La dirección y control la ejercen el Ministerio de Trabajo, ahora Ministerio de la Protección Social y el Consejo Nacional de Riesgos Profesionales, CNRP.
Se establece el derecho a las prestaciones para los trabajadores y la libertad de selección de la ARP.
El sistema es financiado por los empleadores, según su actividad económica y riesgo, quienes afilian a todos sus trabajadores y sólo pueden contratar con una ARP. La afiliación es voluntaria para los independientes.
La cobertura de los derechos se vale de la red de servicios del Sistema General de Seguridad Social en Salud (sgsss) para la atención de los siniestros generando luego mecanismos de reembolso. Es administrado por las ARP, entidades privadas bajo argumentos de eficiencia y calidad. Estas afilian las, administran los recursos y reconocen las prestaciones establecidas.
La Superintendencia Financiera ejerce la vigilancia financiera, el Ministerio de la Protección Social controla el aseguramiento y los beneficios a los trabajadores y las ARP, los programas de salud ocupacional y las medidas de protección.
El decreto 1295 reglamenta los Comités Paritarios de Salud Ocupacional (COPASO).
Se crea el Fondo de Riesgos Profesionales para financiar programas de protección e investigación.
Finalmente, el Sistema redefine el accidente de trabajo como “todo suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo, y que produzca en el trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional, una invalidez o la muerte; es aquel que se produce durante ejecución de ordenes del empleador fuera del lugar y horas de trabajo, teniendo como excepciones, las labores recreativas, deportivas o culturales, así sean durante la jornada laboral y los sufridos fuera de la empresa durante permisos remunerados o sin remuneración”23 y las enfermedades profesionales como “todo estado patológico permanente o temporal que sobrevenga como consecuencia obligada y directa de la clase de trabajo que desempeña el trabajador, o del medio en que se ha visto obligado a trabajar, y que haya sido determinada como enfermedad profesional por el Gobierno Nacional”24 luego que el decreto 1832 de 1994 adoptara una nueva tabla de enfermedades profesionales.
Evolución normativa del SGRP en Colombia (1994-2004)
]]> La mayoría de decretos se expidieron en los dos primeros años, lo cual parece lógico por la necesidad de su rápida organización, mientras que el año de más sentencias de la Corte Constitucional fue el 2000, posiblemente porque con la implementación avanzada se hacen más frecuentes los litigios.En un solo día, el tres de agosto de 1994, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social expidió nueve decretos reglamentarios sobre de temas centrales de su estructura. Los dos primeros, 1771 y 1772 se ocuparon del tema administrativo y del aseguramiento.
En cambio los acuerdos, instrumento de dirección y regulación del CNRP, solamente aparecen en 2002, ocho años después del inicio.
El total de normas hasta 2004 es de 97, con un promedio de 9 por año, sin considerar 15 resoluciones que autorizaron las compañías de seguros de vida como ARP, debido a que su objeto no fue establecer una reglamentación propiamente dicha del Sistema.
Los dos primeros decretos reglamentarios (1281 y 1294) se ocuparon de asuntos puntuales: las actividades de alto riesgo y sus prestaciones económicas y el aseguramiento para socios de las mutuales o cooperativas y los requisitos para operar como ARP.
Fue importante y coyuntural la sentencia de la Corte Constitucional C-452 de junio de 2002 que declaró parcialmente inexequible el decreto 1295, sobre la estructuración del Sistema, porque se excedieron las facultades otorgadas por la Ley 100. Esto se resolvió con la Ley 776 del 2002, que rescata lo establecido en dicho.
Análisis temático
Se realizó una clasificación de cada norma según: fundamentos, estructura, aseguramiento, administración, prestaciones económicas, promoción y prevención, vigilancia y control y sistema de información.
La estructura fue el tema con más normas (24 instrumentos reglamentarios, 15 de ellos decretos), seguido por los fundamentos (19 normas, dos de ellas leyes y 15 decretos, además de una resolución y una circular), la administración, el aseguramiento y las prestaciones económicas.
Fundamentos del SGRP
]]> Entendidos como un conjunto de definiciones, reglas, deberes y derechos; en 1994 fueron objeto de cinco decretos y una resolución. El primero, el 1281, definió las actividades de alto riesgo, con implicaciones para las prestaciones económicas; posteriormente se clasificaron las empresas según actividad (decreto 1831); luego se adoptó la tabla de enfermedades profesionales (decreto 1832) y posteriormente se reglamentaron las actividades de alto riesgo en el sector público (decreto 1835). Más adelante se adoptó el manual único de calificación de invalidez (decreto 1836).En 1995 la reglamentación de los fundamentos comienza con la ley 181 que entre otros, otorga las prestaciones del SGRP a los deportistas. Posteriormente se expiden cinco decretos: el primero define invalidez y establece el manual único para su calificación, luego se adopta la tabla de valores combinados para el mismo manual (decreto 1436), y el tercero define la invalidez para los aviadores civiles (decreto 1557). En los dos últimos se aclara un aspecto del plan de beneficios del sistema de salud y luego, por segunda vez, el objeto fueron las actividades económicas. En ese año la Corte Constitucional ante una acción de tutela, expide la sentencia T-013, invocando el derecho a la salud ante un accidente de trabajo.
En 1996 el decreto 1530 define el “centro de trabajo” y establece los fundamentos para su reclasificación según el riesgo. En 1997 los temas fueron las actividades económicas mediante la circular 004 del Ministerio de Trabajo y luego la ley 378 aprobó el convenio 161 de 1985 de la OIT sobre las prestaciones, accidentes de trabajo y enfermedades profesionales.
En 1998 se establece la garantía de pensiones, incluido el SGRP (decreto 1515) y en 1999 el decreto 917 modifica la calificación de la invalidez; en 2002 se modifica lo dispuesto respecto de las actividades económicas por clase de riesgo (decreto 1607) y en 2003 se reglamentan las actividades de alto riesgo (decreto 2090).
En los fundamentos, la calificación de invalidez se reglamenta en cinco ocasiones. Se adoptó un Manual Único de Calificación bajo conceptos de deficiencia, discapacidad y minusvalía, se define la invalidez como la disminución del 50% o más de la capacidad laboral y se establece la fecha de estructuración y el origen de la lesión. Se asigna responsabilidades y pago de prestaciones.
La creación de las Juntas de Calificación de Invalidez, (entidades privadas cumpliendo funciones públicas), termina con la calificación que hacían las ARP. Se establecieron requisitos de conformación.
Por otro lado, la clasificación de las empresas según actividad económica se reglamenta en cuatro ocasiones, mientras que las actividades de alto riesgo son objeto de 3 normas.
Estructura del SGRP
En 1994, la estructura es objeto de seis decretos. Dos, conforman las JCI (1346 y 2684) y dos el CNRP (1834 y 2922). Además se conforma el Comité Nacional de Salud Ocupacional (decreto1542) y el Fondo de Riesgos Profesionales (decreto 1833). En 1995 el tema fue nuevamente las JCI (decreto 303), y luego se creó una junta especial de calificación de invalidez para los aviadores civiles (decreto 1557). También se asignan competencias a la Dirección Técnica del SGRP y el CNRP (decreto 1859).
En 1996 de nuevo las JCI son reglamentadas (resolución 1319) y en 1997 se establece la red de comités de salud ocupacional (decreto 16).
]]> El tema de la estructura reaparece en el año 2000, cuando el decreto 1618 reconforma el CNRP y el 2140 conforma la Comisión Intersectorial para la Protección de la Salud de los Trabajadores. Por su parte la resolución 860 conforma de nuevo las JCI, y la circular 001, derogada un mes después, crea las brigadas de emergencia y los Comités Paritarios de Salud Ocupacional.En 2001 el acuerdo 001 del CNRP adopta su reglamento. Se crearon cuatro nuevos organismos, el acuerdo 003 crea la Comisión para la Promoción y la Prevención en Salud Ocupacional para la pequeña y mediana empresa; el 004 la Comisión para el Desarrollo de las Normas Técnicas para la Protección de la Salud de los Trabajadores. El decreto 2708 crea la Subdirección de Pensiones y Riesgos Profesionales en el Ministerio de Hacienda y la resolución 1712 crea la Comisión Nacional de Salud Ocupacional para la agroindustria del azúcar. El decreto 2463 nuevamente se ocupa de las JCI.
En 2002 el Ministerio de Trabajo ordena a las ARP la conformación del Equipo Interdisciplinario de Medicina Laboral y establece instrucciones para la vigencia de las actuaciones de las JCI. Finalmente en 2003 el decreto 1323 reconforma el CNRP.
De la estructura, la conformación de las JCI es el subtema más recurrente. Sin contar sus definiciones y manuales en diferentes temas administrativo, estas se reglamentan en seis ocasiones. Por su parte el CNRP es el segundo subtema estructural, reglamentado en cinco ocasiones, si bien sus acuerdos se expiden solo en 2001.
La administración del SGRP
Se consideran procesos e interacciones entre los actores que enmarcan el funcionamiento del SGRP. Lo primero que se reglamenta es el reembolso de las ARP a las eps por atención de riesgos profesionales (decreto 1771 de 1994).
Posteriormente, se adoptó el manual de procedimientos para las licencias de prestación de servicios en salud ocupacional, delegada en las Direcciones Seccionales de Salud (resolución 5141 del Ministerio de Trabajo).
En 1995 se establece el sistema de información para promoción y prevención (decreto 676), lo mismo que los porcentajes de las reservas técnicas especiales para cubrir siniestros (decreto 2347). Ya en 1996 se reglamentan los recaudos de aportes (decreto 326 y circular conjunta SB 080 y SNS 19) y los reembolsos de ARP a eps (resolución 681). Los formularios para recaudos vuelven a ser reglamentados en 1997 (circular SB 027/ SNS 036) y en 1999 se establece el registro único de aportantes, el régimen de recaudación (decreto 1406) y el formulario único de autoliquidación de aportes (circular conjunta SB 121, SNS 26). Las reservas técnicas se vuelven a reglamentar en 1998.
En 1997 la circular 002 del Ministerio de Trabajo orientó sobre las competencias de las ARP. El caso de las obligaciones de las ARP se vuelve a reglamentar en 1998 (circular 001 del Ministerio de Trabajo). En ese año se establece el recurso de queja ante las jic (circular 002). En 1999 de nuevo se reglamentan las eps (decreto 455). Igualmente se adoptan los formularios para solicitud y dictamen de calificación de invalidez (resolución 1971 del Ministerio de Trabajo) y se decreta la metodología para el cálculo del margen de solvencia de las ARP (decreto 2582). Finalmente en ese año, el Ministerio de Trabajo orienta sobre las relaciones entre las ARP y los intermediarios de seguros, sobre desafiliaciones, reportes de ATEP, actividades de promoción y prevención y las JCI (circular 003).
En 2001 se delega en las seccionales del ISS la resolución en primera instancia de las reclamaciones de prestaciones asistenciales. En este mismo año el CNRP aprueba su plan de acción (acuerdo 002).
]]> Más allá de algunas delegaciones puntuales del Ministerio de Trabajo, del sistema de salud y del ISS, el SGRP no tiene una clara orientación hacia la descentralización. Este tema no se encuentra de manera franca en la reglamentación.El aseguramiento
Además de las resoluciones que autorizaron las aseguradoras de vida como ARP, en 1994 se reglamentaron las afiliaciones, traslados y cotizaciones (decretos 1294 y 1772). Este tema observa gran estabilidad normativa, solo en 1997 aparecen dos circulares (001 y 005) de carácter orientador. En 2001 el CNRP reglamentó la afiliación de los trabajadores con contrato no laboral (acuerdo 003). No incluye a los que no tienen contrato alguno. En 2002, la Ley 713 ordenó la afiliación de mujeres rurales trabajadoras independientes. Por último en 2003, se estructuró la afiliación de los trabajadores independientes (decreto 2800).
Prestaciones económicas
Este tema, definido como el dinero al que se tiene derecho luego de una contingencia en ARP, tiene gran estabilidad normativa. El primer decreto del Sistema (1281) las reglamenta en actividades de alto riesgo. Luego se reglamentan las pensiones de sobrevivientes (decreto 1889 e 1994) y la tabla de equivalencias por pérdida de capacidad laboral (decreto 2644 de 1994). En 2001 la circular 001 del Ministerio de Trabajo instruye sobre las prestaciones económicas a partir de la ocurrencia del accidente de trabajo o del diagnóstico de enfermedad profesional. El decreto 2090 de 2003 establece los requisitos para las pensiones de los trabajadores de alto riesgo.
En 1998 la Corte Constitucional emitió la sentencia T-451 estableciendo que ante conflicto, la solicitud de prestaciones económicas se resuelve inicialmente por la justicia ordinaria, considerando que tiene una legislación consecuente y no hay trasgresión a los derechos fundamentales. De hecho se observa que los conflictos se resuelven por tutelas.
Promoción y prevención
Centrada en el control de factores de riesgo, la reglamentación parece más ligada al concepto de prevención que al de promoción de la salud, lo cual se constata desde la estructuración del sistema en el decreto 1295 de 1994. En general, la reglamentación no muy prolífica, establece obligaciones de promoción y prevención en las ARP y en las empresas (circulares 001 de 2000 y unificada de 2004), adopta formatos de registro (decreto 676 de 1995), establece estructuras sobre normas técnicas y programas de protección (acuerdos 002 y 003 del CNRP) del Fondo de Riesgos Profesionales (decreto 1833 de 1994) y adopta algunos elementos de soporte financiero (decreto 1833 de 1994 y circular 002 de 2002).
Estas normas aparecen como aspectos puntuales en las que no es posible encontrar claros conceptos ni desarrollo de planes y programas integrados, ocupándose más bien en obligaciones a nivel de ARP y empresas.
Vigilancia y control
]]> La configuración del SGRP, parece dirigida al autocontrol por lo que no requeriría de una subestructura específica. La confección de manuales y tablas de referencia, la reglamentación de las cotizaciones y prestaciones económicas en donde se combinan derechos de unos traducidos en obligaciones para otros y donde se establecen fuertes sanciones, genera un ambiente de autocontrol. Esto se refuerza por el establecimiento de las juntas de calificación y por la entrada de manera oficiosa del sistema judicial en la resolución de conflictos.Más allá, la vigilancia y control se centra en el control financiero por la Superintendencia Financiera. Se delega en las ARP el control de las actividades de salud ocupacional y se establece un control específico al Fondo de Riesgos Profesionales (decreto 676 de 1995). Algunas sanciones se previeron desde la estructuración del Sistema.
Sistema de información
En este aspecto el SGRP adopta formatos para actividades de promoción y prevención (decreto 676 de 1995 y circular 003 de 1997), el reporte de los ATEP (resolución 4059 de 1995), recaudos (circulares externas SB 080/ SNS 019 de 1996 y SB 027 / SNS 036 de 1997), reembolsos (resolución 681 de 1996), la solicitud y dictamen de calificación de invalidez (resolución 1971 de 1999), autoliquidación de aportes (SB 121 / SNS 26 de 1999), además del registro único de aportantes que involucra pensiones y salud. La reglamentación asigna responsabilidades en su diligenciamiento. Puede afirmarse que no hay propiamente un sistema de información concebido para el SGRP.
La reglamentación y los principios de la seguridad social
En cuanto al principio de eficiencia, la atención en salud es un aspecto que contribuye en su logro, impidiendo un gasto adicional para el SGRP. Igualmente, la investigación de los ATEP garantizaría que el gasto se hace solo en los riesgos objeto del sistema. Además la separación de competencias y obligaciones entre ARP y empresas, disminuye el riesgo de despilfarro. También la vigilancia y control del gasto del Fondo de Riesgos Profesionales es un mecanismo que contribuye a la eficiencia. En síntesis, se dispone de normatividad precisa para el logro de la eficiencia en el SGRP.
Respecto de la universalidad, la reglamentación muestra que los trabajadores con vínculo laboral son la población objeto. En situaciones de alto desempleo, la informalidad y de trabajadores independientes, resulta problemático cumplir con este principio. Solo hasta 2001, el SGRP se ocupó de los trabajadores independientes y en 2003 cuando se reglamentó su afiliación, cotizaciones, obligaciones y prestaciones, prefiriendo a los trabajadores que cuentan con contrato para su actividad.
Con relación a la solidaridad, siendo un sistema de aseguramiento de contingencias laborales, solo cubre a sus afiliados; en caso de un no afiliado, la responsabilidad recae en el empleador. No hay mecanismos para cubrir a un trabajador independiente no afiliado, sin derecho a prestaciones económicas y para las asistenciales queda sujeto al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Sobre la integralidad, prevé la asistencia en caso de ATEP sin limitaciones. Adicionalmente, se establecen medidas de promoción, prevención, atención y rehabilitación.
Respecto de la unidad, la reglamentación es única para la nación y cobija empleadores y trabajadores. Solo plantean casos particulares con relación en actividades de alto riesgo. Considerando el Sistema de Seguridad Social Integral, las prestaciones varían si se trata de siniestros originados en el riesgo común o en riesgos profesionales, con diferencias entre los sistemas de salud, pensiones y riesgos profesionales.
]]> Este Sistema tiene mayores beneficios que el de salud, sin restricción en medicamentos, órtesis y prótesis y las prestaciones por incapacidad temporal. Igual sucede con pensiones, en caso de pérdida de capacidad laboral mayor al 50%, reconoce la pensión de invalidez con un valor similar al de pensiones para el riesgo común, sin límite de edad ni tiempo cotizado y en caso de pérdida entre el 5% y el 50% reconoce una indemnización.La participación se observa en la conformación de los COPASO, del CNRP y de las JCI. Allí se prevé la participación de empleadores, trabajadores, profesionales y de las administradoras, sin embargo para los trabajadores es minoritaria. Solo en los copaso se aprecia una distribución equitativa.
Evolución del aseguramiento en el SGRP
Empresas aseguradoras de riesgos profesionales
Hasta 2004, Colombia tenía 16 compañías autorizadas como ARP, solo 15 lo hicieron en realidad. El ISS, la única pública, ejercía con anterioridad a la reforma. Fue autorizado como ARP en el nuevo Sistema, mediante decreto ley 1295 de 1994 junto con las compañías de seguros de vida quienes recibieron autorización mediante resoluciones de la Superintendencia Bancaria.En los primeros cinco meses del sistema ya se habían autorizado siete ARP privadas, mientras que las ocho restantes fueron autorizadas en el año siguiente y la última el 16 de enero de 1998.
Empresas aseguradas en el SGRP
Al inicio el sistema reportaba 419.818 empresas afiliadas, mientras que en 2004 habían 367,241, con un descenso de 52.577 (12.5%).
El año de mayor número de empresas afiliadas es 1994 presentándose luego un descenso hasta 1997 cuando llegó a 347.886. Este descenso es de 3.3% en 1995, del 5.2% en 1996 y del 9.6% para 1997.
En 1998 hubo un aumento del 9.4% en las empresas y en 1999 un gran descenso con 259.371 empresas, 31.8% menos y solo un 61.8% del total de 1994. En este año Colombia presentó un decrecimiento del PIB de - 4.2% (figura 1) y venía de un período de desaceleración económica desde 1995, aunque para el 2000 hay una recuperación esta solo se sostiene desde 2002.
A partir de 2000 hay aumento sostenido en la afiliación de empresas llegando a 367.241 en 2004. Entre 2001 y 2003 el aumento fue del 17.1%.
Los períodos de recuperación y reactivación de la economía coinciden con los de pérdida y recuperación en el aseguramiento.
El ISS presenta una pérdida progresiva de empresas hasta 2003, cuando muestra una recuperación hasta 2004. Al tiempo en las ARP privadas se observa un aumento año tras año (tabla 1). En 2002 su participación en el aseguramiento alcanzó un 31.3% contra un 68.7% del ISS. En 2003 y 2004, las ARP privadas aumentan las empresas afiliadas pero su participación proporcional es menor (figura 2).
Tabla 1. Afiliación de empresas al SGRP y participación en el mercado. Colombia 1994-2004
Figura 2. Participación en el aseguramiento de riesgos profesionales por naturaleza jurídica de las ARP. Colombia 2004.
Al final de 2004 el ISS conserva el 69.6% de las empresas; cuatro veces el número de empresas que la ARP privada de mayor participación y ocho ARP privadas en conjunto solo alcanzaban un 2.6% (tabla 2).
Tabla 2. Empresas afiliadas al SGRP en Colombia según ARP. Diciembre de 2004
]]>
Afiliación según actividad económica
Debido a la poca información, solo es posible observar la afiliación según actividad económica en las ARP privadas para los años 2000 a 2002.
Servicios sociales y comunales es el sector que más aporta en las ARP privadas en el período indicado, seguido por la construcción y manufactura. La explotación de minas y canteras, los servicios públicos y las actividades financieras tienen menos empresas en las ARP privadas en el periodo. Del 3% no se tiene información sobre su actividad económica (tabla 3).
Tabla 3. Afiliación de empresas en ARP privadas, según actividad económica. Colombia 2000-2002
Trabajadores afiliados al SGRP
De 3.622.402 trabajadores cubiertos en 1994 se pasa a un 4.849.754 incrementando un 33.9%. El mayor incremento se presentó en 2003 con un 10.50%, mientras que en 1998 se observa un descenso del 7.85% y en 2000 del 5.70%. Al observar el comportamiento del PIB para los años 2003 y 2004 la curva de crecimiento presenta una pendiente mayo. En 2003 el incremento fue el mayor de la serie.
Trabajadores afiliados según naturaleza jurídica de la ARP
Al año del inicio del Sistema, las ARP privadas alcanzan un 11.31% de participación en el aseguramiento de los riesgos profesionales. En dicho año el ISS perdió 385.016 trabajadores. Para el segundo año la participación de las ARP privadas creció 2.7 veces.
]]> En 2004, la participación del ISS fue de 27.58%. En 2001 el ISS tuvo una leve recuperación aumentando en 65.715, pero en ese mismo año las ARP privadas aumentaron en 302.521 sus afiliados (tabla 4).Tabla 4. Trabajadores afiliados al SGRP en Colombia según ARP
Observando el período la pérdida de trabajadores es continua en el ISS, mientras que para las ARP privadas el aumento es permanente.
De otro lado, contrastando empresas y trabajadores afiliados, el ISS conserva el 69.6% de las empresas al 2004 e inversamente las ARP privadas tienen el 72.4% de los trabajadores lo que indicaría que las empresas con más trabajadores están afiliadas a las ARP privadas, y los pequeños empleadores en el ISS.
Igualmente al mirar de las cotizaciones por tipo de ARP, es evidente el crecimiento en la participación de las compañías privadas (figura 4).
Figura 3. Evolución de la cobertura de los trabajadores en el SGRP en Colombia según las ARP
Figura 4. Evolución Cotizaciones al SGRP Diciembre de 1996 - Junio de 2003
]]> Cobertura según características sociolaborales
El SGRP cubre en el período entre un 18% y un 24.2% de la población económicamente activa, pero comenzó a disminuir desde 1998 hasta 2000, año de la menor cobertura y aumenta a partir de 2001 hasta 2004 cuando alcanzó la proporción mayor (tabla 5).
Tabla 5. Cobertura del Sistema General de Riesgos Profesionales en Colombia respecto de la pea y la po de Colombia de 1996 a 2004
Respecto de la población ocupada, en 2000 solo se cubrió un 22.4%, la cifra más baja, mientras que en 2004 alcanzó la proporción mayor con un 27.4% de los realmente ocupados. En general, estas cifras de cobertura son preocupantes, especialmente la de la población ocupada.
Afiliados según actividad económica
La información disponible por actividad económica es la de los trabajadores afiliados a las ARP privadas para los años 2000 al 2002.
La explotación de minas y los servicios públicos son las actividades económicas que menos afiliaciones presentan a las ARP privadas y los servicios sociales comunitarios son los de mayor número de trabajadores afiliados a las ARP privadas (tabla 6). Estas captan un importante número de trabajadores de la construcción y de la actividad de hoteles, restaurantes y comercio.
Tabla 6. Afiliación de trabajadores según actividad económica para el sector Privado en Colombia 2000-2002
