Ensayo

A nova parceria para o desenvolvimento da África (NEPAD)

La nueva asociación para el desarrollo de África (NEPAD)

The new partnership for Africa's development (NEPAD)

Alfa Oumar Diallo¹

¹ PhD. en Derecho Internacional de la Universidad Federal de Rio Grande do Sul. Coordinador del Curso de Relaciones Internacionales del Centro Universitário La Salle de Canoas/RS. Brasil. Correspondencia: alfa@unilasalle.edu.br alfadiallo@via-rs.net

Recibido: 30/07/2007; fecha de aprobación: 05/02/2008

Os chefes de Estado africanos, após a transformação da Organização da Unidade Africana em União Africana, propuseram a Nova Parceria para o Desenvolvimento da África (NEPAD), como um quadro para uma nova relação de parceria entre a África e a comunidade internacional. Neste sentido de nova parceria, os dirigentes africanos se engajaram em promover nos seus países, na sua região e no Continente, a paz, a segurança, a democracia, a boa governança, o respeito dos direitos humanos e uma saudável gestão econômica, como uma estratégia para orientar o desenvolvimento da África no século XXI. A NEPAD suscitou uma reação positiva na comunidade internacional.

A NEPAD repousa sobre fundamentos de desenvolvimento duradouro no Continente, sem os quais se tornam impossíveis resultados concretos. Entre esses fundamentos podemos citar: a democracia y a boa governança. Para alcançar o objetivo, a NEPAD propõe reformas institucionais como a utilização de meios de avaliação que permitem instaurar definitivamente a boa governança nas estruturas do Estado.

Palavras chaves: NEPAD. Desenvolvimento. Governança. Direitos fundamentais.

Resumen

Los jefes de Estado africanos, después de la transformación de la Organización de la Unidad Africana en Unión Africana, propusieron la Nueva Asociación para el Desarrollo de África (NEPAD), como un cuadro para una nueva relación de asociación entre África y la comunidad internacional. En este sentido de nueva asociación, los dirigentes africanos se han dedicado a promover en sus países, en su región y en el Continente, la paz, la seguridad, la democracia, la buena gobernanza, el respeto de los derechos humanos y una saludable gestión económica, como una estrategia para orientar el desarrollo de África el siglo XXI. La NEPAD suscitó una reacción positiva en la comunidad internacional.

La NEPAD reposa sobre fundamentos de desarrollo duradero en el Continente, sin los cuales se hacen imposibles resultados concretos. Entre esos fundamentos podemos citar: la democracia y la buena gobernanza. Para alcanzar el objetivo, la NEPAD propone reformas institucionales como la utilización de medios de evaluación que permiten instaurar definitivamente la buena gobernanza en las estructuras del Estado.

Palabras clave: NEPAD. Desarrollo. Gobernanza. Derechos fundamentales.

Abstract

NEPAD is based on sustainable development principles for the continent. Without them, it is possible to achieve concrete results. Among these principle we can remark democracy and good governance. To achieve this goal, NEPAD proposes new institutional initiatives, such as the use of evaluation meansthat allow the real establishment of good governance into the structures of the states.

Key words: Development. Governance. Fundamental rights.

"L'Afrique a dépassé le stade où incriminer le passé pour ses problèmes. C'est à nous qu'il incombe de réparer ce passé, avec le soutien de ceux qui acceptent de participer avec nous à um renouveau continental. Nous avons une nouvelle génèration de dirigeants conscients que nous devons assumer la responsabilité de notre propre destinée, que nous nous éleverons seulement para nos propres efforts menés en partenariat avec ceux qui nous souhaitent le succés"

Nelson Mandela

Introdução

A perspectiva de integração da África não é nova e se inscreve no movimento da globalização, iniciado há quase um século. De fato, durante as três últimas décadas do século XX, as tentativas de cooperação multilateral numa base regional se multiplicaram no mundo inteiro.

Para os países em desenvolvimento, a integração regional não é um fim em si, mas um capítulo de uma estratégia mais ampla para promover um crescimento eqüitativo. Uma integração regional com êxito permitiria melhorar a concorrência, reduzir os custos das transações, permitirem economias em escala, atrair os investimentos diretos estrangeiros e facilitar as políticas de coordenação macroeconômicas¹.

É por isso que nos anos noventa, as políticas liberais, a clarificação e a modificação das regras comerciais, notadamente com a criação, em 1995, da Organização Mundial do Comércio (OMC) e a conclusão da Rodada do Uruguai reforçaram o interesse e facilitaram o regionalismo.

As integrações africanas em nível regional e subregional, criadas nos anos sessenta, multiplicaram- se a partir de 1970. Fundadas geralmente pela proximidade geográfica e pela comunidade lingüística dos países que as compõem, essas integrações regionais perseguem os mesmos objetivos e, notadamente, a coordenação dos programas e políticas para favorecer o crescimento econômico e o desenvolvimento.

Mais de quarenta anos se passaram (1960- 2007) desde que a maioria dos países africanos teve acesso à soberania internacional. As políticas econômicas adotadas ajudaram a alcançar alguns objetivos desejados. Ao contrário, a pobreza se agravou na África a ponto de, hoje, a erradicação deste mal ter-se tornado uma situação urgente na cooperação e na política internacional.

Dos cinco continentes que constituem o planeta, o continente africano é aquele em que o desenvolvimento tem debates acirrados desde os anos 60. Da obra de René Dumont "A África negra partiu mal", até a recente literatura sobre o futuro da África, notadamente as iniciadas, de um lado, pelas instituições de Bretton Woods "Será que a África pode reivindicar o século XXI?", do Banco Mundial, e de outro lado pelos líderes políticos africanos, a África não deixou de ser uma interrogação para os pesquisadores, observadores políticos, jornalistas e sociedade civil.

Para não se sentirem culpados, africanos e europeus vão, durante muito tempo, justificar o subdesenvolvimento da África na dependência econômica e política do continente em relação ao exterior e nos efeitos da colonização. Esta desculpa moralmente confortável tinha por finalidade a declinação, para certos intelectuais e dirigentes africanos apoiados por africanistas europeus, de suas responsabilidades. Na contramão deste pensamento, Axelle Kabou (e bem antes dela Cheikh Anta Diop²), na sua obra intitulada "E se a África negasse o desenvolvimento"³ levanta, no início de 1990, uma viva polêmica, exortando os africanos a tomarem seu destino em mãos sem esperar por terceiros, condição exclusiva e suficiente de um desenvolvimento eficiente e duradouro da África.

No fim do século XX, na hora do liberalismo econômico em escala mundial, os males que afetam o continente africano estão intactos: pobreza, dependência econômica, endividamento, fraca produtividade, doenças, repressões políticas, conflitos, etc. É neste contexto que o Tratado da União Africana foi adotado em 12 de julho de 2000, em Lomé (Togo). Ele constitui uma transformação do direito internacional africano, na medida em que previu, num período transitório de um ano no máximo, a supressão da OUA e a instituição da União Africana.

As conferências políticas e econômicas realizadas nas últimas três décadas no quadro da Organização da Unidade Africana (que se tornou em julho de 2002, no encontro de Lusaka, União Africana) marcam neste ponto de vista, uma nova orientação que traz esperança, cuja Nova Parceria para o Desenvolvimento da África - NEPAD - é a materialização estrutural. O Ato Constitutivo é muito específico sobre as funções e poderes dos órgãos constitutivos da nova organização intergovernamental, isto é a União Africana. Será que, enfim, a África achou o viés e as soluções mágicas para uma política econômica e uma economia de desenvolvimento eficiente e duradoura?

A Nova Parceria para o Desenvolvimento da África é um documento oficial adotado pelos chefes de Estados africanos, em outubro de 2001, em Abuja, capital da Nigéria. O ponto central do texto de Abuja apresenta seus objetivos como uma promessa feita pelos dirigentes africanos, fundada sobre uma visão comum, assim como uma convicção firme e dividida, que tem como missão urgente a erradicação da pobreza, a colocação dos países africanos, individual e coletivamente, no caminho de um crescimento e de um desenvolvimento duradouros, participando ativamente na economia e na vida mundial. Ficou enraizada na determinação dos africanos a idéia de trabalhar firme, para erradicar os males do subdesenvolvimento e da exclusão de um planeta em curso de mundialização.

A importância do tema deve-se ao fato de que a África quer, hoje, retomar em mãos seu próprio destino, bem como a iniciativa da reflexão sobre o desenvolvimento, depois de ter sido, durante muitos anos, uma consumidora de idéias importadas do exterior. No quadro da reforma da Organização da Unidade Africana (OUA), a NEPAD foi criada para resolver os desafios da mundialização e do século XXI. A unidade dos países africanos, como provam as diferentes teses pan-africanistas, permitirá juntar suas riquezas minerais e agrícolas, suas experiências intelectuais, a fim de criar um "front commun africain", que permite impor-se na comunidade internacional.

Natureza jurídica

A Nova Parceria para o Desenvolvimento da África (NEPAD) é um documento oficial adotado pelos chefes de Estado e de Governo africanos, em outubro de 2001, em Abujá, capital da Nigéria. Esse documento apresenta os objetivos do NEPAD como uma promessa feita pelos dirigentes africanos, fundada numa visão comum, assim como uma convicção firme e compartilhada, fazendo com que haja urgência para erradicar a pobreza, colocar os países, individual e coletivamente na via de um crescimento e de um desenvolvimento duradouros, participando ativamente na economia e na política mundial. A NEPAD está alicerçada na determinação dos africanos em tirar seus países do mal-estar do sub-desenvolvimento e da exclusão de um planeta em curso de mundialização.

Se conseguirmos deduzir, deste ponto, que a NEPAD representa um código de valores comuns para o "take-off" econômico e político do continente, uma análise semântica rigorosa de alguns conceitos-chave: promessa, dirigentes africanos, crescimento e desenvolvimento duradouros, engajamento, subdesenvolvimento, contidos na exposição dos objetivos, suscitando interrogações quanto à pertinência jurídica e política do texto, seu conteúdo e grau de adesão dos Estados africanos a este. De fato, na leitura do documento é mencionada uma promessa feita por uma parte dos políticos africanos, para promover um crescimento e um desenvolvimento duradouros. Cabe salientar que oito pontos do documento mencionam a trilogia democracia - boa governança - direitos humanos. Afinal de contas, como se estrutura a NEPAD?

Embora a NEPAD não seja uma organização, ela é dotada de uma estrutura de direção, composta de um Comitê de concretização, com vinte chefes de Estado e de Governo, um Comitê de Pilotagem, com os representantes dos países fundadores e um secretariado. A alta autoridade do processo de instituição da NEPAD é a Cúpula dos Chefes de Estado e de Governo da UA e, desde 2002, o comitê de concretização assume um papel de coordenação em sua qualidade de "subcomitê" da Cúpula.

O fato de que o secretariado da NEPAD esteja em Pretória, na África do Sul, ao passo que a a sede da UA esteja em Addis-Abeba, na Etiópia, pode levar a crer na existência de duas entidades concorrentes para o desenvolvimento da África, podendo, então, ser um empecilho para a unidade do continente. Até 2002, a coerência foi mantida graças à presidência sul-africana da UA. Cabe salientar que o Encontro de Maputo em 2003, trouxe um início de resposta à necessidade da integração formal da NEPAD nas estruturas e nos processos da UA: o comitê de instituição continuará com a tarefa de gestão dos programas da NEPAD, e a integração do secretariado da NEPAD dentro da Comissão da UA será progressiva e facilitada pela criação de uma "unidade de coordenação". Um acordo de sede temporária com a África do Sul foi também concluído para "acordar um estatuto jurídico ao Secretariado da NEPAD como escritório fora da sede da UA" até as estruturas da União se tornarem operacionais. Segundo nosso entendimento, a ligação entre a UA e a NEPAD vai dar à primeira um papel fundamental na realização dos objetivos da NEPAD, e a esse papel, uma difusão e uma legitimidade mais fortes. Os instrumentos jurídicos tanto nacionais quanto internacionais precisam enquadrar-se nas fontes do Direito.

A Declaração da Nova Parceria para o Desenvolvimento da África não estabelece direitos e obrigações mútuas entre as partes. Inexiste o animus contrahendi. Não gera norma que obrigue as partes signatárias. Os Chefes de Estados e Governos assinaram o compromisso de desenvolver a África, de combater os problemas cruciais como a pobreza e a miséria, o desarmamento, e a proteção do meio-ambiente. Tal Declaração pode ser classificada como gentlemen's agreements, ou seja, acordos de cavalheiros, regulados por normas de conteúdo moral, cujo respeito repousa sobre a "honra". Concluídos entre Chefes de Estados ou de Governo, e estabelecendo uma linha política a ser adotada entre as partes [...] tais acordos têm por objetivo enunciar a política que seus signatários pretendem seguir, tornando-se, para eles, um compromisso de honra.

A importância político-filosófica da Nova Parceria para o Desenvolvimento da África, bem como a repercussão moral que teve sobre as nações é inquestionável. Contudo a natureza jurídica e a força obrigatória dos dispositivos contidos na Carta não são claras. De um lado, há os que negam categoricamente o reconhecimento de sua força vinculante, por ela não ter sido elaborada na forma de um Tratado Internacional. De outro, há os que acreditam que ela apresenta força jurídica obrigatória por integrar o direito costumeiro internacional e os princípios gerais do Direito.

É importante frisar que a falta de sanção não pode ser suficiente para desnaturar o caráter jurídico do princípio da precaução, que é adotado no direito internacional do meio ambiente⁴ⁱ.Nem todo dever vem associado à sanção, e nem por isso, deixa de fazer parte do ordenamento jurídico. Poderá, quem sabe um dia, além de ser um princípio geral de direito, servir como um instrumento de controle constitucional quando seu conteúdo estiver claramente sedimentado. Uma explicação para tal interpretação reside na própria natureza jurídica de certas normas internacionais que não possuem um caráter coercitivo, sendo denominadas de soft law.

O acordo de cavalheiros é uma forma de soft law surgida num momento de mudança do Direito Internacional Público, origina-se a partir da crescente atuação da diplomacia multilateral ocorrida no século XX. Suas normas flexíveis constituem regras cujo descumprimento acarreta somente uma sanção política na pessoa do signatário. Isso faz com que seu conceito e limites se encontrem em fase de elaboração.

Mesmo com a legitimidade incontestável dos autores da Nova Parceria para o Desenvolvimento da África, não se pode realizar o desenvolvimento em proveito do povo, sem integrá-lo no processo e nos enunciados, às posições e aos pontos de vista que emanam do pedestal sobre o qual se situa o mesmo povo. O desenvolvimento é, antes de tudo, um negócio de pessoas. Tanto nos documentos produzidos pelos "novos missionários" do desenvolvimento quanto os realizados pelos africanos, a questão do desenvolvimento raramente aborda projetos plurais de sociedade e de forças sociais suscetíveis de incorporá-los. Os atributos e as necessidades específicas das mulheres, dos jovens e de todas as categorias sociais ora mencionados são, na maior parte das vezes, ignorados nas projeções oficiais. Para ter êxito, a NEPAD traça objetivos e mecanismos claros. Como foi mencionado anteriormente, a criação da UA não significa somente uma mudança de denominação em relação à OUA, mas significa uma mudança de pensamento.

A relevância e o caráter urgente das metas definidas pela Nova Parceria para o desenvolvimento da África transcendem a classificação de simples compromisso de cavalheiros porque envolve questões importantes voltadas para os desafios da humanidade: fome, pobreza, miséria, mortalidade infantil, Aids, meio-ambiente, educação, desarmamento, etc. Não seguem as etapas do processo de formação regulamentado na Convenção de Viena, apesar de os chefes de Estados e de Governos presentes terem, em razão do cargo, capacidade originária. A Declaração mostra claramente que a vida humana está em jogo, e que chegou a hora de pensar no ser humano e na sustentabilidade do planeta. É uma urgência. Os países africanos, seus dirigentes e sua diaspora têm a obrigação moral de participar efetivamente da solução dos problemas que afligem o continente africano. Quantos bilhões de dólares são gastos unicamente com armamento e quantos são investidos nas questões sociais dos países subdesenvolvidos? Um entendimento claro e aprofundado desta rubrica não seria possível sem versar sobre os objetivos e mecanismos da Nova Parceria para o Desenvolvimento da África. Em relação aos objetivos, teremos, de um lado, os objetivos econômicos e, do outro os objetivos políticos.

Objetivos

O objetivo da política de desenvolvimento consiste em fomentar um desenvolvimento sustentável que contribua para a erradicação da pobreza nos países em vias de desenvolvimento e para a sua integração na economia mundial. A estes propósitos econômicos e sociais, juntase uma intenção de ordem política: contribuir para a consolidação da democracia e do Estado de direito, bem como para o respeito dos direitos humanos e das liberdades fundamentais.

Para tornar operacionais os objetivos da UA, a NEPAD tornou-se, em 2001, um programa de desenvolvimento socioeconômico. Ela fixa para a África objetivos ambiciosos: realizar uma taxa de crescimento médio anual de 7% do PIB, ou seja o dobro da taxa atual, e fazer com que o continente realize os Objetivos do Milênio para o Desenvolvimento (OMD), até 2015. Ela identifica três condições preliminares essenciais ao desenvolvimento da África: assegurar a paz, a segurança e o respeito da democracia, da boagovernança política e dos direitos do homem, promover a boa-governança econômica e das empresas; escolher a região como quadro de desenvolvimento da África. A organização em zonas regionais (África Ocidental, África do Norte, África Central, África Oriental e África Austral- Madagascar) deve remediar o estreitamento dos mercados nacionais e favorecer a integração das economias no comércio internacional⁵.

Qualquer que seja o caso, não se pode negar que a Nova Parceria para o Desenvolvimento da África é uma peça fundamental para o futuro das relações entre a África e os credores internacionais. Ela pode muito bem oferecer ao continente a melhor oportunidade, desde há anos, para ter um ambiente favorável no seio da Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Econômico e do G8. É também uma oportunidade para aqueles que, na África, querem uma maior responsabilização - freqüentemente identificados como a "sociedade civil" - e poderem pressionar os seus governos, mesmo que discordem da forma como a Nova Parceria para o Desenvolvimento da África foi concebida e a acusem de não ser "democrática" na prática.

Os países que se enfrentam na arena da mundialização devem ser dotados de uma base industrial sólida, de um acesso ao mercado de capitais, de um volume elevado de investimentos estrangeiros, de uma capacidade de erguer barreiras aduaneiras e sistemas de subvenções de toda forma, que os protegem da concorrência externa, impondo aos países pobres a abertura de seus mercados, etc. A África não dispõe de nenhum desses instrumentos.

Não se cansa de repetir, que a luta para uma dignidade humana passa necessariamente pela satisfação das necessidades elementares do ser humano. Não se passa um dia sem que se entenda a seguinte frase: "metade da humanidade sobrevive com menos de dois dólares por dia". Neste grupo, encontram-se vários africanos. A Nova Parceria para o Desenvolvimento da África se propõe a trazer a resposta da África aos múltiplos desafios da mundialização.

No plano econômico, a Nova Parceria para o Desenvolvimento da África entende promover programas concretos que visem melhorar a qualidade da gestão econômica e das finanças públicas, assim como a governança das empresas em todo o continente. É nesta ótica que foi criada a Organização para a Harmonização do Direito dos Negócios na África (OHADA).

Precisa notar aqui que muitos especialistas acreditam que a Nova Parceria para o Desenvolvimento da África apresenta algumas vantagens porque ela constitui uma iniciativa africana de desenvolvimento: os investidores estrangeiros e os países africanos são apresentados como parceiros que têm algo a dar e/ou a receber. Contudo alguns especialistas em questões econômicas acreditam que a Nova Parceria para o Desenvolvimento da África peca por sua tendência à globalização e à regionalização, sem levar em conta as especificidades de cada país.

A NEPAD visa a formação de uma parceria entre a África e a comunidade internacional, envolvendo os países mais industrializados do mundo, baseada na interdependência e no respeito mútuo. A NEPAD é uma visão de desenvolvimento do continente africano, e foi concebida e elaborada pelos dirigentes africanos. Ela é um engajamento dos dirigentes africanos em assegurar a paz e a segurança no continente e melhorar a governança econômica e política. Igualmente, ela é um plano de desenvolvimento integrado e exaustivo, que trata das grandes prioridades sociais, econômicas e políticas de maneira coerente e equilibrada. Ela tem um quadro para uma nova parceria com o resto do mundo, que tem como base o próprio programa da África. Os objetivos da NEPAD consistem também em promover uma aceleração do crescimento e do desenvolvimento duradouro, em erradicar a pobreza generalizada e extrema, e pôr um termo na marginalização da África, no contexto da mundialização.

A principal ambição econômica da Nova Parceria para o Desenvolvimento da África é alcançar os 7% de crescimento anual, necessários para atingir um dos objetivos da Declaração do Milênio das Nações Unidas - reduzir para metade, até 2015, o número de pobres. Para preencher este requisito, África deverá crescer mais do que o dobro da atual taxa - que entre 1991-2000 foi de 2,1%, consideravelmente abaixo dos 2,8% da taxa de crescimento da população. A África tem um déficit financeiro anual de cerca de 10 bilhões de dólares. Superar este déficit exigirá um aumento sem precedentes da poupança nacional, da taxa atual de 19% para cerca de 33% - para toda a África, e ainda mais para a África Subsahariana - bem como aumentos no alívio da dívida, no investimento direto estrangeiro e na ajuda pública externa. Tendo em conta a presente situação econômica do continente e os ainda incalculáveis custos dos conflitos e da pandemia da AIDS, torna-se difícil acreditar que estes alvos possam ser atingidos⁶.

Não é o aumento da ajuda oficial ao desenvolvimento ou a diminuição da dívida que vão tirar a África da extrema pobreza. O sucesso das reformas políticas e econômicas é a chave para a criação de condições favoráveis para o aumento dos fluxos de capitais investidos na África e para a manutenção dos capitais africanos no continente.

Para sanar os atrasos e as disparidades acumulados no desenvolvimento da África, estão previstos muitos investimentos, em dez áreas julgadas prioritárias pelos dirigentes africanos, incluindo a boa-governança pública (democracia, respeito dos direitos do homem, transparência) e econômica (justiça independente, gestão honesta e transparente das sociedades privadas), educação, saúde, novas tecnologias da informação e da comunicação, meio-ambiente, energia e acesso aos mercados dos países desenvolvidos.

Para conseguir tirar a África do estágio do subdesenvolvimento, as necessidades financeiras estão estimadas em 64 bilhões de dólares por ano, o que pressupõe um aumento de fluxos de capitais públicos e privados para cobrir o déficit anual do Produto Interno Bruto da África, estimado em 12%. O acesso aos mercados dos países desenvolvidos para seus produtos agrícolas, a supressão das barreiras não tarifárias, o desenvolvimento de indústrias de extração, de manufatura, de serviços, e do turismo são também invocados⁷.

Mecanismos

O princípio de participação nas decisões é lembrado em vários textos internacionais, em matéria de direitos humanos. Os governos não têm escolha: eles devem realizar uma consulta à sociedade civil, sobretudo na hora de concretizar os objetivos da Nova Parceria para o Desenvolvimento da África, nos seus países. Os mecanismos previstos para a realização dos objetivos da NEPAD são também políticos e financeiros.

A declaração da Nova Parceria para o Desenvolvimento da África e o encontro inaugural da União Africana sublinharam a necessidade da adoção de um mecanismo africano de exame dos pares. Este é um instrumento feito de comum acordo entre os Chefes de Estado e de Governo no quadro da Nova Parceria para o Desenvolvimento da África, que permite, aos países membros participantes, favorecer a adoção de políticas, de normas e práticas que visam a estabilidade econômica, um desenvolvimento duradouro e a integração econômica subregional e continental acelerada, através do intercâmbio de experiências e o reforço das melhores práticas, incluindo a identificação das fraquezas e a avaliação das necessidades de reforço das capacidades⁸.

Cada país que fizer parte do Mecanismo Africano de Revisão de Pares será objeto de uma auditoria profunda por parte de personalidades independentes sobre o estado da governança. Os indicadores são suscetíveis de mudar, por iniciativa do Comitê de Parcerias.

Um outro aspecto é que o documento da Nova Parceria para o Desenvolvimento da África exibe um grau de realismo político até agora sem precedente. Reconhece que a crise africana é, em grande medida, resultado de falhas políticas, e demonstra uma clara vontade de resolver os constantes problemas políticos do continente. A nova iniciativa é fundada numa aceitação da noção de boa-governança, tal como é definida pelo Ocidente, isto é, o reconhecimento de que a política econômica só pode ser corretamente implementada dentro de um determinado quadro político. Boa-governança, neste sentido, significa simultaneamente um governo democrático mais responsável e uma aceitação da condição econômica tal como é refletida nas políticas macroeconômicas e nas restrições financeiras e orçamentarias que têm estado no âmago dos Programas de Ajustamento Estrutural nas últimas duas décadas.

Interpelada de maneira explícita para o setor da educação, a UNESCO vai contribuir para a implantação dos objetivos da NEPAD em todas as áreas da sua competência. Nesta perspectiva, e em conformidade com as recomendações do seminário internacional sobre "Approches prospectives et stratégies novatrices en faveur du développement de l'Afrique au XXI° siècle" (Paris, 8-9 novembre 2001), um certo número de pistas de trabalho foram escolhidas, e permitirão trazer respostas concretas às necessidades prioritárias do continente. A UNESCO trabalhará em estreita colaboração com a NEPAD.

Enfim, a Nova Parceria para o Desenvolvimento da África entende "criar na África um ambiente político, social e econômico propício à redução da fuga dos cérebros". (Doc. NEPAD). O documento não explica as razões fundamentais da fuga dos cérebros africanos para os países ricos e as medidas concretas a serem tomadas pelos Estados africanos para reverter a situação. Afirmar que "os principais problemas que encontra a educação na África provêm da insuficiência de instalações e dos sistemas de formação da maioria dos africanos" (Doc. NEPAD) não nos parece convincente. Esses problemas e os de outros setores são o resultado da maneira como o continente foi integrado ao sistema econômico e à política mundial e às relações existentes no meio do sistema. As prioridades e as estratégias da Nova Parceria para o Desenvolvimento da África que dizem respeito a este setor importante para os jovens e para o desenvolvimento duradouro em geral não nos parecem claramente indicados⁹.

Ao olhar os documentos oficiais, as práticas e os posicionamentos dos idealizadores da Nova Parceria para o Desenvolvimento da África, percebe- se rapidamente que não se trata, de nenhum modo, de uma proposta de desconstrução da mundialização liberal. Tanto pela filosofia de inserção que é fundada no mercado e no setor privado, a Nova Parceria para o Desenvolvimento da África é uma celebração da ideologia liberal. Ela se inscreve na continuação de paradigmas, de postulados de base e de lógica que, depois do desenvolvimento, informa hoje a mundialização.

Os princípios de base do liberalismo que se resumem em poucas palavras são: "[...] o mercado é bom, o Estado é ruim. [....] É preciso desregulamentar, fazer recuar o Estado, reduzir seu campo de competência e, sobretudo, o colocar ao serviço dos investidores privados". Com a Nova Parceria para o Desenvolvimento da África, este hino de base do neoliberalismo no qual todos os refrões giram em torno de "Menos Estado", "Pouco Estado", "Sem Estado", "Cada um por si, o mercado para todos" não conheceu mudança.

Se, no diagnóstico colocado pela Nova Parceria para o Desenvolvimento da África, os assaltos ideológicos repetidos contra o Estado não estão explicitamente relegados, a posição que, em geral, se tira está implícita. Num contexto em que as bases da soberania estão fortemente sacudidas, e suas missões tradicionais reduzidas de forma drástica (limitadas ao "Estado Policial" para retomar o termo de Pareto), uma posição clara sobre sua verdadeira restauração e/ou sobre a natureza do Estado que deve ser erguido na África, não foi expressa.

Os idealizadores da Nova Parceria para o Desenvolvimento da África não rejeitam o Estado de forma explícita, a exemplo do G8 e suas instituições satélites (que fazem e desfazem o mercado, seguindo os seus interesses e os das multinacionais), eles sugerem fortemente o mercado para resolver os problemas da África. O livre intercâmbio e os benefícios da liberalização são discutidos. As potencialidades reais do comércio internacional são apresentadas como um terremoto de oportunidades.

Como os ideólogos do liberalismo, os autores da Nova Parceria para o Desenvolvimento da África apresentam o mercado como a nova oportunidade para solucionar os problemas de todos aqueles que virão a se filiar a ela. Ao invés de apontar o dedo aos efeitos das políticas neoliberais na África, a Nova Parceria para o Desenvolvimento da África parece endossar o discurso e os instrumentos que apoiaram essas políticas.

Independentemente das críticas, a Nova Parceria para o Desenvolvimento da África difere da maioria dos documentos anteriores, em alguns aspectos importantes. A noção de "parceria reforçada" (enhanced partnership). Por detrás desta expressão aparentemente inócua subjaz uma nova definição de "cooperação" entre doadores e receptores. O que se sugere é que os Estados africanos devam eles próprios definir os objetivos do desenvolvimento, bem como acordar com os doadores um conjunto de resultados do desenvolvimento a serem financiados pelos doadores através de linhas orçamentais normais, com um monitoramento conjunto pelas duas partes. Isto eliminará as condições complexas, reforçará a apropriação (ownership) africana e facilitará a avaliação do sucesso de iniciativas de desenvolvimento.

Em face desta situação, as condições desfavoráveis a uma estrutura de comunicação e de construção de uma visão estratégica sobre o presente e o futuro cederam lugar a tentativas de programas parciais e iniciadas do exterior.

As elites africanas pareciam entender-se em torno de um pacto tácito que impunha o sepultamento da era dos ideais com o humanismo e a generosidade que as acompanhavam. As experiências, mais ou menos decepcionantes que muitos intelectuais vivenciaram em alguns partidos políticos ou em diversos setores de mobilização, confortaram a tendência em adotar um novo valor dominante de sucesso pessoal dos indivíduos¹⁰.

Consideravam-se como suspeitas todas as formas de militância. Ora, o desenvolvimento, como toda obra de grandeza, segundo minha ótica, requer, por parte de seus atores, uma dose de engajamento pessoal de ordem da militância. Para concretizar um projeto, deve-se acreditar nele. Para se mobilizar, precisa ter confiança na sua capacidade de vencer os múltiplos obstáculos.

Mas, para que a Nova Parceria para o Desenvolvimento da África possa iniciar uma mudança a favor das populações mais pobres, a primeira condição é que a população, através de seus representantes autênticos, possa reapropriarse do programa e fazer com que suas verdadeiras necessidades sejam levadas em consideração e, não, as necessidades dos países ricos. Esta é uma razão suplementar permanente de agir para o apoio e o reforço de uma verdadeira sociedade civil na África.

A Declaração Universal dos Direitos do Homem de 1948 consagra um conjunto de princípios universais, inalienáveis e indispensáveis a uma vida digna. Mas a ausência de força jurídica cogente e de consenso sobre o alcance dos direitos econômicos, sociais e culturais, levou a Assembléia Geral das Nações Unidas a adotar em 1966 duas convenções separadas sendo uma sobre os direitos civis e políticas e a outra sobre os direitos econômicos, sociais e culturais. O Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais assim adotado e que entrou em vigor em 1976 reafirma o ideal de o ser humano ser liberado da ameaça e da miséria. Ele cria obrigações para os Estados em relação as suas populações e reconhece assim, o direito de toda pessoa a um nível de vida suficiente para ela e para sua família, compreendendo alimentação, vestuário e alojamento decente, assim como uma melhora constante nas condições de existência (artigo 11), o direito à saúde, à educação e à cultura (artigo 12).

Como acima referimos, a ausência de distinção entre os direitos e liberdades por um lado e direitos econômicos e sociais por outro, revelase uma das mais interessantes inovações da Carta Africana. Assim, os escassos direitos econômicos, sociais e culturais surgem descritos nos artigos 15.° a 18.° de forma sucinta.

Foi também visando esta mesma autodeterminação que se inseriu, na Carta Africana, o direito ao desenvolvimento. Tendo ou não suas origens na influência exercida pela prática das Nações Unidas, a verdade é que o direito ao desenvolvimento, no contexto africano - assim como no dos países em desenvolvimento -, tem como objetivo servir como um instrumento de mudança, que almeja uma sociedade mais justa e humana; ao contrário do enfoque dado pelos países desenvolvidos, que vêem nele - em parte, e nos direitos humanos, em geral - um meio de preservar a situação como ela se encontra, mantendo, portanto, um posicionamento muito mais defensivo e cauteloso.

O direito ao desenvolvimento, inicialmente concebido como um direito das comunidades submetidas à dominação colonial e estrangeira, desenvolveu-se, de sorte que seu enfoque contemporâneo vincula todos os países em desenvolvimento à nova ordem econômica internacional. É exatamente este aspecto que surge como paradoxo, posto que os países desenvolvidos, que propagam a proteção dos direitos humanos, não se encontram dispostos à necessária divisão de riquezas que ensejaria o desenvolvimento e a conseqüente diminuição da violação dos direitos humanos. Este é certamente o motivo principal que fez com que o direito ao desenvolvimento só encontrasse guarida convencional na Carta Africana. O componente econômico do direito do desenvolvimento não deve necessariamente prevalecer sobre os demais, afinal não é só o crescimento econômico que reflete o desenvolvimento. Este não tem um padrão uniforme, pois deve-se sempre observar as características, a herança, o passado cultural dos diferentes grupos que habitam o mundo; como bem salienta o próprio preâmbulo da Carta de Banjul ao afirmar que se deve ter "em conta as virtudes (das) tradições históricas e (dos) valores da civilização africana que devem inspirar e caracterizar as [...] reflexões sobre a concepção dos direitos humanos e dos povos". Deve-se destacar, ademais, que não é tão-somente com a autodeterminação que o direito ao desenvolvimento se relaciona; todos os direitos estampados na Carta Africana são compreendidos por seus vários e inúmeros aspectos.

O direito ao desenvolvimento é a base da auto determinação. Isso significa o direito ao desenvolvimento para todos os indivíduos ou grupos que compõem a sociedade. Então, ele leva em conta o respeito de seus direitos sociais e culturais assim como seu direito à participação. Em outras palavras, as pessoas devem ativa e livremente participar à repartição eqüitativa dos frutos do desenvolvimento. O direito ao desenvolvimento deverá repousar sobre uma política cujo objetivo é criar as condições favoráveis que permitem a todos os indivíduos e grupos maximalizarem seu potencial no seio de uma sociedade diversificada e aberta.

Os princípios basilares para que a NEPAD possa colocar a África no cenário da nova ordem mundial são o desenvolvimento econômico e a boagovernança, aspectos fundamentais para tirar a África da marginalização.

O conceito tanto da governança quanto da boagovernança não é tarefa simples, en face do caráter flutuante dos seus conteúdos. Assim, alguns analistas falaram de conceitos tendo em vista que existem vários objetivos a alcançarem. Em suma a governança aparece como sendo um conceito multidimensional que integra ao mesmo tempo as preocupações de ordem política, ideológica, econômica, social, cultural e ética.

Assim sendo a boa governança é definida como um sistema que garante a justiça, a democracia e a equidade; que garante uma separação clara dos poderes entre o Executivo, o Legislativo e o Judiciário; que garante também um Estado de Direito na base dos princípios universais dos Direitos do Homem; que garante uma justa repartição dos raros recursos, uma justa representação e uma participação efetiva de todas as populações e enfim como um sistema que adere às normas éticas as mais rigorosas nas praticas cotidianas.

Para o Banco Africano de Desenvolvimento (BAD) "a boa governança, entendida como o respeito da primazia da lei e dos direitos do homem, e preocupação com a responsabilidade e a transparência da gestão dos recursos públicos, assim como a existência de um sistema jurídico e regulamentar acreditado constituem os fundamentos essenciais de um crescimento econômico sustentável"¹¹.

O que a Organização das Nações Unidas, o Banco Mundial e o Banco Africano de Desenvolvimento admitem de maneira unânime é que a boa governança deve comportar os seguintes elementos: um Estado efetivo; uma sociedade civil mobilizada; e um setor privado eficaz. Por outro lado, a boa governança requer também os seguintes elementos chaves: a obrigação de prestar conta, a transparência, o combate à corrupção, a gestão participativa e um quadro jurídico e judiciário favorável.

Enfim e numa perspectiva histórica, o conceito de boa governança integrou no seu conteúdo os valores democráticos e políticos para enfim desembocar sobre um conteúdo que integra a dimensão da justiça social para garantir um verdadeiro desenvolvimento humano. Portanto, um simples crescimento econômico que não se preocupa com o espinhoso problema social, que agrava o doloroso fenômeno da pobreza não saberá traduzir a exigência da boa governança. Restituída no seu verdadeiro sentido, ela se analisa essencialmente como uma ética de desenvolvimento mais do que uma simples exigência de crescimento econômico¹².

Os princípios de boa-governança e de Estado de direito fazem parte integrante das políticas de ajuste estrutural defendidas pelas instituições internacionais e, sendo hoje reafirmadas pelos autores da NEPAD, mas convém comprender qual é sentido desses princípios. Os principais atributos de uma boa governança são: Transparência, responsabilidade, obrigação de prestar conta, participação e levar em consideração as necessidades das populações¹³.

Se a governança é considerada como um conjunto de diferentes processos e métodos através dos quais os indivíduos e as instituições públicas ou privadas, gerenciam os negócios comuns, a boa-governança seria "um modo de exercício da autoridade na gestão imparcial, transparente e eficaz dos negócios públicos, fundado na legitimidade"¹⁴.

Ela é composta de duas perspectivas principais: a governança econômica (composta dos processos de decisão que afetam as atividades econômicas) e a governança política (que se refere à concepção e a instituição de políticas de desenvolvimento). Introduzida pela common law, a noção de boa-governança evoluiu graças as diferentes conferências organizadas pelas Nações Unidas. Ela é hoje apresentada como um dos valores da legitimidade estadual, e neste aspecto, imposta pelos credores internacionais às sociedades africanas como uma condição para uma cooperação.

Do outro lado, corrolário necessário da democracia, o princípio do Estado de direito é um outro "cavalho de batalha" das instituições internacionais, ele implica o controle dos atos do executivo, do legislativo e do poder público em geral, e o Estado de direito, segundo Carré de Malberg, é: "[...]um Estado que, nas suas relações com seus sujeitos e para a garantia do status individual, se submete ele mesmo a um regime de direito, e isto enquanto ele fixa sua ação sobre eles por regras, cujas uns determinam, os direitos reservados aos cidadãos, e outros fixam de antemão as vias e os meios que poderão ser utilizados para realizar os objetivos do Estado"¹⁵.

A Nova Parceria para o Desenvolvimento da África repousa sobre três opções fundamentais que são a boa governança, pública e privada; o apelo massivo ao setor privado mais do que para a economia do Estado; a consideração da região mais do que o Estado nacional. No interior destas três opções, a Nova Parceria para o Desenvolvimento da África escolheu oito importantes prioridades cuja interação deverá gerar o desenvolvimento; eis elas: infra-estruturas; educação; saúde; agricultura; meio ambiente; as novas tecnologias da informação e da comunicação, a energia; e por fim, o acesso aos mercados dos países desenvolvidos.

A Nova Parceria para o Desenvolvimento da África identifica três dimensões da governança: governança econômica e empresarial; governança política; e paz e segurança. Foi destacado um "mecanismo de exame pelos pares", (African Peer Review (APR)), cujo objetivo é fazer com que os próprios africanos policiem o cumprimento da boa-governança. O mecanismo de exame pelos pares é um mecanismo bastante semelhante ao da Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Econômico, o qual é considerado como um meio propício para identificar e promover as melhores performances. A idéia por trás do mecanismo de exame pelos pares é a de que a África deve libertar-se das condições impostas pelos doadores, amplamente consideradas ineficazes e onerosas, para optar por uma responsabilização mútua dos parceiros de desenvolvimento em termos de resultados almejados, especialmente a redução da pobreza. Isto favorecerá um mecanismo de avaliação baseado nos resultados concretos e não em procedimentos normativos.

A boa governança existe la onde as autoridades governamentais se apoiam sobre a vontade do povo cujo são responsáveis. Portanto a boa governança é aquilo que tem como objetivo o desenvolvimento humano. A governança política é o preâmbulo das políticas para a erradicação da pobreza. A Nova Parceria para o Desenvolvimento da África na busca de soluções para inserir o continente na nova ordem mundial, colocou princípios para alcançar seus objetivos. Para um ensaio diríamos que a boa governança se entende por todos os meios que se dispõe para realizar os seguintes princípios: um Estado de Direito que significa a primazia da regra de direito; a transparência; a obrigação para os governos de prestarem contas e a participação de todos na vida pública, econômica, administrativa e local. Trataremos neste capítulo da boa-governança política e da boagovernança econômica e social.

Conclusão

Acreditamos que, nos anos 90, as três décadas de "recreio" abertas em 1960 estavam se fechando e que uma nova era se estava abrindo para a África. Alguns falaram até mesmo de uma segunda libertação (depois daquela da colonização). Em vários países africanos, a democracia parece estar em pane ou em marcha a ré, em guerra civil para ter acesso ao poder, golpe de Estado constitucional por antigos ditadores reconvertidos em democratas. Cabe a nós, neste início do século XXI, refletir sobre o nosso futuro como africanos. Alguns intelectuais africanos haviam iniciado esta caminhada: Axelle Kabou ("E se a África negasse o desenvolvimento"), Mana ("Será que a África vai morrer?"), Daniel Etounga Mangélè ("Será que a África precisa de um ajuste estrutural?"), Mbata (A África pode se levantar?") e Mbembé ("A África Negra vai explodir").

Eles levantaram questões essenciais que os jovens africanos devem perseguir hoje, senão corre-se o risco de ver o continente marginalizarse. De toda forma, ninguém pagará, no lugar dos africanos, a conta dos seus erros acumulados ou de outros. Ninguém também lhes dará energia nem recursos financeiros para retomar a iniciativa histórica, interrompida por vários séculos de dominação e várias décadas de ausência de boa governança, de corrupção institucionalizada e de não respeito aos direitos humanos.

É a razão pela qual a Nova Parceria para o Desenvolvimento da África tem sido considerada um novo ponto de partida, quer por um número de líderes africanos, quer pelos doadores, tem a ver com o fato de ela alicerçar-se no reconhecimento de que o desenvolvimento na África só é viável através de reformas políticas. Ambas as partes agora querem ser capazes de criar condições favoráveis para a "parceria reforçada"- os governos africanos porque procuram ajuda com o mínimo de condições, e a comunidade ocidental porque quer que a ajuda contribua para o desenvolvimento.

O que é necessário é um engajamento por parte dos governos, do setor privado e de outras instituições da sociedade civil, para uma integração autêntica de todas as nações na economia e na vida política mundiais. Isso, porém, exige o reconhecimento da interdependência mundial no que concerne à oferta e à demanda, à base do meio ambiente que suporta o planeta, às migrações transnacionais, a uma arquitetura financeira mundial que recompense uma boa gestão socioeconômica e uma governança mundial que reconheça uma parceria entre todos os povos. Acreditamos que a comunidade internacional tem a capacidade de criar condições justas e eqüitativas para que a África possa participar realmente na economia e na vida política mundiais.

A historia nos relembra que foi a reconstrução da Europa do pós-guerra que permitiu aos países ocidentais conhecerem trinta anos de acumulação de riqueza sem precedente. E será da mesma forma a reconstrução da África sob a inspiração e observância da União Africana. A Nova Parceria para o Desenvolvimento da África não faz somente o sepultamento do Estado- Providência, ela concebe o mercado como a nova panacéia e os mecanismos propostos pelo Norte (African Growth and Opportunity Act, Acordo de Cotonu, etc.) são uma fonte de oportunidades, suscetível de resolver os problemas dos africanos.

A NEPAD é uma visão política audaciosa e aleatória de desenvolvimento: seu êxito repousa sobre o respeito das principais condições do desenvolvimento e sobre a adesão de todo o continente. Ela deve doravante expressar as próprias necessidades e as prioridades das populações que devem participar efetivamente na elaboração, na instituição e no controle dos programas de desenvolvimento. É importante, daqui por diante, que a NEPAD traga respostas concretas para os principais desafios da África, a fim de se tornar uma verdadeira estratégia de desenvolvimento das sociedades e do continente. Os debates na sociedade civil africana se estão multiplicando, seja na África, seja no exterior, o que constitui já um dos méritos da NEPAD.

A integração econômica é a solução para a África, principalmente porque ela permite, pelo menos, que as economias do continente, sejam mais bem apresentadas no mercado mundial, para aproveitar as oportunidades e oferecer um melhor quadro de exploração das vantagens comparativas, juntando forças para atrair investimentos estrangeiros, etc. É uma perspectiva de crescimento acelerado a uma taxa elevada que a Nova Parceria para o Desenvolvimento da África tenta abrir e que aparece assim como um programa cujo objetivo maior é o estabelecimento de uma nova ordem política e econômica continental. A prática dos princípios de governança boa e justa resulta em uma sociedade livre e aberta na qual as pessoas podem perseguir seus sonhos e esperanças.

Pie de página

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