EL DERECHO A LA EDUCACIÓN: UN ANÁLISIS A PARTIR DE LA POLÍTICA EDUCATIVA DE LAS DOS ÚLTIMAS DÉCADAS EN MÉXICO*
THE RIGHT TO EDUCATION: AN ANALYSIS FROM THE RECENT EDUCATION POLICY IN MEXICO IN THE LAST TWO DECADES
O DIREITO À EDUCAÇÃO: UMA ANÁLISE A PARTIR DA POLÍTICA DE EDUCAÇÃO RECENTE NO MÉXICO NAS ULTIMAS DOIS DÉCADAS
Jorge E. Horbath**
María Amalia Gracia***
* Este documento contiene resultados del proyecto "Educación básica en contextos urbanos del sureste mexicano. Capacidades y limitaciones para la inclusión de jóvenes migrantes indígenas", financiado por la convocatoria SEP-INEE-CONACYT 2011 y desarrollado entre enero y diciembre de 2014.
** Doctor en Ciencias Políticas y Sociales, Centro de Investigación y Docencia en Humanidades del Estado de Morelos, México. Investigador titular, Departamento de Sociedad y Cultura de El Colegio de la Frontera Sur (ECOSUR), Miembro del Sistema Nacional de Investigadores, S.N.I. Correos electrónico: jhorbath@ecosur.mx. ]]>
Referencia: Horbat, J. & Gracia, M. (2016). El derecho a la educación: Un análisis a partir de la política educative de las dos últimas décadas en México. Revista de Relaciones Internacionales, Estrategia y Seguridad. 11(1), pp. 171-191. DOI: http://dx.doi.org/10.18359/ries.1373
Recibido: 15 de agosto de 2015
Evaluado: 25 de septiembre de 2015
Aceptado: 17 de noviembre de 2015
RESUMEN
El derecho a la educación se encuentra entre los principales derechos sociales; sus estándares, cumplimientos y exigibilidades se enmarcan en las agendas públicas de los países que se diferencian por los enfoques y prioridades de los actores que en ella intervienen y se plasman en la política educativa y en la proporción presupuestal a ella asignada. Aun si en México se ha tratado de responder a dicha demanda social, el cumplimiento de este derecho fundamental se ha ido diluyendo lo cual es evidente en la revisión de las reformas educativas recientes que distan mucho de ser una salida real a un problema que se traduce en mayores desventajas educativas para las regiones y comunidades rurales. El artículo muestra la relación que existe entre el Estado y el derecho a la educación y su limitado cumplimiento, exponiendo los elementos centrales de la reciente reforma educativa y contrastando la composición de la política y los programas educativos con sus fórmulas de distribución presupuestal, las cuales se muestran insuficientes para alcanzar a solucionar un problema de tipo estructural.
Palabras clave: Derechos Humanos, Políticas Públicas, Reformas Educativas, Presupuesto Fiscal
ABSTRACT
One of the main social rights is the right to education, whose standards, compliance and current liabilities are part of public agendas, differing on the approaches and priorities of intervening actors reflected in education policies and budget assignment. Even if Mexico has tried to respond to such social demand, the fulfillment of the right to education has gradually been diluting over the years, something which becomes evident when reviewing the recent educational reforms that are far from being a real solution to a problem that results in educational disadvantage in rural regions and communities. In this article we show the relationship between the state and the right to education and its limited observance, focusing on the main points of the recent education reform and contrasting the composition of political and educational programs supported by budgetary allocation formulas which prove to be insufficient to reach a solution to a structural problem in Mexico.
]]> Keywords: Human Rights, Public Politics, Educational Reform, Fiscal BudgetRESUMO
O direito à educação e um dos principais direitos sociais, cujos padrões de conformidade, e no passivo circulante fazem parte da agenda dos países, diferindo em abordagens e prioridades reflecte na sua política de educação e o valor do orçamento. Ainda que o México tenha tentado estar ciente de tais exigências sociais, O cumplimiento de este direito fundamental tem sido diluído em importância, e as recentes reformas educacionais estão longe de ser uma solução real para um problema que resulta em níveis mais baixos de educação e baixa qualidade da educação nas regiões e comunidades rurais. Neste artigo, vamos mostrar a relação entre o Estado eo direito à educação eo cumprimento limitado, expondo como contrapartida, a reforma do ensino recente ea composição dos programas políticos e educacionais apoiados por fórmulas de alocação orçamentais que não fazer pode convencer a ser uma solução para um problema estrutural no México.
Palavras-chave: Direitos Humanos, Políticas Públicas, Reforma da Educação, Orçamento Fiscal
INTRODUCCIÓN
Las dificultades para enfrentar la desigualdad y pobreza en México se relacionan con limitantes para incluir a vastos grupos y sectores de la población en el sistema económico. A medida que se intensifica la globalización, la población queda expuesta cada vez más a procesos de exclusión y marginación, en especial en zonas y territorios alejados de los grandes núcleos poblacionales urbanos donde la posibilidad de acceso a servicios básicos se acompaña, a su vez, con una mayor probabilidad de cumplimiento de derechos económicos, sociales, culturales y ambientales.
El cumplimiento y derecho a la educación es de fundamental importancia pues soporta y se vincula con la posibilidad de acceder a otros derechos (trabajo, salud, vivienda, alimentación, entre otros). Teniendo en cuenta lo anterior, este artículo tiene el objetivo de revisar la capacidad de cumplimiento del derecho a la educación por parte del Estado mexicano luego de las últimas reformas educativas y de las nuevas directrices en materia de política educativa. Para ello plantea una perspectiva teórica para analizar la relación entre el Estado y los derechos humanos y ubica el derecho a la educación en su marco normativo internacional y nacional; estableciendo el vínculo con la política educativa y los instrumentos gubernamentales para su ejecución, analizando detalladamente la última reforma educativa de 2013 e inspeccionando de manera minuciosa la dinámica, estructura y distribución presupuestal del gasto en educación.
Perspectiva teórica para analizar la relación entre el estado y los derechos
La definición de Estado y sus elementos constitutivos
La reflexión en torno al Estado así como su definición se ha realizado desde distintas disciplinas y perspectivas; en aras de sistematizar las propuestas, Pichardo (2002) identificó cuatro grandes tipos de planteamientos: las teorías organicistas, las sociológicas, las jurídicas, y aquellas que definen al Estado a partir de los elementos que lo integran. Las teorías organicistas conciben al Estado como un organismo vivo, equiparando su formación y desenvolvimiento con el desarrollo biológico de los seres naturales; las sociológicas lo suelen definir como una unidad colectiva donde se gestan relaciones mando-obediencia en virtud de un fin común. Las teorías jurídicas suelen sostener la identidad entre Estado y derecho, por lo cual el marco jurídico es el principal referente del Estado. El último enfoque define al Estado en función de ciertos elementos como el territorio, la población, el poder público -entendido como relaciones de poder- y el gobierno.
]]> La mayoría de las definiciones que tienen más consenso suelen combinar distintos aspectos. Por ejemplo, Roux y Gilly (2005) amalgaman aspectos sociológicos y jurídicos al entender al Estado como una forma de vida social, es decir, "un proceso relacional entre seres humanos y no un aparato o conjunto de instituciones" (Roux, 2009, p. 243) que adopta relaciones de dominio-subordinación impuestas por una autoridad suprema colectivamente reconocida.La definición de Porrúa (2005) igualmente amalgama dichos aspectos y al mismo tiempo define los elementos que considera constitutivos del mismo. Lo entiende al:
El Estado-nación y su relación con los ciudadanos y sus derechos
Los Estados-Nación modernos constituyeron un modelo a través del cual se legitimó al Estado como representante de un determinado grupo cultural que por lo general compartía una territorialidad común en torno a la cual se fueron generando estructuras de identificación colectiva que permiten distinguir lo propio de lo ajerno y por ende configurar las identidades colectivas. En el Estado-Nación moderno confluyen los límites territoriales y los valores de conciencia nacional y de legitimidad en torno a los que se organizan los ciudadanos que habitan la misma territorialidad (Giner, Lamo, & Torres, 2013).
En el último siglo se han desarrolado principalmente tres tipos de modelos de Estado en los países capitalistas centrales: el Estado de bienestar, el Estado neoliberal y el Estado de derecho, los cuales han tenido y tienen expresiones específicas en cada uno así como otras variantes en los Estados periféricos.
El Estado de bienestar busca proporcionar asistencia y apoyo a los ciudadanos que considera tienen necesidades y riesgos específicos (Costante, 2005) que no pueden ser cubiertos por el mercado autorregulado (Polanyi, 2003). Varios autores conciben este modelo de Estado como el conjunto de instituciones conformadas por instancias sociales, organizativas y normativas cuya finalidad social, económica y política está enfocada en el logro pleno del empleo, el alcance de cierta seguridad económica o condiciones de vida y una disminución de las desigualdades sociales (Beveridge, 1943; Briggs, 1961; Marshall, 1997). Las teorías económicas que lo sustentaron fueron las promovidas por el economista inglés John Maynard Keynes que apelaban a la creación de una demanda efectiva por parte del capital desde la crítica a la insuficiencia de la inversión y sin cuestionar, hasta entonces, el ahorro o el atesoramiento presentes en el manejo del capital (Keynes, 2005).
El Estado neoliberal emerge como estrategia a la solución de distintos problemas cuando las creencias entorno al Estado de bienestar como estabilizador y pacificador queda en duda ante la nueva crisis del sistema y la emergencia de nuevos movimientos sociales (Offe, 1994). Así se reaviva la disputa entre la regulación de la planificación y la libertad de mercado, enfrentamiento que debe ser valorado en el sentido político y de la construcción de subjetividad en tanto se construyen personas "con un matiz narcisista en donde lo importante y lo único es el bienestar personal en detrimento del bienestar colectivo y social" (Portilla Marcial, 2005, p.101). Sustentado, en gran medida, en el pensamiento de Hayek y Milton Friedman, el Estado neoliberal aboga por reducir la preponderancia del poder público y otorga al Estado el papel de garante de la libertad de elegir, para lo cual debe brindar protección interna y externa y mantener un sistema de justicia como sustento de los contratos y la propiedad (Friedman & Friedman, 1983).
En estas dos formas de Estado el ciudadano que aparece es una figura desvirtuada cuyo estatus se cuestiona debido a que no conciben a los individuos como sujetos de derechos sino como clientes o socorridos por el poder público estatal.
El análisis de la relación entre el Estado y el derecho unido en el concepto "Estado de Derecho" refleja una situación ideal de tal relación. Aun si éste se limita a establecer las condiciones en las cuales pueden ser usados los recursos, los fines del mismo son establecidos por los ciudadanos, a la vez que las normas crean oportunidades "iguales para todos" (Hayek , 2008). Este modelo representa la relación idónea entre el marco jurídico y el Estado y tiene la intención de equilibrar los poderes estatales sin que se generen enfoques que priorizan unos por encima de otros. Juárez Jonapa (2012) presenta un esquema donde resume las formas en que las diversas teorías identifican la relación entre Estado (E) y derecho (D):
]]> (E) y (D) ¿Cómo ligarlos? ¿Qué relación existe entre ellos?(E) sin (D) El Estado sin el Derecho es un simple fenómeno de fuerza.
(D) sin (E) La proposición contraria, el Derecho sin el Estado, es una mera idealidad normativa, una norma sin efectividad.
(E) = (D) Estado igual a Derecho, da como resultante la confusión de una parte sustancial (el Derecho) con el todo (el Estado).
E con D La proposición adecuada es la de Estado con Derecho que equivale a la noción de "Estado de Derecho"
La sumisión del Estado al Derecho tiene sentido para la colectividad únicamente cuando el marco jurídico es sostenido por actos de libre elección de los ciudadanos y se soporta en la decisión y vigilancia ciudadana. De otro modo la simple sumisión a la ley expresa únicamente una relación de dominio (Rodríguez, 2001).
El derecho a la educación
Marco normativo internacional
La Declaración Universal de Derechos Humanos, en su artículo 26 (ONU, 2008), establece que la educación -al menos en su nivel elemental- debe ser gratuita y obligatoria y tiene como objetivos el pleno desarrollo de la persona humana y el fortalecimiento del respeto a los derechos humanos con la finalidad de favorecer la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y los grupos étnicos. El artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (ONU, 1999), define las acciones que deberán emprender los Estados Partes para la consecución efectiva del derecho educativo en sus respectivas jurisdicciones.
El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CODESC), órgano encargado de verificar la puesta en práctica del derecho a la educación por parte de los Estados, define y caracteriza que "la educación es un derecho humano intrínseco y un medio indispensable de realizar otros derechos humanos. Como derecho del ámbito de la autonomía de la persona, la educación es el principal medio que permite a adultos y menores salir de la pobreza y participar plenamente en sus comunidades". Destaca su efecto emancipador, al enunciar que en el ámbito de la autonomía de la persona, la educación es el principal medio para que las personas y grupos marginados mejoren su calidad de vida y participen plenamente en sus comunidades.
]]> Bidart Campos (1989) enfatizó los beneficios de la educación señalando que produce sociedades participativas, ensancha las bases de las representaciones colectivas y contribuye a eliminar la marginación. Melik Özden (1999), presenta una recopilación de la relevancia del derecho educativo expuesta por organismos y asociaciones internacionales que reconocen su relevancia, entre las que se encuentran: Declaración Universal de los Derechos Humanos2, el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC)3 y la Convención sobre los Derechos del Niño4.La realización del derecho educativo debe satisfacer, además de la cobertura, cualidades fundamentales tales como la obligatoriedad y gratuidad, la calidad, la educación en derechos humanos, la libertad de los padres o tutores a elegir los centros escolares, la posibilidad de que personas privadas o jurídicas creen y dirijan centros escolares, el principio de no discriminación y la cooperación internacional. La gratuidad y obligatoriedad en los niveles fundamentales de la educación se deben acompañar de dotación o disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad (PIDESC).
Dimensión inclusiva del derecho a la educación
El principio fundamental de la "no discriminación" está consagrado en prácticamente todas las declaraciones, pactos, acuerdos y convenciones que versan sobre derechos humanos; ella no está sujeta al principio de "realización progresiva" y obliga al Estado a erradicar, con carácter inmediato, cualquier forma que ella pueda adoptar.
Existe consenso en la comunidad internacional de que:
Y complementada por organismos internacionales (UNESCO, 2008).
Una educación inclusiva5 se caracteriza y fundamenta en la voluntad del Estado de hacer efectivos los derechos a la educación, a la igualdad de oportunidades y a la participación de todas y todos y está estrechamente ligada al reconocimiento de la diversidad cultural, especialmente, en los centros educativos urbanos cuya composición cultural es cada vez más heterogénea como consecuencia de los procesos migratorios intensivos. Especialmente en los niveles básicos del ámbito educativo, los principales factores que ocasionan la discriminación son y han sido, la pertenencia étnica y religiosa, el lugar de origen -para el caso de los niños y niñas migrantes- así como la discriminación por raza o género, todos exacerbados por la condición de pobreza (Tomasevski, 2003). La conjunción de dos o más factores intensifica exponencialmente la posibilidad de discriminación, como es el caso de los niños migrantes indígenas que no cuentan con recursos económicos y se vuelven sumamente vulnerables a padecer distintos actos o prácticas discriminatorias.
El marco normativo del derecho a la educación y la reforma educativa de 2013 en México
La Constitución y la Ley General de Educación (LGE)
]]> La educación básica en México está regulada por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 19176 y la Ley General de Educación (LGE) de 1993 cuya modificación más reciente fue publicada Diario Oficial de la Federación (DOF) el 20 de abril de 2014. Originalmente la educación básica (artículo 3 constitucional) incluía la educación primaria y podía ser impartida por el Estado y los particulares (excluyendo las instituciones religiosas) que se apegarán a los estatutos oficiales, siendo la obligatoriedad, laicidad y gratuidad, los principios fundamentales que la regían. Posteriormente, se integraron a la educación básica los niveles de secundaria en 1993 y de preescolar en 2002 (Gamas, 2007).El artículo 31 de la Constitución establece como una obligación de los padres el que sus hijos asistan a las escuelas ya sean públicas o privadas a cursar la educación básica y media superior. El artículo 73 constitucional señala como funciones centrales del Congreso establecer, organizar y sostener en toda la República escuelas rurales, elementales, superiores, secundarias y profesionales, además de legislar en todo lo que se refiere a dichas instituciones; especial importancia tiene la función de promulgar leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federación, los Estados y los Municipios, el ejercicio de la función educativa y las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público.
La LGE observa que todos los habitantes del país tienen derecho a recibir educación de calidad con las mismas oportunidades de acceso al sistema educativo nacional (artículo 2). Dicha ley establece que deberá ser una educación de calidad, que toda la población pueda cursar la educación preescolar, primaria, secundaria y media superior (Art. 3). También establece que la educación será laica (Art. 5), gratuita (Art. 6) y tendrá los siguientes fines (Art. 7): contribuir al desarrollo integral del individuo; favorecer el desarrollo de facultades para adquirir conocimientos, capacidad de observación, análisis y reflexión críticos; fortalecer la conciencia de la nacionalidad y soberanía, así como la valoración de las tradiciones y particularidades culturales de las diversas regiones del países y, promover los valores de justicia, igualdad, no violencia y el respeto a los Derechos Humanos.
La reforma educativa del año 2013 y sus principales cambios normativos
En 2004 se iniciaron una serie de modificaciones curriculares a los planes y programas de estudio de la educación básica y en 2011 se publicó el plan de estudios que integró todos los niveles bajo un modelo educativo por competencias que plantea cumplir con el perfil de egreso de la educación básica. Esta reforma se ha complementado con la modificación al artículo 3º constitucional en 2013, que implicó cambios sustanciales en cuestiones tanto de índole pedagógica como laborales.
Las reformas a la normatividad en materia de educación plasmadas en la LGE derivan principalmente de la puesta en marcha de la Ley General de Servicio Profesional Docente (LGSPD) publicada en el DOF en 2013, de la creación del Sistema de Información y Gestión Educativa, y del Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEE), ente encargado de la evaluación del sistema educativo nacional. Con ello se crearon las directrices del sistema educativo, principalmente en cuanto a las facultades de la autoridad federal, estatal, municipal y local.
Las facultades de la autoridad federal en materia educativa se encontraban estipuladas en la LGE (artículo 12, fracciones I a la XIV); luego de la reforma promovida y aprobada por el gobierno del actual presidente Enrique Peña Nieto, fueron reformadas ocho de las catorce fracciones. De ella sobresalen las modificaciones a las fracciones del artículo 12 que facultan a la autoridad federal a emprender acciones para el alcance de una educación de calidad en la que el logro de la calidad educativa se concibe en estrecha relación con una evaluación completa, objetiva y precisa del sistema educativo que permita diseñar estrategias basadas en los resultados obtenidos.
Así será facultad exclusiva de la Secretaría de Educación Pública (SEP) la actualización y formulación de los planes y programas de estudio a partir de los resultados de las evaluaciones aplicadas por el INEE.
Esta medida deja casi fuera a las secretarías estatales para ajustar los planes y programas de estudio según las especificidades de cada entidad. Quedó también en manos de la autoridad federal la regulación de un sistema nacional de formación, actualización, capacitación y superación profesional para maestros de educación básica (modificación del artículo 12 fracción VI de la LGE). Otro elemento del Sistema Educativo Nacional cuyo control queda exclusivamente en manos de la autoridad federal es el Sistema de Información y Gestión Educativa (SIGED), cuyas funciones son "crear, regular, coordinar, operar y mantener actualizado" SIGED, modificación que, aunada a las mencionadas anteriormente, muestra la centralización de la política educativa en México.
Las atribuciones de los gobiernos estatales en materia educativa son muy limitadas y se encuentran desglosadas en el artículo 13 de la LGE. Cuatro de las diez fracciones fueron modificadas en la reforma del 2013. Las modificaciones a las atribuciones de la autoridad estatal en materia educativa procuran facilitar la puesta en marcha de la LGSPD en los estados. La modificación a la fracción IV establece que la autoridad estatal es la prestadora de servicios para la formación de docentes de educación básica, pero la sujetan a las disposiciones que la SEP determine según los estatutos de la LGSPD, con lo cual los Estados quedan relegados a las disposiciones federales. Los cambios no nutren la consolidación del federalismo educativo, por lo cual se puede concluir que la acción de los Estados en materia educativa se limita a la operación o ejecución de las disposiciones normativas y programáticas del nivel central del gobierno (Horbath, 2008).
]]> Finalmente la autoridad municipal está tan restringida en sus atribuciones como las autoridades estatales; la injerencia de la política educativa de los ayuntamientos queda relegada a la voluntad de la autoridad estatal y, por consiguiente, a los lineamientos de la autoridad federal. El artículo 15 de la LGE establece las atribuciones de este nivel de gobierno y consta de cuatro párrafos, siendo el tercero parte de la reciente reforma. Las relaciones intergubernamentales entre los municipios y los otros niveles de gobierno son controladas principalmente por el gobierno federal y las que escapan a ello son controladas por los gobiernos estatales. En este sentido la literatura7 coincide en que las relaciones entre el nivel estatal y municipal continúan basándose en dinámicas clientelistas en las que las autoridades estatales dominan sobre las municipales. "En tal sistema de elaboración de políticas, las pocas decisiones locales las toman quienes tienen poder político o económico, quienes permanecen en estrecho contacto con las élites federales y estatales" (Arcudia Hernández, 2012, p. 9).En cuanto a las facultades de las autoridades locales, resaltan las relativas al trabajo coordinado de las autoridades federales y estatales para realizar las evaluaciones al personal docente, así como las actividades propias de la capacitación según lo dispuesto por la LGSPD. Las fracciones XI y XII Bis encargan a las autoridades federal y estatal la realización de las evaluaciones al alumnado en virtud de los lineamientos estipulados por el INEE. Las XII Ter, XII Quárter y XII Quintus también fueron añadidas en la reciente reforma y tratan, respectivamente, de la coordinación y apreciación de un sistema de asesorías, la promoción de la transparencia y la instrumentación de un sistema de presentación y seguimiento de quejas.
La política educativa
El principal instrumento de la política educativa en el país es el programa sectorial de educación elaborado cada sexenio y estrechamente vinculado con el plan nacional de desarrollo. El actual Programa Sectorial de Educación (PSE) plantea que uno de los principales problemas es la sobrecarga del currículo de la educación básica que contiene contenidos prescindibles que impiden enfatizar lo realmente importante. Allí se considera que dado que esta situación tiene efectos sobre entidades federativas, escuelas y maestros desactualizados y hace perder la eficacia de la educación básica -en especial en las zonas rurales e indígenas- es necesario revisar la pertinencia de los planes y programas de estudio, así como los materiales y programas educativos.
La meta nacional de México con Educación de Calidad (Plan Nacional de Desarrollo 2013- 2018) es mejorar la calidad de la educación pues:
Las políticas públicas promovidas desde el PSE tienen como base relacionar lo que se enseña en las escuelas con las habilidades requeridas por el mundo actual y demandan generar bases y aprendizajes para una sana convivencia (PSE, 2013). Para la educación básica, los principales objetivos de dicho plan son asegurar la calidad de los aprendizajes en la educación básica y garantizar una mayor cobertura, inclusión y equidad educativa entre todos los grupos de población. El primero de los objetivos parte de las ideas de que la educación proporciona los cimientos para desarrollar las facultades de los seres humanos; que las escuelas deben producir aprendizajes significativos y que los profesores son esenciales para preparar académicamente a los alumnos en tanto constituyen un ejemplo para la formación en valores y en derechos humanos. En tanto ámbito en el cual se desarrollan complejos procesos de enseñanza-aprendizaje, la escuela es fundamental y debe contar con espacios físicos y equipamiento básico. En cuanto a los planes y programas de estudio, se busca que contengan los contenidos indispensables para el desarrollo de competencias que garanticen el logro equitativo del aprendizaje e incorporen elementos locales que atiendan la diversidad y garanticen la calidad en la educación.
El segundo objetivo (asegurar mayor cobertura, inclusión y equidad educativa entre los grupos de la población) se basa en la necesidad de incluir a todos los grupos de la población, atendiendo las particularidades de los grupos de población que más lo requieren; especialmente con estrategias que contemplen la diversidad cultural y lingüística. Actualmente, la política educativa mexicana que dirige la educación intercultural bilingüe se plasma en el Programa Especial de Educación Intercultural 2014-2018 (PEEI), siendo responsable de su cumplimiento la Coordinación General de Educación Intercultural y Bilingüe (CGEIB).
Análisis del presupuesto para la financiación de la educación en México
El artículo 25 de la LGE establece las pautas para el financiamiento de la educación en el país y designa como sus responsables al ejecutivo federal y al gobierno de cada entidad federativa. El monto mínimo establecido por ley que se debe destinar a la educación, es el 8% del Producto Interno Bruto del país; de dicho monto al menos el 1% deberá destinarse a la investigación científica y al desarrollo tecnológico en las Instituciones de Educación Superior Públicas (IESP). El segundo párrafo del citado artículo, añadido en el año 2006, establece que:
También se obliga a los gobiernos locales a prestar todas las facilidades para que el ejecutivo federal pueda verificar la correcta aplicación de los recursos, haciéndose merecedores a sanciones administrativas, civiles y penales si se da un uso distinto a lo estipulado. Tras la reforma en el año 2013 se añade al artículo 25 el siguiente párrafo:
Por su parte, el artículo 28 Bis fue añadido a la LGE tras la reforma del año 2013, para incorporar los lineamientos establecidos en la Ley General de Servicio Profesional Docente (LGSPD); en términos generales, incorpora lineamientos para la gestión escolar en función de los resultados de las evaluaciones aplicables, plantea la generación de un plan de actividades y la administración transparente de los recursos destinados a fin de mejorar la infraestructura, comprar materiales educativos, resolver problemas de operación básicos y propiciar condiciones de participación para que alumnos, maestros y padres de familia, bajo el liderazgo del director, se involucren en la resolución de los retos que cada escuela enfrenta.
La gráfica 1 muestra el gasto en educación como porcentaje del PIB en los países de la OCDE para los años 1995-2010 (OCDE, 2013). El promedio del gasto para este grupo representaba el 5.7 por ciento de su PIB. Con una gasto de 5.6 por ciento en los últimos 4 lustros, México se encuentra prácticamente en dicho promedio y por debajo de algunos de los países denominados desarrollados. Resulta interesante que países como Alemania, Japón, Holanda, Inglaterra estén por debajo del promedio de la OCDE. Dado que estos países cuentan con un PIB muy elevado, es posible que aunque la proporción destinada a educación sea relativamente baja, la inversión alcance niveles adecuados en términos absolutos.
Aun si México ocupa una posición intermedia, está lejos del 8 por ciento estipulado por la LGE. Por otro lado, dado que el rezago educativo del país es muy alto, requiere mayor presupuesto para crear una base o plataforma de garantías que logre superarlo. El panorama se ve agravado por la corrupción imperante que hace que el ensanchamiento presupuestal no alcance a cubrir mínimos de calidad educativa.
Por otro lado, si bien no hay un rezago en el indicador antes mencionado, cuando se hace el análisis en cuanto a gasto per cápita en los niveles de la educación básica, la situación se torna bastante diferente y preocupante, pues México se encuentra en el penúltimo lugar únicamente por encima de Turquía.
El promedio de gasto per cápita en educación básica para países de la OCDE es de $7,910.00 dólares, cifra muy lejana respecto al primer lugar que ocupa Luxemburgo con $19,943.00 dólares, seguido de Estados Unidos y Noruega. En este indicador México aparece como penúltimo del grupo de la OCDE (Gráfico 2) con una proporción equivalente a la tercera parte del promedio del grupo de países de la OCDE, casi la décima parte de gasto promedio de Luxemburgo y la sexta parte de Noruega, Suiza, Estados Unidos y Dinamarca.
La SEP estima el gasto nacional en educación, incluyendo el ramo presupuestal 11 (etiquetado para la SEP), el 25 (Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos), el componente educativo del ramo 33 (Aportaciones federales para entidades federativas y municipios), así como el gasto destinado por otras secretarías, los gobiernos estatales y municipales y los particulares en apoyo a la generación de servicios educativos y de formación humana. Este gasto considera además de lo destinado a la educación en sus distintos niveles, otros ámbitos como capacitación para el trabajo, instrucción para los adultos, cultura, deporte e investigación educativa.
De acuerdo a la información proporcionada por INNE en "Panorama Educativo 2013", el gasto nacional en educación hasta el año 2011 (en dólares de 2012) ha venido ascendiendo, sin embargo los últimos años muestran un retroceso que se explica por el bajo crecimiento económico y el efecto de las reformas económicas. En el primer quinquenio del siglo veintiuno el gasto en educación creció a una tasa media anual del 2 por ciento, siendo mucho más lenta su dinámica en el gasto público (del orden del 1.9) que en el registrado para el sector privado (de 2.4 por ciento anual). Sin embargo, debido a la crisis económica de 2008, la dinámica que estaba ganando el sector se diluyó al desacelerarse de manera drástica (entre 2005 y 2011 creció a menos del 1 por ciento); en dicho escenario ha sido el sector público el que se encargó de darle una exigua dinámica, con un crecimiento de 1.9 por ciento anual que, todas maneras, termina por acompañar el decrecimiento de la erogación privada (en conjunto se registra una caída promedio de 2.6 por ciento anual siendo el saldo en rojo de 2.9 por ciento para el sector público y de 1.5 para el privado).
]]> Al revisar los datos históricos se observa que desde hace más de dos décadas el sector educativo no registraba dos años seguidos de contracción en el gasto (tanto público como privado). La apertura a la inversión privada en el sector promovida por las reformas de 1993 del entonces presidente Carlos Salinas De Gortari, permitieron a los particulares la enseñanza religiosa con el compromiso de respetar la validez de los certificados emitidos por las instituciones privadas, lo cual derivó en un intenso crecimiento de colegios privados y con ello un incremento del gasto privado en educación.Al considerar el gasto per cápita -tanto el público como el privado- observamos que siguen una trayectoria ascendente (Gráfica 3), pero que la pendiente del gasto público es mayor, con un ligero incremento en el año 2011, y una caída después de ese mismo año. El gasto privado per cápita en educación muestra un ascenso importante en el año 1995, fruto de las reformas implementadas por el ejecutivo en el año 1993, sin embargo, parece darse una estabilización a partir de 1998, respecto al aumento constante que ha registrado históricamente el gasto público per cápita.
La información del monto destinado a la educación es importante, sin embargo un indicador más revelador es el gasto en educación como porcentaje del PIB, pues revela la fracción destinada a este rubro del total de los recursos del país. Con ello la importancia asignada por parte del Estado al aspecto educativo. En la siguiente gráfica se muestra este indicador desde el año 1990 hasta el año 2013.
La misma gráfica muestra que el gasto público en educación como porcentaje del PIB se mantiene entre 3.7 y 5 por ciento en las dos últimas décadas, por lo que el Estado ha incrementado los recursos destinados a la educación únicamente 1.3 puntos porcentuales del PIB. El registro más alto de este indicador se da en el año 2009 con 5.3 por ciento (aún por debajo de lo estipulado por la LGE que, como observáramos, establece un mínimo de 8 por ciento). Por otro lado, el gasto privado en educación como porcentaje del PIB ha alcanzado niveles importantes, en el año 1994 representaba el 0.23 por ciento y para el 2013 había alcanzado el 1.4 por ciento, incrementando más de 1 punto porcentual, equivalente al incremento que tuvo el Estado en el mismo periodo (sin que sea ni su competencia ni su responsabilidad constitucional). De allí que en una tendencia histórica de la distribución de ambos sectores en el gasto educativo mexicano, el gasto privado pasara de representar un 8.1% a un 21.5% del total de los recursos destinados a educación, proporción que se alcanzó desde 1998 y ha sido constante hasta años recientes.
Si se complementa el análisis de dinámica con la tendencia del gasto público educativo por alumno como proporción del PIB per cápita (primera línea de puntos en la gráfica 3), se puede apreciar que el gasto sectorial destinado a la educación de un alumno en México, es cubierto por la generación de recursos que, en promedio, realiza un mexicano. El monto de ese esfuerzo tiene oscilaciones, pero se encuentra en un rango de entre 14.4 y 18.3 dólares por cada cien que se producen. Después de 1995, la tendencia de dicho indicador mostró el crecimiento del costo de atención por alumno hasta llegar al valor record de 18.3 por ciento en 2003, año en que vuelve a descender hasta el 2008 en que inicia la crisis económica para alcanzar el 18.1 por ciento en 2011, momento en que vuelve a descender.
Este indicador permite explicar el hecho de que la proporción del PIB hacia el gasto en educación aún se encuentre tan lejano al ocho por ciento estipulado por ley. La reducción en costos operativos por alumno hace que el esfuerzo que se le imprime al ingreso promedio resulte menor, lo cual, lejos de significar que sea menos costoso educar a un alumno adicional en el sistema educativo, representa una estrategia de contracción de dicho gasto que compromete la calidad de la educación recibida por los estudiantes y se refleja en bajos rendimientos escolares en las pruebas educativas.
Analicemos ahora el gasto estatal en educación. Dicho rubro puede ser evaluado a partir de los recursos ejercidos dispuestos en la cuenta pública "Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios o ramo 33". El componente educativo del ramo 33 se integra por tres fondos específicos: el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB), el Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM) y el Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA). En el caso específico del Distrito Federal, los recursos provienen del ramo 25 "Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos"8 (INEE, 2013).
Siguiendo a Guizar Jiménez (2004), el FAEB está constituido por los recursos federales destinados a sostener la operación de la educación básica y normal de acuerdo con los artículos 13 y 16 de la LGE de 2013; los componentes del FAM son dos sub-fondos destinados a la asistencia social y a la infraestructura educativa de educación básica y superior, y el FAETA contiene los recursos federales que serán transferidos a los Estados según los convenios para la descentralización de los servicios de educación para adultos y educación tecnológica. La gráfica 4 muestra el gasto estatal ejercido de estos tres fondos en el año 2012. Según el INEE, en 2012, el gasto federal descentralizado ejercido en educación fue de 324090 millones de pesos reales, de los cuales el FAEB (destinado a las entidades) y el Ramo 25 (asignado al Distrito Federal) concentraron 95.6%, el FAM 2.7% y el FAETA 1.7%. Aunque los tres fondos aumentaron en la primera década de este siglo, hubo una reorientación de los sub-fondos del FAETA y del FAM que favoreció tanto a la educación de adultos como a la infraestructura educativa del nivel superior.
En cuanto al uso de los recursos de los tres sub-fondos del ramo 33 destinados a la educación el INEE (2013) señala que "en contraste con el destino específico de la totalidad de los recursos educativos del FAM, la mayor parte del FAEB y del FAETA (99.6 y 100%, respectivamente) es asignada a gasto corriente, principalmente al rubro de servicios personales (sueldos y salarios), la cual puede modificarse a lo largo de un ejercicio fiscal por incrementos salariales, creación de plazas, transferencia de horas y plazas docentes a las entidades federativas, estímulos y apoyos de reconocimiento docente, así como por las mejoras en prestaciones de seguridad social".
Las entidades federativas con las mayores asignaciones reales del total del FAEB, el FAETA y el FAM fueron ocho, las cuales concentraron 49% del gasto federal descentralizado en educación. Estas entidades fueron el Distrito Federal, Estado de México, Veracruz, Jalisco, Chiapas, Oaxaca, Puebla y Guerrero. En contraste, las ocho entidades federativas con las menores transferencias federales concentraron 9% del total nacional, fueron: Colima, Baja California Sur, Campeche, Aguascalientes, Tlaxcala, Quintana Roo, Nayarit y Querétaro.
]]> La forma en que se asignan los recursos del FAEB, que es el rubro de mayor peso en cuanto a la transferencia de recursos educativos para los estados, se rige según la Ley de Coordinación Fiscal la cual fue reformada en año 2008. En esta ley se establece una fórmula para la distribución de este recurso, el principio básico es "repartir el incremento anual de este fondo entre los estados donde el gasto promedio por alumno es menor al gasto promedio nacional, así como en los estados que concentran mayores proporciones de matrícula y destinan mayores proporciones del gasto estatal respecto al presupuesto que les corresponde del FAEB" (INEE, 2013). Inicialmente se había contemplado ponderar la calidad del sistema educativo estatal para la asignación de recursos, no existe un indicador adecuado para tales fines, de modo que la calidad sigue sin ser un elemento condicionante para la repartición de recursos.CONCLUSIONES
La educación es un derecho humano que permite el ejercicio de otros derechos. Su observancia en la legislación internacional es de vital importancia para dotar de un marco de referencia a la legislación y prácticas nacionales. Desde la óptica de la autonomía de los individuos, la educación merece especial atención pues mediante ella aumenta la posibilidad de participar en el desarrollo económico y social de las comunidades y de la sociedad en general.
Pese a que México es un país federal, las reformas educativas han instaurado modelos que no promocionan la integración de la sociedad sino más bien la construcción individual de los sujetos al promocionar los modelos por competencias. En esa dirección, las competencias de los niveles locales, municipales y estatales se replegaron a su mínima expresión en la incidencia de la política educativa local.
Lo anterior ha sido remarcado por los organismos internacionales que trabajan en pos de la mejora en la calidad de vida de los habitantes de cada uno de los países. La idea subyacente es que los derechos colectivos son la vía para la realización de los derechos individuales, pero no necesariamente logran ser respetados o se implementan estrategias oportunas para su materialización, tanto individual o colectiva.
Es central la reafirmación del derecho a una educación de calidad, que se aleje cada vez más de las prácticas "asimilacionistas" que homologan y estandarizan, por lo cual se debe salvaguardar el acceso a la educación, sin prácticas discriminatorias, que respondan a las normas internacionales de derechos humanos.
México ha incrementado los esfuerzos en cuanto al financiamiento de la educación; el gasto como porcentaje del PIB se ha incrementado en los últimos años, aunque este impulso ha sido en gran medida por el notorio crecimiento del gasto privado en educación, sin lograr el cumplimiento de la LGE del ocho por ciento que se ha establecido hace más de diez años. De igual forma, tras la reforma a la Ley de Coordinación Fiscal en el año 2008, se han implementado medidas para que la distribución de los recursos a nivel estatal se haga acorde con las necesidades de cada estado.
Sin embargo aún hace falta alcanzar la media de los países de la OCDE, particularmente, en cuanto al gasto per cápita en educación básica, considerada como estándar internacional para la exigibilidad de la asignación presupuestal dirigida al financiamiento para el cumplimiento del derecho a la educación. Ello sin que se asuman costos por reducción de gastos operativos en los procesos que requiere el sistema educativo de tal manear de lograr una enseñanza con calidad e incluyente en todos los ámbitos territoriales del país.
NOTAS
1 En el texto original toda la definición aparece en letras mayúsculas. Volver
]]> 2 Adoptada el 10/12/1948, cuenta con la adhesión de todos los Estados miembros de la ONU. Volver3 Adoptado el 16/12/1966 y en vigor desde el 03/01/1976, está ratificado a día de hoy por 160 Estados. Volver
4 Adoptada el 20/11/1989 y en vigor desde el 02/09/1990. Esta convención está ratificada por todos los Estados a excepción de Estados Unidos y Somalia que sin embargo la han firmado. Volver
5 La dimensión inclusiva del derecho a la educación supera el concepto de integración educativa, pues no trata la incorporación de las minorías a la corriente principal, sino la transformación del sistema educativo en pro de la satisfacción de las diversas necesidades del alumnado, y la explotación de la riqueza que representa tal diversidad (Zardel & Estela, 2012; Aleman & Martínez, 2009). Volver
6 Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917 (Última reforma DOF 15-08-2007). Secretaría de Servicios Parlamentarios. Centro de Documentación, Información y Análisis. Volver
7 Cabrero Mendoza, 1995; Merino, 1994,; Martinez Assad & Ziccardi, 1988. Volver
8 "En el ramo 25 se incluyen los recurso que la Federación asigna al Distrito Federal para la educación básica, normal, tecnológica y para los adultos. Este ramo es equivalente al FAEBN y al FAETA del ramo 33, que asignan recursos federales a las entidades federativas para estos tipos de educación. En estricto sentido, los recursos del ramo 25 no se deben considerar como gasto federalizado, porque el sistema de educación básica, normal, tecnológica y para los adultos en el Distrito Federal continúa bajo la jurisdicción de la Federación. Sin embargo, para saber cuánto gasta la capital del país en estos rubros educativos, comparativamente con los estados del país. Volver
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