primera de otras muchas, resistió la medida que, propugnaba, atentaba contra lo establecido en el artículo cuarto del tratado de límites de 1874 y el concordato que la empresa firmara con el ejecutivo boliviano en escritura pública levantada en Sucre el 29 de noviembre de 1873 (Ahumada Moreno,1884: 9).

El gobierno santiaguino compartía esa interpretación de una cláusula que a su entender vedaba cualquier alza de tributos por un cuarto de siglo. La misión chilena en la Paz no tuvo, con todo, éxito en su tentativa de convencer a la administración del general Daza de derogar la ley de febrero. A dicha altura, para esta cancillería la desavenencia se había trocado en una cuestión de honor nacional. En esa tesitura, las propuestas chilenas de acudir al arbitraje de una tercera potencia (el emperador de Brasil) fueron desestimadas por Daza (Querejazu, 2009:168). Llegó, demuestra Roberto Querejazu, a destituir a su ministro del exterior, Martín Lanza, por el mero hecho de haber planteado la posibilidad de acudir al arbitraje para resolver el diferendo con Chile.

La opción que él y su gabinete adoptaron fue la de radicalizar el conflicto. El 1 de febrero de 1879 dictó un decreto que llevaba la firma de todos sus ministros rescindiendo el contrato que la Compañía de Salitres mantenía con el ejecutivo boliviano desde 1873 y sus privilegios anejos.

Daza reivindicó la riqueza recuperada como propiedad nacional y ordenó sacar a remate las propiedades de la compañía.

La guerra se hizo al cabo triangular. El gobierno de Lima, presidido por Mariano I. Prado, se conmovió hondamente. Perú desde 1873 mantenía un tratado de defensa confidencial con Bolivia, originado por los temores con que los estadistas limeños habían ido mirando sus relaciones con Chile tras el término de la guerra federada que ambas repúblicas sostuvieran con España en 1866²⁵. Los progresos del capital, la industria y la población chilena en el despoblado de Atacama y el notable reforzamiento mediante dos blindados adquiridos en Inglaterra, de su flota de guerra, fueron entendidos como ruptura, en favor de Santiago, del equilibrio geopolítico en el Pacífico y una evidente amenaza geo-económica a los intereses salitreros del estado peruano. Este, desde la presidencia de Manuel Pardo (1872-76) se había empeñado en poner bajo control público el salitre de Tarapacá, logrando finalmente ponerlo bajo un monopolio fiscal (1875).}

Mas ese plan parecía verse desafiado por los cantones nitrateros de Antofagasta, en notable alza productiva, producto de las fuertes inversiones en capital financiero y tecnología avanzada efectuadas por corporaciones chilenas, asociadas a empresarios de origen británicos. Tales consorcios se movían con una implacable lógica competitiva, propia de entidades capitalistas que eran amigables con los monopolios privados pero no con los estatales, lo que no podía ser mirado con tranquilidad por los estadistas limeños. En transitoria crisis económica, al igual que Chile y Bolivia, el gobierno del Rímac, en todo caso, no quería abiertamente la guerra a fines de 1878. Sin embargo, Daza precipitó el casus foederis contemplado en el artículo 4° del tratado secreto de 1873, que lo obligaba en la forma a apoyar a su contraparte en caso de enfrentar una guerra exterior²⁶.

La administración de Prado no paró en mientes el riego que corría al ofrecer a Chile su mediación en el conflicto: se constituía en poder arbitral del mismo pese a no serlo puesto que estaba concertado por un pacto solemne que nunca hizo público con uno de los contendores, circunstancia que anulaba de raíz la gestión en su carácter de no interesada. Así y todo, destacó en Santiago en misión especial al ministro José Antonio Lavalle que, previsiblemente, no pudo explicar la anómala convivencia bélica que amarraba jurídicamente a Lima con el gobierno paceño, cuando fue interrogado por el canciller chileno sobre la materia. Destapado el asunto, el representante de Santiago en Lima intentó vanamente obtener del gobierno de Prado que intentara tomar el único sendero que quedaba para salvar la paz del despeñadero, declarando la neutralidad del Perú en el diferendo entablado, alternativa resistida hasta el fin por su administración. El 5 de abril de 1879 Chile declaró a las repúblicas confederadas por el tratado defensivo de 1873 una guerra que con la dramática derrota de ambas en los campos de batalla.

De retorno de la guerra a la política, Chile firmó con Perú el tratado de Ancón (1883), que le dejó a perpetuidad en posesión de la antigua provincia peruana de Tarapacá y por diez años las de Tacna y Arica, cuya pertenencia definiría en un plebiscito su población al terminar ese lapso²⁷. Bolivia se allanó a firmar una tregua por cien años con Chile, dejando en posesión indefinida a este del que fuera otrora su departamento Litoral, y que la administración civil chilena prefería denominar provincia de Antofagasta, cuyos límites iban, en sentido de oeste a oriente, desde la línea de costa hasta la cordillera y Puna de Atacama, y de norte a sur desde las márgenes del Loa hasta el límite con el departamento de Taltal²⁸.

La paz definitiva llegó no obstante mucho antes. Con todo, en los 20 años que demoró establecerla retoñó en Chile, en el mismo año cruento de 1879, una estrategia geopolítica cuyo mentor original fue Domingo Santa María, alto estadista que llegaría después a la presidencia de la nación. Fue la bien llamada "política boliviana". Santa María y quienes la respaldaban (v.gr. Eusebio Lillo, Justiniano Sotomayor, Gabriel René Moreno, entre otros), creían fatídico para los intereses de Chile encerrar a Bolivia entre montañas, negándole una salida natural al Pacífico. Tomando pie en la historia colonial de Hispanoamérica, divisaban en Arica y su zona adyacente como una evidente vía de acceso del país altiplánico al mar. El núcleo ariqueño fue efectivamente en el pasado ibero el puerto de Charcas en el oeste.

Entregárselo una vez conquistado al Perú, antes que se chilenizara demográfica, política y culturalmente, no iría en mengua de Chile, que todavía no miraba esa posesión como suya, esto es, no ligada sentimentalmente a la etnicidad y la geografía nacional por lazos firmes. Negarle esa solución a Bolivia equivalía a asfixiarla y mantener vivo un secular anti-chilenismo, odiosidad que conservaría encendido un foco de pugna y guerra diplomática entre La Paz y Santiago en el siglo venidero. Mirando a esto, Santa María se las ingenió para, mediante los oficios de dos relevantes emisarios bolivianos, Salinas Vega y Gabriel René Moreno, acercarse a Daza a fines de 1879 y tentarlo con la oferta de desechar su alianza con Perú y aceptar la de Chile a cambio de obtener la cesión de Arica.

Se partía del principio que teniendo Chile ocupada ya la provincia Tarapacá con miras a incorporarlo a sus fronteras no cabía posibilidad alguna de retornar a Bolivia la de Antofagasta, ante la imposibilidad de interrumpir la continuidad de los territorios del extremo norte que acababa de conquistar en sangrienta y terrible justa. Hilarión Daza consintió en aceptar este negociación oficiosa cuyos hilos movía tras bambalinas Santa María, plan que acercaba a la nación altiplánica, después de cuatro siglos, a su Tierra Prometida (Arica), puerto ambicionado por la presidencia de Charcas desde su fundación (Téllez, 1988: 143-44). Mas el entendimiento fue torpedeado por los dirigentes peruanos de la guerra que intuyeron rápidamente la maniobra chilena y por las veleidades del propio Daza que trepidaba después de avanzar en el acuerdo. Frustrada, la "política boliviana" fue retomada no obstante en otra gestión, perdida finalmente en 1880, por Eusebio Lillo que promovió, autorizado por su gobierno, la cesión a Bolivia, en cambio de la entrega del departamento Litoral, de las provincias peruanas de Moquegua y Tacna, además de una plena libertad de comercio por la costa comprendida entre Camarones y Antofagasta (Téllez, 1988).

Esos desengaños enterraron la iniciativa urdida magistralmente por Santa María al inicio de la guerra del Pacífico. Con todo, ella sólo quedó insepulta. Tras la tregua de 1884, sucesivas presidencias de Chile se abocaron a resucitarla. La cuestión de Tacna y Arica, aún no definida por el plebiscito acordado en Ancón, pues este se había ido aplazando en medio de las encontradas posiciones mantenidas por las cancillerías de Santiago y Lima sobre los aspectos jurídicos y materiales de su ejecución, seguían siendo, desde la perspectiva de cierta parte de la clase política chilena, un presente griego.

Ese litigio acumulaba peligrosas tensiones con Perú e incitaba otras muchas con Bolivia, deseosa de obtener alguna o ambas de las dos regiones en disputa. Y esto en momentos en que la crisis de relaciones entre Chile y Argentina por la demarcación de la fronteras patagónica y de la Puna de Atacama, concedida unilateralmente por Bolivia a Argentina después que fuera ocupada por Chile, entraban en una dinámica que podía terminar en otra guerra fronteriza imprevisible. En ese clima, se concretaron los auspiciosos tratado de 1895. Estando a la cabeza del ministerio del exterior de Chile, Luis Barros Borgoño, y Heriberto Gutiérrez como encargado de la legación de Bolivia en Santiago, se arribó a un concordato preliminar por iniciativa del segundo.

Bolivia indemnizaría a este dicha cesión con cinco millones de pesos de plata. El cuarto artículo señalaba que "Si la República de Chile no pudiese obtener en el plebiscito o por arreglos directos la soberanía definitiva de la zona en que se hallan las ciudades de Tacna y Arica, se compromete a ceder a Bolivia la caleta de Vítor, hasta la Quebrada de Camarones u otra análoga", recibiendo de todas formas los cinco millones de pesos de plata por concepto de indemnización²⁹.

Pese a que en apariencia los pactos de mayo eran favorables a las pretensiones bolivianas, encontraron fuerte oposición en Sucre, sede del poder legislativo del Altiplano, particularmente entre la de signo liberal que cuestionó la cesión permanente del antiguo litoral a cambio de la hipotética entrega de regiones sobre los cuales Chile no poseía soberanía plena. A la vez, censuraba que Santiago abordara en convenciones separadas una materia de naturaleza indivisible (la cesión perpetua de la provincia de Antofagasta y el territorio autónomo por el cual se canjearía).

Así resultaba que por el primer protocolo Chile ganaba para la eternidad una región otrora perteneciente a Bolivia, mientras que en el segundo sólo le cedía un territorio costero a título precario. No habiendo sido ratificado el tratado Borgoño-Gutiérrez por el parlamento altiplánico, las cancillerías comprometidas intentaron salvarlo en diciembre de 1895 mediante un protocolo adicional que establecía un plazo dos años a la obligación asumida por Chile de conceder a su contraparte un puerto soberano a Bolivia, firmado por el ministro chileno ante esa nación, Juan G. Matta y el canciller boliviano, Emeterio Cano.

De no cumplirse aquella cláusula en el plazo estipulado, quedaría sin efecto (art. 2) la cesión del litoral a Chile convenida en el tratado de Transferencia. El cuarto dejaba a firme que si Chile no consiguiera obtener el puerto y los territorios comprometidos "y llegase el caso de cumplir las otras previsiones del Pacto, entregando Vítor u otra caleta análoga, no se dará por llenada dicha obligación de parte de Chile, sino cuando entregue un puerto y zona que satisfagan ampliamente las necesidades presentes y futuras del comercio e industrias de Bolivia" (Téllez, 1988: 151; Barros Borgoño, 1918: 180-184). El acuerdo Matta-Cano llenaba pues las pretensiones de la oposición dominante en Sucre en cuanto a que ambas partes convenían en hacer de los tratados de paz y transferencia de territorios un todo indivisible con estipulaciones recíprocas e integradas. La nueva forma fue aprobada por mayoría abrumadora por el congreso altiplánico.

Hasta el verano de 1897 perduró el optimismo en relación a los pactos firmados, que consideraron además otros convenios referidos a créditos y entendimientos financieros complementarios. Si el optimismo decayó rápidamente a partir de allí hasta hacer fracasar los acuerdos logrados fue por una inesperada torsión del parlamento de Sucre. Este, en una moción que el gobierno chileno consideró arrogante y que introducía elementos de incertidumbres inaceptables sobre materias que se encontraban plenamente concordadas y aceptadas bilateralmente en tratados formales, hizo saber a la Moneda que correspondía al poder legislativo boliviano pronunciarse sobre si el puerto y territorios a ofertar por Chile reunían las condiciones establecidas en las convenciones firmadas.

Santiago aclaró que no podía aceptar semejante imposición; ella no le garantizaba el respeto seguro a las reglas del juego convenidas por parte del otro poder contratante. En suma, los pactos zozobraron lastimosamente. De allí en más, los partidarios de la política boliviana perdieron velozmente las posiciones conquistadas con los tratados de 1895 y comenzaron a cederlas en favor de los defensores de la "paz sin puertos" con Bolivia. Tal fue la postura que finalmente se impuso nueve años más tarde con la firma del tratado de paz y amistad de 1904, sorprendentemente acogida por la corriente liberal entronizada en el ejecutivo y en el congreso de Bolivia, la cual se allanó a aceptar realistamente que en Chile campeaba el partido de los intransigentes, firmemente propensos a garantizarle a los poderes políticos de Bolivia que sólo favorecería el libre tránsito de esa nación y le daría otras compensaciones en infraestructura y moneda dura mas no una salida portuaria soberana. En ese marco, la mediterraneidad del altiplano se superaba mediante la técnica ferroviaria, la inversión y las facilidades comerciales más holgadas.

El tratado de citas, rubricado el 20 de octubre de 1904, instituyó en su artículo fundamental que quedarían "reconocidos del dominio absoluto y perpetuo de Chile los territorios ocupados por este en virtud del Artículo 2 del Pacto de Tregua, de 4 de Abril de 1884", dejando, entre otras muchas garantías, establecido "a perpetuidad, el más amplio y libre derecho de tránsito comercial por su territorio y puertos del Pacífico", señaladamente Antofagasta y Arica³⁰.

La cuestión marítima, no obstante, resurgió muy pronto con una virulencia desconocida. En 1910, bajo la presidencia de Eliodoro Villanzón, el canciller boliviano Daniel Sánchez Bustamante, en un memorando vibrante dirigido a las cancillerías de Santiago y Lima, reclamó la cesión de un puerto cómodo en el Pacífico y ofreció a ambas bases y compensaciones satisfactorias en una plausible consideración de los intereses marítimos de Bolivia en el diferendo por la posesión de Taca y Arica, que seguía sin resolverse.

En otras palabras, trasformar el arreglo en discusión en trilateral, consiguiendo de Chile y Perú la cesión de un acceso propio cómodo al mar a través de alguna de las dos provincias en disputa (Espinoza Morga, 1965: 317-19; Bolivia. Presidencia de la República, Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, 2004: 9-10). Fracasada la gestión de Bustamante, la cancillería paceña se orientó hacia la confrontación jurídica internacional. En 1919, 1920 y 1921, en las conferencias de París y ante la Liga de las Naciones, en ese orden, Bolivia pretendió infructuosamente obtener la revisión del tratado de paz de 1904 (Abecia, 2004: 10). La Paz, de cualquier forma, vio renacer sus esperanzas en 1920 cuando el encargado del despacho del exterior de Chile, Emilio Bello Codecido, suscribió con su par boliviano un acta que mostraba la intención de Santiago en orden a diseñar un pasillo al norte de Arica, paralelo a la línea del ferrocarril entre ese puerto y La Paz (Bolivia. Presidencia de la República, Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, 2004: 10).

No obstante que el gobierno chileno se mostró llano a examinar la fórmula avanzada por Kellog, el de Perú la rechazó de plano, considerándose el "pato de la boda"³². Terminaba arreglando el problema generado por Chile y Bolivia sin obtener ganancia territorial alguna, después de haber entregado a la primera la provincia de Tarapacá, a perpetuidad. La firma del tratado de límites del 3 de junio de 1929, que decidió la entrega de Arica a Chile y de Tacna a Perú no sólo enterró la solución elaborada por Kellog. Un protocolo adicional al tratado asentó que los distritos cedidos por Perú a Chile -Arica y Tarapacá- no podían ser transferidos un tercero³³.

Cualquier solución futura del enclaustramiento boliviano que contemplara, como en los pactos de 1895 y en el Acta Bello-Gutiérrez, un enclave o pasillo soberano entre la Línea de la Concordia (la nueva frontera reconocida por Perú y Chile) y el río Loa, quedaba sujeto al juicio y al poder de decisión del Estado peruano. Como quiera que fuese, la fórmula esbozada en el Acta Bello-Gutiérrez de 1920 no quedó descartada del todo por la clase política chilena. En el hecho, el gobierno del presidente Gabriel González Videla, imbuido de la aspiración de hacer de Arica un centro de integración política y económica americana, se atrevió a revivirla en 1950, delineando un plan que consideraba la cesión a Bolivia de un corredor soberano de diez kilómetros de ancho, entre el límite de la frontera común por el este, hasta el mar, sin demandarle a La Paz compensaciones territoriales.

Esa "primavera marítima", que en un momento contó con la simpatía abierta del presidente de los Estados Unidos de América, Harry Truman, quien se mostró decidido a apoyar financieramente el proyecto Arica, no perduró (González Videla (1975: 893)³⁴. La posibilidad de revivirla se frustró en 1962, año en que la presidencia de Víctor Paz Estenssoro decidió romper relaciones con la república de Chile, que resolvió la intervención y desvió las aguas del fronterizo río Lauca, para fines agrícolas, medida repugnada por la administración boliviana que cuestionaba de plano puesto que, sostenía, el origen de ese río se hallaba dentro de su frontera sur-oeste. Recién en 1975 reflotó de nuevo la "política boliviana".

Ese año, Santiago le planteó a su contraparte paceña la reanudación de relaciones y la apertura de negociaciones en torno a un plan semejante en muchos puntos al presentado en 1950 pero con compensaciones territoriales. Aceptado inicialmente por el gobierno boliviano de Hugo Banzer, no hubo de consumarse, sin embargo. Una súbita contra-propuesta de Lima, a quien en razón del protocolo de 1929 debía consultarse, planteó hacer del puerto de Arica un polo tripartito, rechazada enérgicamente por la cancillería chilena, lo que dejó en punto muerto la negociación. La nueva frustración se cobró con otra ruptura por Bolivia de sus relaciones con Chile en 1978³⁵.

Los últimos treinta años se han gastado en resbalosos intentos de reencuentro, negociaciones secretas y soluciones que no coagulan. La resolución 426 de la OEA emitida en su 10^a. Asamblea General, en 1979, presentó la cuestión marítima como de preocupación hemisférica y exhortó a darle una solución bilateral que restituyera una salida oceánica completamente soberana a Bolivia. Fue en medio de este nuevo clima internacional que se produjo el denominado enfoque fresco (1986-87), negociación malograda que por primera vez contempló, por lo menos en los planteamientos, la eventualidad de ceder a la nación menos favorecida un enclave marítimo en tres puntos de la costa chilena que quedaban al margen de la restricción fijada por el tratado de 1929³⁶.

Después de este nuevo traspié, se produjeron otros tantos en el curso de los sucesivos intentos que proliferaron a lo largo de la década de 1990, luego de la normalización democrática que experimentaron ambas repúblicas. No obstante, siguiendo las recomendaciones de la OEA, Chile se allanó a discutir una agenda mutua "sin exclusión alguna", en lo concerniente a mediterraneidad, en una iniciativa directa entre los presidentes Ricardo Lagos y Hugo Banzer (2000-2002). Ese criterio se mantuvo al arrancar el siglo XXI; incluso con la franca predisposición de La Paz, durante las administraciones de Jorge Quiroga y Gonzalo Sánchez de Losada, a concluir un acuerdo con Chile (el Proyecto Pacific LNG), que pretendía la exportación, para el consumo norteamericano, de gas natural boliviano a través de puertos del Pacífico (Bolivia. Presidencia de la República, Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, 2004:14).

El plan consideraba potenciar la intervención y el influjo de Bolivia en dicho litoral mediante la implantación de una zona económica especial, con fuertes garantías para aquella nación; propósito finalmente frustrado por la fuerte oposición que encontró en los cada vez más influyentes movimientos sociales y en las nuevas fuerzas políticas (MAS) anti sistémicas emergentes en el Altiplano. No obstante, en el último lustro, sobre la base de una nueva Agenda de 13 puntos estructurada entre 2006 y 2010 por los gobiernos de Evo Morales y Michel Bachelet, se retomaron las fatigosas tratativas dirigidas a concordar una salida soberana de Bolivia al mar fuere por el ya clásico "pasillo ariqueño" o por un enclave otorgado más al sur, designio que el gobierno chileno de turno (Sebastián Pinera) desechó al reorientar las conversaciones hacia la concesión de facilidades que mejoren la conexión boliviana con el mundo apoyándose en los puertos septentrionales de Chile pero cerrándose de plano a cualquier solución que implique una cesión con soberanía en favor de la nación vecina. La Paz, consiguientemente, se ha reorientado a pedir públicamente la revisión del tratado de 1904 y advertir a Santiago que podría llevar su caso a la Corte Internacional de Justicia, en momentos en que este se encuentra en pleno contencioso con Perú por la delimitación marítima en su frontera norte. Cuadro preocupante, desde luego, para la relación vecinal en el cono sur.

En medio de este panorama histórico desalentador, hemos estimado pertinente explorar otra opción de solución que no pase necesariamente por el tema de la soberanía, piedra de toque del problema, pero que resuelva con sentido práctico la más que centenaria reclusión altiplánica. Es lo que esbozaremos a continuación.

El 15 de octubre de 1959 tuvo lugar la Conferencia de Washington que permitió llevar a cabo las negociaciones que dieron vida al Tratado Antártico (en adelante TA). El fin primordial de este tratado es garantizar el uso del territorio antártico exclusivamente para fines pacíficos (artículo I, TA) y a su vez garantizar la libertad y cooperación científica (artículo II, TA). El medio fundamental para el logro de esos fines ha sido la solución establecida en el artículo IV del Tratado, por el cual se regula que: (/) todas las reclamaciones territoriales han sido suspendidas; (//) ningún acto o actividad constituirá fundamento para hacer valer, apoyar o negar una reclamación de soberanía territorial en la Antártida, ni para crear derechos de soberanía en esa región; y (///) no se pueden hacer nuevas reclamaciones de soberanía territorial en la Antártida, ni se ampliarán las reclamaciones anteriores, mientras el TA se halle en vigencia.

Ahora bien, dado que sería inaceptable para Chile que su territorio quedara fragmentado o incomunicado entre sí, desde mucho tiempo atrás se ha pensado en darle una salida al mar a Bolivia mediante una franja de tierra que se ubicaría entre la actual frontera con el Perú y la ciudad chilena de Arica. Sin embargo, esto no ha sido posible porque al ser un territorio que antes de la Guerra del Pacífico pertenecía a Perú, cualquier cesión en esa zona debe contar obligatoriamente con el consentimiento peruano de conformidad con el Protocolo Complementario al Tratado de 1929 entre Perú y Chile.

Ante esta situación, surge le pregunta: ¿podría aplicarse un régimen similar al antártico entre Chile, Perú y Bolivia respecto de una franja de tierra ubicada entre la frontera chilena con el Perú y Arica, que le permita la salida al mar a Bolivia? Creemos que sí es posible crear una zona sin soberanía, que denominaremos "Zona Especial", muy parecida a lo que acontece en la Antártida con el Tratado Antártico, pero deben determinarse varios aspectos que complicarían bastante las negociaciones, entre los cuales estarían por lo menos los siguientes: