Sistema Nacional de Veedurías
LAS VEEDURÍAS Y SU SISTEMA ESTRUCTURAL:
PROPUESTA PARA EL DESARROLLO DEL CONTROL SOCIAL EN COLOMBIA
OMAR DE JESÚS MONTILLA GALVIS
Contador Público, Universidad Libre. Magíster en Administración, Universidad del Valle. Candidato a doctorado en Nuevas Tendencias de Dirección de Empresas, Universidad de Salamanca. Director del Grupo de Investigación en Participación Ciudadana y Desarrollo de Mecanismos contra la Corrupción. Profesor asociado Universidad del Valle.
Fecha de recepción: 13-1-2004 Fecha de aceptación: 31-3-2004
ABSTRACT
As the result of progress in the research on developing mechanisms against corruption, this paper presents an alternative for citizen oversight committees to organize using a system that involves their administrative, control and associative structure. This system enables citizen oversight committees to operate in coordination from the implementation and development stages. It is applicable to citizen oversight committees in neighborhoods, cities and departments, and even at a national level.
KEY WORDS
Citizen involvement, citizen oversight committees, social control, citizen oversight committee system, citizen oversight committee network.
]]> Rating: ARESUMEN
En este artículo, producto del avance en la investigación sobre desarrollo de mecanismos contra la corrupción, se presenta la forma como las veedurías se pueden organizar mediante un sistema que involucra su parte de estructura administrativa, de control y de agremiación, con el que las veedurías pueden funcionar en forma coordinada a partir de su implementación y desarrollo, desde las veedurías de los barrios, pasando por los niveles municipal y departamental, hasta llegar al orden nacional.
PALABRAS CLAVES
Participación ciudadana, veedurías, control social, sistema de veedurías, red de veedurías.
Clasificación: A
INTRODUCCIÓN
El Grupo de Investigación en Participación Ciudadana y Desarrollo de Mecanismos contra la Corrupción presenta, en este artículo, como avance del proyecto de investigación titulado Diseño de herramientas e instrumentos en la institución de la veeduría, en concordancia con la ley 850 del 18 de noviembre de 2003, mediante la cual se le da piso legal a la institución de la veeduría en Colombia, y fundamentada en la Constitución Política del país, la forma como las veedurías y los veedores se pueden organizar desde la base, partiendo de las veedurías de los barrios, en un sistema que lleva a conformar redes organizadas que pueden trabajar en forma coordinada optimizando el tiempo y los recursos de índole financiero en la gestión por desarrollar. Sistema este que presenta aspectos estructurales, de control y de organización gremial, que son desarrollados en detalle a lo largo del presente artículo.
ANTECEDENTES
Después de más de un decenio, por fin las veedurías ciudadanas tienen su estructura o andamiaje jurídico, consagrado en esta oportunidad en la ley 850 de 2003, la que fue sancionada el 18 de noviembre del mismo año.
]]> Hubo de pasar este tiempo para que los veedores ciudadanos tuvieran su normatividad mediante la cual se puedan regir, introduciendo en ella los parámetros legales y legítimos para cumplir con sus funciones, sin incertidumbre o dudas por parte de los servidores públicos y particulares, inclusive.Su historial se inicia con la aprobación o expedición de la nueva Constitución Política de 1991, que en sus artículos 40, 103, y 270 pregonaba con claridad la participación ciudadana en sus diversos ámbitos, pero en especial respecto a la vigilancia y control de la gestión pública.
Y es justamente en Colombia donde esta figura se origina y obtiene importancia en lo relacionado con la participación ciudadana. Muchas veedurías ciudadanas se han creado o conformado en diferentes ciudades o localidades, las que han venido mostrando resultados no sólo de eficiencia y eficacia, sino también de calidad.
Viene ahora, entonces, brindar a las personas y ciudadanos los instrumentos necesarios y pertinentes, para generar verdaderos espacios de capacitación y formación de nuevos agentes de cambio, interesados en ser pioneros de una nueva cultura ciudadana en el pensamiento probo y transparente de erradicar la corrupción.
El Congreso de la República, en 24 artículos, condensó esta nueva normatividad que le tocó pasar, por espacio de más de tres años, por un trámite o recorrido lento para llegar a ser la ley que orientará los lineamientos para la funcionalidad de las veedurías ciudadanas.
La ley señala, de manera concreta, cómo definir la institución de la veeduría, la facultad para constituirse, su procedimiento, los ámbitos para su ejercicio de vigilancia, sus objetivos y sus principios rectores, tales como la autonomía, la democracia, la eficacia, la ética, la igualdad, la legalidad, la objetividad, la responsabilidad y la transparencia, entre otras.
Así mismo, traza las funciones, medios (instrumentos de acción) y recursos de las veedurías, como también sus derechos y deberes; de igual forma sus requisitos, impedimentos y prohibiciones. Crea, además, las denominadas redes de veedurías ciudadanas y redes de apoyo institucional a las veedurías.
Las veedurías ciudadanas, según la ley, para legalizar su constitución se deberán inscribir ya sea en las personerías locales o en las respectivas cámaras de comercio. Este procedimiento habilita o legitima ante la comunidad para cumplir con sus funciones descritas en la ley.
En lo relacionado con las comunidades indígenas, esta función será asumida por sus propias autoridades, respetándose así esta jurisdicción.
Uno de los grandes inconvenientes por los que las veedurías no ejercen hoy la función social que deberían estar cumpliendo, es la proliferación de las mismas sin ningún control y la falta de una verdadera responsabilidad. Muchas de ellas lo son de papel, o en algunos casos surgen una o dos personas que sólo les interesa crearlas como trampolín para encontrar un puesto remunerado: inicia la veeduría a algún proyecto, pero cuando resulta la posibilidad de trabajar en él hasta ahí llega la veeduría; aparte de que la proliferación de ellas lleva a que muchas coincidan con realizar su actividad a un mismo sujeto o proyecto.
]]> Todo esto sucede gracias a que no existe un mecanismo que las coordine, las regule y las enrute hacia un mismo objetivo; de ahí que son de suma importancia los aspectos contenidos en la ley 850 en lo relativo a las redes de veedurías y a los comités de apoyo de alto nivel para las veedurías.Sus artículos, de manera textual, dicen:
Artículo 21. "Redes de veedurías. Las diferentes clases de veedurías que se organicen en el país o en las entidades territoriales pueden establecer entre sí mecanismos de comunicación, información, coordinación y colaboración, permitiendo el establecimiento de acuerdos sobre procedimientos y parámetros de acción, coordinación de actividades y aprovechamiento de experiencias en su actividad y funcionamiento; procurando al tiempo la formación de una red con miras a fortalecer la sociedad civil y potenciar así la capacidad de control y de fiscalización.
La inscripción y reconocimiento de las redes de veedurías se hará ante la cámara de comercio de cualquiera de las jurisdicciones a las que pertenecen las veedurías que conforman la red".
Artículo 22. "Confórmase la Red Institucional de Apoyo a las Veedurías Ciudadanas, la que se estructurará en sus distintos niveles y responsabilidades de la siguiente forma: la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo y el ministerio del Interior prestarán su apoyo y concurso a las veedurías ciudadanas y a las redes que las agrupan, en todo lo relativo con el apoyo legal y con la promoción de la vigilancia. Para tal efecto podrán acordar, mediante convenios interadministrativos, acciones conjuntas en los aspectos antes mencionados.
El Departamento Administrativo de la Función Pública, como parte del mejoramiento de la gestión en el orden nacional, diseñará metodologías de evaluación orientadas a facilitar el ejercicio de la vigilancia por parte de las veedurías ciudadanas y de las redes que las agrupan, y suministrará la información pertinente sobre los planes institucionales y la evaluación del Estatuto Anticorrupción.
La Escuela Superior de Administración Pública-ESAP será la institución de apoyo en el sistema para la organización de los programas de capacitación que demanden la veeduría ciudadana y las redes que las agrupan; para cuyo efecto los organismos antes mencionados tendrán en cuenta esa institución como instrumento de ejecución de sus programas.
Los organismos de planeación en sus diferentes niveles y ámbitos de acción, suministrarán la información sobre los planes, programas y proyectos adoptados y organizarán sesiones amplias de explicación o instrumentos masivos de divulgación sobre los recursos asignados, beneficiarios y metodologías de seguimiento y evaluación de los mismos.
El Fondo de Desarrollo Comunal y de la Participación, adscrito al ministerio del Interior, contribuirá e impulsará las campañas de conformación de veedurías y redes y las capacitará para el ejercicio de la vigilancia. De la misma manera adelantará evaluaciones de los logros alcanzados por ellas y coordinará la Red Institucional de Apoyo a las Veedurías Ciudadanas, y ejercerá las demás funciones que le asigna la ley".
Artículo 23. "Consejo Nacional de Apoyo a las Veedurías Ciudadanas. Créase el Consejo Nacional de Apoyo a las Veedurías Ciudadanas, del que harán parte un delegado de la Procuraduría General de la Nación, uno de la Contraloría General de la República, uno de la Defensoría del Pueblo, dos de las redes de veedurías ciudadanas del orden nacional, dos de las redes de veedurías ciudadanas del orden municipal y dos de la redes no territoriales de veedurías ciudadanas. El Consejo evaluará las políticas que ejecutarán las instituciones públicas nacionales en materia de veedurías ciudadanas".
]]> Basados en los artículos 21, 22, y 23 de la ley 850, considero importante exponer a la sociedad avances de los resultados de investigación que se vienen desarrollando en el Grupo de Investigación en Participación Ciudadana y Desarrollo de Mecanismos contra la Corrupción, donde se presenta a consideración de las autoridades competentes y de la ciudadanía en general, un sistema nacional de veedurías que consta de tres elementos, a saber:La estructura organizativa de las veedurías muestra la forma como éstas pueden ir conformando las distintas redes, a partir de las veedurías de los barrios, formando la de las comunas y, posteriormente, en conjunto con otras clases de veedurías independientes y del nivel central y descentralizado del ámbito municipal, llegar a conformar lo que se denomina: Red Municipal de Veedurías (Figura 1), convirtiéndose en el único ente con representación legal dentro de cada municipio, la que a su vez tiene relación directa con la Red Departamental (Figura 3), incluyendo la Red Indígena de Veedurías (Figura 2), las cuales tienen relación directa con la Red Nacional (Figura 4).
El organismo de control a las veedurías y a los veedores, denominado Corte Social (Figura 5) que funciona desde el nivel municipal, pasando por el departamental hasta llegar al nacional, teniendo como máxima instancia el Tribunal Corte Social, tiene su razón de ser en el veedor como persona que debe cumplir una función de control; de igual forma debe tener un organismo que lo supervise y lo juzgue en los aspectos éticos y de comportamiento en sus funciones.
La estructura gremial se justifica en cuanto que quienes hoy cumplen la función de veedores son personas que en la mayoría de los casos no devengan una remuneración por su labor y mucho menos seguridad social, entre otros aspectos, por lo tanto hay que tender por profesionalizar este trabajo en el buen sentido de la palabra: la lucha por la defensa de los derechos sociales de los veedores. De esta forma se lograría que las personas que ejerzan la veeduría no tengan problemas de esta índole, lo que les permitirá desarrollar su labor más dignamente y sin tener que poner de por medio la posibilidad de un trabajo (Figuras de 6 a 11).
2. MECANISMOS DE CONFORMACIÓN DE LAS VEEDURÍAS
2.1 Nivel municipal o distrital
Veeduría del barrio
Para ser veedor de barrio se requiere presentar una solicitud de inscripción ante la entidad competente, la que debe estar acompañada de cien firmas de habitantes del sector, con sus respectivos nombres y direcciones; las personas que cumplan este requisito y demás condiciones quedarán como veedores en la veeduría. De todos los inscritos se elegirá la junta directiva de la misma, lo que se hará de conformidad con los reglamentos y normas legales que rijan en el momento.
El gobierno nacional reglamentará y propiciará la creación de estas veedurías; las que deben consolidar su información con las veedurías de la comuna a la que pertenece el barrio.
]]> Veeduría de la veredaDe los inscritos se procederá a elegir la junta directiva de la veeduría de la vereda. Esta última debe consolidar su información con la del corregimiento al que pertenece.
Veeduría de la comuna
Está conformada por un representante de cada una de las veedurías de los barrios que agrupa la comuna.
Del seno de las mismas se eligen los directivos de la veeduría de la comuna.
Veeduría del corregimiento
Se conforma con un representante de cada una de las veedurías de las veredas que tiene el corregimiento. De ellos se elegirán los directivos de las mismas.
Red Municipal de Veedurías o Red Distrital de Veedurías
Está conformada por un representante de cada una de las veedurías de las comunas que tenga el municipio o distrito y por un representante de cada una de las veedurías de los corregimientos con que cuente el municipio o distrito y un representante por cada una de las siguientes veedurías:
De todos los representantes que integran la red municipal o distrital de veedurías que haya acreditado la misma, se procederá a elegir los directivos de la red de acuerdo con las normas legales vigentes. Estas veedurías deben consolidar y reportar ante la Red Departamental de Veedurías.
2.2. Organización de veedurías indígenas
Veeduría del resguardo
Cada resguardo creará su propia veeduría, la que estará integrada por todos los habitantes del mismo que deseen participar y se inscriban con el respaldo de no menos de veinte firmas de habitantes del resguardo.
De los inscritos se procederá a elegir la junta directiva de la veeduría del resguardo. Esta última debe consolidar su información con la Red Indígena de Veedurías.
Red Indígena de Veedurías
Está conformada por dos representantes de cada una de las veedurías de los resguardos que existan en el departamento y un representante por cada una de las siguientes veedurías:
De todos los representantes que integran la Red Indígena de Veedurías, se procederá a elegir los directivos de la red de acuerdo con las normas legales vigentes. Esta red debe consolidar y reportar ante la Red Departamental de Veedurías.
2.3 Nivel departamental
Red Departamental de Veedurías
De los representantes, legalmente reconocidos, se procederá a elegir los directivos de la Red Departamental de Veedurías, de conformidad con las normas, reglamentos y leyes vigentes.
Veedurías metropolitanas
Conformadas por dos representantes de cada una de las redes de veedurías de los municipios que integran el área metropolitana. De los representantes legalmente reconocidos se procederá a elegir los directivos de la veeduría metropolitana.
Veedurías de asociaciones de municipios
Conformadas por un representante de cada una de las redes de veedurías de los municipios que conforman la asociación. De los representantes, legalmente reconocidos, se procederá a elegir los directivos de la veeduría.
2.4 Nivel nacional
Veedurías regionales
Éstas serán integradas por dos representantes de cada uno de los departamentos que hagan parte de la región. De los representantes admitidos legalmente, se elegirán los directivos de la veeduría.
Veedurías de asociaciones de departamentos
Están conformadas por un representante de cada una de las redes de veedurías de los departamentos que integran la asociación. De los representantes reconocidos legalmente se elegirán los directivos de la veeduría.
Red Nacional de Veedurías
Están conformadas de la siguiente manera:
Todos los representantes enunciados serán elegidos del seno de cada una de las veedurías, de acuerdo con los reglamentos y disposiciones vigentes para cada caso. Del total de representantes reconocidos legalmente se elegirán los directivos de la Red Nacional de Veedurías.
3. ORGANIZACIÓN DEL CONTROL A LAS VEEDURÍAS Y A LOS VEEDORES
Las Cortes Sociales
Las Cortes Sociales son los organismos encargados de ejercer el control y vigilancia de las veedurías y de los veedores, para lo que se han organizado en tres niveles: municipal, departamental y nacional, cuyas jurisdicciones serán, en su orden: los municipios, los departamentos y la nación. Para todos los casos cada nivel superior funcionará como instancia legal del inferior.
Además, existirá como última instancia el Tribunal Nacional Corte Social, que será el máximo organismo de control de las veedurías en el país, el que funcionará de conformidad con los reglamentos y normas legales que rijan sobre el particular. Más adelante se indicará cómo debe ser conformado.
Cabe destacar que de cada una de estas cortes, de su seno se designarán los directivos y el presidente de cada una de ellas se convertirá en el veedor de ese nivel. De esta forma, el presidente de la Corte Social Municipal será el veedor del municipio, o el veedor municipal; el presidente de la Corte Social Departamental será el veedor del departamento o el veedor departamental, y el presidente de la Corte Social Nacional será el veedor general de la nación o el veedor nacional.
Con lo anterior se garantiza que el sistema de veedurías sea plenamente autónomo y se convierta en la institución más representativa de la participación ciudadana.
4.1 Corte Social Municipal
Conformada de la siguiente manera:
La Corte Social Municipal, en cada municipio, estará conformada por trece personas de las que, una vez legalizada su representación, se procederá a elegir sus directivos, convirtiéndose -por derecho propio-la persona que sea elegida como presidente de la misma en el veedor municipal o veedor del municipio, por el mismo período que ostente en la corte como presidente, aspecto que deberá ser reglamentado en detalle.
De conformidad con lo anterior, habrá tantas Cortes Sociales Municipales como número de municipios existan en el país.
4.2 Corte Social Departamental
Conformada de la siguiente manera:
Por consiguiente, existirán tantas Cortes Sociales Departamentales como número de departamentos haya en el país.
4.3 Corte Social Nacional
Conformada de la siguiente manera:
La Corte Social Nacional, en la nación, estará conformada por trece personas de las que, una vez legalizada su representación, se procederá a elegir sus directivos, convirtiéndose -por derecho propio- la persona que sea elegida como presidente de la misma en el veedor nacional o veedor general de la nación, por el mismo período que ostente en la corte como presidente, aspecto que deberá ser reglamentado en detalle.
De lo anterior se desprende que sólo existirá una Corte Social Nacional que será instancia superior para apelar y resolver casos de las instancias municipales y departamentales, cuando haya lugar.
4.4 Tribunal Corte Social
Este tribunal, de origen popular y ciudadano, es el máximo organismo de control y vigilancia a las veedurías y a los veedores en el país. Para pertenecer a él se requiere tener altas cualidades morales e intelectuales. Los miembros del Tribunal Nacional Corte Social se denominarán magistrados sociales.
Este tribunal estará conformado de la siguiente manera:
El Tribunal Corte Social estará conformado por trece personas, de las que, una vez legalizada su representación, se procederá a elegir sus directivos; por el mismo período que ostenten, aspecto que deberá ser reglamentado en detalle.
5. ORGANIZACIÓN GREMIAL DE LAS VEEDURÍAS
5.1 Nivel municipal o distrital
Las asociaciones municipales o distritales de veedores existirán una por cada municipio o distrito y estarán conformadas por todos los veedores que libremente deseen afiliarse, siempre y cuando pertenezcan a una de las veedurías organizadas dentro del sistema en el nivel municipal. Nombrando, de su seno, los directivos de la misma y dándose su propio reglamento.
5.2 Nivel departamental
Las asociaciones departamentales de veedores existirán una por cada departamento y estarán conformadas por todos los veedores que libremente deseen afiliarse, siempre y cuando pertenezcan a una de las veedurías organizadas dentro del sistema en el nivel departamental. Nombrando, de su seno, los directivos de la misma y dándose su propio reglamento.
5.3 Organización gremial de las veedurías indígenas
Las asociaciones indígenas de veedores existirán una por cada departamento y estarán conformadas por todos los veedores que libremente deseen afiliarse, siempre y cuando pertenezcan a una de las veedurías organizadas dentro del sistema estructural de las veedurías indígenas, nombrando, de su seno, los directivos de la misma y dándose su propio reglamento.
5.4 Organización gremial de las veedurías del segundo nivel
Las federaciones de veedurías de los departamentos existirán una por cada departamento, y agruparán a cada una de las asociaciones municipales de veedores del respectivo departamento, la asociación departamental de veedores, y la asociación indígena de veedores, representada cada una de ellas por su presidente o delegado. De su seno se nombrarán los directivos, y se darán su propio reglamento.
5.5 Organización gremial de las veedurías del nivel central de la administración nacional
De la Asociación Nacional de Veedores habrá una en el país y estará conformada por todos los veedores que libremente deseen afiliarse, siempre y cuando pertenezcan a una de las veedurías organizadas dentro del sistema en el nivel nacional. Nombrando, de su seno, los directivos de la misma y dándose su propio reglamento.
]]>
5.6 Organización gremial de las veedurías del tercer nivel
La Confederación de Veedurías de Colombia, como máximo organismo gremial de los veedores en el país, agrupa a las federaciones de veedurías de cada uno de los departamentos y a la asociación nacional de veedores, representada cada una de ellas por su presidente o delegado. De su seno se nombrarán los directivos de la misma, y se darán su propio reglamento.
CONCLUSIONES
De ponerse en marcha el Sistema Nacional de Veedurías antes expuesto, se daría cabal cumplimiento a los artículos 21, 22, y 23 de la ley 850, con lo que en efecto se lograría que las veedurías alcancen el objetivo para el que han sido creadas, toda vez que se mantendría el principio que establece que las veedurías deben andar por caminos distintos de los políticos, y optimizar recursos y esfuerzos; ya que, con este sistema se tendría una veeduría por cada dependencia o sector, y sólo una red del nivel municipal que abarca todas las existentes en su jurisdicción, lo mismo se replica en lo departamental y en lo nacional; permitiendo la profesionalización CONFEDERACIÓN DE VEEDURÍAS DE COLOMBIA de los veedores, logrando una verdadera red de control social, diseminada en forma organizada por todo los entes de la administración pública en sus distintos niveles y ámbitos.
Es fundamental que las autoridades nacionales sean conscientes de la importancia de la implementación de este sistema, y que se promueva la reglamentación de la ley 850 con el fin de hacerlo extensivo a todo el territorio nacional, no obstante cada ente territorial es autónomo para ponerlo en práctica dentro de su jurisdicción, para lo que no se requerirá más que la voluntad política, logrando con ello el verdadero desarrollo del control social en Colombia.
BIBLIOGRAFÍA
Congreso de la República de Colombia. Ley 850 del 2003. Colombia: Autor. [ Links ]
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Mafla Arango, Maximino; Ávila Mejía, Armando; y Montilla Galvis, Omar de Jesús. Fundamentos de veeduría: Veeduría para todos. Editorial Artes Gráficas del Valle, Cali 2001. [ Links ]
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