CONCESIÓN DEL MONOPOLIO DE JUEGOS DE APUESTAS Y AZAR EN EL VALLE DEL CAUCA¹

JULIO CÉSAR ALONSO CIFUENTES*¹, ANA ISABEL GALLEGO LONDOÑO²

¹Ph.D. en Economía, Iowa State University, Estados Unidos. Profesor de tiempo completo y Director del CIENFI (Centro de Investigaciones en Economía y Finanzas), Universidad Icesi, Colombia. Grupo de investigación "Economía, políticas públicas y métodos cuantitativos", afiliado a la Universidad Icesi, clasificación B de Colciencias. Dirigir correspondencia a: Universidad Icesi, Calle 18 No 122-135. Cali, Colombia. jcalonso@icesi.edu.co

²Economista y negociadora internacional, Universidad Icesi, Colombia. Joven investigadora Colciencias, CIENFI (Centro de Investigaciones en Economía y Finanzas), Universidad Icesi, Colombia. Grupo de investigación "Economía, políticas públicas y métodos cuantitativos", afiliado a la Universidad Icesi, clasificación B de Colciencias. aigallego@icesi.edu.co

* Autor para correspondencia.

Fecha de recepción: 05-04-2010 Fecha de corrección: 19-07-2010 Fecha de aceptación: 23-07-2010

RESUMEN

La Beneficencia del Valle del Cauca (Colombia) contrató con el CIENFI de la Universidad Icesi una consultoría que serviría como base para la licitación por la concesión de las apuestas permanentes en cinco zonas del Valle del Cauca. Uno de los resultados fundamentales del estudio era la proyección de las ventas brutas, que se basa, entre otras cosas, en una medida de tendencia central de la inversión en apuestas permanentes (chance de aquí en adelante) por persona en el año. En el caso se presenta información relevante para la toma de decisión sobre la medida de tendencia central pertinente para la proyección de las ventas de chance y por lo tanto del valor de la concesión.

PALABRAS CLAVE

Clasificación JEL: C19, H27

ABSTRACT

Monopoly of small-best in Valle del Cauca State

"Beneficencia del Valle del Cauca" is a state-owned enterprise in charge of exploiting the gambling monopoly in the state. Beneficencia del Valle del Cauca hired the consulting services of CIENFI at Universidad Icesi to conduct a market study and prepare a marketing plan that would serve as basis for bidding for concessions for exploiting the monopoly of the smallbets game in five different zones in Valle del Cauca State. One of the most important results of this study is the projection of small-bets game’s sales based, among other aspects, on a central tendency measure of the investment per person in a year. This case presents decision-making problem associated with the selection of a central tendency measure and the implications of that decision.

KEYWORDS

Central tendency measures, health transfers, chance, bias.

RESUMO

concessão do monopólio de jogos de apostas e de azar em Valle del Cauca

A Beneficência de Valle del Cauca (Colômbia) contratou, junto com o CIENFI da Universidade Icesi, uma consultoria que serviria como base para a licitação pela concessão das apostas permanentes em cinco zonas de Valle del Cauca. Um dos resultados fundamentais do estudo seria a projeção das vendas brutas, que se baseia, entre outras coisas, em uma medida de tendência central de investimento em chance por pessoa nesse ano. No caso apresentam informações relevantes para a tomada de decisão sobre a medida de tendência central adequada para a projeção de vendas de chance e, portanto, do valor da concessão.

Medidas de tendência central, transferências para a saúde, chance, risco, avaliação de uma concessão.

"De acuerdo con un completo estudio de mercado realizado por la Universidad Icesi, que analizó el comportamiento de la comercialización de apuestas permanentes en la región, se establecieron los porcentajes de transferencias que deben realizar anualmente las entidades que resultaron ganadoras de la licitación".

Beneficencia del Valle del Cauca (Icesi, 2007, p. 1)

1. EL ÚLTIMO PASO

La fecha límite para la entrega del estudio contratado por la Beneficencia del Valle del Cauca se acerca rápidamente. Ya se ha dividido el departamento del Valle del Cauca² en las cinco zonas al interior a las que se otorgará el monopolio para explotación del juego de chance, el cronograma de la consultoría va de acuerdo con lo planeado y se han hecho las cinco mil encuestas pertinentes,³ se ha realizado el análisis del comportamiento de los consumidores y se han estimado los modelos econométricos. En fin, todas las actividades planeadas se han llevado a cabo con éxito, excepto una.

Ahora es tiempo de tomar la decisión más importante de la consultoría: estimar las ventas brutas del chance en cada una de las zonas. Este resultado es fundamental para el futuro de la salud en el departamento, pues la concesión del monopolio del juego del chance provee recursos para el sistema de salud departamental y para los colegios del departamento, recursos que dependen de las ventas brutas proyectadas del chance. Específicamente, el piso del valor de la concesión por los próximos cinco años corresponderá al 12% de las ventas brutas que se proyecten.

La decisión que falta por tomar implica determinar si las ventas brutas deberían depender de la media⁴ de la inversión en chance que hace una persona o de la mediana de dicha inversión.

Todo el equipo de la consultoría se encuentra con esta preocupación; en sus manos está el futuro de las transferencias que deberán realizar las entidades que manejen las apuestas permanentes (chance) para la salud del Valle, pero la decisión, en este caso, no depende solamente de los argumentos estadísticos. Hay varios actores involucrados en la decisión: la Superintendencia de Salud, que vigila la transparencia del proceso y está en condiciones de sugerir modificaciones en el estudio; la Beneficencia del Valle, que contrató la consultoría y es quien llevará a cabo la licitación para adjudicar las nuevas concesiones del negocio de las apuestas permanentes; las empresas que buscan ganar la licitación, que deberán acogerse a la forma de cálculo de las transferencias determinado por la Beneficencia; y el equipo de consultores, que debe presentar los resultados de la investigación.

2. LA HISTORIA

La primera lotería similar a las actuales (con venta de boletas y premios en dinero) de la que se tiene noticia se realizó en los Países Bajos en 1466 (ver Lotería de Bogotá, s.f.). Sin embargo, fue en 1530 en Génova (Italia) que aparecieron las loterías de dinero, negocio que posteriormente pasó a ser un monopolio del gobierno. La lotería se extendió por Europa y llegó a América, incluso pese a la resistencia que había en algunos países por considerar que el juego atentaba contra las buenas costumbres (Lotería de Bogotá, s.f.). En las colonias españolas en América, la sanción de la Real Cédula del 31 de julio de 1745 permitió que se jugaran pequeñas cantidades de dinero supervisadas por la Corona y la Iglesia, pero ante el poco poder que tenían para hacer un efectivo control de éste, surgió la Lotería Estatal, que era un juego más ambicioso que los administrados por particulares. Aparte de darle el control del juego a la Corona, esto permitió también recoger dinero para la hacienda pública, motivando la legalización de algunas actividades de juego regionales y el control más estricto de los ilegales. El dinero de la lotería se destinó entonces a la financiación de la salud pública.

La primera lotería de la Nueva Granada se estableció en 1801 y fue manejada por el Cabildo Municipal de Santafé de Bogotá. En 1812 se realizó el primer sorteo de lotería popular y en 1823 se entregó el monopolio de la lotería a los departamentos, quienes debían destinar la ganancia a la beneficencia social. En 1923 se promulgó la Ley 64 que fortalecía el monopolio de las loterías y reconocía las que ya estaban establecidas (Lotería de Bogotá, s.f.).

Por su parte, el chance ingresó a Colombia por Barranquilla a mediados del siglo XX procedente de Cuba. Se practicaba de forma clandestina hasta 1982, cuando se promulgó el primer estatuto orgánico del chance, bajo la denominación de Juegos de Apuestas Permanentes. Este juego mueve $1,3 billones de pesos cada año (Universidad de Nariño, 2004).

En 2001 se expidió la Ley 623, que, entre otras cosas, otorga competencias a las entidades territoriales y al Estado para la explotación y concesión de los juegos. Las entidades territoriales tienen los recursos de la renta de los juegos de azar, excepto los destinados a la investigación en áreas de la salud, que son de la nación. Esta ley determina también el porcentaje de transferencia de la renta de los juegos al sector salud.

Para efectos legales, hay dos tipos de juegos: los lucrativos, que tienen la intención de aumentar los ingresos de una empresa, y los no lucrativos, que son los organizados por diversión o para apoyar a los organismos de socorro. Los lucrativos se dividen en localizados (tipo casino) y promocionales (tipo lotería).

Posteriormente, la Resolución 2108 de 2005 del Ministerio de la Protección Social, permitió realizar licitaciones para adjudicar contratos a terceros para la operación de los juegos de azar, para ello los estudios de mercado se constituyen en herramientas útiles para garantizar el incremento de las transferencias del juego al sector salud (Universidad del Cauca, 2005).

3. LA BENEFICENCIA DEL VALLE Y LAS TRANSFERENCIAS

El monopolio de juegos de suerte y azar, cuya propiedad pertenece exclusivamente al Estado, tiene como fin la financiación de los servicios de salud públicos, incluyendo costos prestacionales, el desarrollo y la investigación en dicho sector. Para alcanzar este objetivo, el Gobierno Nacional ha formulado una serie de leyes y reglamentaciones que con el paso del tiempo han evolucionado.

En periodos recientes, el marco jurídico reglamentaba que las casas comercializadoras de chance debían realizar una serie de transferencias o regalías por concepto de explotación del monopolio a los entes encargados de velar por la recolección de estos recursos para el sector salud, en el caso del Valle del Cauca, a la Beneficencia del Valle. El monto de transferencias representa un porcentaje de las ventas brutas, el cual ha variado en el tiempo: en 1983 el porcentaje era de 6% del monto máximo de apuestas posibles por formulario (Decreto 386 de 1983), dicha participación pasó al 8,5% en 1997 (Decreto 1096 de 1997) y finalmente en 2001 este porcentaje se definió como el 12% de las ventas brutas (Ley 643 de 2001). En 2007, la explotación del monopolio del chance se entregará en concesión por un término de cinco años.

Para la nueva concesión a darse en el 2007, la Beneficencia contrató en el 2006 a la Universidad Icesi con el fin de realizar un estudio de mercado y un plan de mercadeo como base para la licitación que permitiría a los concesionarios ganadores manejar por cinco años el negocio del chance. El estudio dividió al departamento en cinco zonas, que corresponden a las zonas de explotación del monopolio: Pacífico - zona 1, Suroriente - zona 2, Cali, Jamundí y Yumbo - zona 3, Centro - zona 4, y Norte del Valle - zona 5 (ver Gráfico 1).

En las cinco zonas se llevaron a cabo 5.003 encuestas a hogares, diseñadas para ver las características del mercado de chance en dichas regiones (ver Tabla 1). Variables como sexo, edad, estrato, ocupación, nivel educativo, motivación para el juego, preferencia de loterías, edad de inicio de la demanda de chance y juegos de azar (por cada tipo), intensidad de participación en los juegos, inversión realizada, lugar para jugar y confianza de los consumidores, fueron empleadas para caracterizar a los demandantes de chance y juegos de azar. Todas estas variables fueron importantes en la construcción del plan de mercadeo que hace parte de los productos de la consultoría (ver Cuadro 1), pero sólo la información que tiene que ver con el valor de la inversión hecha por los consumidores de chance y la frecuencia con la que se realizan este tipo de apuestas fue empleada para obtener una aproximación a las ventas brutas.⁵

4. LA ESTIMACIÓN DE LAS VENTAS BRUTAS

Para el grupo es claro que la ruta de la inversión mensual no sigue una ruta normal ni simétrica, sino que es sesgada hacia la derecha, es decir, hay una mayor concentración de los datos a la izquierda, lo que se refleja en que la mediana es inferior a la media (ver Tabla 2), lo cual es fruto de la presencia de observaciones con características de valores atípicos. Estos valores extremos relativamente altos implican que la media es relativamente alta (ver Gráfico 3 y Gráfico 4). En ese caso parece más adecuado emplear una medida de tendencia central como la mediana, porque siendo ambas medidas de tendencia central, la media estará claramente influenciada por las observaciones atípicas.

Se decidió calcular las ventas brutas empleando la siguiente expresión:

donde p_i es la proporción de jugadores de chance en la zona i, Y_i es alguna medida que refleje la tendencia central de la distribución del monto jugado en la zona i por jugador en un año, pobla^>18_i,tes la población mayor a 18 años, PIB_t es el producto interno bruto nacional en el año t y corresponde al cambio estimado en las ventas brutas (medido en pesos constantes) en la zona i dado un aumento en el PIB nacional de un peso (medido en precios constantes).

De acuerdo con uno de los informes técnicos presentados por el grupo de investigación: para calcular las ventas en los cinco años de la concesión, es necesario suponer que el comportamiento de la proporción de jugadores, así como la medida de tendencia central de la distribución de la inversión en chance, permanecerán constantes para los cinco años de las proyecciones. Por lo tanto, la proyección de las ventas depende del cambio en la población de los mayores de dieciocho años y del cambio en el PIB (ver Gráfico 5).

Por otro lado, en el estudio se ha encontrado que hay una proporción de ilegalidad en el juego relativamente alta (ver Gráfico 6). Por ejemplo, en la zona pacífico, la diferencia entre las ventas brutas observadas a través de los registros de la beneficencia y las ventas estimadas por la encuesta (como porcentaje del valor estimado por la encuesta) es de 46,5%, mientras que en la zona Cali-Jamundí- Yumbo, la diferencia es de apenas el 13,4%. En promedio, las zonas 1, 2, 4 y 5 tienen una diferencia entre estimado y observado del 24%.

6. EL REGULADOR OPINA

Posteriormente, en una reunión entre el equipo de consultores y el equipo técnico de la Superintendencia de Salud, se intercambian ideas sobre si lo mejor sería tomar la mediana como medida de tendencia central para el estudio, dado que hay valores atípicos en la inversión mensual que tienden a incrementar el valor de la media.

En la reunión la atención se centró en la conveniencia técnica y política de esta decisión. Un grupo relativamente grande de los técnicos de la Superintendencia sugiere emplear la media como medida de tendencia central, pues si bien tanto la media como la mediana muestrales son estimadores no sesgados, la segunda no se considera un estimador estable en el muestreo.

7. PREGUNTAS PARA LA DISCUSIÓN

• ¿Cuál es el costo de la decisión en términos de la transferencia para los chanceros y la Beneficencia del Valle?
• ¿Qué implicaciones tiene la decisión de escoger la media o la mediana en términos de los incentivos para permanecer en la legalidad? ¿Tiene esto implicaciones, para la Beneficencia y los chanceros, que deberían ser considerados en la decisión?
• Con la información con la que cuenta ¿qué medida de tendencia central debería emplearse? ¿Qué sería lo justo?

NOTAS AL PIE DE PÁGINA

2. Colombia está dividida en departamentos y uno de los departamentos con mayor riqueza y población es el Valle del Cauca, cuya capital es la ciudad de Cali.

3. El tamaño de la muestra fue seleccionado de tal manera que se garantizara su representatividad por zona para estimar medidas de tendencia central del monto de apuesta y la proporción de población que juega chance al interior de cada una de las cinco zonas.

4. Las medidas de tendencia central de una población o muestra permiten localizar el centro de la distribución de ésta. Las principales medidas empleadas de tendencia central son la mediana y la media. Mediana: corresponde al valor tal que el 50% de los posibles valores están por encima de él (y por tanto el 50% están por debajo de él). (Alonso y Berggrun, 2008, pp. 266) Media: corresponde al promedio aritmético de los datos de la muestra; es decir la suma de cada uno de los valores de la muestra, dividida por el número de elementos de la muestra. (Alonso y Berggrun, 2008, pp.269)

5. La consultoría también incluyó otras formas de proyectar las ventas brutas futuras, pero estas no se discuten aquí.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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