Social participation and protagonism: Reflections fron the Conference of the Rights of Children’s and adolescent in Brazil

Ana Paula Lazzaretti De Souza*
Lirene Finkler**
Débora Dalbosco Dell'aglio***
Silvia Helena Koller****

* Psicóloga, mestre e doutoranda em Psicologia. Instituto de Psicologia. Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Rua Ramiro Barcelos, 2600. Porto Alegre, RS, Brasil. E-mail: anapaula.lazzaretti@gmail.com.

** Psicóloga, mestre e doutoranda em Psicologia UFRGS. Psicóloga da Fundação de Assistência Social e Cidadania, Porto Alegre. E-mail: lirenefinkler@yahoo.com.br.

*** Doutora em Psicologia e Professora do Programa de Pós-Graduação em Psicologia da UFRGS.

Fecha de recepción: 29 de abril de 2010
Fecha de aceptación: 28 de octubre de 2010

Abstract

This paper examines the children and young people’s participation and protagonism rights based on the Conferences on Children and Adolescents Rights’ experience in Brazil, based on childhood sociology. Conferences’ documents were consulted on the Brazilian government websites. These study findings revealed that young people’s participation has increased in the last conferences. However, it is necessary to promote a systematic and genuine participation through democratic relations construction in all development contexts where children and adolescent live in order to modify their life and society participative practices.

Keywords: children rights, participation, childhood sociology, citizenship.

Resumen

Este artículo examina los derechos de participación y protagonismo de los niños, las niñas y los adolescentes, con base en la experiencia de la Conferencia sobre Derechos de los Niños y los Adolescentes en Brasil, a la luz de la sociología de la infancia. Los documentos de la conferencias fueron consultados en los sitios de Internet del gobierno brasileño.

Los hallazgos de este estudio revelan que la participación de los jóvenes se ha incrementado en las últimas conferencias. Sin embargo, es necesario promover una participación sistemática y genuina a través de la construcción de relaciones democráticas en todos los contextos del desarrollo donde los niños, las niñas y los adolescentes viven, con el fin de modificar su vida y sus prácticas participativas en la sociedad.

Palabras clave: derechos de los niños, participación, sociología de la infancia, ciudadanía.

Este artigo analisa os direitos de participação e protagonismo infanto-juvenis a partir das Conferências dos Direitos da Criança e do Adolescente no Brasil, amparando-se em elementos da Sociologia da Infância. Foram consultados e analisados documentos das conferências nos sites do governo brasileiro. Constatou-se que a participação de adolescentes ampliou-se significativamente nas últimas conferências. Entretanto, é necessário promover uma participação legítima e sistemática a partir da construção de relações democráticas em todos os contextos em que crianças e adolescentes se desenvolvem, de modo a transformar suas vidas e as práticas democráticas na sociedade.

Palavras-chave: direitos da criança e do adolescente; participação; sociologia da infância; cidadania.

Introdução

O presente artigo objetiva analisar os direitos de participação da criança e do adolescente conforme as previsões legais presentes na Convenção pelos Direitos da Criança – CDC (ONU, 1989) e no Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA (Brasil, 1990). Para tanto, pretende-se definir e debater os conceitos de protagonismo e participação, analisando tais práticas nas Conferências dos Direitos da Criança e do Adolescente no Brasil, discutindo alguns aspectos a partir do referencial teórico da Sociologia da Infância. São as conferências nacionais um espaço que expressa avanço nas condições de participação infanto-juvenil no Brasil? Considera-se essa reflexão pertinente, tendo em vista que o direito de participação está presente nas legislações sendo, entretanto, menos enfatizado e colocado em prática do que os direitos de proteção e provisão (Hinton, 2008; Murray & Hallet, 2000). A proteção refere-se aos direitos de ser resguardado contra negligência, abuso, exploração e todos os tipos de violência. Já a provisão diz respeito a direitos como cuidado, alimentação e educação. Por fim, a participação corresponde ao direito da criança ser ativa nas tomadas de decisão que afetam sua vida (Verhellen, 2000). A concretização de tal direito reproduz um desafio compartilhado entre as diversas sociedades: a efetivação de formas de participação democrática de todos os seus membros. Ainda que exista um conjunto de experiências, iniciativas e lutas "por/com/das crianças", o que contribui para a progressiva inclusão das crianças na agenda sociopolítica mundial, sua efetiva participação como protagonistas acontece ainda a passos lentos (Sarmento, Fernandes, & Tomás, 2007).

Para responder a questão proposta, inicialmente, serão expostos importantes conceitos da Sociologia da Infância relacionados ao direito de participação. Em seguida, serão definidos os conceitos e práticas de participação e protagonismo. A legislação relativa aos direitos de participação da criança e do adolescente também será abordada, bem como um breve histórico acerca das Conferências Nacionais dos Direitos da Criança e do Adolescente no Brasil. Por fim, será discutida a participação de crianças e adolescentes nessas conferências. Tal discussão será realizada a partir da consulta e análise de documentos – programas e anais – das conferências, os quais estão disponíveis em sites do Governo Federal Brasileiro.

Pensando participação e cidadania a partir da Sociologia da Infância

A Sociologia da Infância, campo que se desenvolve principalmente a partir da década de 80 do último século, considera que a concepção de infância é construída histórica e socialmente (Bühler-Niederberger, 2010a). Isso implica que exista uma diferença entre os conceitos de criança e infância, sendo esta um produto da história moderna, originada no século XVII, e que passa a constituir os sentimentos e representações sociais contemporâneos. Quando a infância é compreendida como uma construção histórica e social, entende-se que não há uma população infantil homogênea, pois a infância se mostra como resultado de um processo histórico, com diferentes processos de socialização e, portanto, com diferentes definições. Assim, cada época e cada contexto social vão revelar seus ideais e expectativas em relação às crianças e ao que é esperado da infância e, dessa forma, as crianças serão também marcadas pelas contradições da sociedade em que vivem, pois estão produzindo e reproduzindo a vida social na qual estão inseridas. O conceito sociológico atual de infância se constrói a partir da formação de um corpo de especialistas em crianças (psicólogos, pedagogos, pediatras...), da institucionalização da escola, bem como do desenvolvimento de teorias e técnicas específicas para lidar com as crianças, reservando-lhes espaços, direitos, deveres e uma certa idealização romantizada (Pires & Branco, 2007). No decorrer dos últimos séculos, tal construção da infância implicou a sucessiva exclusão das crianças das esferas do trabalho, do convívio social com adultos fora do círculo familiar e, portanto, da participação na vida comunitária e política (Sarmento et al., 2007). Cada vez mais heterogênea, a infância e os modos de ser criança tornam-se mais plurais, com novos papéis e estatutos sociais, mas, ao contrário do que se poderia esperar, há cada vez menos autonomia e maior controle, concepção essa que recusa às crianças o exercício da participação social. Afirmase a cidadania da infância, e ao mesmo tempo intensifica-se seu controle simbólico, no sentido de restringir seus espaços de atuação e influência sobre seu contexto social e as decisões que influenciam suas próprias vidas (Bühler-Niederberger, 2010b; Reynaert, Bouverne-de-Bie & Vandevelde, 2009; Sarmento, 2004).

A Sociologia da Infância trabalha com dois importantes conceitos teóricos, a criança como ator social e a infância como categoria geracional (Bühler-Niederberger, 2010a). Ao se considerar uma perspectiva centrada nos direitos da criança, esta deve ser vista como participante ativa, sujeita e cidadã e não apenas como destinatária das políticas. Tomando a concepção clássica de cidadania apontada por Marshall (1967), nota-se que "cidadão" é a identidade oficial do membro da comunidade, com direitos e deveres para com a mesma, e com capacidade soberana de auto-governação. Os níveis de cidadania seriam três: cidadania civil (direitos de liberdade individual, expressão, pensamento, crença, propriedade individual e acesso à justiça); cidadania política (direito de eleger e ser eleito e de participar em organizações e partidos políticos); cidadania social (acesso individual a bens sociais básicos). As crianças estariam excluídas das duas últimas, uma vez que não podem eleger ou ser eleitas, e seu acesso aos bens sociais é sempre mediado por um familiar ou responsável. Sarmento et al. (2007) apontam uma concepção alternativa da cidadania da infância, que implica: cidadania social, participativa, organizacional, cognitiva e íntima. A cidadania social implicaria a inclusão social plena das crianças a partir de instituições respeitadoras do seu melhor interesse e da aceitação da sua voz como expressão legítima de participação na "cidade". A cidadania participativa pressupõe constituir espaços e maneiras de ouvir a opinião das crianças e de produzir tomadas de decisão desse público, possibilitando que a sua participação política não seja uma mera imitação dos adultos. A cidadania organizacional envolve a pertença a contextos sociais e de aprendizagem em que as crianças são codecisoras nas organizações, a partir da elaboração das regras e da criação de recursos diversificados de participação. A cidadania cognitiva diria respeito às diversas formas de atingir o conhecimento; as crianças o fazem por meio de interpretações singulares, criativas e críticas, as quais são aplicadas nas suas práticas cotidianas (brincadeiras, jogos e interações com quem convivem). A cidadania íntima está relacionada ao domínio das interações sociais, das relações intergeracionais em todos os contextos, apoiadas pelo reconhecimento de uma diferença que não desvaloriza as crianças. Nesse sentido, o exercício dos direitos públicos está relacionado à prática das relações íntimas e interacionais (Sarmento et al., 2007; Vasconcellos, 2007).

Ainda que a literatura aponte o crescimento global nas atividades de participação infanto-juvenil, e um significativo ambiente político para sustentação de tais espaços (Hinton, 2008), as crianças permanecem sendo o único grupo social verdadeiramente excluído de direitos políticos expressos (Bühler-Niederberger, 2010a). Entretanto, essa característica da modernidade ocidental não tem um caráter universal, uma vez que sociedades orientais e do hemisfério sul, por exemplo, incluem as crianças nas assembléias e espaços de decisão coletiva, favorecendo uma participação concreta na vida social (Sarmento et al., 2007). Combater a invisibilidade e negatividade da infância, através de diferentes contextos de participação, é uma forma de permitir que as crianças exerçam plenamente a cidadania nos contextos familiar, escolar e de promoção social (Soares, 2005).

A escola é o espaço historicamente constituído com a missão de preparar para a cidadania. A condição de acesso futuro à cidadania plena passa pela escola, espaço institucional que pode ser marcado tanto por processos educativos participativos quanto por processos de dominação. Conforme Sarmento et al. (2007), na modernidade a escola é idealizada como o lugar da formação de jovens cidadãos, plenos de direitos, capacidade e competência para competirem e/ou se solidarizarem numa sociedade com igualdade de oportunidades. Mas não é nessa sociedade de igualdades que a escola real acontece. Institucionalizando o desempenho social das crianças, a escola organiza processos de "socialização vertical, imposição de normas, idéias, crenças e valores que são construídos predominantemente do ponto de vista adulto" (Pires & Branco, 2007, p. 315). Essa disciplinação imposta pela escola é chamada por Sarmento (2004) de "ofício de aluno". Entretanto, há também escolas que adotam pedagogias ativas e não diretivas, criam dispositivos que permitem às crianças participação no planejamento anual, semanal e diário das atividades, além da adoção de assembléias de turma ou mesmo da escola, como espaço de afirmação da vontade coletiva e gestão de conflitos. A escola, já desde a educação infantil, é um contexto que pode proporcionar as primeiras experiências democráticas às crianças de modo sistemático, como viver em grupo, distribuir tarefas, gerir problemas de maneira participativa e atuar com autonomia, podendo recorrer ao adulto quando preciso (Vasconcellos, 2007). O exercício dessas práticas de participação, cotidianamente, é um elemento que pode favorecer ou limitar o aprendizado e a condição de exercício e disputa por espaços participativos e protagonistas em outras instâncias para além do contexto escolar.

Não somente a forma das crianças e adolescentes expressarem-se são heterogêneas, de acordo com seus contextos de vida, mas também os conteúdos colocados em causa (Sarmento et al., 2007). Ao observar que conteúdos são trazidos à tona pelas crianças, pode-se ampliar as possibilidades de atender às necessidades de todos os grupos etários, e não apenas a partir da visão centrada no adulto. A experiência de participação das crianças e adolescentes nas conferências é campo para analisar como a ação política das crianças se transforma quando se faz uma passagem da escala das micro-políticas para a escala das macro-políticas de inserção comunitária ou social (Sarmento et al., 2007).

Protagonismo e participação: conceitos e práticas

A palavra protagonismo, formada pelas raízes gregas próton, que significa o primeiro e agon/agonista, que significa principal luta/lutador, poderia ser traduzida como lutador principal, personagem principal ou ator principal (Costa, 2004). Pode-se definir o protagonismo juvenil como atuação cidadã na luta por suas posições, crenças e valores. Tratase da participação de jovens no enfrentamento de situações em seus contextos de desenvolvimento, na escola, na comunidade e na vida social com objetivo de criar espaços e condições para a construção de sua identidade pessoal e social (Costa, 2004; Ferretti, Zibas, & Tartuce, 2004). A literatura indica que há várias definições de protagonismo e divergências entre autores (Evans & Spicer, 2008; Pires & Branco, 2007). Para alguns, protagonismo e participação são sinônimos, para outros não. Ferretti et al. (2004) revisaram a literatura quanto ao significado do protagonismo juvenil, considerando tanto a produção teórica, como as proposições dos documentos oficiais da década de 90 sobre o tema, indicando o caráter híbrido do conceito. A expressão protagonismo juvenil recebe diferentes interpretações, as quais contemplam outros conceitos igualmente híbridos, como participação, responsabilidade social, identidade, autonomia e cidadania. A ideia comum entre os autores costuma ser a de ação cidadã ou preparação para tal tipo de ação, como forma de chamar o envolvimento dos adolescentes em seus contextos de vida.

Para fins deste artigo, estaremos priorizando a utilização do termo participação, por ser esta a intenção constante na CDC e ECA, e por ser elemento necessário ao protagonismo. Esta visão é condizente com a perspectiva sociocultural-histórica do desenvolvimento humano, conforme proposta por Rogoff (2005): "os seres humanos se desenvolvem por meio de sua participação variável nas atividades socioculturais de suas comunidades, as quais também se transformam" (p.21). Segundo a autora, o desenvolvimento caracteriza-se justamente como transformação da participação no seu meio sociocultural. Participação infanto-juvenil é um processo contínuo de envolvimento ativo e expressão nas tomadas de decisão de diferentes níveis de assuntos que dizem respeito a suas vidas (Lansdown, 2009). Participar implica que o indivíduo seja competente para desenvolver uma ação desencadeadora de influência num contexto determinado (Sarmento et al., 2007). A existência de uma ampla literatura sobre a participação de crianças e adolescentes demonstra o reconhecimento dos profissionais das mais diversas áreas e de legisladores acerca desse direito (Hinton, 2008; Mayo, 2001; Pérez et al., 2008; Pires & Branco, 2007, 2008; Reynaert et al., 2009; Rizzini et al., 2007; Sarmento et al., 2007; Wyness, 2009). Entretanto, as discussões atuais sobre esse tema costumam ter como base teorias, modelos e conceitos relevantes para os adultos e não necessariamente para a população juvenil (Camacho, 2001; Casas, 1998; Murray & Hallet, 2000).

Assim, a participação consiste em um fenômeno complexo que contempla diversas atividades e âmbitos. Há estudos (Evans & Spicer, 2008, Rizzini et al., 2007; Pérez, Póvoa, Monteiro, & Castro, 2008) que têm como foco somente a participação em âmbitos sócio-políticos, como escolas, programas sociais, planejamento comunitário e governo, na criação, implementação e fiscalização de políticas públicas (Lansdown, 2009). Outros se detêm na participação em decisões no contexto familiar (Holland & O’Neill, 2006). Murray & Hallet (2000), apresentam uma ampla visão do fenômeno, englobando a opinião das crianças nas diversas situações cotidianas de suas vidas. Estudos acerca da realidade brasileira revelam uma participação despolitizada dos jovens e a construção de um ativismo social conformista (Zibas, Ferretti, & Tartuce, 2006). Ainda que indicando possibilidades para a construção da autonomia juvenil, há um desconhecimento sobre como exercer o direito à participação e falta de espaços para sua ocorrência (UNICEF, 2007).

A participação é um direito importante por promover a informação e o discernimento em relação a políticas, legislação, serviços, distribuição de recursos, oportunizar educação, conhecimento, competência e confiança e estimular o empoderamento, o qual leva a população infanto-juvenil a defender seus direitos. Pode protegê-la de situações de abuso, violência, exploração, gravidez indesejada, doenças sexualmente transmissíveis, por exemplo, através do acesso à informação e às estratégias de prevenção (Lansdown, 2009), bem como promover aumento na auto-estima (Mayo, 2001). A participação também é fundamental para melhorar as condições de vida das crianças, de suas famílias e comunidades; discutir outras formas de relacionamento entre crianças e adultos e contribuir para novas perspectivas de vivência da infância (Sarmento et al., 2007). Por fim, também deve ser ressaltada a aprendizagem sobre direitos humanos e atitudes em prol de uma sociedade democrática e pacífica (Lansdown, 2009).

De acordo com Lansdown (2009), os direitos civis das crianças (à liberdade de expressão, religião, formação de associações, etc.) são os que mais exigem que se desafie o poder dos adultos e as atitudes sociais para que haja respeito às crianças como seres ativos e que influenciam as suas vidas. As dificuldades para um respeito legítimo ao direito à participação se devem a diversos fatores, tais como a falta de clareza acerca do significado do termo participação; barreiras culturais e resistência dos adultos; falta de capacidade dos adultos em promover iniciativas de participação infantojuvenil e de ferramentas para monitorar e avaliar a participação (Lansdown, 2009).

O direito de participação tende a ser exercido de forma não sistemática (Murray & Hallet, 2000). Por vezes, com a intenção de proteger a criança, a sua participação é restringida, como em manifestações públicas, mesmo que em busca de seus próprios direitos, ou em situações de pesquisa, em que a responsabilidade ética pode gerar superproteção e a decisão fica remetida aos pais (Morrow & Richards, 1996). O próprio papel de co-pesquisador em estudos científicos nem sempre é atribuído à criança (Mayo, 2001; Powell & Smith, 2009). A proteção genuína das crianças implica o respeito a todos os direitos, inclusive os de participação (Miller; Sandbaek in Powell & Smith, 2009). Há necessidade de um equilíbrio entre proteção e participação. É preciso ser capaz de ouvir as crianças sem explorálas, protegê-las sem excluí-las e realizar pesquisas rigorosas, mas sem causar-lhes estresse (Alderson & Morrow in Powell & Smith, 2009).

É importante que possam ser considerados diferentes métodos que favoreçam a concretização do direito à participação, utilizando para tanto elementos e linguagem adequados à sua etapa de desenvolvimento, e com componentes lúdicos, como teatro, fantoches, vídeos, desenhos, construção de modelos (Mayo, 2001). Um exemplo disso é a pesquisa de Holland e O’Neill (2006) acerca da participação de crianças nas chamadas "conferências de grupos de família", nas quais se discutem cuidados, bemestar e participação nos contextos familiares. Nesse estudo foram utilizados potes e materiais a fim de investigar a opinião de crianças acerca do seu nível de participação e seu papel nas conferências. As crianças eram solicitadas a responder às perguntas colocando material em um pote, logo, quanto mais material, mais sentiam-se ouvidas, compreendidas, apoiadas e tendo sua opinião respeitada.

Sarmento et al. (2007), a partir da perspectiva da Sociologia da Infância, analisaram três contextos de ação política das crianças, o espaço-mundo, considerando os movimentos sociais de crianças, o espaço social local, que consiste na intervenção em torno das políticas para o município, e o espaço institucional, através da ação política e educacional em contexto escolar. Assim como Mayo (2001), tais autores apontam que as crianças são capazes de participar tanto em movimentos locais, nacionais e internacionais (como é o caso do ForumZinho Social Mundial, que acontece desde 2002 como evento paralelo ao Fórum Social Mundial - FSM). Ainda que tais movimentos atuem, de modo geral, de forma um tanto reativa, em temas como discriminação, abuso, negligência das crianças, e menos como uma participação pró-ativa, representam iniciativas e espaços de participação que têm se sustentado através dos anos e constituído uma visibilidade para a participação das crianças.

As legislações para infância: CDC e ECA

Ainda que estudos e discussões sociológicas remontem a décadas anteriores, é a partir do contexto criado pela aprovação da CDC (ONU, 1989), e no decorrer das duas últimas décadas, que o debate em torno dos direitos das crianças e suas formas de implantação prática ampliaram-se. Esta legislação representa a emergência, no plano jurídico, de uma nova concepção social da infância, acordada e assinada por 193 países membros da Organização das Nações Unidas (ONU). Trata-se do documento com maior ratificação e aceitação entre os países participantes. Como aponta Sarmento (2004), as crianças foram sempre simbolicamente consideradas com base naquilo que não poderiam fazer: são as pessoas que não votam, não são eleitas, não casam, não trabalham, não podem comprar nem vender, etc. Já a concepção subjacente aos direitos da criança, e presente na CDC, propõe uma infância capaz, competente e participativa, considerando as variáveis do subgrupo etário e da especificidade das esferas de vida das crianças. A cidadania da infância significa a plena assunção das crianças não como destinatários, receptores passivos, consumidores ou sequer beneficiários da sociedade, mas como sujeitos ativos, participativos e co-responsáveis pela sua própria vida (Sarmento, 2004; Vasconcellos, 2007).

Na CDC (ONU, 1989), o termo participação não aparece diretamente (Lansdown, 2009; Mayo, 2001), ainda que este direito esteja contemplado em vários artigos (Art. 5, 12 e 13 a 17). O Art. 5 refere-se às responsabilidades, aos direitos e deveres dos pais ou responsáveis de instruir e orientar as crianças em relação aos seus direitos, levando em consideração a evolução da capacidade dessa população. Já o Art. 12 assegura o direito a expressar suas opiniões livremente em relação a todos os assuntos que dizem respeito a suas vidas e recomenda que tais opiniões sejam consideradas em função da sua faixa etária e maturidade, inclusive em processos judiciais ou administrativos. A liberdade de expressão é assegurada nos Art. 13 (acesso a informações), Art. 14 (de pensamento, consciência e crença) e Art. 15 (de associação e realização de reuniões pacíficas). Ademais, o Art. 16 versa sobre a proteção de crianças e adolescentes contra interferências ou atentados ilegais a sua honra e reputação. Por fim, o Art. 17, refere-se a medidas que garantam o acesso do público infanto-juvenil a materiais e informações provenientes de fontes nacionais e internacionais – meios de comunicação, livros, entre outros.

Desde o surgimento da CDC as iniciativas para a geração de espaços que contemplem a influência das crianças em leis, serviços, políticas e decisões que as afetam têm aumentado em âmbito internacional (Lansdown, 2009). Entretanto, sabe-se que ainda estão presentes em grande parte como lei e não como prática comum em muitos países. Assim como a CDC, o Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA (Lei 8.069/90, Brasil, 1990) é a legislação brasileira que institui a Doutrina da Proteção Integral. No ECA, o direito à participação é expresso através do Art. 16, sobre o direito à liberdade, o qual compreende expressão da opinião, participação na vida familiar e comunitária sem discriminação e participação da vida política na forma de lei (no Brasil, adolescentes podem votar a partir dos 16 anos, mas só podem ser eleitos a partir dos 18 anos). Ademais, no Art. 88, está prevista a criação de Conselhos em três âmbitos, federal, estadual e municipal, os quais são responsáveis pelo controle das ações direcionadas a crianças e devem contar com a participação popular paritária através de organizações representativas. Esses órgãos são encarregados de organizar as conferências de direitos em cada um dos três âmbitos.

Dentre os princípios já consagrados pelo ECA, para fins desta discussão sobre a participação e protagonismo juvenil, cabe destacar (Conanda, 2009, p.7-9): 1) O reconhecimento da criança e do adolescente como sujeitos de direitos. Este princípio parte do pressuposto de que as crianças são pessoas em condição peculiar de desenvolvimento, sujeitos da história, de direitos humanos e de cidadania. Ao ser reconhecidos como sujeitos, têm condições e devem participar de decisões sobre sua vida. 2) A igualdade e respeito à diversidade. Ao considerar que crianças são iguais a homens e mulheres em seus direitos, considerando-se seus direitos adicionais relacionados à sua proteção integral enquanto pessoas em desenvolvimento, as políticas públicas devem criar condições de respeito à sua diversidade geracional (ser criança e ser adolescente) e superação das desigualdades de gênero, étnico-raciais, de orientação sexual, deficiência, inserção social, de situação econômica e regionais. 3) A participação e controle social. Pressupõe um novo modelo de democracia participativa, e não somente representativa, que estabelece o direito-dever da sociedade de influenciar e controlar as decisões governamentais, por meio da sua participação na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis (Art. 204, inc. II, da Constituição Federal, Brasil, 1988). A participação ativa de todos os cidadãos no processo de implementação desse novo modelo seria garantida, em grande parte, por meio dos Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente e dos demais conselhos setoriais. Mas, como se dá a participação direta de crianças e de adolescentes? Tais princípios gerais de participação estão sendo transformados em práticas?

As Conferências dos Direitos da Criança e do Adolescente

Para subsidiar a análise a que se propõe este artigo, foi realizada consulta aos sites do Governo Federal brasileiro, nos quais se buscaram informações a respeito das Conferências Nacionais de Direitos da Criança e do Adolescente.² A análise foi realizada através das seguintes etapas: após ampla consulta dos materiais e informações disponíveis, como notícias de imprensa, informes de participações em pré-conferências realizadas em estados e municípios, optou-se em concentrar as análises nos programas das conferências e seus anais, recorrendose às fontes oficiais das conferências, nos sites do Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente – CONANDA, do Observatório Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente, ambos vinculados à Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidência da República (SEDH/ PR) e também no Portal dos Direitos da Criança e do Adolescente. Parte-se do pressuposto de que os documentos não contam toda a "verdade" da experiência vivida pelos participantes naquele momento histórico específico, mas apontam para um recorte relevante da realidade. Tais documentos permanecem como marcos históricos, ainda que possam ser ressignificados através do tempo. Procedeu-se primeiramente à leitura flutuante desses documentos, buscando acessar conteúdos relacionados com a participação, e a forma como esta se deu em cada conferência. Com base na leitura e análise dos programas e anais, constatou-se que esta temática foi tratada com crescente centralidade nas três últimas conferências (2005, 2007 e 2009), nas quais concentrou-se nova leitura analítica. Comparou-se a efetiva realização das proposições constantes nos programas das Conferências, e a análise foi focalizada nos registros de participação de crianças e adolescentes a partir de uma comparação longitudinal, dos anais de cada biênio, analisando o processo de participação ao longo do tempo. A categoria principal de análise para fins deste artigo constitui-se na participação de adolescentes nas conferências, destacando também as proposições apresentadas através dos anais para efetivar essa participação em níveis dos estados e municípios no interstício temporal entre as conferências. Assim, optou-se por apresentar inicialmente um olhar amplo sobre o conjunto de conferências nacionais e, a seguir, analisar as discussões e participações de adolescentes relatadas nos anais das VI (2005), VII (2007) e VIII (2009) conferências. O confronto com a literatura é feito a partir da produção teórica da Sociologia da Infância, campo que vem se dedicando a essa temática.

A I Conferência Nacional ocorreu em 1994 e teve como título "Implantando o Estatuto da Criança e do Adolescente". Os temas discutidos foram a definição das diretrizes da política nacional de atendimento dos direitos da criança e do adolescente e o fortalecimento da articulação entre o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente – Conanda e os conselhos estaduais e municipais dos direitos da criança e do adolescente. Também foi abordado o estabelecimento de uma pauta nacional de prioridades e aprovado relatório brasileiro a ser encaminhado às Nações Unidas sobre a implantação da CDC.

Já a II Conferência ocorreu em 1997, tendo como título "Crianças e adolescentes: prioridade absoluta". Os assuntos abordados foram a avaliação dos sete anos do ECA, tendo como parâmetros a erradicação do trabalho infantil e proteção ao trabalho do adolescente, violência e exploração sexual contra crianças e adolescentes, ato infracional e medidas sócio-educativas, Conselhos Tutelares e Orçamento Público e Fundos.

A III Conferência Nacional aconteceu em 1999, intitulada "Uma década de história rumo ao terceiro milênio". O evento perpassou as temáticas da promoção de uma ampla mobilização social nas esferas municipal, estadual e federal para avaliar a implantação e implementação das políticas públicas relacionadas às crianças e adolescentes, tendo como referência a CDC.

Em 2001, a IV Conferência Nacional tratou de "Crianças, adolescentes e violência: violência é covardia, as marcas ficam na sociedade". Nesse encontro, houve uma reflexão sobre a infância e a adolescência e sua relação com a violência, a fim de apontar caminhos e definir proposições que revertessem a realidade vigente e contribuíssem para a melhoria da qualidade de vida infanto-juvenil.

Logo após, em 2003, a V Conferência tratou do "Pacto pela paz: Uma Construção Possível", promovendo ampla reflexão sobre o protagonismo social na implementação do Pacto Pela Paz no contexto das relações Estado e Sociedade.

Já com o tema da participação mais presente, a VI Conferência, em 2005, teve como título –Participação, Controle Social e Garantia de Direitos: Por uma Política para a Criança e o Adolescente– e a VII Conferência, em 2007 foi intitulada "Concretizar Direitos Humanos de Crianças e Adolescentes: Um Investimento Obrigatório". Nesse ano, tratou-se também da implementação do Orçamento Criança e Adolescente (OCA) nas três esferas de governo, nas quais toda a verba planejada e executada para as políticas de atendimento à criança e ao adolescente deveria ser obrigatoriamente demonstrada em audiência pública, realizada pelos Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente, com monitoramento realizado de modo participativo, principalmente da população infanto-juvenil e de todos os atores do sistema de garantia de direitos mobilizados, sensibilizados e capacitados (Conanda, 2005, 2007).

A VIII Conferência, realizada em 2009, teve o desafio de elaborar propostas de diretrizes da Política Nacional de Promoção, Proteção e Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente que deverão balizar a elaboração de um Plano Decenal da Política de Atendimento dos Direitos da Criança e do Adolescente. Também se destaca que um de seus cinco eixos tratou especificamente da "Participação de crianças e adolescente nos espaços de construção da cidadania" (Conanda, 2009).

Uma cultura política participativa costuma ser considerada condição essencial para a consolidação de uma sociedade democrática (Pandolfi, 1999). Pensar na participação social e política implica analisar a questão da democracia e a da participação representativa ou direta (Marques, 2008). As atuais expressões da participação democrática cada vez mais pressupõem a modalidade representativa (eleição de representantes), que acaba por ser adotada em diversos espaços, tanto executivos (prefeitos, governadores, presidente), legislativos (vereadores, deputados), quanto de controle social (conselheiros nos conselhos de direitos). Nesses espaços formais, não está prevista a participação infanto-juvenil. A Conferência dos Direitos da Criança e Adolescente inovou ao estimular e garantir o direito de participação para adolescentes. Os participantes das conferências são distribuídos em três categorias: delegados(a) com direito a voz e voto, categoria na qual incluem-se os adolescentes; convidados(a) com direito a voz e observadores(as) que acompanham as discussões sem direito a voz e voto. Ao longo das edições ampliou-se a proporcionalidade de adolescentes e a garantia de diversidade de público, quanto à idade, raça, gênero, ser portador de deficiência, estar em situação de rua, em conflito com a lei, em abrigamento, dentre outros (Conanda, 2009). Ainda assim, observa-se que não está prevista a participação direta de menores de 12 anos nas conferências.

A partir dos anais e relatórios das conferências, é perceptível um esforço em estimular e criar es paços para a participação juvenil. De 2005 a 2009, observa-se que houve maior detalhamento quanto aos participantes, recomendando-se que fossem contemplados adolescentes representantes de entidades, instituições e movimentos representativos dos mesmos e não somente aqueles atendidos nos programas sociais. Além disso, previu-se a formação continuada (juntamente com conselheiros, profissionais, gestores e demais atores do sistema de garantia de direitos) visando dar subsídios e melhor condição dos adolescentes delegados para o debate. Foram sugeridos encontros preparatórios com os adolescentes antes das conferências municipais a fim de abordar as temáticas a serem discutidas ao longo da conferência e nas demais instâncias.

Procedeu-se à leitura crítica e análise dos materiais disponíveis na Internet referentes às três últimas Conferências de Direitos da Criança e do Adolescente (VI, VII e VIII Conferências), buscando identificar, especificamente, o registro de participações de crianças ou adolescentes e discursos relacionados, seja nos painéis, debates, nas teses, deliberação ou moções produzidas em cada uma delas. Pode-se observar que houve um crescente incremento na participação juvenil ao longo das edições.

A VI Conferência teve como objetivo geral "Ampliar a participação e o controle social na efetivação da política para a criança e o adolescente", e um dos objetivos específicos era justamente "Promover e qualificar a efetiva participação de crianças e adolescentes na formulação e no controle das políticas públicas". Oitenta e três (83) adolescentes foram delegados, de um total de 1128 participantes, os quais compuseram a mesa de abertura, foram debatedores nos painéis e na plenária final.

As falas registradas demonstram o esforço dos adolescentes em ajustar-se ao espaço de debate adulto, com sua própria linguagem: "Conversei com um monte de pessoas, mas parece que sumiu da mente. É complicado falar pra esse monte de gente, tá ligado? Peço licença para falar algumas gírias aqui. É difícil não falar!..." (Delegado adolescente, ao proceder a sua fala no debate em um painel). Ele apresenta suas opiniões, originadas também de debate com outros delegados adolescentes, referentes ao tema do painel, "A Participação Social na Promoção da Igualdade e Valorização da Diversidade: gênero, raça, etnia, procedência regional, pessoa portadora de deficiência e orientação sexual". Sua fala tem conteúdo pertinente e reflexões, mas ele parece inseguro e encerra se desculpando: "É mais ou menos isso o que eu trouxe para falar. Desculpa aí pela gíria e se eu falar errado!" (Conanda, 2005, p. 131). O espaço parece ser visto como do outro, o saber sobre os conteúdos em discussão parece estar com a geração dos adultos, que as expressa a seu próprio modo e linguagem. A existência de uma linguagem dominante, adulta, que predomina nos espaços de decisões políticas, é apontada como uma barreira para uma mudança sistêmica nos modos de participação (Hinton, 2008). As regras fixas e procedimentos que reforçam as relações de poder a partir dos adultos, competem com um modo mais fluido e lúdico que caracteriza a infância.

Ainda nesta VI Conferência, os adolescentes problematizaram sua forma de participação, protestando quanto à metodologia adotada, tanto em manifestações durante a conferência, quanto através de "Carta Aberta dos Adolescentes Participantes da VI Conferência ao CONANDA e à Sociedade Brasileira" (Conanda, 2005). Nesta, questionam o que significa Protagonismo Social, os espaços reservados para sua participação, a sobreposição de atividades culturais (destinadas para adolescentes, enquanto os adultos estariam em debates) e apontam a necessidade de uma Conferência Lúdica, na qual crianças e adolescentes possam efetivamente participar de forma autônoma e utilizando sua própria linguagem.

Tais protestos tiveram repercussão nas conferências seguintes. Na VII Conferência, houve um total de 1200 delegados, entre adultos e adolescentes, sendo que o número de delegados adolescentes cresceu cerca de 50% comparando-se com a anterior. Também houve avanços nas modalidades de participação: delegados adolescentes tiveram os mesmos direitos dos adultos, quando em conferências anteriores participavam de conferências paralelas.

Já na VIII Conferência observa-se uma ampliação na reflexão e formas de participação. Dos 1800 delegados eleitos durante as conferências municipais e estaduais, 600 eram adolescentes, com direito a voz e voto, número recorde em relação às edições anteriores e que demonstra avanço em relação à promoção da participação infantojuvenil. O documento preparatório já indicava que as conferências deveriam ser espaços onde os adolescentes pudessem encontrar-se, partilhar suas expectativas, expressar e organizar suas lutas e necessidades pela conquista dos seus direitos construídos com seus pares, em conjunto com os outros grupos sociais e governo (Conanda, 2009). Também apontava a necessidade das conferências municipais criarem mecanismos para assegurar a participação dos adolescentes na preparação e realização de suas diferentes etapas, em nível local. A VIII Conferência teve um eixo de discussões dedicado à participação de crianças e adolescentes nos espaços de construção da cidadania, tendo como diretrizes a participação desse grupo nos contextos de discussão e deliberação sobre as políticas públicas, a implementação de mecanismos para a escuta de suas opiniões, com metodologias adequadas às faixas etárias, a criação de espaços voltados para a aprendizagem e o exercício da participação cidadã (Conanda, 2009).

Pode-se considerar que a experiência de participação adolescente nas conferências está permeada pelos três níveis de poder analisados por Veneklasen e Miller (in Hinton, 2008): o poder visível, das regras oficiais, estruturas e procedimentos para a escolha de participantes e a tomada de decisão na conferência; o poder escondido, das pessoas ou instituições, e que perpassa a questão de que instituição e que grupo social o delegado adolescente estava representando, que podem limitar a participação e tomada de decisão; e o poder invisível, das crenças sociais, ideologias e valores que definem as fronteiras entre o debate e a ação.

Além desses aspectos, deve-se destacar que na VIII Conferência foi realizada a experiência da Cidade dos Direitos, espaço que reproduziu, de forma lúdica e didática, as principais instituições do Sistema de Garantia de Direitos,³ de modo a sensibilizar e educar para a proteção dos direitos, e ser espaço de diálogo igualitário entre crianças e adultos. De modo a estimular o protagonismo dos participantes, contou com oficinas sobre o ECA, biblioteca, brinquedoteca, espaço para contar histórias, sessões intercaladas de cinema e teatro, abrangendo a diversidade cultural brasileira, atividades artísticas interativas e grupos culturais compostos também por crianças e adolescentes, oficinas de rádio e televisão para registrar os debates e decisões da conferência e uma lan house. As escolas e instituições participantes da visita à Cidade dos Direitos receberam o Baú dos Direitos com livros, jogos, cds e materiais didáticos para dar continuidade ao trabalho de conhecimento do Sistema de Garantia dos Direitos (http://www.direitosdacrianca.org.br). Essa modalidade lúdica havia sido demandada pelos delegados adolescentes participantes da conferência de 2005, e demonstra formas concretas de possibilitar a participação de crianças e adolescentes.

Considera-se que essa participação nas conferências é importante para o cumprimento dos direitos infanto-juvenis e para despertar nos adolescentes o interesse pela prática do controle social. Entretanto, corre-se o risco da participação legítima não ocorrer, devido à dificuldade dos adultos em lidar com a participação de crianças e adolescentes (Lansdown, 2009). O limite entre o apoiar suas idéias e ações e o fazer por eles é tênue. Ainda que indique importante avanço, a realização da experiência da Cidade dos Direitos pode proporcionar apenas uma participação formal e pontual. Sua relevância se amplia se puderem ser mantidas experiências semelhantes nos eventos que precedem a conferência nacional, tais como as pré-conferências locais, as municipais e estaduais.

Além disso, é importante questionar a ausência das crianças nas conferências, e a restrição à participação de delegados adolescentes e não crianças. Os motivos para essas restrições não ficam claros no material consultado. A partir da experiência da Cidade dos Direitos e das Conferências Lúdicas (que tem o mesmo caráter, mas foram realizadas nos encontros preparatórios) é possível manter e ampliar a utilização de atividades organizadas para crianças, contemplando questões do seu interesse e a promoção de debates dentro da sua linguagem. Pode-se considerar também a criação e implementação de outras possibilidades mais efetivas de participação direta, tais como consultas através da internet, já que esse é um canal de comunicação e informação cada vez mais presente no cotidiano de crianças e adolescentes, mesmo os que estão em situação de vulnerabilidade social.

Marques (2008) aponta alguns preceitos básicos que podem auxiliar na reflexão sobre avanços, limites e possibilidades de experiências democráticas, como é o caso das Conferências: a vivência democrática nos diferentes espaços sociais leva à democratização da sociedade, a democracia se consolida como prática social cotidiana, e é um dos campos sociais e político da emancipação social. Assim, dentre as principais alternativas apontadas ao longo das Conferências para ampliar o controle social e participação de crianças e adolescentes, nos três níveis de governo, destacam-se (Conanda, 2005, 2009):

1) Sensibilizar permanentemente famílias, comunidade, sociedade em geral e poder público para que crianças e adolescentes possam ser ouvidos, entendidos e possam participar das decisões a seu respeito, como parte da sua formação para a cidadania;

2) Desenvolver o tema dos direitos da criança e do adolescente no ensino fundamental, médio e superior;

3) Assegurar o direito de participar, opinar e ter suas idéias consideradas através da criação de Comissões e/ou Conselhos de Juventude para atuação nos Conselhos de Direitos e nas Conferências, com processos qualificados de formação permanente como agentes multiplicadores dos seus direitos e deveres em grupos comunitários e escolas, a fim de ampliar a sua força política e representativa;

4) Garantir a efetivação de mecanismos de escuta, com temáticas e metodologias adequadas às faixas etárias, para que seja considerada a opinião de crianças e adolescentes na elaboração de orçamento e políticas públicas, assim como em audiências públicas do Poder Legislativo (Câmaras de Vereadores, Assembléias Legislativas, Câmara dos Deputados e Senado Federal);

5) Incentivar e efetivar a formação política e cidadã através de Câmaras Mirins ou Parlamentos Jovens, para que possam atuar nos poderes para elaborar indicações, requerimentos e projetos de lei e fiscalizar as políticas públicas, ampliando os espaços de cidadania.

Considerações finais

O presente artigo teve como objetivo discutir a participação social infanto-juvenil no Brasil, tomando como base as práticas nas Conferências Nacionais das legislações (CDC e ECA) a questão deixa de ser se as crianças devem participar, e passa a ser o como e a finalidade dessa participação (Hinton, 2008). Trata-se de um direito fundamental, que favorece os demais direitos, pois ao exercer a participação, são criadas condições pessoais e sociais para a criança conhecer e defender seus direitos.

A dificuldade em legitimar a participação do público infanto-juvenil reproduz, em certo sentido, o que ocorre com a participação social adulta em geral. Na Constituição Federal brasileira de 1988 a participação e o controle social popular são previstos; no entanto, na prática também costumam não ocorrer (Pandolfi, 1999). Se entre os adultos tal direito tende a ser violado, ou não apropriado, o que dizer em relação às crianças e aos adolescentes, os quais, historicamente, têm sido considerados incapazes de contribuir em decisões e marginalizados dos processos políticos (Sarmento, 2004). Portanto, ao proporcionar experiências de participação ao longo do desenvolvimento de crianças, além dos benefícios pessoais e sociais no seu atual contexto de vida, acredita-se que existam repercussões também a longo prazo nas formas de participação democrática na sociedade (Hinton, 2008).

Um aspecto considerado positivo na experiência brasileira é a criação de condições de efetiva participação primeiramente em um nível local para então ampliar para âmbitos cada vez mais amplos, complexos e desafiadores, como a participação em uma conferência nacional. Experiências cotidianas na família e na escola, por exemplo, alimentam a construção de uma cultura de responsabilização conjunta na tomada de decisões que atingem suas vidas. Ademais, atividades contínuas de participação de crianças e adolescentes que não ocorram somente nos períodos próximos às conferências e ao longo desses eventos, são fundamentais para que o direito à participação do público infanto-juvenil realmente possa ser garantido.

São necessários procedimentos flexíveis para possibilitar a escuta da opinião das crianças e adolescentes, assim como proporcionar controle pelas crianças quanto ao destino dado às suas propostas e reivindicações. Essas estratégias não devem simplesmente replicar as instituições adultas de participação política, como os parlamentos locais ou as comissões consultivas, "mas descobrir, através do recurso à imaginação interventora, modalidades de participação compatíveis com as culturas infantis, formas de comunicação atentas aos modos de expressão das crianças" (Sarmento et al., 2007, p. 196). Faz-se necessária a utilização do lúdico, dos desenhos, de formas alternativas de diálogo com o poder constituído, que deve, por sua vez, estar pronto a receber e interpretar formas alternativas de participação. Isso é relevante tanto nos níveis de reivindicação das crianças e adolescentes, quanto numa perspectiva de acompanhamento e monitoramento das ações políticas implantadas.

As crianças cada vez mais têm assumido certos valores e causas políticas como os relacionados com o ambiente, segurança urbana, políticas urbanistas e reivindicação do lazer. Muitas famílias mudaram práticas ecológicas em suas casas, por exemplo, a partir da pressão das crianças. Ainda que permaneça o risco de manipulação das vontades, as crianças são potenciais protagonistas de ações potencializadoras da democratização social.

Ao construir ativamente seu lugar na sociedade, as crianças e adolescentes podem constituir também "culturas de resistência" (Sarmento, 2004), as quais podem englobar gangues, meninos em situação de rua, "clubes e grupos de amigos constituídos fora do controle dos adultos, constitutivos, por vezes, de comportamentos desviantes" (p. 19). Grupos punks, darks, emos, skatistas, funkeiros, entre outros, podem não ser aceitos tão facilmente pela sociedade adulta, mas expressam formas alternativas de ser e disputam espaços para suas opiniões e necessidades. O envolvimento das crianças tem o potencial de criar conflitos, exigir mudanças para aqueles no poder, e ameaçar o estabelecido. Hinton (2008), revisando as discussões sobre participação na área do desenvolvimento, aponta a problemática da representatividade dos participantes e a habilidade da participação das crianças. Também Wyness (2009) desenvolve esse aspecto, e salienta que existe uma diversidade de infâncias, e jeitos de ser criança e adolescente. Ao eleger crianças para representar os interesses da infância como um todo, no contexto das conferências, corre-se o risco de reforçar as desigualdades entre os grupos dessa população e não dar voz aos excluídos. Esse risco fica minimizado na medida em que são consideradas as diversidades quanto à idade, raça, gênero, ser portador de deficiência, estar em situação de rua, dentre outros.

Considerase, ainda, que são necessários estudos empíricos que investiguem o tema da participação a partir da prática de crianças, especialmente em contextos que promovem o protagonismo juvenil, como conferências, programas e projetos sociais. Mesmo que seja difícil medir os resultados das iniciativas para a participação (Lansdown, 2009), pesquisas acerca desse tema são importantes para conhecer o real panorama da participação no país e construir estratégias para fortalecer esse direito infanto-juvenil, balizando experiências locais e também internacionais.

Apesar de um maior reconhecimento do direito à participação, mantém-se a necessidade de uma maior divulgação e ampliação de uma cultura de respeito ao direito de crianças e adolescentes no Brasil. É nesse sentido que a Sociologia da Infância pode contribuir para a problematização dessa questão e difusão da participação em âmbito nacional e internacional. O conjunto das discussões apresentadas neste artigo aponta que a construção de relações democráticas nos espaços de vida das crianças, seja este o espaço doméstico, escolar, comunitário, ou o espaço formal das políticas e de controle social, pode contribuir para a transformação não apenas dos sujeitos/atores/crianças no seu momento de vida presente, mas também para a emancipação social e transformação da sociedade.

NOTAS

1. Neste artigo utiliza-se prioritariamente o termo "criança" conforme a CDC, abrangendo as pessoas de 0 a 18 anos incompletos, substituindo a expressão "crianças e adolescentes", que consta no ECA. Será utilizada a expressão "adolescente" sempre que for necessário especificar o grupo etário dos 12 aos 18 anos, ou quando a reflexão sobre a legislação brasileira assim exigir.

3. Sistema de Garantia de Direitos: é um conjunto articulado de pessoas e instituições que atuam para efetivar os direitos das crianças e adolescentes no Brasil, dos quais fazem parte: a família, as organizações da sociedade civil, os Conselhos de Direitos, Conselhos Tutelares e as diferentes instâncias do poder público.

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