REGÍMENES ELECTORALES EN LA AMÉRICA LATINA, EL CARIBE Y EUROPA ORIENTAL

Oscar Delgado
Egresado de la Escuela Nacional de Antropología
(México D.F.)
Especialista en Desarrollo Económico y Social del Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social, (ILPES)
(Santiago de Chile)
Profesor en la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Javeriana, y de Sociología en la Universidad del Rosario
Autor de varios libros y ensayista en revistas académicas

Para una mejor comprensión del proyecto de reforma electoral constitucional que cursa en el Congreso -lista única, voto preferencial, umbral de representación y cifra repartidora- es pertinente conocer los elementos del derecho electoral comprado de América Latina, el Caribe y Europa Oriental postcomunista.

Con tal finalidad el Centro de Investigaciones Socio-jurídicas de la Facultad de Jurisprudencia (Universidad del Rosario) realiza un trabajo de seguimiento de las reformas a la Carta y/o legales. El siguiente informe sobre la situación de la normativa electoral en los países de dichas regiones, puede servir como un trasfondo informativo para el análisis de los proyectos de reformas colombianas en materia del régimen electoral. Ha sido elaborado con base en la normatividad vigente y en los informes de la Enciclopedia Electoral Latinoamericana y del Caribe (San José de Costa Rica: Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 1993), magna obra escrita por 22 especialistas en el tema bajo la coordinación del profesor Dieter Nohlen.

Adicionalmente, hemos utilizado otras obras de Nohlen, los boletines de CAPEL, otras obras y nuestros propios trabajos publicados sobre el tema; fuentes todas que aparecen referidas en la bibliografía anexa.

A. INTEGRACIÓN DE LOS PARLAMENTOS

En América Latina y el Caribe hay tres tipos de Parlamentos nacionales; los unicamerales de Centroamérica y Ecuador; los bicamerales del Caribe (West Indies) cuyos senados son integrados en su totalidad por nombramiento del poder ejecutivo, y cuyas Asambleas Nacionales son elegidas por votación popular directa en circunscripciones uninominales, y finalmente los bicamerales de los países suramericanos y México, en los que ambas Cámaras son elegidas por voto popular directo (con excepción del Senado argentino cuya elección desde el siglo pasado continúa siendo hoy indirecta o de segundo grado).

Adicionalmente a los electivos en el Senado chileno hay nuevos senadores por nombramiento de varios órganos constitucionales; y por derecho propio en Uruguay el Vicepresidente de la República, y en Chile y Perú, con carácter vitalicio los expresidentes de la República (en Perú sólo los expresidentes constitucionales).

1. En el Caribe

En los países del Caribe angloparlante (ex-colonias británicas asociadas en la Commonwealth) en nombramiento de los senadores lo hace el respectivo Gobernador General o Jefe de Estado, a propuesta del Primer Ministro y del líder de la oposición (en algunos países de esa área, además, a propuesta de sectores de la sociedad civil).

En esta sub-región los nuevos Estados heredaron el modelo británico de poder legislativo: Cámara de representantes elegida por voto popular directo, y una réplica de la Cámara de los Lores denominada Senado, asimismo por nombramiento de la primera autoridad del Estado, pero sin el carácter hereditario o vitalicio de los pares seculares, y con funciones legislativas menos difusa que las que hoy desempeña esa Cámara nobiliaria en la madre-patria de dichas naciones liberadas.

La estructura orgánica es bicameral en la mayoría de los países de esa subregión pero en tres de ellos el parlamento o asamblea nacional es unicameral y extrañamente integrada en un sólo cuerpo por los representantes elegidos por voto popular y los nombrados por el Gobernador General con el título de senadores (en Dominica, San Vicente y Las Granadinas: y San Cristóbal (Kitts) y Nevis).

Un ejemplo de integración de representantes y senadores en una sola Cámara o Asamblea Nacional es el de Dominica, donde el número de representantes elegidos es de 21 y el de Senadores nombrados por el Presidente de la República, de 9 (de los cuales 5 a propuesta del Primer Ministro y 4 a propuesta de los dirigentes de la oposición).

En cambio, el Parlamento es bicameral y cada Cámara se reúne en forma separada, en Trinidad y Tobago; Jamaica; Antigua y Barbuda; Bahamas; Barbados; Dominica; Granada y Santa Lucía.

En Trinidad y Tobago la Cámara es elegida en 36 circunscripciones uninominales y los 31 senadores son nombrados por el Presidente de Estado así: 25 a propuesta del Primer Ministro; 9 por consulta a sectores de la sociedad civil; 6 en forma directa por el jefe de Estado, y 6 a propuesta del jefe de la oposición.

En Jamaica la Cámara de Diputados es elegida en circunscripciones uninominales y el Senado de 21 miembros nombrados por el Gobernador General así: 13 a propuesta del Primer Ministro y 8 a propuesta del líder de la oposición.

Al igual que en el modelo Westminster, en todos los países anglófonos vinculados al imperio británico, los Primeros Ministros gozan de la facultad de disolver los Parlamentos y convocar a nuevas elecciones.

2. En América Latina

En los países de esta región los Parlamentos nacionales son unicamerales en los países centroamericanos (Costa Rica, Panamá, Guatemala, El Salvador, Nicaragua y Honduras) y en un suramericano (Ecuador); en los demás países de la misma (en Suramérica y México) los congresos nacionales son bicamerales (un Senado y una Cámara de diputados o de representantes, o Cámara baja).

Los senadores y representantes son elegidos por voto popular directo, con la excepción de Argentina donde -como se vio- la elección del Senado es indirecta o de segundo grado, y directa la de la Cámara de diputados.

Ambas cámaras son elegidas en circunscripciones departamentales, estatales, provinciales o bien en distritos uninominales o binominales, con excepción de los países en los que la circunscripción es nacional para Senado o Cámara, a saber:

• El senado es elegido en circunscripción nacional única en cuatro países: Uruguay desde 1934; Paraguay desde 1967; Perú desde 1985 y Colombia desde 1991.

• En los países con Parlamento unicameral éste es elegido en circunscripciones subnacionales en Costa Rica, Panamá, Nicaragua y parcialmente en ese tipo de circunscripciones y también en parte en circunscripción nacional única en Ecuador, Guatemala y El Salvador. Así, en las elecciones anteriores fueron electos en Ecuador 12 diputados nacionales de un total de 71; en Guatemala, 25 nacionales de un total de 100, y en el Salvador, 20 de un total de 84. Los restantes miembros fueron elegidos en circunscripciones subnacionales de diverso tamaño.

• En los países de Congreso bicameral la Cámara de diputados es elegida en circunscripción nacional única solamente en Paraguay.

3. Renovación parcial del Senado

Los Senados, Cámaras y parlamentos unicamerales son renovados en su totalidad en cada elección, con excepción de los tres países de mayor importancia regional por su población y de Chile, donde (siguiendo el modelo tradicional estadounidense) la renovación se hace parcialmente así: para Senado y Cámara en México y Argentina, y para Senado (únicamente) en Brasil y Chile.

a) En México el periodo de senadores y diputados es de seis años y cada tres años se efectúan elecciones para la renovación de ambas cámaras por mitades.

b) En Argentina el periodo de los senadores es de 9 años y de 4 años el de los diputados a la Cámara. La renovación parcial del Senado se hace cada tres años por terceras partes, y la de la Cámara cada dos años por mitades.

c) En Brasil hay tres senadores por estado federal elegidos para un periodo de 8 años. La corporación se renueva parcialmente cada cuatro años por un tercio o por dos tercios en forma alternada, de manera que cada Estado federal una vez se vota por dos senadores y al siguiente acto electoral por uno.

d) En Chile desde la elecciones de 1989 (realizadas con base en la Constitución de 1980) hay cuatro senadores por provincia elegidos por un periodo de ocho años. Cada cuatro años la corporación se renueva por mitades (en cada una de las 19 provincias se eligen hoy dos senadores en cada elección) al igual que antes de la dictadura y desde 1935 (con base en la Constitución de 1925).

Debido a los periodos de los miembros del Senado y a la proporción en que debe renovarse la corporación en cada elección, en los tres países federales (con las más altas votaciones de la región), las circunscripciones son uninominales siempre en México y Argentina, y alternativamente uninominales y binominales en Brasil, en el respectivo estado federal. También en Chile son siempre binominales tanto para el Senado (a nivel de provincia) como para la Cámara (a nivel de distrito dentro de cada provincia desde 1989).

El tipo de representación del Senado es territorial igualitaria; territorial relativa a la población, y nacional.

La representación nacional se materializa en el escrutinio en circunscripción nacional única para Senado (en Uruguay desde la Constitución de 1934; en Paraguay; en Perú desde 1985 y en Colombia desde 1991). La territorial igualitaria, en los países en donde el número de senadores es igual por cada estado o provincia federal o departamento (3 escaños en Brasil, Argentina y Bolivia; 2 escaños en México, Venezuela, Chile y República Dominicana). La territorial relativa a la población de cada unidad (circunscripciones sub-nacionales de diverso tamaño en cuanto a la cantidad de escaños elegibles) tuvo vigencia en Perú hasta 1979 y en Colombia hasta 1991, años en los cuales las constituciones dispusieron la elección del Senado en circunscripción nacional. No obstante, en Perú se contemplaba en la norma la elección del Senado en circunscripciones regionales, cuando fueron determinadas.

A los puestos del Senado provistos por el procedimiento regular adoptado en ellos, en algunos países se añaden senadores electos en circunscripciones especiales para minorías (2 escaños en Colombia), o a través de un método compensatorio hasta tres escaños por cada partido en Venezuela.

4. En Europa Oriental

Tras la caída del muro de Berlín los países en Europa Oriental celebraron las primeras elecciones libres de la postguerra para cambiar los sistemas de partido único por sistemas bipartidistas o multipartidistas, previas reformas de sus regímenes electorales de mayoría simple (plurality).

Los Parlamentos continuaron siendo unicamerales en Hungría, Bulgaria, Yugoeslavia y Croacia, cambiando a bicamerales en Checoslovaquia, Polonia y Rumania. Las reformas electorales de 1989 y 1990 adoptaron: a) los sistemas mixtos (mitad o cerca de la mitad de escaños elegidos en distritos uninominales, y el resto por RP de lista de circunscripciones plurinominales) en Polonia, Rumania, Hungría, Yugoeslavia y Croacia; b) los sistemas de RP de listas en circunscripciones plurinominales, para elegir la totalidad de los puestos de sus parlamentos, en Checoslovaquia y Bulgaria, y c) en Albania no se modificó el sistema mayoritario simple integral, pero se permitió la participación de una minoría disidente para conformar un sistema bipartidista.

Cabe anotar que los sistemas mixtos fueron adoptados en la misma coyuntura post-comunista, en la mayoría de los nuevos Estados independientes de la ex-Unión Soviética (notablemente en Rusia, Ucrania, Georgia, etc.) al igual que en los bálticos (Estonia, Letonia y Lituania).

En este grupo y en el de los países europeo-orientales y sudorientales, la porción de escaños elegida por RP de listas lo es en circunscripciones sub-nacionales. Sin embargo, en las Repúblicas Checa y Eslovaca, en Hungría y en Rumania, los escaños restantes o no provistos por cociente pleno en cada circunscripción, pasan a ser adjudicados en el nivel nacional con base en las votaciones residuales de cada partido en las circunscripciones, del modo que se describirá más adelante.

Como consecuencia de las elecciones libres se han conformado sistemas pluripartidistas en Checoslovaquia y Hungría; multipartidista con predominio del mayoritario en Rumania; multipartidista sin partido predominante en Polonia, y bipartidista en Bulgaria y Albania.

A diferencia del modelo Alemán en que al parecer se inspiran para elegir a los Parlamentos en la región europeo-oriental se ha adoptado el ballotage francés, ya que cuando en la circunscripción no concurre a las urnas al menos la mitad de los inscritos en el censo electoral, o cuando en un distrito uninominal ningún candidato obtiene un 50% o más de la votación total emitida, se debe efectuar una segunda vuelta electoral dos semanas después de la primera. En la segunda participan de nuevo los candidatos de lista, y en los distritos uninominales, sólo quienes han ganado los dos primeros puestos en la primera votación (en Hungría, los que han ocupado los tres primeros puestos, u obtenido al menos un 15% de la votación).

Las listas son cerradas y bloqueadas, excepto en Checoslovaquia donde rige una variedad de voto preferencial, ya que el elector puede expresar su preferencia por hasta cuatro candidatos de una misma lista, los cuales pueden pasar a encabezarla siempre que reciban más de un 50% de los votos partidarios, y si el derecho de preferencia es utilizado por al menos un 10% del total de votantes en la circunscripción.

Las barrera legales para el escrutinio son del 4% en Hungría y Bulgaria, a nivel del distrito electoral, y del 5% en Checoslovaquia a nivel de cada república de la federación.

En los países con Parlamentos bicamerales corresponden a éstos las siguientes cantidades de escaños:

* En Polonia la Asamblea Nacional conservó los 460 escaños de la anterior legislatura unicameral y al nuevo Senado se le asignaron 100 sillas.

* En Rumania la Asamblea Nacional consta de 387 sillas (176 uninominales; 211 plurinominales y 9 como circunscripción especial para minorías nacionales, si no hubieran alcanzado representación en el proceso electoral regular) y el Senado, de 119 puestos. La Asamblea Nacional se elige por RP de listas en 40 circunscripciones (de 4 a 15 escaños) y en la de Bucarest (39 escaños). El Senado es elegido en 40 circunscripciones de 2 a 4 escaños, y en la de Bucarest (14 escaños), y

* En Checoslovaquia la Asamblea Federal -elegida en su totalidad por RP de listas- se compone de la Cámara popular y la Cámara de las Naciones, cada una con 150 puestos. En la República Checa son elegidos 101 diputados a la Cámara Popular y 75 a la de las Naciones; y en la República Eslovaca, 49 diputados a la Cámara Popular y 75 a la Cámara de Naciones. Estas cantidades son distribuidas entre las circunscripciones según la proporción de las votaciones totales en ellas, ya que el número de escaños no se halla predeterminado de acuerdo con el tamaño de la población.

B. TIPOS DE SISTEMAS ELECTORALES

Un sistema electoral se define por el modo de escrutinio en términos genéricos. Los dos principales son el mayoritario y el de la representación proporcional (RP). El primero en términos de pluralidad o mayoría simple se origina en el Parlamento británico (modelo Westminster como lo denomina Lijphart) y se extiende y promulga hasta hoy en los países anglófonos, generalmente en circunscripciones uninominales. El de la RP mediante listas de candidatos a corporaciones públicas, en circunscripciones plurinominales, sustituyó en América Latina, en el presente siglo, al precedente sistema de mayoría que rigió en los países europeos desde el siglo XIII y en los latinoamericanos durante el siglo XIX y en parte del XX.

En América Latina, sin embargo, prevalecen los sistemas electorales diversos por cuanto poseen un modo de escrutinio para la Cámara alta y otro para la baja (o única); o bien porque en algunos países se elige una porción de representantes a la Cámara baja (o única), por el modo mayoritario en circunscripciones uninominales, y otra porción por RP mediante listas de candidatos en circunscripciones en las que son elegidos tres o más escaños en forma segmentada (México y Panamá) o bien por un método proporcionalista (Venezuela y Bolivia).

En el mundo, a comparar los sistemas electorales actuales de 108 países Nohlen (1995: cuadro 14) halló que 64 países corresponden al sistema mayoritario y 44 al proporcionalista. En nuestra región, mientras en once países del Caribe las respectivas Asambleas Nacionales son elegidas por mayoría simple o pluralidad en circunscripciones uninominales, en otros onces países centro y suramericanos las Cámaras de diputados o únicas lo son por el sistema de representación proporcional.

En el cambio del sistema mayoritario en circunscripciones uni y plurinominales a la RP en América Latina fueron precursores Costa Rica (desde 1893) y Uruguay (desde 1910). Sin embargo, debieron transcurrir dos decenios antes de que los demás países adoptaran la RP en el período comprendido entre 1930 y 1963.

En el lapso fue introducida la RP para Cámaras en Perú (1930); Colombia (1932); Brasil (parcialmente en 1934 y plenamente en 1945 para Cámara); Chile (1937); Ecuador (1945); Guatemala (1946); Bolivia (1956); Honduras (1957); Venezuela (1958); Argentina (1957/1962 para Cámara); Nicaragua (1962) y el Salvador (1963) (Kremmerich/Lauga, 1998; 76-77).

1. Sistema mayoritario

El modo de escrutinio más antiguo es el mayoritario. Por él fueron elegidos en el año 1265 al Parlamento británico los representantes de pueblos y aldeas, burgos y condados, y en 1302 a la primera reunión de los Estados Generales de Francia. Ha permanecido vigente en los Estados Unidos desde el siglo XVIII y en el Canadá desde el siglo XIX. En los demás países anglosajones este sistema es de mayoría simple o a una vuelta; en Francia ha sido la mayoría absoluta o a dos vueltas desde el siglo pasado hasta hoy (excepto en breves períodos en los que ha sido suspendido).

En todas las primeras constituciones de los países hispanoamericanos quedó establecido el sistema mayoritario que previamente adoptó España en la Constitución de las Cortes de Cádiz. En Hispanoamérica permaneció inmodificado durante todo el siglo XIX y gran parte de la primera mitad del XX.

El voto era nominativo o personalizado, ya fuera que se efectuara en circunscripciones (también llamados distritos, o circuitos, o círculos o departamentos electorales) para elegir un escaño o varios escaños. Aún en las plurinominales el elector disponía de tantos votos cuantos puestos debieran proveerse. Así el escrutinio se hacía sumando los votos recibidos por cada uno de los candidatos, en vez de por las listas abiertas y no bloqueadas (voto preferencial) que a modo de guía presentaban los partidos, dado que sus integrantes podrían ser sustituidos parcialmente o en su totalidad por cada elector, sin previa inscripción, en el momento de sufragar. Los votos así expresados eran objeto de escrutinio válido. Se declaraban electos a los candidatos que hubieran obtenido las mayores votaciones individuales en cada distrito electoral plurinominal.

2. Predominio de la uninominalidad para elegir senadores

En América Latina las cámaras únicas se localizan en Centroamérica y los Congresos bicamerales en Suramérica (excepto en Ecuador) y en México. En los bicamerales el Senado es elegido en circunscripciones de tamaño extremo: o bien muy pequeñas, en su mayoría (donde se eligen en cada acto electoral uno o dos senadores) o bien muy grandes en términos relativos (por ser de nivel nacional único) en los cuatro países indicados. Las circunscripciones de tamaño intermedio son utilizadas para diputados a las cámaras, o fueron sustituidas por uno de aquellos tipos en los pocos países donde era la población y no el territorio la base para determinar la cantidad de escaños senatoriales en cada distrito electoral plurinominal.

a) en los países con mayor cantidad de electores en la región latinoamericana, los ciudadanos votan en la respectiva circunscripciones estatal/ provincia por uno o dos candidatos al Senado en cada elección (circunscripciones uninominales o binominales en México, Brasil, Chile, Venezuela, Bolivia y República Dominicana, en forma directa, e indirectamente en Argentina), y

b) en cuatro países del sur -como se vio- los electores votan para Senado en circunscripción única nacional por una lista cerrada y bloqueada en Uruguay, Paraguay y Colombia, y por lista cerrada y no bloqueada (voto preferencial) en Perú.

En los países del primer grupo donde la votación es nominativa, ya sea por uno o por dos candidatos según corresponda, en cada elección es elegido por mayoría un senador en cada circunscripción estatal en México y en cada circunscripción en la República Dominicana; alternadamente se vota por uno o dos senadores en Brasil; por uno en Chile aunque las listas cerradas pero no bloqueadas sean de dos candidatos (voto preferencial y simultáneo para la lista de partido) y por dos en Venezuela en listas cerradas y bloqueadas que se escrutan en primera estancia por el método D'Hondt. Salvo en este país, en los demás los escaños son provistos por mayoría simple; cuando en Brasil se vota por dos senadores los electores disponen de dos votos y los puestos se asignan a los candidatos con mayor número de votos (voto nominativo).

En Bolivia la elección del Senado es también por mayoría. Cada departamento (son 9) elige tres senadores por el método del voto limitado o de lista incompleta en la que sólo figuran dos candidatos por cada partido. La que obtiene la mayoría elige dos escaños; el tercer escaño corresponde al primer candidato de la lista que obtiene la segunda mayoría de votos.

En Argentina cada provincia y la Capital Federal eligen dos puestos, a través de las legislaturas provinciales por mayoría simple. Los senadores de la Capital Federal son elegidos por un Colegio Electoral emergente de elecciones directas cuya votación e escrutada por el método D'Hondt, quienes utilizan fórmulas binominales y deciden por mayoría absoluta o en su defecto, en segunda vuelta entre las dos fórmulas que recibieron mayores votaciones en la primera.

3. Sistemas electorales para Cámaras bajas o únicas

Las Cámaras de diputados en América Latina fueron elegidas por el sistema mayoritario y nominativo en el siglo pasado y hasta entrado el presente, cuando casi todos los países adoptaron en sus constituciones el principio de representación de las minorías, y en su aplicación sustituyeron aquél sistema por el de la RP en el curso de la primera mitad del siglo.

Sin embargo, en las últimas décadas algunos países han efectuado reformas electorales para cambiar el sistema integral de la RP por a) uno mixto conforme el cual una parte de los escaños de la Cámara baja (o de la única en los países de Centroamérica) es elegida por mayoría simple y otra parte por RP (México desde 1977; Panamá desde 1983; Venezuela desde 1989 y Bolivia desde 1997), b) uno totalmente mayoritario -el de Chile desde la ley orgánica constitucional de 1989- por el cual la totalidad de la Cámara (120 diputados) es elegida en 60 distritos binominales en los que el elector sólo dispone de un voto nominativo por uno de los dos candidatos de cada partido o alianza.

En los demás países de la región -la mayoría- las Cámaras de diputados son elegidos en su totalidad mediante la RP de listas de circunscripciones plurinominales de tamaño variable.

Adicionalmente utilizan la RP los ya mencionados Ecuador y Guatemala, que son unicamerales y eligen una parte de los diputados en circunscripción nacional y el resto en las de nivel provincial.

Se habrá notado que en América Latina se combinan de algún modo los sistemas electorales para elegir las diversas corporaciones o asambleas, de donde no se advierte la práctica de un tipo puro, como acontece en los países anglosajones con el mayoritario, y en ciertos países en el resto del mundo con el de la RP integral. En los tres países latinoamericanos de mayor población, por ejemplo, como son Brasil, México y Argentina, mientras el Senado se elige en circunscripciones uninominales por mayoría simple, la Cámara de diputados se elige por RP mediante listas en circunscripciones plurinominales (en Brasil y argentina) o parcialmente así en México como se vio.

En la mayoría de países de la región las circunscripciones para la Cámara baja o única corresponden a la división territorial (departamentos/provincias/estados) en una de las cuales se halla subsumida la ciudad capital de la nación.

Sin embargo, son circunscripciones especiales a) las capitales de Argentina (35 diputados) y Colombia (18 representantes a la Cámara) en las que elige la representación en su totalidad por RP de listas; b) la de Venezuela (Caracas, Distrito Federal, que elige 13 diputados uninominales y 12 por RP de listas) y c) La República Dominicana (Santo Domingo, Distrito Federal, subdividida en distritos binominales).

En otros países no son circunscripciones especiales, corresponde votar en distritos uninominales a) La Paz, Bolivia, además de por las listas de nivel departamental, y b) Ciudad de Panamá. En el caso de México Distrito Federal , pese a su condición de tal no es circunscripción para elegir diputados de lista, ya que es parte de la gran circunscripción supraestadual, pero para votar por los diputados de mayoría se halla subdividida en distritos uninominales.

4. Circunscripciones binominales

En seis países latinoamericanos los diversos tamaños de las circunscripciones para elegir Cámaras bajas contienen un cierto número de binominales en unidades territoriales de baja población relativa, en las que se elige una proporción menor de los escaños de la corporación. El modo de escrutinio es proporcionalista pero por su tamaño en ciertas circunstancias puede ser mayoritario de hecho. Por otra parte, las candidaturas corresponden a listas cerradas y bloqueadas.

El escrutinio se hace por cociente y mayores residuos en Colombia y Panamá, y según la fórmula de D’Hondt en Argentina, Uruguay, Guatemala y República Dominicana.

La proporción de este tipo de circunscripciones es de 11 entre un total de 19 de Uruguay; 16 entre 30 de República Dominicana; 5 entre 12 de Panamá; 12 entre 33 de Colombia. En Panamá hay también 28 circunscripciones uninominales en las que se elige a una cuarta parte de la Asamblea Nacional.

Con ambos métodos proporcionalistas es posible que cada una de las primeras listas en votación gane un escaño, especialmente por el método del cociente simple. Por el método D’Hondt o por el de un cociente modificado, la lista mayoritaria tiene la opción de ganar los dos escaños, si doble en votación a la lista siguiente en orden (así es uno de los cuatro países que utilizan aquél método, al igual que en Chile).

En este último país cada partido o coalición presenta una lista de dos candidatos de cada circunscripción. El elector debe votar por uno de ellos (no por la lista en bloque) y de este modo también vota por lista del partido o coalición cuya votación equivale a la suma de votos preferenciales por ambos candidatos de la misma lista.

Si la segunda lista en votación no es superada en más del doble por la primera, tanto la primera como esta segunda lista ganan un escaño a cada una, el cual corresponde al candidato más votado dentro de la lista, independientemente del orden de presentación de los candidatos. En caso contrario la lista mayoritaria gana los dos escaños.

En Barbados, por excepción al modelo británico de circunscripciones uninominales, hasta 1986 la elección del Parlamento se hizo en circunscripciones binominales. En las que el elector disponía de dos votos.
En Guatemala, la lista mayoritaria gana los dos escaños si su votación excede en un 20% o más a la siguiente; de no ser así, las dos primeras listas (cerradas y bloqueadas) no obtienen un escaño cada una.

En Colombia antes de la reforma electoral constitucional de 1991, en unas pocos circunscripciones binominales entonces existentes para la Cámara de Representantes, la adjudicación de escaños venía haciéndose desde 1932 por la fórmula del cociente rectificado de Hagenbach-Bischoff, (divisor de 2 escaños + 1 = 3). En 1991 el número de circunscripciones binominales aumentó a 12 al cambiar el status de las ex-intendencias y ex-comisarías, por el de nuevos departamentos cada uno de los cuales con derecho a elegir un mínimo de dos representantes (independientemente del tamaño de su población). La nueva Carta suprimió aquél cociente modificado al haber prescindido de aquellas fórmulas manifiesta en la precedente -al limitarse a expresar que en toda elección para elegir a dos o más puestos debería emplearse la fórmula del cociente simple y los mayores residuos (Hare) -.

5. Operaciones para asignar los escaños por RP

En cuatro países, Guatemala, República Dominicana, Paraguay y Perú el escrutinio se practica por el método de D’Hondt, por el cual la distribución de todos los escaños se efectúa en un sólo paso, una vez obtenidos los promedios de votación por cada lista en la serie natural de divisores (1, 2, 3...). (El método de D’Hondt es también conocido como "cifra repartidora" según afirma Nohlen).

En Colombia, Honduras y El Salvador, el escrutinio se efectúa en dos pasos, primero por cociente natural o de Hare determinado con base en la votación total de la circunscripción, dividida entre el número de escaños pro prever y finalmente los escaños no provistos por tal cociente se asignan entre todas las listas, sin excepción, por mayoría de votos residuales.

C. DISTRIBUCIÓN DE ESCAÑOS RESTANTES O NO PROVISTOS POR COCIENTE PLENO

En cinco países latinoamericanos los escaños no son adjudicados por cociente sino por el método de las mayores medidas (D’Hondt) por el cual se distribuye en un solo paso la totalidad de los puestos que deben ser provistos en cada circunscripción plurinominal. Se calculan las medidas de los divisores sobre la votación de cada lista de partido o grupo (en Venezuela, Guatemala, y República Dominicana). En los casos de Argentina y Paraguay en este escrutinio se excluye a las listas cuya votación hubiere sido inferior a la barrera (3% de inscritos en cada circunscripción en Argentina: 0.5% de la votación nacional en Paraguay). En este método no cuenta la votación en blanco o nula, porque la distribución no se efectúa por ningún tipo de cociente.

En cambio, se requiere al menos de dos operaciones o pasos para asignar la totalidad de las curules en los países cuyo método de escrutinio está basado en algún tipo de cociente. El más frecuente es el natural o simple de Hare, con el que se determinan los puestos obtenidos por cociente por cada lista, quedando casi siempre otros escaños por proveer. Estos escaños restantes son provistos de diversa manera:

a) Deducido de la votación de cada lista la cantidad de votos requerida en la asignación de escaños por cocientes, los mayores votos residuales ganan los puestos aún no provistos en las respectivas circunscripciones subnacionales. En este método vigente en Colombia, Ecuador y en cinco países centroamericanos (Costa Rica, Panamá, Honduras, Nicaragua y El Salvador).

En Costa Rica y Panamá la exclusión de las listas que no superaron el umbral de votación se efectúa después de la distribución de escaños por cociente natural, en el paso de adjudicación de los escaños restantes.

En Nicaragua el procedimiento es igual: primero por cociente y los escaños restantes por mayores residuos. La única diferencia con los países del grupo es que los tipos de cocientes son variables según el tamaño de las circunscripciones. En las que eligen entre 9 y 25 escaños el cociente es simple: en las demás se utilizan cocientes rectificados así: para el uninominal el de escaños más 2 (ó "imperial"), y para un binominal y un trinominal el de escaños más 1 (fórmula Hagenbach-Bischoff).

b) Métodos más sofisticados para proveer los escaños restantes son utilizados en Paraguay, México y Brasil.

• En Uruguay los escaños por cociente natural pleno en cada una de las 19 circunscripciones plurinominales para la Cámara de diputados pasan a ser distribuidos en el nivel nacional. Por la suma de votos por cada partido (lema) en dichas circunscripciones y según el método D’Hondt se determina el total de puestos que le corresponde a cada partido en el agregado nacional. La diferencia entre los adjudicados a nivel nacional y los ya otorgados por cociente en las circunscripciones, corresponde a los escaños restantes, los cuales son asignados por un método complejo denominado "tabla de cocientes decrecientes".

Hasta la reforma constitucional de 1996 (que rige desde el 14 de enero de 1997 fecha en que fue retificada mediante plebiscito) para la Cámara de diputados las diversas fracciones o corrientes (sublemas) de los partidos (lemas) presentaban listas de candidatos (cerradas y bloqueadas). El elector votaba por uno de los sublemas y como se vio, para el escrutinio a nivel de lema se sumaban las votaciones por sus diversos sublemas. Con esa operación se iniciaba el proceso de escrutinio, como se describe en el párrafo anterior.

Con dicha reforma constitucional fue suprimida la posibilidad de que los partidos con representación parlamentaria (Colorado y Blanco) presentaran cada uno varias listas o sub-lemas, como lo venían haciendo desde el principio del siglo. Desde la referida reforma de 1996 cada partido sólo podrá presentar una lista única para la Cámara de Diputados. En lo concerniente a otras corporaciones se mantuvo el procedimiento tradicional para la elección de senadores y de juntas departamentales: posibilidad de acumulación de votos y de formación de alianzas o "cooperativas electorales" al anterior de cada partido o lema. Como se sabe, los 30 senadores electivos son elegidos en circunscripción nacional única y el escrutinio se hace por el método de D’Hondt.

• En México la distribución de puestos en la Cámara federal por listas (200 diputados en cinco grandes circunscripciones plurinominales) se hace en dos pasos. En el primero se prevén escaños por cociente electoral modificado (votos efectivos divididos por número de escaños +2, esto es, el "cociente imperial"), siendo "efectiva" la votación por las listas no excluidas al haber obtenido 1.5% o más de la votación total. En el segundo paso se distribuyen los escaños restantes conforme al siguiente procedimiento: 1) determinación del cociente electoral de unidad (igual a votos efectivos descontando votos utilizados en el paso primero, divididos por número de escaños restantes); 2) se aplica la regla de mayores residuos a las listas que obtuvieron escaños en los procedimientos anteriores, y

• En Brasil, cada una de las 26 circunscripciones estaduales (en las que se elige un mínimo de 8 y un máximo de 60 diputados a la Cámara Federal) el escrutinio se hace por cociente natural (Hare) y los escaños restantes por una variedad de la fórmula de mayores medidas (D’Hondt).

El elector dispone de un voto para señalar bien sea a la lista cerrada (no bloqueada) o bien a uno de los candidatos de la lista. Para determinar el cociente se suman los totales de votos por listas a los votos preferenciales por candidato y también a los votos en blanco, en la respectiva circunscripción, y el valor de la sumatoria se divide entre el número de escaños por proveer.

Para asignar los escaños a cada partido, este cociente simple se divide entre la suma de los dos tipos de votos recibidos por cada partido (los de lista y los nominales), redondeándose a uno la fracción superior al medio cociente.

Los escaños no provistos (que aumentan dado el volumen de los votos en blanco, que es el importante en Brasil) se adjudican por el método de las mayores medidas que se aplica así (art. 109 del Código electoral):

"Se le agrega un escaño a los que fueron obtenidos por cada uno de los partidos; después se toma el número de votos válidos atribuidos a cada partido y se divide por aquella suma; el primer lugar por llenar le tocará al partido de la media mayoría. Se repite la misma operación tantas veces cuantos sean los puestos restantes que deban ser llenados, hasta alcanzar su distribución total entre los diversos partidos".

Los escaños a que tiene derecho cada partido se adjudican según el orden de votación de sus candidatos, el cual depende del orden de la votación nominal.

C) En los sistemas mixtos de los países de Europa Oriental, el escrutinio de los escaños restantes, en la porción de curules elegidas por RP de listas, se efectúa del siguiente modo:

i) En Rumania, para la Cámara baja los escaños restantes (tras la primera adjudicación por el cociente natural en cada circunscripción) son transferidos al nivel nacional para ser asignados según los votos residuales de cada lista partidaria por el método de D’Hondt. En el caso del Senado se aplica primero el mismo cociente de Hare pero los escaños restantes se adjudican según los mayores residuos a nivel de cada circunscripción.
ii) En Checoslovaquia (en ambas Repúblicas) el escrutinio en cada circunscripción se hace por el cociente de Droop = (votación válida/escaños+ 1) + 1, cuyo efecto es el de que en la primera operación resultan asignados por cociente casi todos los puestos por proveer. De hecho, en las primeras elecciones pluralistas en ambas Cámaras fueron adjudicados por dicho cociente 137 de los 150 escaños de que consta cada una de ellas.

Los escaños restantes son transferidos en cada República de la Federación, al nivel nacional respectivo, para ser distribuidos según las mayores votaciones excedentes de cada partido o grupo político.

D. SISTEMAS ELECTORALES PARA ALCALDES Y CONSEJOS MUNICIPALES

1. Alcaldes

En la mayor parte de los países latinoamericanos los Alcaldes son elegidos en votación popular directa, por mayoría simple. Sin embargo, en Brasil y Guatemala, en las ciudades de más de 200.000 electores, se requiere de mayoría absoluta o en su defecto, de una segunda vuelta (ballotage). (En Brasil, en 1996 había 57 ciudades de este rango).

En cinco países de la región los Alcaldes son elegidos en forma directa por los Concejos municipales (como España en algunos Länder en Alemania), o en forma semi-directa por ser los candidatos más votados dentro de las listas de candidatos a los concejos. (J. Molina y J. Hernández, 1995).

a) Indirectamente, en Bolivia y Nicaragua los Alcaldes son elegidos al igual que en España por mayoría absoluta de los miembros de los Concejos municipales. Sin embargo, en Bolivia la elección debe recaer en uno de los concejales electos y en Nicaragua puede ser elegida una persona ajena a la corporación.

b) Semi-directamente, en Chile, Perú y Honduras, así:

* En Perú y Honduras las listas para concejos son cerradas y bloqueadas, y quien encabece la lista mayoritaria simple es declarado Alcalde. En Honduras la lista que elige Alcalde pierde ese escaño porque a su votación se le resta el equivalente de un cociente municipal.

* En Chile se declara Alcalde al candidato de mayor votación dentro de la lista mayoritaria para Concejo Municipal. Las listas no son bloqueadas (voto preferencial) y el elector tiene un voto para asignarlo al candidato preferido dentro de la lista partidaria (al igual que en las elecciones de Senado y Cámara).

Cabe anotar que en Alemania los Alcaldes elegidos directamente son jefes de la administración municipal, mientras que en otros Estados federales cuando son elegidos por la Asamblea comunal se consideran representantes principales de la comuna, pero la administración está presidida por un director elegido por la Asamblea comunal (Nohlen, 1995: 152).

La reelección de los Alcaldes es permitida en casi todos los países latinoamericanos, con excepción de Colombia, México y Paraguay.

La duración del mandato es de dos años en Bolivia; dos y medio años en Guatemala, en los municipios cuya población es inferior a los 20.000 habitantes; tres años en México, Colombia, Venezuela, Perú y El Salvador; cuatro años en Brasil, Argentina, Chile, Ecuador, Costa Rica, Honduras y República Dominicana; cinco años en Uruguay, Paraguay, Panamá y en Guatemala, en los municipios con más de 20.000 habitantes, y de seis anos en Nicaragua.

Los Concejos o Asamblea municipales o comunales son elegidos en América Latina, por listas cerradas y bloqueadas excepto en Brasil y Chile donde rige el voto preferencial.

Prevalece el sistema de RP. El mayoritario rige en Venezuela, Perú y Uruguay, y uno predominantemente mayoritario en Panamá.

* Venezuela los Concejos son elegidos en su totalidad en circuito uninominales por mayoría simple.

* En Perú la lista con la primera votación obtiene la mitad más de uno de los puestos los demás escaños se distribuyen por el método D’Hondt.

* En Uruguay al lema ganador se le adjudica la mayoría de los escaños en cada circunscripción, el resto de los puestos se asigna por el método D’Hondt.

En los demás países se utiliza la RP con escrutinio por dos de sus fórmulas así:

* Por las de hare (cociente natural y mayores residuos) en Colombia, Ecuador y cuatro países centroamericanos (Costa Rica, Nicaragua, Hondura y El salvador).

* Por la de D’Hondt (mayores medias) en Argentina, Brasil, Chile, Perú, Paraguay, Guatemala y República Dominicana.

* En Panamá el sistema electoral para concejos es predominantemente mayoritario debido a la combinación de circunscripciones uninominales con plurinominales pequeñas, éstas con listas no bloqueadas (voto preferencial). El escrutinio tiene tres pasos: en el primero se asignan los escaños sólo por cociente natural; en el segundo los escaños restantes entre las listas que hubieren obtenido más de medio cociente, y por último, si faltaren puestos por asignar, estos se adjudican a los candidatos más votados que no hubieren sido previamente más votados que no hubieren sido previamente electos.

En los casos mencionados inicialmente el elector se dispone de un voto el cual en Brasil puede ser dado a la lista del partido o a uno de sus candidatos, y en Chile sólo a un candidato.

El número de miembros los Concejos Comunales es relativamente bajo en Chile. Las categorías son tres: a) Concejos de 6 miembros en 303 comunas, b) de 8 escaños en 34 comunas, y c) de 10 puestos en 4 comunas.

Para el escrutinio de las elecciones municipales hay barreras legales en cinco países de la región:

* En Brasil son eliminadas las listas con menos de un cociente.

* En Costa Rica, las que no superen el medio cociente.

* En Ecuador, las que no alcancen un 30% del cociente.

*En Perú son eliminadas las listas cuya votación sea inferior al 5% de la votación total de la circunscripción.

* En el Salvador, las de menos del 3% de la votación total de la circunscripción.

E. LISTA BLOQUEDA Y LISTA PARA VOTO PREFERENCIA

En América Latina la legislación electoral prescribe una lista o candidatura personal, según el tipo de elección, por cada partido, frente, coalición, grupo o movimiento político reconocido o inscrito en los organismos electorales.

Salvo en Brasil, Chile y Perú, que poseen el tipo de voto preferencial, en todos los demás países de la región las listas de candidatos son cerradas y bloqueadas, esto es, cada partido que las inscribe decide sobre el orden de colocación de los candidatos -que será seguido para la atribución de los escaños ganados por la lista, sin que el elector pueda modificarlo (carácter de bloqueo).

Los analistas consideran que mientras este tipo de la lista termina que el elegido le deba su elección al partido, la lista n bloqueada (voto preferencial) desvincula al elegido del partido porque en ella su elección se debe a su capacidad individual para movilizar en su personal beneficio a una cantidad de electores.

El Profesor Dieter Nohlem ha puesto en letras mayúsculas el juicio sobre el voto preferencial: "The open and semi-open list may weaken parties, increase campaign expense, favour clientelism and stimulate corruption" (Elections and Electoral Systems, Macmillan India Limited, 1996,p. 89).

En este tipo de voto el elector debe elegir entre votar por la lista tal como ha sido presentada o inscrita, o bien votar por uno de los candidatos que en ella aparecen (en Brasil) y hasta por dos candidatos (en Perú). En ambos países el boto preferencial tiene vigencia para Senado, Cámara de diputados y Asambleas locales. En el caso del Senado Brasileño el carácter preferencial se configura porque cuando corresponda votar por dos senadores, el elector tiene dos votos uninominales. En Perú el elector tiene un mayor número de opciones en vista de que el Senado consta de 60 miembros elegidos en circunscripción nacional única, y los partidos pueden presentar hasta esa cantidad de candidatos.

Es importante tener en cuenta el modo como se adjudican los escaños cuando existe el voto preferencial, porque en el proyecto de reforma electoral de Colombia hasta el momento de su aprobación en primer debate en la Cámara de Representantes) no se había expresado en modus operandi de su escrutinio y forma de aplicación para la atribución de curules.

En Perú el voto preferencial se introdujo por primera vez para la asamblea constituyente de 1978; derogado para las elecciones de Congreso de 1980 y reintroducido para las de Congreso en 1984, con la siguiente variante: el elector podría votar por la lista (esto es, el primero de sus candidatos) y simultáneamente por otro de los candidatos de la misma.

En Brasil, en cambio, para la Cámara federal sólo hay un voto para decidir si vota por la lista (voto de inscripción partidaria) o si lo hace por uno de sus candidatos (voto uninomial). Los últimos tienen efecto a la hora de adjudicar internamente los puestos obtenidos por la lista del partido, no así lo votos por la lista en bloque, que sólo cuentan para determinar el número que se adjudicará al partido, al ser sumados los votos uninominales.

A modo de ilustración, veamos cómo opera el voto preferencial en Finlandia: el elector solo dispone de un voto el cual para ser válido debe atribuirse a un candidato de cualquiera de las listas partidarias. El escrutinio se hace con base en la suma de votos por los candidatos de cada lista de partido y el número de votos por los candidatos determina el orden de los mismos en cada lista. El escrutinio se hace por RP de listas de partidos, por cociente natural y de hecho dentro de cada partido hay una elección simultánea por mayoría simple.

F. BARRERAS DE TAMAÑO Y DE VOTACIÓN MÍNIMA REQUERIDA

Al igual que en el resto del mundo, en América Latina y el Caribe no existe el aventurerismo electoral según el cual un individuo o un grupo minúsculo puede presentar su propia "lista" o auto-candidatura a consideración del electorado y ser elegido al Parlamento o a otra corporación pública. La excepción es el caso colombiano.

Fuera de Colombia los partidos se hallan institucionalizados e inscritos y en las elecciones populares no pueden ofrecer más de una candidatura o lista de candidatos. Para ello cada partido debe hallarse inscrito en la organización electoral previo el lleno de requisitos más o menos rigurosos que disuaden al aventurerismo personalista. Sin embargo los partidos o movimientos menores en general pueden concurrir a elecciones en coaliciones, frentes o alianzas para competir por cargos o escaños con los partidos más fuertes.

La inscripción o concesión de personería jurídica es la primera barrera disuasiva del aventurerismo electoral, la segunda es el tamaño de la circunscripción electoral en lo relativo al número de escaños a ser provistos en una elección. Mientras menor sea la cantidad de curules elegibles en una circunscripción, mayor será el volumen relativo de votos requerido para obtener un puesto. Así por ejemplo en circunscripciones donde son elegidas cinco o menos curules, una lista sólo puede ganar un escaño por cociente si obtiene más de un 20% de la votación total hasta un 50% de la misma cuando se trata de elegir a dos miembros de la corporación.

1. Barrera por tamaño de la circunscripción

En los distritos electorales uninominales o binominales los grupos pequeños tiene pocas opciones (o ninguna) de obtener un escaño, así no exista en un país la tercera barrera cual es una clausula de exclusión de listas que no hubieren alcanzado una votación mínima o umbral de representación.

Las barreras de tamaño de circunscripción más fuertes son las de los países donde una u otra Cámara (o ambas) eligen a sus miembros en circunscripciones uninominales y binominales, como es el caso del senado en los países que en la región ocupan el primer lugar en población (Brasil, México y Argentina), además de Chile y Venezuela; o el caso de la cámara de diputados en las circunscripciones medianas y pequeñas de los países centroamericanos ( especialmente en Panamá); y en las binominales de Chile (60 de 60) y Uruguay (11 de 19 plurinominales).

Por el contrario este tipo de barrera o pierde importancia en las circunscripciones medianas y llega a ser imperceptible en las mayores o que eligen un número amplio de escaños, como ocurre con las conscripciones correspondientes a las capitales nacionales (distritos capitales) o de ciudades más pobladas que posean el carácter de distritos electorales (por no hallarse subsumidas en una circunscripción mayor como provincia, estado o departamento).

Las ciudades donde se requiere una votación relativamente baja para alcanzar una votación igual a un cociente electoral son las siguientes en la región para elegir a los miembros de la Cámara de Diputados: en Sao Paulo (60 escaños) y en Río de Janeiro (53); en Montevideo (47); En San José de Costa Rica (21). En ellas, para ganar en escaño por cociente se requiere que la lista perciba entre 1.67% de la votación total en Sao Paulo, y un 5.55% de la misma en Bogotá.

2. Cláusulas de exclusión

Con el fin de evitar una proliferación de micro-partidos o micro-grupos o el minicaudillismo personalista, en algunos de los países cuyas circunscripciones son de tamaño mediano o grande (por el número de escaños elegibles) como acontece en los que acaban de ser mencionados, la legislación electoral vigente establece que para ser incluidas en la distribución de escaños -en alguno de los pasos del procedimiento de asignaciones de las curules- la votación por listas debe superar una votación mínima. Tal umbral de representación como barrera legal para las Cámaras bajas o únicas, se aplica en ocho países latinoamericanos, a saber: a) en los suramericanos Argentina, Perú, Ecuador y Uruguay: b) en los centroamericanos Costa Rica, Panamá y el Salvador, y c) en México.

La determinación de la cláusula de exclusión se hace en unos países conferencia al cociente electoral, en otros sobre el total de la votación válida, y en Argentina por el total de electores inscritos en cada circunscripción (un 3%).

a) Las barreras más fuertes son las de Uruguay (un 100% del cociente natural en cada circunscripción) y Perú (un 5% de la votación válida total desde 1995).

b) Barreras intermedias son las de El Salvador desde 1997 (3% del total de votos válidos); la ya mencionada en Argentina, y las de Costa Rica y Panamá (50% del cociente en las respectiva circunscripción) y la de Ecuador (60% del cociente asimismo a nivel de circunscripción), y

c) Barreras débiles en Paraguay (mitad del 1% de la votación total en las últimas elecciones, desde el Código Electoral de 1990) y en México. En este país el umbral del 1.5% de la votación total en cada gran circunscripción supra-estatal, para elegir diputados a la Cámara Federal, es inferior al promedio del cociente natural el cual equivale a aproximadamente el 2.5% de la misma votación total en cada una de las cinco circunscripciones que elige a 4 diputados.

En Panamá, los partidos que no hubieren ganado un escaño en los 28 distritos uninominales, entran en el reparto de curules (por cociente y mayores residuos) en las 12 circunscripciones plurinominales si obtienen un 50% o más del cociente en la circunscripción. Dado que las listas son cerradas pero no bloqueadas (voto preferencial) las curules distribuidas entre ellas se asignan a los candidatos según el orden de votación dentro de cada lista.

G. SISTEMAS MIXTOS Y DE LA "RP PERSONALIZADA"

Aún cuando en el mundo los sistemas electorales nacionales suelen ser muy estables, en los últimos años cierto número de países han efectuado reformas electorales advirtiéndose una preferencia por combinar los sistemas mayoritarios y de la RP para elegir los miembros de una misma corporación (i.e. Parlamentos o Cámaras de diputados).

Tal es el esquema adoptado por la mayoría de países de la ex-Unión Soviética y de Europa Oriental; al igual que Japón y Nueva Zelanda; en Europa Occidental: Alemania e Italia, y en América Latina: México, Venezuela, Panamá y Bolivia.

Nohlen califica de "sistema proporcional personalizado" al de Alemania en postguerra, cuyo Bundestag es elegido en un 50% de puestos uninominales y el resto de las circunscripciones plurinominales de los Länder. La innovación germánica consiste en que la cantidad de puestos por partido se determina según la votación nacional agregada, permaneciendo los diputados uninominales que fueron elegidos y distribuyendo las curules restantes que les corresponda entre los candidatos de lista.

Dieter Nohlen advierte la diferencia entre sistema proporcionalista y otros sistema mixtos que no compensan el desequilibrio proveniente de la elección de diputados en los distritos uninominales, a saber: a) "segmentados" (México y Japón); b) "compensatorios" (Italia y Hungría) y c) "proporcionales" (Alemania, Nueva Zelanda, Venezuela y Bolivia). A estos ejemplos ofrecidos por Nohlen podría añadirse, en nuestra región, el caso de Panamá como de tipo "segmentado".

1. En América Latina

En Venezuela y Bolivia, únicos países latinoamericanos que han adoptado el modelo germano de la "RP personalizada", el procedimiento para lograr la proporcionalidad entre votos y escaños no es el mismo, como se verá.

En el sistema de la "RP personalizada" cada lector dispone de dos votos para una misma corporación. Para las Cámaras de diputados, con uno sufraga por un candidato en su respectivo distrito uninominal; con el otro por una de las listas de partido correspondiente a la circunscripción plurinominal (Land en Alemania; Estado en Venezuela y Departamento en Bolivia).

Las mayores proporcionalidades entre porcentaje de votos y porcentaje de escaños a nivel nacional se logran en Alemania y en Venezuela; en Bolivia es inferior -en teoría- el grado de equidad (aún cuando en la práctica, mejora en Bolivia debido al comportamiento de los electores, como se verá adelante).

En Alemania, aunque se vote por listas a nivel de circunscripción /Land, el reparto definitivo de las curules por partidos se hace en una (implícita) circunscripción nacional, ya que dicha distribución se realiza basada en la suma de votos de lista obtenidos por cada partido en todas las circunscripciones subnacionales. En cambio, en Venezuela y en Bolivia la determinación de los escaños por partido se hace a nivel de cada circunscripción. Sin embargo, en Venezuela se compensan las desigualdades de la relación votos/escaños en el nivel nacional agregado, con los llamados diputados adicionales (hasta cuatro por cada partido), lo que no ocurre en Bolivia.

De los cuatro países que para la elección de sus Cámaras de diputados combinan el sistema mayoritario con el de la RP, siguiendo la terminología de Nohlen, dos serían de tipo segmentado (México y Panamá) porque a) Venezuela se compensa dicho efecto perverso con la adjudicación de escaños adicionales a los partidos perjudicados por la asignación de escaños escrutados en los distritos uninominales, y b) en Bolivia la adjudicación de escaños por partido se hace en una primera operación, antes de restar el número de diputados mayoritarios, siendo el saldo la cantidad de diputados de lista que corresponde a cada partido en la respectiva circunscripción departamental.

Las proporciones del total de escaños que se prevén por mayoría y por RP son similares o iguales a nivel nacional e incluso departamental o estadual, en Venezuela, Bolivia y Panamá. En el primer país se eligieron en los comicios anteriores 92 puestos en circuitos uninominales y 90 por listas a nivel de Estados. En Bolivia fueron provistos 68 escaños en distritos uninominales y 62 por listas a nivel de departamentos. En Panamá 28 diputados fueron elegidos en distritos uninominales y 39 en 12 circunscripciones plurinominales.

Los procedimientos de la contabilidad electora son los siguientes, en países donde la elección de las Cámaras de diputados se hace en parte en mayoría simple y parcialmente por RP de listas.

2. En Alemania

El Bundestag se compone de 656 diputados elegidos así: 328 en distritos uninominales y otro tanto por listas de partido en circunscripciones Länder.

El escrutinio se hace en dos pasos con base en los votos de lista. En el primero se sumas éstos en el nivel nacional agregado y mediante un cociente modificado (véase luego) se determina la cantidad de escaños que obtuvo cada partido a nivel nacional. Los partidos que no hayan superado las barreras legales (5% de la votación total en el país, o tres diputados elegidos en los distritos uninominales) son eliminados.

En el segundo paso, guardando proporciones con base en el mismo cociente modificado, se determina el número de escaños que le corresponde a cada partido no excluido en cada Land (son 16 Länder tras la unificación). La diferencia con respecto a los diputados uninominales corresponde a la cantidad de diputados de lista (que es cerrada y bloqueada). En caso de que un partido haya obtenido más diputados uninominales que el total ya determinado para el respectivo Land, los retiene, provocándose así la figura denominada de "escaños excedentes".

El cociente modificado utilizado en ambas operaciones es el de la fórmula Hare/Niemeyer denominada "sistema de proporciones matemáticas", que atiende a favorecer más a los partidos pequeños. Consiste en multiplicar la cantidad de votos de cada partido (o de todos en el primer paso) por el número de escaños por asignar; el resultado se divide por el total de votos emitidos, obteniendo cada partido tantos escaños cuantos números enteros resulten. Los escaños restantes se distribuyen según mayores residuos expresados en números decimales.

3. Venezuela

A nivel de circunscripción estadual se adjudican los escaños a cada lista de partido por el método D’Hondt. Establecido el número de diputados ganados por cada partido en los circuitos uninominales, se descuenta este número del total de escaños que corresponde al respectivo partido en la circunscripción. Si un partido obtuvo un número menor de diputados uninominales la diferencia se compensa con candidatos en la lista según el orden de postulación (ya que es bloqueada y cerrada). Al igual que en Alemania y en Bolivia, los diputados uninominales ganadores son conservados por un partido aún si el número de éstos fuere mayor que el que le corresponde en la respectiva circunscripción.

Finalmente para la compensación de las desigualdades en la proporción se procede así: a) a nivel nacional se calcula el cociente simple (total de votación válida entre número de escaños); b) se calcula la cantidad de escaños que le correspondería a cada partido a nivel nacional y si hubiere diferencia con la que efectivamente recibió en todas las circunscripciones estaduales, se compensa con la adjudicación de los escaños adicionales (hasta el indicado número de cuatro por cada partido).

En la práctica, la cantidad de escaños adicionales adjudicados a los partidos en la Cámara de Diputados ha estado incrementándose desde 6 en 1958 y 13 en 1963 hasta 18 en 1983.

4. En Bolivia

En Bolivia (reforma constitucional de 1994 aplicada por primera vez en las elecciones generales de 1997) en cada departamento el 50% de los diputados debe provenir del sistema uninominal por distritos, y el resto, del sistema proporcional en circunscripciones departamentales. Sin embargo, en el agregado nacional en 1997 fueron elegidos 68 diputados uninominales y 62 por listas proporcionales en circunscripciones plurinominales departamentales. Ello se debió a que según la ley, cuando el número total de diputados que corresponda elegir sea impar, el diputado restante debe provenir del sistema uninominal.

La distribución de escaños se hace a nivel de cada circunscripción departamental (no hay escaños compensatorios ni distribución de puestos a nivel nacional, como en Venezuela y Alemania, respectivamente). Por el método D’Hondt de divisores naturales aplicado a la votación de listas en dicha circunscripción se distribuye a la totalidad de los escaños entre los partidos. Luego se establece el número de ganadores por partido en los distritos uninominales. A continuación se hace la diferencia entre éstos y el número total de escaños que le corresponde a cada partido, diferencia que define la cantidad de puestos de lista obtenidos.

La proporcionalidad resultante del procedimiento de asignación en cada departamento es imperfecta debido al tamaño de las circunscripciones. Sin embargo, como explican Verdesoto y Ardaya (1997:48) los electores tienden a preferir a los grandes partidos en su voto por listas plurinominales, y a los pequeños con el voto uninominal, lo cual conlleva en la realidad efecto compensatorio en beneficio de segmentos locales, ya sean de carácter étnico, de grupos campesinos o de productores.

5. En Nueva Zelanda

Tras 100 años de práctica del anglosajón first - past - the - post - system (mayoritario simple en su totalidad) en 1986 Nueva Zelanda cambió el sistema mixto de la "RP personalizada". La reforma electoral dispuso que los 120 miembros de la Cámara de Diputados fueran elegidos así: 60 en distritos uninominales por mayoría simple, y 60 en circunscripción nacional por listas de partido cerradas y bloqueadas. La distribución de escaños por partido se hace a nivel nacional sumando los votos uninominales y los de lista para ser escrutados por el método del cociente modificado Saint Lague (cuyos divisores son 1.4; 3; 5; 7...).

Los diputados de mayoría se mantienen en todo caso, y la compensación se hace con los de la circunscripción nacional. De hecho en las primeras elecciones después de la reforma fueron electos 64 diputados uninominales y 56 de lista nacional. La barrera legal es de un 5% pero no se aplica a las minorías étnicas (en especial a la maorí).

6. En Bulgaria

Aún cuando en Bulgaria los 240 miembros de la Asamblea Nacional (unicameral) son votados en su totalidad por RP de listas en 31 circunscripciones, el escrutinio se inspira parcialmente en el modelo alemán, por cuanto los 240 escaños son distribuidos entre los partidos en el nivel nacional un primer paso, en el que se aplica la fórmula D’Hondt. En el segundo paso y sobre tal base se adjudican los escaños a los partidos según las listas en cada circunscripción, también por la fórmula D’Hondt.

Al igual que en Checoslovaquia, en Bulgaria el número de escaños por prever en cada circunscripción se determina ex-post depositado en ella (en vez de la usual por determinación del tamaño de la representación basada en la población).

7. Los segmentados: México y Japón

En ambos países las Cámaras de Diputados constan cada una de 500 miembros elegidos de igual modo 300 uninominales y 200 por RP de lista. Estos últimos son escrutados en Japón a nivel nacional y en México en cinco grandes circunscripciones, en cada una de las cuales se vota por 40 diputados. En ambos casos no existe ningún procedimiento compensatorio de la desproporcionalidad resultante de los escaños elegidos por mayoría simple.

8. Los semi-compensatorios: Hungría e Italia

Aún cuando Nohlen denomina "compensatorios" a los sistemas mixtos de Italia y Hungría, parecería más adecuado calificarlos como "semi-compensatorios" en vista de que:

i) en Italia, en un total de 630 escaños, 475 son uninominales y para 155 de lista se efectúa una adjudicación a nivel nacional, y

ii) en Hungría, en un parlamento de 368 miembros electivos, 176 son uninominales y los 210 de lista fueron elegidos en la primera elección post-reforma electoral así: 152 en 20 circunscripciones plurinominales de tamaño variable por cocientes, y por adjudicación en el nivel nacional 58 escaños restantes (esto es, no provistos por cociente). Además, las barreras legales son del 5% en Hungría y del 4% en Italia.

a) En Hungría los puestos de lista se distribuyen en cada circunscripción por el cociente según la fórmula Droop (votos/escaños + 1) +1) y los escaños restantes entre las votaciones residuales que sean mayores a 2/3 de dicho cociente. En un tercer paso a los escaños aún no provistos se transfieren a nivel nacional para ser adjudicados según la suma de votos excedentes de lista más los votos obtenidos en los distritos uninominales por candidatos no elegidos pertenecientes al partido de la lista, utilizándose en este nivel nacional al método de cociente natural y mayores residuos (Hare).

b) En Italia, con la reforma electoral de 1993 se celebraron las elecciones de marzo de 1994, en las que fueron elegidos 315 senadores y 630 miembros de la cámara de Diputados. En ambas corporaciones un 75% de los escaños es elegido en distritos uninominales por mayoría simple, y un 25% por RP de lista.

 Para el Senado el elector tiene un voto para votar por un candidato mayoritario en los distritos uninominales en los cuales son electos 232 escaños. Los restantes 83 puestos son distribuidos en el nivel regional (agrupaciones de circunscripciones) por RP (fórmula D’Hondt) de entre los candidatos que no hubieren resultado electos en los distintos uninominales. Para el escrutinio de ese grupo a cada partido en el expresado nivel regional se le descuentan ("descoporan") los votos obtenidos por los correspondientes ganadores de escaños mayoritarios.

El elector tiene dos votos para la Cámara y en la práctica recibe dos tarjetas para sufragar con una por el sistema mayoritario y en la otra por la lista bloqueada y cerrada del partido o coalición (así dejo de utilizarse el voto preferencial que fue vigente hasta 1992).

Para la adjudicación de los puestos proporcionales en la Cámara, en primer lugar se eliminan las votaciones por listas de partidos que no superan la barrera del 4% de la votación nacional; luego se procede a la "descoporación" o descuento de votos con los cuales cada partido obtuvo la elección de diputados mayoritarios. En este caso el descuento parcial porque no se restan los votos obtenidos por los ganadores del partido sino los obtenidos por el candidato mayoritario que alcanzó el segundo lugar en la votación del respectivo distrito más un voto.

"Los candidatos se pueden presentar contemporáneamente hasta en tres circunscripciones, sean éstas uninominales o de lista. De este modo es posible que un candidato sea elegido en un distrito uninominal y al mismo tiempo en una o dos circunscripciones de lista" (Rozo Acuña, 1995:28).

H. SUFRAGIO OBLIGATORIO

En América Latina sólo hay tres países en los cuales el voto es facultativo (Colombia, Guatemala y El Salvador). En Nicaragua fue de 1983 y 1974; en la carta de 1987 se dispuso la obligatoriedad del registro electoral, no así la del sufragio.

En los demás países de la región la obligatoriedad del voto ha sido establecida en las constituciones o leyes electorales de los años que serán mencionados a continuación, permaneciendo vigente hasta el presente:

1844 Costa Rica (ratificado en el Código Electoral de 1952).
1894 Honduras (ratificado en la ley electoral de 1981).
1912 Argentina (Ley Sáenz Peña) se exceptúa a los mayores de 70 años de edad).
1915 Uruguay (Ley Electoral).
1917 México (Constitución).
1928 Ecuador (ratificado en la CP de 1978) para alfabetizados y menores de 65 años de edad.
1928 Panamá (ratificado en el Acto constitucional de 1983).
1929 Bolivia (ratificado en 1940 y 1952).
1932 Brasil (Ley Electoral) (ratificado en el Código Electoral de 1965 (la CP de 1988 lo ratifica para alfabetizados menores de 70 años de edad).
1940 Paraguay (Constitución) (ratificado en la CP de 1967).
1946 Venezuela (ratificado en CP de 19619.
1966 República Dominicana.
1979 Perú (Constitución).
1980 Chile (Constitución).

I. SISTEMA ELECTORAL Y SISTEMA DE PARTIDOS: EL CASO DE COLOMBIA

1. Proyecto de reforma electoral

Cursa en el Congreso, en primera vuelta, un proyecto de acto legislativo que tiene una reforma electoral según la cual cada partido o movimiento que posea personería jurídica debe presentar candidatos o lista única, la cual no estaría bloqueada (voto preferencia); del escrutinio serían eliminados los partidos o movimientos que no obtengan una votación mínima ("umbral") y la distribución de escaños se haría con base en la última media de la serie de divisores naturales o fórmula D`Hondt (la llamada "cifra repartidora"). Estas innovaciones fueron inicialmente presentadas por un grupo de congresistas independientes (el de la Senadora Ingrid Betancur) y acogidos formalmente tanto por los congresistas de la Alianza por el Cambio (gobierno) como por la bancada liberal oficialista (oposición).

Otras propuestas de la senadora -sufragio obligatorio, financiación total de campañas electorales a cargo del Estado, limitación de la reelección de congresistas a sólo un período adicional, algunas causales de inhabilidad determinantes de revocatoria del mandato de congresistas, etc. - fueron excluidas del proyecto aprobado por las bancas liberal y conservadora, de gobierno y de oposición.
Salvo los artículos que conceden facultades extraordinario al ejecutivo para facilitar los procesos de paz, la mayoría de los independientes del Senado se abstuvo de aprobar el resto del articulado de la reforma constitucional, incluidos los artículos de la reforma electoral, por considerar que un "umbral" del 3% de la votación total (alrededor de 300.000 votos) sería excluyente para ellos.

2. Sistema de partidos

En Colombia los partidos tradicionales fueron organizaciones solidas dirigidas por élites oligárquicas que gozaron de plena autoridad política. Con el Frente Nacional entró en decadencia el liderazgo elitista hasta disolución en dos etapas: la feudalización con liderazgo territorial basado en macro-clientelistas, seguida de la actual basada en liderazgo plebeyo y fragmentado que se sustenta en la llamada "operación avispa" de las micro-empresas electorales para la elección de los congresistas.

La clientelización de la actividad electoral ha significado una representación democrática de la sociedad civil y una desinstitucionalización de los partidos tradicionales cuyas relaciones son indirectas y mediatizadas por el incremento del poder presidencial, el cual de este modo llena el vacío de cohesión, autoridad y liderazgo partidario.

El bipartidismo ha sido retado por terceras fuerzas o disidencias partidarias, en varias ocasiones electorales en el presente siglo (republicanismo, gaitanismo, ANAPO, etc.) Por el volumen de apoyadores en las urnas sólo en dos coyunturas el sistema bipartidario ha corrido el riesgo de hacer el tránsito a otro de tres partidos. En la primera la acometida provino del pueblo raso (campesinos y subproletariado urbano) que en 190 apoyó masivamente la candidatura populista del general Rojas Pinilla, líder del movimiento ANAPO, con cuya votación de arrastre fue por primera vez plebeyizado el Congreso en elecciones simultáneas. Esta tentativa sucumbió rápidamente.

La otra coyuntura crítica del bipartidismo es actual, en un proceso de cambio político-electoral iniciado el 30 de mayo de 1998, cuando en la primera vuelta de las elecciones presidenciales, se presentaron tres candidatos: uno liberal, otro conservador y la independiente Noemí Sanín, quien -enfrentada a ellos- obtuvo 2.846.000 votos equivalentes a un 27.9% de la votación total. En contraste con el antecedente populista, esta votación provino de la opinión pública constituida por un amplio segmento de las clases medias de los sectores urbanos, semiurbanos e incluso rurales.

En comparación con la base social del populismo anapista la base social del movimiento noemista es un recurso o capital social mejor consolidado pero al mismo tiempo expuesto a la volatilidad electoral debido a las limitaciones que le impide transformarse en un partido, movimiento orgánico o frente de movimientos independientes. Tales limitaciones son: el caudillismo, que es excusable en una coyuntura preelectoral sorpresiva; la carencia de organización (inexistencia de estado mayor visible y de liderazgos definidos en los niveles intermedio y local); falta de identidad programática que pudiera suplir la estratégica falta de ideología.
La cuestión es importante para diagnosticar la presencia de un proceso de cambio del bipartidismo hacia un tripartidismo o un multipartidismo en serio, una tendencia a nivel de actitudes y comportamientos sociales que deberá afrontar la prueba de las próximas elecciones para Congreso (o para Asamblea Constituyente, si llegare a ser convocada como conclusión del proceso de paz).

El reto es importante porque la política del poder depende de la representación en el Congreso, y de ella carece absolutamente el movimiento independiente más importante cual es el de Noemí Sanín. Los otros independientes con curul en ambas cámaras son pequeños grupos de intereses (católicos y "cristianos", étnicos y otros conglomerados de corto alcance y limitadas posibilidades de expansión debidas a la insularidad personalista difícilmente superable).

Pueden ser identificables dos tipos compatibles pero diferenciados de electores independientes: a) los de opinión que votaron pro Noemí Sanín el 30 de mayo, y b) los relativamente pequeños grupos de interés de la sociedad civil, mejor organizados, que votaron el 8 de marzo por candidatos genuinamente independientes (elegidos, unos, y "ahogados" en el escrutinio, otros).

Sumados los votos para Senado, éstos obtuvieron 1.053.300 votos equivalente a un 12% de la votación total por candidatos a dicha corporación. Suponiendo que una mayoría de ellos acompañó a Noemí Sanín el 30 de mayo (los cristianos, al menos, no lo hicieron), ella atrajo a más de dos millones de nuevos electores así mismo genuinamente independientes o con debilitados vínculos con los partidos tradicionales. Ambos resultados confirman el patrón de comportamiento electoral de los independientes que deciden sufragar: son en su mayoría abstencionistas en los comicios para Congreso y demás corporaciones públicas, y más participativos en ciertas elecciones presidenciales en las que (en baja proporción) votaban por uno de los principales candidatos de los partidos tradicionales, hasta culminar el 30 de mayo con una sorpresiva y masiva votación por una candidatura de tercería independiente. Su consolidación definitiva como tal en las urnas, en los futuros comicios, es una incógnita (no obstante la continuidad de la preferencia colectiva por Noemí Sanín, según encuestas de opinión post-electorales).

3. Régimen electoral y sistema de partidos

El proyecto de reforma electoral ha sido objeto de controversia entre bipartidistas (progobiernistas y opositores) e independientes. Todos parecen concordar en que el régimen electoral determina el sistema de partidos, independientemente del comportamiento electoral de la población.

Este determinismo, inicialmente postulado por Duverger en 1952, y luego ratificado empíricamente por Red y posteriormente reformulado por Sartori (éste en su "ingeniería constitucional" y en otras obras suyas) ha sido cuestionado por la ciencia política contemporánea con base en el análisis de una información comparada y contextualizada más amplia.
Dieter Nohlen se ocupa del asunto con detenimiento. Vale la pena transcribir algunos apartes de sus conclusiones:

"Los sistemas electorales y los resultados electorales, así como los sistemas de partidos, son reflejos de las estructuras sociales y políticas, las dos son variables dependientes... Al cambiar las condiciones sociales y políticas, los sistemas electorales heredados pueden tener efectos diferentes y alcanzar una posición funcional y distinta en el proceso político... A causa del cambio en el tiempo de las estructuras sociales y los modos de comportamiento, un sistema electoral heredado puede tener efectos distintos... En consecuencia, una observación estática de la relación entre sociedad, sistema electoral y sistema de partidos induce a error."...

"Los cambios en las situaciones sociales y políticas conflictivas, y los modelos de actitudes provocan efectos distintos de un mismo sistema electora. Aquellos sistemas electorales que, en una cierta época, han tenido efectos integradores y constitutivos de mayorías, pierden parcialmente esa eficacia bajo condiciones modificadas... El sistema electoral no es más que un factor, entre otros que influyen en la configuración de un sistema de partidos... (por tanto) creemos que se debe relativizar el factor electoral" (Nohlen, 1994: 350-352).

También politólogo alemán Bernhard Thibaut (investigador y docente en el Instituto de Ciencia Política de la Universidad de Heidelberg) coincide con el profesor Nohlen y alude a tres casos ejemplares en nuestra región: los de Uruguay, Chile y Brasil.

El régimen electoral del Uruguay fue construido en 1912 para favorecer el bipartidismo de Colorados y Blancos. Desde entonces permaneció estática la llamada "ley de lemas". Sin embargo, una coalición de pequeños grupos independientes (Frente Amplio; hoy denominado Encuentro progresista) fue incrementando el apoyo de la población hasta cuando en las elecciones de 1994 consiguió una fuerza igual a la de Colorados o Blancos, "de tal manera que hoy existe un sistema tripartidario en Uruguay".

En Chile la ley electoral de Pinochet (1988) pretendió reducir a dos grandes partidos el sistema multipartidista tradicional. No obstante, "el sistema de partidos sigue estando caracterizado por el pluripartidismo. Los partidos lograron adaptarse a las nuevas condiciones institucionales de la competencia electoral y... todo el espectro del antiguo sistema se encuentra representado en el Congreso".

El tercer caso citado es el de "la dictadura militar en Brasil que en vano intentó introducir un bipartidismo artificial". Este país "desde 1986 evolucionó rápidamente hacia un pluripartidismo aún más acentuado que aquel que había existido antes de 1964" (Thibaut, 1998: 137).

Con posterioridad, en las recientes elecciones parlamentarias de Venezuela (noviembre de 1998) los analistas han observado atónitos el derrumbe estrepitoso en las urnas de uno de los más sólidos bipartidismos de América Latina (el de Acción Democrática y Copey), sin que el hecho pueda atribuirse al régimen electoral vigente.

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