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Introducción
El desenlace de las elecciones presidenciales venezolanas del 28 de julio de 2024 ha evidenciado la fragilidad de la seguridad regional en Sudamérica. Tras el intento poco exitoso de Brasil y Colombia de mediar directamente para lograr una solución junto a Nicolás Maduro, actual presidente, y María Corina Machado, líder de la oposición y principal apoyo del candidato Edmundo González, la crisis electoral venezolana ha alcanzado dimensiones globales.
La internacionalización de la crisis electoral venezolana refleja la dificultad de Sudamérica para construir mecanismos multilaterales capaces de conducir procesos efectivos de gestión de crisis. A pesar de los numerosos intentos a lo largo de la historia, los proyectos regionales de seguridad que se han creado no han conseguido ocupar un papel de relevancia. Una de las organizaciones creadas, la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), parece haber representado una excepción a la norma entre 2008 y 2017, año en el que fue abandonada por los países más importantes del bloque (Sanahuja y Verdes-Montenegro, 2021, p. 3).
Las iniciativas para construir proyectos capaces de gestionar crisis a nivel subcontinental encuentran respaldo en la teoría de los Complejos Regionales de Seguridad (CRS) propuesta por académicos de la Escuela de Copenhague1; la teoría considera a Sudamérica como un CRS autónomo. Sin embargo, debido a la inestabilidad del subcontinente, el establecimiento de una seguridad regional efectiva sigue siendo un reto ambicioso.
En este contexto, el objetivo de este artículo es analizar la dinámica actual y presentar las principales tendencias en el contexto del CRS Sudamericano.
Para alcanzar este objetivo, este trabajo se ha organizado en los siguientes apartados: una aproximación a la teoría de los Complejos Regionales de Seguridad, en la que se presenta esta teoría de la Escuela de Copenhague; la metodología, que explica la estrategia de investigación y las técnicas de recolección de datos utilizadas; el Complejo Regional de Seguridad Sudamericano, que examina su formación y sus posibles clasificaciones; el caso UNASUR, destacando su contribución a la defensa y seguridad sudamericanas; las tendencias del CRS Sudamericano, con base en las que se analiza la actual dinámica y la expectativa de desarrollo de este CRS en los próximos años; y las conclusiones.
Esta investigación es relevante por los siguientes motivos. En primer lugar, ofrece un estudio profundo sobre la formación y características que dominan el CRS sudamericano. En segundo lugar, contribuye a la comprensión de los factores que han impedido el éxito de los proyectos de seguridad regional en el subcontinente. Por último, proporciona conclusiones sobre las tendencias del CRS sudamericano, teniendo en cuenta la actual dinámica regional de seguridad.
La teoría de los complejos regionales de seguridad
Los autores Buzan y Wæver (2003, p. 45) consideran útil la teoría de los complejos regionales de seguridad por tres razones. En primer lugar, esta teoría propone un nivel de análisis apropiado en los estudios de seguridad, haciendo referencia al nivel regional. Segundo, esta teoría proporciona herramientas para llevar a cabo estudios empíricos de seguridad. En tercer lugar, se pueden establecer escenarios basados en los CRS identificados o en CRS alternativos a la teoría.
Además de los autores de la Escuela de Copenhague, Reis (2022, p. 279) agrega que la teoría de los CRS tendría un carácter predictivo. Mediante el análisis de las dinámicas de seguridad, el autor afirma que la teoría es capaz de proporcionar una predictibilidad de los fenómenos probables para cada tipo de región.
Teniendo en cuenta estos aspectos, la teoría de los CRS apoya esta investigación estableciendo los límites físicos del CRS sudamericano, proporcionando las herramientas necesarias para su estudio, caracterización y clasificación, así como permitiendo un análisis de sus tendencias a partir del examen de la actual dinámica de seguridad.
Definición de Complejo Regional de Seguridad
Inicialmente, es importante entender que la formación de los CRS surge de la combinación de dos factores. Por un lado, la búsqueda de poder en el sistema internacional anárquico y, por otro, las presiones que se producen de la proximidad geográfica. Sobre este segundo aspecto, dado que las amenazas se mueven más fácilmente en distancias más cortas, la adyacencia se convierte en un factor esencial con respecto a la dinámica de seguridad (Buzan y Wæver, 2003, p. 45). Por ello, la idea clave de la teoría de los CRS se basa en que los procesos de securitización y desecuritización presentes en el sistema internacional son llevados a cabo a nivel regional.
De acuerdo con Armijos y Medina (2019, p. 172), securitización hace referencia a ciertos temas y amenazas como problemas de seguridad y como consecuencia se utilizan las fuerzas de seguridad para su control o eliminación completa. A su vez, Castillo y Niño (2020, p. 34) señalan que dicho concepto se refiere al proceso mediante el cual determinados actores transmiten a la opinión pública la existencia de amenazas, problemas y riesgos para la seguridad, ya sean de carácter militar o no militar. De esta manera, un tema puede evolucionar desde la no politización, cuando no es asumido ni debatido por el Estado; la politización, si se convierte en parte de la agenda pública y exige una respuesta gubernamental; y finalmente, la securitización, si se presenta como una amenaza que demanda acciones urgentes fuera de los canales políticos normales.
Al contrario, el concepto de desecuritización entiende que temas y amenazas, previamente considerados problemas de seguridad, han sido reducidos a algo regular. Por esa razón, estos se pueden gestionar mediante políticas rutinarias dentro de un proceso democrático (Martínez y Lyra, 2015, p. 666). De acuerdo con Castillo y Niño (2020, p. 34) este proceso se puede llevar a cabo a través de tres estrategias distintas: la objetivista, la constructivista y la deconstructivista. La objetivista se apoya en hechos verificables, mostrando con evidencias que aquello considerado amenaza no representa un peligro real. La constructivista busca comprender el proceso de securitización para desarmarlo y reconstruir socialmente el fenómeno. La tercera, de carácter deconstructivista, reemplaza la lógica deductiva por una narrativa inductiva que humaniza la amenaza y la desvincula de la perspectiva securitizada.
Reis (2022, p. 277) analiza la construcción conceptual de la teoría de los CRS y coincide en que se basa esencialmente en los procesos de securitización y desecuritización de amenazas. Además, una vez que estos procesos transponen fronteras nacionales, no es posible analizarlos de forma independiente. Por esta razón, la coyuntura regional es fundamental para el análisis de estos procesos.
Así como Reis, Cadoná y Oliveira (2017, p. 261) corroboran que es necesario un alto grado de interdependencia de los procesos anteriormente mencionados para la formación de los CRS. De hecho, este es el factor que más caracteriza a un complejo y lo diferencia de otros. Además de eso, los autores destacan los estándares de amistad y enemistad entre Estados que están presentes en los CRS. De esta forma, cada CRS está influenciado por los patrones históricos de relaciones entre sus componentes.
Por otro lado, Castillo y Niño (2020, p. 37) llaman la atención sobre la dimensión interméstica, entendida como la interacción entre lo interno y lo externo. En este sentido, destacan que actores externos al CRS también pueden influir en la agenda de seguridad regional o en la de los Estados que lo integran. Como ejemplo, Castillo y Niño (2020, p. 42) señalan la influencia de Estados Unidos en Colombia a través del Plan Colombia de 1999, que generó una escalada de la securitización del narcotráfico y el crimen organizado en este país.
Habiendo comprendido que los CRS comparten una dinámica de seguridad regional, aunque no están aislados de la influencia de los principales actores globales, Buzan y Wæver (2003, p. 53) describen las variables que determinan la estructura esencial de estos complejos. La primera es el perímetro territorial que lo separa de sus vecinos. Otra variable es la estructura anárquica; es decir, los CRS deben estar compuestos por dos o más unidades independientes. La última variable es la polaridad, la cual se relaciona con la distribución de poder entre las unidades del CRS. Esta variable también incluye los estándares de amistad y enemistad entre las unidades del complejo regional de seguridad.
Fuente: adaptado de Buzan y Wæver (2003, p. XXVI).
Figura 1. Complejos regionales de seguridad post-Guerra Fría
Tipologías de complejos regionales de seguridad
A continuación, Buzan y Wæver (2003, p. 55) proponen dos tipos de complejos regionales de seguridad: estándares y centrados. El estándar tiene una agenda predominantemente político-militar. La estructura es siempre anárquica y las potencias compiten por la hegemonía regional. Los autores también sugieren que estos CRS pueden tomar las formas unipolar, bipolar o multipolar. No obstante, independientemente de que sean unipolares, los miembros de este complejo están en constante disputa y la potencia hegemónica no alcanza proyección global, como ocurre con Sudáfrica en África Meridional. Por lo tanto, su influencia queda restringida al nivel regional.
Por otro lado, los CRS centrados se caracterizan por tener una gran potencia en su composición. Asimismo, se desarrollan en tres formas distintas. La primera es unipolar con la presencia de una gran potencia global. Un ejemplo es la Rusia postsoviética en la Comunidad de los Estados Independientes (CEI). La segunda es unipolar con la presencia de una superpotencia, como ocurre con Estados Unidos en América del Norte. En ambos casos se espera que la potencia global domine el CRS y eclipse el papel de otras potencias regionales. La tercera forma de CRS centrado difiere de las dos primeras y representa los casos de una región integrada por instituciones. Un ejemplo de este tipo es la Unión Europea que, en este caso, se convierte en una potencia a nivel global (Buzan y Wæver, 2003, p. 55).
Además de los tres tipos de CRS centrados, descritos por Buzan y Wæver (2003); Fuccille y Rezende (2013, p. 80) agregan un cuarto modelo. Se trata del centrado unipolar, es decir, cuando la potencia regional líder no es una potencia a nivel global. Este cuarto tipo de CRS es importante en esta investigación, porque hay una línea de pensamiento que clasifica el CRS sudamericano de esta manera. De todos modos, la idea principal de los CRS centrados es que las dinámicas de seguridad en la región son dominadas por un poder central hegemónico.
Otra forma de clasificar los complejos regionales de seguridad se basa en los patrones de amistad y enemistad. Según Quintana (2017, p. 87), estos patrones de interacción se vinculan con la noción de gobernanza de la seguridad, la cual sostiene que cuando un conjunto de Estados comparte normas, valores e identidades comunes, disminuye la probabilidad de que surjan guerras o episodios de violencia entre ellos. En este sentido, según el nivel de cooperación imperante, los CRS pueden agruparse en formaciones conflictivas, regímenes de seguridad o comunidades de seguridad (Viana, 2015, p. 34).
Las formaciones conflictivas son la forma menos cooperativa de CRS y reflejan la tradición hobbesiana de las relaciones internacionales. De esta manera, la interacción entre las unidades de este CRS está marcada por la anarquía y la dinámica del equilibrio de poder. En estos complejos, los dilemas de seguridad suelen abordarse en el ámbito de la capacidad militar de los Estados (Mattos et al, 2017, p. 264; Rodrigues y Santos, 2019, p. 131).
Los regímenes de seguridad son un formato intermedio entre las formaciones conflictivas y las comunidades de seguridad. En general, surgen de los esfuerzos realizados por miembros de estos CRS para evitar disputas y conflictos. Basados en la tradición lockeana de las relaciones internacionales, los Estados continúan siendo los protagonistas, mientras los dilemas de seguridad permanecen como un desafío. Sin embargo, las normas y principios del derecho internacional público amenizan las relaciones entre los miembros del CRS y ayudan a promover una sociedad internacional fundamentada en valores compartidos por sus integrantes (Rodrigues y Santos, 2019, p. 131).
Asimismo, las comunidades de seguridad son formaciones con el nivel más alto de cooperación en las que prevalecen los procesos de desecuritización. Eso se debe a que los Estados de estos CRS tienen destacada confianza mutua y no se sienten amenazados por los otros miembros. Además, los procesos de securitización se definen colectivamente en este tipo de CRS, lo que permite que crezca un sentimiento de unidad. Por todo ello, se puede decir que las comunidades de seguridad se inspiran en la tradición kantiana de las relaciones internacionales (Mattos et al., 2017, p. 265).
Por tanto, existen dos formas de clasificar los CRS. La primera tiene en cuenta el nivel de dominio de la potencia principal estándar, cuando esta no ejerce el dominio efectivo sobre la región, y centrado, cuando existe un dominio indiscutible de la principal potencia sobre los demás miembros o el nivel de cooperación entre los Estados del CRS es tan alto que todo el complejo se comporta como una única potencia en el ámbito global.
La segunda clasificación se basa en el nivel de cooperación de los Estados miembros. De esta forma, los CRS se clasifican en formaciones conflictivas, cuando el nivel de cooperación es más bajo; en regímenes de seguridad, cuando el nivel de cooperación es intermedio, y en comunidad de seguridad, cuando el nivel de cooperación es más alto.
Metodología
Metodológicamente, se ha seleccionado un estudio de caso cualitativo como estrategia de investigación empírica, que consiste en el estudio de un fenómeno contemporáneo dentro de su contexto real, especialmente cuando los límites entre el fenómeno y su contexto no son claramente evidentes (Yin, 2001). Es este sentido, el estudio de caso proporciona un conocimiento amplio y detallado sobre un objeto de investigación único, complejo y específico (Prodanov y Freitas, 2013).
Chaves y Weiler (2016) explican que esta estrategia parte de una teoría que sirve de plan general para la investigación, la recogida de datos y la interpretación. A medida que se desarrolla el caso, la teoría inicial se va refinando hasta que este se concluye. Además, es necesario que haya una triangulación de las fuentes de datos para validar los resultados obtenidos.
En este contexto, tras un análisis exhaustivo apoyado por la triangulación de la información proporcionada por distintas técnicas de recolección de datos (investigación bibliográfica, investigación documental y entrevistas con expertos), la intención de este estudio de caso ha sido confirmar la siguiente proposición inicial: el CRS sudamericano ha sufrido un importante retroceso en los últimos años, imposibilitando la existencia de un proyecto regional de seguridad. La ausencia de dicho proyecto dificulta la cooperación, la acción integrada y una visión común del proceso de securitización. Como resultado, el CRS sudamericano se aleja del objetivo de convertirse en una comunidad de seguridad y se hace más vulnerable a las interferencias externas debido a su incapacidad para gestionar las crisis a nivel regional.
Además de la investigación bibliográfica y documental, este estudio de caso incluyó entrevistas semiestructuradas con cinco especialistas en seguridad y defensa, tanto de civiles como de militares. Entre ellos se han seleccionado dos académicos civiles, profesores del Programa de Postgrado en Ciencias Militares (PPGCM) de la Escuela de Mando y Estado Mayor del Ejército de Brasil (ECEME), y tres oficiales superiores de las fuerzas armadas de distintos países sudamericanos (Brasil, Perú y Chile). Las entrevistas se realizaron por videoconferencia entre febrero y marzo de 2024, con el consentimiento de los participantes; fueron transcritas a partir de los audios y almacenadas en archivos de texto. La información obtenida ha sido utilizada para reforzar las evidencias recopiladas a través de la investigación bibliográfica y documental. Además, las entrevistas aportaron perspectivas diversas que contribuyeron de manera significativa al análisis de las tendencias actuales en el seno del CRS sudamericano.
La prospectiva aplicada a la construcción del escenario probable del CRS sudamericano se basó en conceptos extraídos de la metodología Silver Lining (Castillo, 2020). En primer lugar, se definió un periodo de cinco años, adecuado para analizar acontecimientos de corto plazo en el ámbito de las relaciones internacionales (Calduch, 1991, p. 15). Luego, se describió el panorama reciente de la UNASUR, para establecer el marco de la situación actual. En una tercera etapa, se identificaron eventos con probabilidad de ocurrir dentro del horizonte temporal fijado, que pudieran tener un impacto significativo en dicho contexto. Posteriormente, estos eventos o tendencias fueron analizados y corroborados mediante las opiniones de los expertos entrevistados. Finalmente, la combinación de estos eventos permitió delinear el escenario probable del CRS sudamericano para el periodo 2025-2030.
Geográficamente, este estudio se limitó al CRS sudamericano, conformado por los doce países independientes y el territorio de la Guayana Francesa. Temporalmente, esta investigación se extendió desde 2003, año en que se consolidó la teoría de los CRS2 hasta septiembre de 2024, cuando el candidato opositor Edmundo González fue evacuado con ayuda de España de su país y reconocido por Europa como presidente electo legítimo de Venezuela.
El Complejo Regional de Seguridad Sudamericano
Formación y características
Como la mayoría de las regiones formadas tras un proceso de descolonización, el CRS sudamericano comenzó como una formación conflictiva. En este sentido, los nuevos países independientes heredaron fronteras inestables y disputadas que dieron lugar a conflictos interestatales.
Según Buzan y Wæver (2003, p. 305), las principales guerras sudamericanas fueron la Guerra de la Triple Alianza (Brasil, Argentina y Uruguay contra Paraguay en 1865-70), la Guerra del Pacífico (Chile contra Perú y Bolivia en 1879-83), la Guerra del Chaco (Paraguay contra Bolivia en 1932-35), la Guerra de Leticia (Colombia contra Perú en 1932-3), las Guerras de Zarumilla, Paquisha y Cenepa (Perú contra Ecuador en 1941, 1981 y 1995, respectivamente) y la Guerra de las Malvinas (Argentina contra el Reino Unido en 1982).
Esta manifestación de conflictos armados demuestra que la región ha sido escenario de diferentes controversias interestatales. Además, aunque las principales guerras tuvieron lugar en el siglo XIX, el siglo XX también registró conflictos entre países sudamericanos. Más allá de los conflictos, las intensas rivalidades entre Estados caracterizaron a la región durante gran parte del siglo pasado, especialmente la tensión entre Venezuela y Colombia, Chile, Perú y Bolivia, Argentina y Chile, y Argentina y Brasil, esta última incluyendo la nuclearización de ambos países (Buzan y Wæver, 2003, p. 313).
Una particularidad sobresaliente del CRS sudamericano es la existencia de dos subregiones o subcomplejos bien diferenciados entre sí. Según Buzan y Wæver (2003, p. 264), este hecho podría llevar al error de dividir Sudamérica en dos complejos distintos, lo que no sería correcto debido a la intensa interconexión entre ambos subcomplejos.
El subcomplejo del Cono Sur reúne a las principales potencias del subcontinente e históricamente ha estado marcado por las rivalidades entre Brasil, Argentina y Chile. No obstante, a finales del siglo XX, todos estos países se convirtieron en Estados parte o asociados del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) y empezaron a evolucionar hacia una comunidad de seguridad (Buzan y Wæver, 2003, p. 317).
El factor decisivo para cambiar el comportamiento de los Estados del Cono Sur fue el acercamiento entre Brasil y Argentina a mediados de los años 1980. Económicamente, la cooperación entre ambos países allanó el camino para la creación del MERCOSUR. En el ámbito militar, se detuvieron los programas de armamento nuclear, se aplicaron medidas de confianza mutua y se produjo un cambio general en el pensamiento geopolítico (Buzan y Wæver, 2003, p. 322).
A diferencia del Cono Sur, el subcomplejo Norte-Andino no ha superado las disputas interestatales existentes. Según Buzan y Wæver (2003, p. 327), entre los problemas más graves de las últimas décadas se destacan el conflicto entre Perú y Ecuador en 1995, la codicia de Venezuela de la mayor parte del territorio de Guyana y la amenaza a los regímenes democráticos en la mayoría de los países de la subregión debido a la constante inestabilidad política.
Cadoná y Oliveira (2017, p. 256) coinciden con el análisis de Buzan y Wæver sobre el subcomplejo Norte-Andino y llaman la atención sobre la presencia de antagonismos políticos, territoriales y económicos que involucran a Colombia, Ecuador y Venezuela. Según los autores, estas animosidades latentes ponen en peligro la estabilidad regional.
Además de la inestabilidad regional, Villa y Pimenta (2016, p. 442) advierten que la subregión Norte-Andina experimenta una inestabilidad política que suele adquirir relevancia internacional. En este sentido, Fuccille y Rezende (2013, p. 83) resaltan el incremento de la presencia estadounidense en la subregión en las últimas décadas, cuyo resultado es un aumento aún más destacado de las rivalidades locales.
Fuente: adaptado de Buzan y Wæver (2003, p. 266).
Figura 2. Complejo Regional de Seguridad Sudamericano
El papel de Brasil como estabilizador hegemónico
A pesar de sus turbulentos orígenes debidos al proceso de descolonización, la ausencia de conflictos estatales y la relativa estabilidad del CRS sudamericano pueden atribuirse al papel de Brasil como estabilizador hegemónico. Tras obtener importantes ganancias territoriales a finales del siglo XIX y principios del XX, Brasil empezó a abogar por el statu quo y las soluciones diplomáticas a las disputas regionales. Esta postura brasileña ha evitado guerras de carácter revisionista y ha contribuido a la cooperación gradual entre los países sudamericanos (Buzan y Wæver, 2003, p. 313; Villa y Pimenta, 2016, p. 442).
Fuccille y Rezende (2013, p. 83) también reconocen que el carácter más estable de Sudamérica es el resultado del papel estabilizador hegemónico desempeñado por Brasil. Según los autores, la postura de Brasil tiene un mayor impacto en la estabilización regional que la propia penetración de Estados Unidos en la región. De acuerdo con Buzan y Waver (2003, p. 314), es importante comprender que Brasil (y Portugal antes de la independencia) creían tener un destino manifiesto3, por tanto, se comportaban de forma similar a Estados Unidos en la búsqueda de una salida al Pacífico. Esto llevó al país a expandirse hacia el oeste, aunque nunca se lograra el objetivo.
Habiendo alcanzado su máxima extensión a principios del siglo XX, Brasil pasó a considerarse un Estado satisfecho con todas sus fronteras demarcadas y reconocidas. Su inmenso territorio, unido a una población y a unas riquezas naturales apropiadas, explican la posición no beligerante de Brasil, que tanto ha influido en la estabilidad sudamericana (Aguilar y Mendonça, 2021, p. 167).
La razón por la que no se hace más hincapié en el papel de Brasil como líder regional es porque el espíritu de liderazgo de ese país es defectuoso. De hecho, existe una gran expectativa entre los países sudamericanos de que Brasil asuma el liderazgo del subcontinente. Sin embargo, esta expectativa suele ir acompañada de mucha frustración. Según Penna Filho (2013, p. 96), esto se debe a la excesiva cautela de la diplomacia brasileña, que suele ser extremadamente prudente ante los grandes desafíos sudamericanos. Por su parte, Buzan y Waver (2003, p. 310) corroboran la afirmación de Penna Filho que explica que la hegemonía regional de Brasil está afectada por la ambivalencia de su política exterior. En este sentido, la posición de ese país alterna entre ser miembro y líder de Sudamérica, por un lado y, por otro, ser una potencia global no regional cercana a Europa, Estados Unidos y en los últimos años a los BRICS4.
Clasificaciones del Complejo Regional de Seguridad Sudamericano
El CRS sudamericano es un caso muy especial en el mundo. En este sentido, aunque la región nunca ha sido una comunidad de seguridad, su historia ha estado marcada por un número muy reducido de guerras. Además, las guerras que tuvieron lugar en el siglo XX fueron mucho más limitadas y menos destructivas que las del siglo XIX (Buzan y Wæver, 2003, p. 304). Por ello, existen muchas críticas a la categorización propuesta por Buzan y Wæver, quienes consideran que el CRS sudamericano sería del tipo estándar (Fuccille y Rezende, 2013, p. 81).
Entre los autores que defienden la clasificación atribuida por estos autores en los primeros años del siglo XXI, se encuentra Senhoras (2010, p. 12), que explica que el CRS sudamericano se caracteriza por una multipolaridad estable o de baja presión. En este caso, el poder partiría de un núcleo duro conformado por Brasil y Argentina, y se extendería a lo largo de un círculo concéntrico cercano Chile, Perú, Colombia y Venezuela, y un círculo concéntrico lejano Paraguay, Bolivia, Ecuador, Guyana y Surinam.
A su vez, tras analizar eventos de las dos primeras décadas de este siglo, Fuccille y Rezende (2013, p. 84) consideran que ya existía un claro escenario de unipolaridad en Sudamérica, con predominio de Brasil. Dado que Brasil sería el actor centralizador en el subcontinente, los autores identificaron dos posibles tipos de CRS: el modelo estándar con un actor unipolar o el modelo centrado. Por lo tanto, para definir el tipo de CRS presente en Sudamérica, sería necesario definir si Brasil domina la dinámica de seguridad de la región.
En este sentido, Fuccille y Rezende (2013, p. 78) destacan dos factores que deberían tenerse en cuenta. El primero sería el protagonismo del país en la escena mundial, normalmente con la complacencia de Estados Unidos. Esto se manifiesta de forma muy clara, por ejemplo, en los foros que tratan del desarrollo sostenible, cambio climático y reforma de la gobernanza global. El segundo factor sería el papel centralizador de Brasil en relación con los dos subcomplejos sudamericanos: el Cono Sur y el Norte-Andino. De este modo, la capacidad brasileña de actuar como protagonista global y de centralizar las cuestiones de seguridad en toda Sudamérica convertiría al CRS Sudamericano en un modelo centrado.
Asimismo, los autores subrayan dos acontecimientos que respaldarían la categorización del CRS Sudamericano como modelo centrado: la creación de la UNASUR y, sobre todo, de su Consejo de Defensa; y la entrada de Venezuela en el MERCOSUR. En ambos procesos, Brasil tuvo que ejercer su hegemonía regional para integrar las perspectivas de los distintos países que componen la región (Fuccille y Rezende, 2013, p. 85). Sin embargo, estos autores también sostienen que, aunque centrado, el CRS sudamericano sería inestable debido a la vacilante actuación de Brasil como centro.
Por lo tanto, al analizarse el nivel de dominio de la principal potencia a mediados de la década de 2010, se puede observar que el CRS sudamericano había evolucionado de un modelo bipolar o multipolar estándar a uno de término medio entre el modelo unipolar estándar y el centrado, este último con Brasil como principal actor centralizador.
Del mismo modo, clasificar el CRS sudamericano en función del nivel de cooperación entre los Estados miembros tampoco es una tarea sencilla. No obstante, en este caso, existe una convergencia algo más clara entre los estudiosos en los primeros quince años de este siglo. En este sentido, los académicos solían clasificar los dos subcomplejos sudamericanos de forma diferente. En lo que concierne al subcomplejo del Cono Sur, Viana (2015, p. 32) sostiene que existía en ese momento un régimen de seguridad que avanzaba rápidamente hacia una comunidad de seguridad. Según el autor, esto se debe a que esta subregión estaría marcada por la creciente desecuritización y la integración cada vez mayor de sus Estados miembros.
Villa y Pimenta (2016, p. 443) son aún más asertivos al describir el subcomplejo del Cono Sur como una comunidad de seguridad. Los autores justificaban esta clasificación, afirmando que la convergencia de normas y la integración transnacional serían tan profundas en esta subregión que ya no existía ninguna posibilidad de resolver los conflictos mediante el uso de la fuerza.
Por otro lado, la gran mayoría de los autores considera que en la región Norte-Andina predominaba una formación conflictiva. Como tal, este subcomplejo se regiría por relaciones de enemistad y con una alta posibilidad de enfrentamiento entre sus miembros. Viana (2015, p. 33) destaca que la inestabilidad en esta subregión sería consecuencia de la debilidad de sus Estados, lo que contribuía a aumentar la vulnerabilidad internacional de estos países.
Por último, Viana (2015, p. 34) señala que los expertos preveían dos posibilidades para el futuro del CRS sudamericano en cuanto al nivel de cooperación entre sus Estados miembros. La primera sería la expansión del régimen o comunidad de seguridad a toda la región, cuyo núcleo residiría en las interacciones entre Brasil y Argentina. La segunda posibilidad sería la acentuación de las diferencias y la eventual ruptura de Sudamérica en dos CRS distintos.
El caso de la UNASUR
La implementación de la UNASUR
En comparación con otros proyectos regionales, la UNASUR es uno de los más exitosos en términos de cooperación sudamericana. Teniendo como precedente la Comunidad de Estados Suramericanos lanzada a principios de la década de 2000, la UNASUR se estableció en 2008 como una organización multidimensional para el diálogo, la consulta y la cooperación entre los doce países soberanos de Sudamérica: Argentina, Brasil, Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela (Sanahuja y Verdes-Montenegro, 2021, p. 1).
Según Rivera (2013, p. 302), el principal objetivo de la UNASUR era vincular los proyectos del MERCOSUR y de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) para proyectar a nivel regional una comunidad de seguridad. En este sentido, Villa y Pimenta (2016, p. 449) sostienen que una de las iniciativas más importantes de la UNASUR fue la búsqueda de la consolidación de una zona de paz en la región a través de la implementación del Consejo de Defensa Sudamericano (CDS).
Además, la UNASUR fue el foro regional elegido por los países sudamericanos para resolver cuestiones extremadamente delicadas. En 2008, la UNASUR fue capaz de solucionar pacíficamente una disputa entre Colombia, Ecuador y Venezuela sobre la invasión colombiana del territorio ecuatoriano para eliminar al número dos de las FARC, Raúl Reyes (Sánchez, 2019, p. 34). Más tarde, en 2010, la organización logró mediar y estabilizar una importante crisis política en Bolivia, que implicó la violencia provocada por grupos de explotación de gas contra la nacionalización del producto y el reconocimiento de Evo Morales como presidente (Villa y Pimenta, 2016, p. 450).
Sánchez (2019, p. 34) señala que el éxito de la UNASUR como organización regional sudamericana estuvo directamente vinculado al papel de liderazgo desempeñado por Brasil, que quiso afirmarse como potencia emergente en el contexto mundial. En este sentido, Fuccille y Rezende (2013, p. 88) destacan las principales ventajas de la UNASUR desde la perspectiva brasileña. Entre ellas, la cooperación para evitar el desbordamiento de amenazas no estatales como el narcotráfico hacia Brasil, la posibilidad de resolver disputas históricas que involucran los territorios de los países andinos, frenar los impulsos bolivarianos en la región y mantener alejadas de Sudamérica a las grandes potencias extrarregionales.
A lo largo de su existencia, la UNASUR logró fomentar una amplia cooperación entre los países sudamericanos en ámbitos como la energía, las infraestructuras, la sanidad, etc. Sin embargo, la cooperación en materia de defensa y seguridad fueron las que más avanzaron entre 2008 y 2017 (Sanahuja y Verdes-Montenegro, 2021, p. 2).
La cooperación en el ámbito de la defensa
Creado a finales de 2008, el CDS representó el hito más importante en la historia de la UNASUR. A través del CDS, los países de la UNASUR comenzaron a desarrollar una identidad sudamericana en materia de defensa y seguridad regional y, en consecuencia, avanzaron hacia una comunidad de seguridad (Rodrigues y Santos, 2019, p. 131).
Sin embargo, lograr el consenso para el establecimiento del CDS fue una tarea compleja. El factor decisivo para la creación de este consejo fue el cambio de postura de Argentina, que pasó de la desconfianza al apoyo explícito. Además, los argentinos se alinearon con Brasil, que defendía el CDS como plataforma de coordinación de las políticas de defensa. Frente a esta propuesta estaba el modelo venezolano, que abogaba por una alianza colectiva al estilo de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN). Al final, prevaleció el modelo defendido por Brasil (Frenkel y Comini, 2017, p. 1).
Teixeira Júnior y Silva (2017, p. 2) explican que el CDS es significativamente diferente de anteriores iniciativas de defensa y seguridad en el Continente Americano. A este respecto, la principal diferencia es el papel central desempeñado por Brasil. Anteriormente, los autores recuerdan que este país ya desempeñaba el papel de estabilizador hegemónico en Sudamérica mediante la defensa del statu quo y la mediación pacífica en los conflictos. Sin embargo, la puesta en marcha del CDS demostró la voluntad explícita y sin precedentes de Brasil de liderar las agendas de defensa y seguridad de todo el subcontinente.
Una vez establecido, las primeras cuestiones abordadas por el CDS fueron su propia institucionalización y la movilización de los recursos que le permitirían funcionar. Además, se definieron cuatro áreas de cooperación: políticas de defensa; cooperación militar, operaciones de paz y asistencia humanitaria; industria y tecnología de defensa; y formación y capacitación (Sanahuja y Verdes-Montenegro, 2021, p. 8).
En conjunto, estos cuatro ejes promovieron 156 actividades de cooperación con el propósito de consolidar la región como zona de paz, articular una identidad regional de defensa y seguridad, así como profundizar la cooperación sudamericana en general. Sanahuja y Verdes-Montenegro (2021, p. 8) señalan que el nivel de ejecución de estas actividades fue extremadamente alto, alcanzando el 92 % en 2013 y el 80 % en 2014. A partir de 2015, el éxito del CDS comenzó a disminuir al tiempo que se presentó el declive de la UNASUR, proceso que culminó en su paralización total entre 2017 y 2018.
En cuanto al cuarto eje temático, relativo a la formación y capacitación, la creación del Centro de Estudios Estratégicos de Defensa (CEED) en 2010 representó un gran avance. Además de desarrollar el pensamiento estratégico regional, el CEED también contribuyó a la coordinación y armonización de las políticas de defensa en los países de Sudamérica. Entre las cuestiones de defensa regional tratadas por el CEED, cabe destacar la geopolítica de los recursos naturales, considerados activos estratégicos y de interés común para los países miembros (Cadoná y Oliveira, 2017, p. 272; Rodrigues y Santos, 2019, p. 136).
Otra importante institución creada en el marco del CDS fue la Escuela Sudamericana de Defensa (ESUDE) en 2014. La estructura de esta consistía en una sede en la Secretaría General de la UNASUR, Quito, y cursos impartidos en varios países de Sudamérica, incluida una plataforma virtual (Cadoná y Oliveira, 2017, p. 273; Rodrigues y Santos, 2019, p. 137).
En este contexto, entre los años 2012 y 2017, la Escuela Superior de Guerra (ESG) impartió el curso avanzado de defensa sudamericana (CAD-SUR) en Brasil. Durante este tiempo, el CAD-SUR innovó al sentar las bases de un pensamiento estratégico y geopolítico sudamericano, con el objetivo de fortalecer la autonomía regional en materia de defensa y la cooperación entre las fuerzas armadas del subcontinente (Arredondo, 2017, p. 173). Sin embargo, esta iniciativa se perdió con la cancelación del curso en 2018 (ESG, 2024).
Otro punto central del CDS, que contó con un inmenso apoyo brasileño, fue la posibilidad de desarrollar una industria regional de defensa. Esa perspectiva brasileña buscaba la complementariedad de la cadena productiva asociada a la amplitud de escala. Sobre todo, Brasil veía en la cooperación industrial una forma de superar las potenciales carreras armamentísticas entre rivales históricos de la región (Rodrigues y Santos, 2019, p. 135). Por tanto, el CDS representó un avance inédito y muy significativo, especialmente en el ámbito de la defensa regional. Por primera vez en la historia, se contempló el desarrollo de un pensamiento estratégico sudamericano, se crearon instituciones de capacitación militar subcontinentales y se proyectó el fomento de una industria de defensa regional. Por ello, durante su existencia, se podría decir que el CDS fue el consejo más exitoso de la UNASUR.
La cooperación en el ámbito de la seguridad
En el contexto de la UNASUR, en complemento al CDS, fueron creados dos consejos que tratan prioritariamente sobre la seguridad: el Consejo Sudamericano contra la Delincuencia Organizada Transnacional (CSDOT) y el Consejo Sudamericano sobre el Problema Mundial de las Drogas (CSPMD). La creación de estos consejos permitió al CDS mantener su enfoque en cuestiones más relacionadas con la defensa regional y evitó el aumento de la securitización de problemas relacionados con la seguridad pública, pues esto no implicaba el uso de las fuerzas armadas de los países constituyentes.
En lo que respecta al CSDOT, su estatuto y su plan de acción fueron aprobados para un periodo de cinco años, entre 2013 y 2017. Tras discusiones lideradas mayoritariamente por Argentina y Colombia, el plan de acción fue articulado en tres ejes: seguridad ciudadana, justicia y coordinación de las acciones contra la delincuencia organizada transnacional. En conjunto, los tres ejes contaban con 30 “retos estratégicos” y 137 acciones que debían llevarse a cabo (Sanahuja y Verdes-Montenegro, 2021, p. 12).
Otro rasgo endógeno de la UNASUR fue la búsqueda de la separación entre la delincuencia transnacional y el problema de la producción y el consumo de drogas. El principal objetivo de esta solución era no criminalizar a las poblaciones locales de los países andinos, cuyo consumo de hojas de coca forma parte de sus hábitos cotidianos. Por esta razón, el CSPMD se creó de forma separada del CSDOT. El objetivo del CSPMD era coordinar la lucha contra la producción y la cadena comercial de los narcóticos, incluyendo su cultivo, tráfico y delitos conexos como el blanqueo de dinero (Martínez y Lyra, 2015, p. 681).
Así como el CSDOT, el CSPMD también se estructuró a lo largo de tres ejes: promover estrategias, planes y mecanismos de cooperación para enfrentar integralmente el narcotráfico; construir una identidad sudamericana que respete las características nacionales y subregionales para enfrentar el problema; y fortalecer las relaciones de amistad y confianza a través de la cooperación institucional en el tema, basadas en el diálogo y la búsqueda de consensos (Martínez y Lyra, 2015, p. 681).
En cuanto a los resultados del CSDOT y del CSPMD durante el periodo en que estuvieron activos, es muy importante darse cuenta de que la cultura política sudamericana, ya sea por razones históricas o políticas, es muy sensible a cualquier amenaza a la soberanía y a la injerencia extranjera en los asuntos internos de los países. Por esta razón, existe una tendencia para tratar las cuestiones de seguridad pública a nivel nacional, aunque estos problemas sean de naturaleza transnacional. Por lo tanto, a diferencia del CDS, esta sensibilidad sudamericana ha afectado parcialmente al éxito de ambos consejos vinculados a la seguridad (Sanahuja y Verdes-Montenegro, 2021, p. 12).
El debilitamiento de la UNASUR
La caída y posterior desintegración de la UNASUR tuvo varias razones. Entre ellas, cabe destacar cuatro en particular: la injerencia estadounidense, la deserción colombiana, la ideologización política de la organización y la falta de liderazgo brasileño.
En primer lugar, la injerencia estadounidense y la deserción colombiana están directamente relacionadas. Sanahuja y Verdes-Montenegro (2021, p. 9) señalan que las constantes ausencias de Colombia desde 2013 han despertado desconfianza en los demás Estados miembros. Al mismo tiempo, Colombia buscó un acercamiento con la OTAN a través de un programa de cooperación, apoyó la iniciativa estadounidense de crear el Centro Regional de Estudios Estratégicos de Seguridad (CREES) y sugirió la creación de un foro de defensa en el marco de la Alianza del Pacífico5.
Rodrigues y Santos (2019, p. 140) están de acuerdo con este análisis de Sanahuja y Verdes-Montenegro y afirman que, una vez confirmada su entrada como socio global de la OTAN, Colombia abandonó definitivamente la UNASUR. Se puede deducir, por tanto, que el fortalecimiento del CRS Sudamericano iba en contra de los intereses de Estados Unidos, que prefería mantener bajo su esfera de influencia a su mayor aliado en el subcontinente.
La siguiente razón fue la ideologización política de la UNASUR. Esto se hizo evidente durante el mandato de Ernesto Samper como secretario general de la organización (2014-2017). Este periodo coincidió con el agravamiento de la crisis y la perpetración de diversas violaciones de los derechos humanos en Venezuela. En este contexto, la incapacidad de la dirección de la UNASUR para adoptar una postura crítica respecto a Venezuela chocó con la postura de los principales presidentes sudamericanos, pertenecientes al espectro político de centro-derecha. Entre ellos, Michel Temer en Brasil y Mauricio Macri en Argentina (Sánchez, 2019, p. 35).
Siguiendo con la ideologización política de la UNASUR, cabe recordar la resistencia de la organización a aprobar al nuevo secretario general en 2017, el argentino Octavio Bordón. Nombrado por el presidente pro tempore de la UNASUR, Mauricio Macri, el nuevo secretario general tenía como encargo incrementar el comercio exterior regional, atraer inversiones directas y avanzar en proyectos de infraestructura alineados con la agenda de integración regional. No obstante, debido a la oposición venezolana, no se alcanzó el consenso para la aprobación de Bordón (Barros y Gonçalves, 2021, p. 5).
Descontentos con la parálisis de la UNASUR y su posición ideológicamente favorable a Venezuela, Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Perú se unieron a Colombia y suspendieron su participación a principios de 2018 (Barros y Gonçalves, 2021, p. 7). Esta decisión también se debió a la cuarta razón del declive de la UNASUR, que fue la falta de liderazgo brasileño.
En realidad, el declive del liderazgo brasileño en Sudamérica comenzó bajo el gobierno de Dilma Rousseff (2011-2016) y se agravó con los gobiernos posteriores de Michel Temer (2016-2018) y Jair Bolsonaro (2019-2022). Según Aguilar y Mendonça (2021, p. 174), el desinterés brasileño fue fundamental para la desintegración de UNASUR. Rodrigues y Santos (2019, p. 139) corroboran esta aseveración. Los autores subrayan que la crisis político-institucional brasileña durante el gobierno de Dilma Rousseff generó un vacío de poder tanto en la UNASUR como en el CDS, quedando a la deriva.
Sin embargo, Barros y Gonçalves (2021, p. 15) defienden que el golpe definitivo de Brasil contra la UNASUR ocurrió en 2019. En esa ocasión, Brasil tuvo la oportunidad de reorientar la UNASUR de acuerdo con su propósito inicial, ya que el país tendría la presidencia pro tempore del bloque. Sin embargo, este decidió retirarse oficialmente de la organización.
Con el fracaso de la UNASUR, Chile y Colombia intentaron llenar el vacío dejado por Brasil y lideraron los esfuerzos para crear una nueva organización regional que excluyera la participación del gobierno de Maduro: el Foro para el Progreso de América del Sur (PROSUR). Sin embargo, el PROSUR fue incapaz de sustituir a la UNASUR por varias razones, entre ellas por la falta de mecanismos institucionales, la carencia de un presupuesto adecuado y el declive del papel de liderazgo de Brasil, que continúa siendo fundamental para integrar los esfuerzos de ambos subcomplejos sudamericanos (Barros y Gonçalves, 2021, p. 14).
Tendencias del Complejo de Seguridad Sudamericano
Tras el análisis del Complejo Regional de Seguridad Sudamericano (CRS), con énfasis en el papel de la UNASUR en la defensa y la seguridad regional entre 2008 y 2017, esta investigación examina las principales tendencias y plantea un escenario probable de dicho complejo, de acuerdo con los conceptos descritos en la metodología de este artículo.
El panorama actual de la UNASUR
En mayo de 2023, cinco años después de la desintegración de la UNASUR, Brasil volvió a buscar el protagonismo y a abogar por el regionalismo sudamericano. Para ello, el gobierno del presidente Lula da Silva reunió a los líderes de todos los países sudamericanos en la capital brasileña y constituyó el Consenso de Brasilia.
Entre los principales puntos acordados durante el Consenso de Brasilia, los presidentes reafirmaron su compromiso de mantener a Sudamérica como una zona de paz y cooperación; coincidieron en que la integración regional es necesaria para hacer frente a las amenazas comunes y para mantener los regímenes democráticos locales; reconocieron que el subcontinente debe buscar la cooperación, regional como forma de proyectarse globalmente, y se comprometieron a crear un grupo de trabajo para evaluar los antiguos proyectos de cooperación regional, con el fin de proponer un nuevo modelo adaptado a la situación actual (MRE, 2023).
Paralelamente al Consenso de Brasilia, Brasil y Argentina anunciaron su regreso a la UNASUR en un intento por reactivar este proyecto regional. Aún más importante fue el regreso de Colombia a este bloque en diciembre de 2023, que culminó con la reunión del consejo de delegados en Brasilia. En esa ocasión, los cancilleres de los Estados parte iniciaron el planeamiento de la reactivación de la UNASUR (Cancillería, 2023).
De las cuatro razones que llevaron al fracaso de UNASUR, explicadas anteriormente, este nuevo movimiento hacia la integración regional, materializado por el Consenso de Brasilia y la reactivación del bloque, evidencia acciones que buscan solucionar aspectos relativos a tres de ellas: la injerencia estadounidense, la deserción colombiana y la falta de liderazgo brasileño.
Concretamente, en el caso de la UNASUR, el regreso de Colombia a la organización puede considerarse el hecho más relevante, puesto que de esta manera se acerca más a la región y se aleja de la influencia estadounidense. Según Guevara (2019, p. 303), esto es fundamental porque reduce el uso que Estados Unidos hace del país andino como contención estratégica de Brasil. A través de este mecanismo, la gran potencia mundial sería capaz de vigilar e interferir en las acciones brasileñas, utilizando a Colombia como rimland6.
No obstante, todavía no hay indicios de que la nueva UNASUR vaya a estar libre de ideologización política. De hecho, la alineación de los gobiernos de izquierda y centro-izquierda facilitó la reactivación de la organización, a la que todavía se resisten gobiernos de derecha y centro-derecha como los de Uruguay, Paraguay y Ecuador.
En este aspecto, Ochoa, M. (comunicación personal, 9 de marzo de 2024) señala que los países sudamericanos son muy propensos a cambios políticos drásticos, que tienen un gran impacto en la dinámica regional. Según el entrevistado, la falta de compromiso con los organismos regionales, especialmente cuando éstos han sido creados por gobernantes del espectro político contrario, dificulta sobremanera su supervivencia a largo plazo.
Por ello, aún es demasiado pronto para afirmar que la UNASUR podrá recuperar su importancia. Más precipitado aún es pretender que cualquier otro organismo regional sea capaz de reconstruir, en el corto y medio plazo, una estructura regional de seguridad similar a los extintos CDS, CSDOT y CSPMD.
Eventos fundamentales con impacto en la seguridad regional
Desde hace algunos años, se han presentado tres situaciones relevantes en Sudamérica que pueden incidir en las tendencias respecto al futuro de la seguridad regional. La primera hace referencia a la posición actual de Argentina con el liderazgo del presidente Javier Milei. En este sentido, en lugar de buscar la convergencia con Brasil en el escenario mundial, como ha sido el caso en las últimas décadas, Argentina ha adoptado posiciones bastante diferentes a las de su principal vecino sudamericano. El caso más llamativo se produjo cuando, después de que Brasil patrocinara la entrada de Argentina a los BRICS, durante la XV Cumbre del bloque en 2023, el presidente Milei desistió de que su país ingresara al club de los emergentes en enero de 2024 (Optenhogel, 2024, p. 88).
La petición del gobierno de Milei a la OTAN para que Argentina se convirtiera en socio global de la organización fue tan significativa como su renuncia a formar parte de los BRICS. Sin embargo, Bosworth (2024, p. 1) considera que si se aprueba la solicitud de Argentina, ésta sería más simbólica que práctica. Esto se debe a que el país no sería un miembro oficial y no estaría cubierto por el pacto de defensa colectiva de la organización. Además, el autor argumenta que, a pesar de fomentar la entrada de nuevos socios globales en el bloque, tanto los Estados Unidos como la OTAN entienden que se trata de un cambio de posición temporal por parte de Argentina, que difícilmente se mantendrá una vez finalizado este gobierno.
El segundo evento es el referéndum venezolano de 2023 sobre la región de Esequibo, en el cual hubo una victoria contundente de los que apoyan la anexión de esta parte de Guyana a Venezuela. Esequibo se corresponde con dos tercios del territorio total de la excolonia británica y es manifiestamente rico en petróleo. Según Martínez (2020, p. 102), esta reivindicación es una medida populista del presidente Maduro, que intenta unir al pueblo venezolano en torno a una causa común. De producirse, este enfrentamiento podría tener consecuencias severas, ya que Guyana ha otorgado concesiones de exploración petrolífera en las zonas en disputa a empresas privadas estadounidenses como Exxon Mobil.
La tensión en la región del Esequibo evidencia, sobre todo, la actual dificultad de Brasil a la hora de asumir un papel protagonista en la seguridad regional. Si, por un lado, el hecho de ser uno de los pocos líderes sudamericanos capaces de dialogar con Nicolás Maduro convirtió al presidente Lula en un mediador natural de este conflicto, por otro lado, las acciones concretas de Brasil han sido poco significativas.
De acuerdo con Burges (2024, p. 50), Brasil se ha limitado a reposicionar unidades militares en la frontera con Venezuela, impidiendo el uso de su territorio e infraestructuras en caso de invasión venezolana de Esequibo. Además, el autor afirma que la indulgencia brasileña con los excesos del gobierno venezolano afecta directamente la credibilidad de Brasil como mediador regional. Como consecuencia de la falta de confianza en Brasil, Guyana acabó invitando abiertamente a Estados Unidos a establecer una base militar en su territorio (Burges, 2024, p. 51).
El tercer evento, y quizá el más significativo, fueron las elecciones presidenciales venezolanas de julio de 2024. Consciente de su obligación como líder regional, y en coordinación con Colombia, Brasil tomó la iniciativa en la mediación entre el gobierno de Maduro y la líder opositora María Corina Machado. Sin embargo, el régimen bolivariano de Venezuela se negó a discutir los resultados de las elecciones, ampliamente cuestionados por la oposición y gran parte de la comunidad internacional (Braun y Prazeres, 2024).
Como consecuencia, la crisis derivada del proceso electoral venezolano desbordó el subcontinente sudamericano y se extendió a la Unión Europea (UE) y a la Organización de los Estados Americanos (OEA). En lo que respecta la UE, el candidato opositor Edmundo González fue evacuado a Madrid en un avión fletado por las Fuerzas Armadas Españolas (Vega, 2024). Más allá de la evacuación, en gestos simbólicos durante el mes de septiembre de 2024, tanto el Parlamento Español como el Parlamento Europeo reconocieron oficialmente a González como presidente electo de Venezuela (Casqueiro y Hermida, 2024; Ayuso, 2024).
En el ámbito de la OEA, Estados Unidos y diez países latinoamericanos7 condenaron el proceso electoral venezolano. Además de las palabras de condena, este grupo de países estudian medidas concretas respaldadas por la OEA para evitar el aumento de las violaciones de los derechos humanos como consecuencia de la represión por parte del actual gobierno (United States Department of State, 2024). Por tanto, además de poner en cuestionamiento la capacidad regional para resolver conflictos, la internacionalización de la crisis venezolana ha permitido una injerencia cada vez mayor de potencias extrarregionales en la región.
El futuro del Complejo Regional de Seguridad Sudamericano
Los tres eventos mencionados tienen en común el hecho de que Brasil ha intentado, sin éxitos concretos, actuar como líder regional. Asimismo, a pesar de la resistencia del gobierno brasileño a condenar abiertamente el régimen bolivariano de Venezuela durante los últimos dos años, Brasil adoptará probablemente una postura oficial mucho más crítica respecto al mandato de Maduro 2025-2030. Esto se debe a que el país ha impuesto la presentación de actas electorales oficiales como condición para reconocer la victoria del actual presidente, lo que ha sido denegado por el gobierno venezolano (Braun y Prazeres, 2024).
Precisamente, por no disponer de un régimen democrático reconocido por los demás países de la región, Venezuela está suspendida del MERCOSUR desde agosto de 2018 (Jesús y Cardoso, 2019, p. 237). De forma análoga, Gomes, T. (comunicación personal, 20 de febrero de 2024) y Franchi, T. (comunicación personal, 27 de febrero de 2024) sostienen que el régimen bolivariano de Maduro estaría impedido para integrarse en cualquier otro mecanismo regional de seguridad. Además, Gomes subraya que los regímenes autoritarios tienden a distanciarse de organismos multilaterales que son críticos con su gobierno. Por esta razón, Franchi cree que Venezuela está sufriendo un proceso de “cubanización” o aislamiento severo. El motivo es que Venezuela sería una verdadera “isla” en el subcontinente, completamente desvinculada de los países vecinos.
Incapaz de revertir el proceso de “cubanización” venezolana y ante el actual desinterés de Argentina por los organismos regionales, Brasil se aleja de su ambicioso reto de unir bajo su liderazgo los subcomplejos Norte-Andino y del Cono Sur (G. Dias, comunicación personal, 27 de febrero de 2024). Sin un claro protagonismo de Brasil, Vidal, R. (comunicación personal, 13 de marzo de 2024) argumenta que el CRS sudamericano se debilita por no conseguir que los países de la región persigan objetivos comunes.
Considerando este contexto, en términos del nivel de dominio de la principal potencia, la tendencia es que el CRS sudamericano se caracterice en los próximos años más como un CRS estándar unipolar, bajo un liderazgo vacilante y poco efectivo de Brasil, que como uno centrado.
En este sentido, incluso África meridional, considerada por Buzan y Wæver (2003, p. 55) como un CRS estándar unipolar, ha sido capaz de coordinar acciones significativas en el ámbito de la seguridad y la defensa bajo el liderazgo de Sudáfrica. Un ejemplo reciente fue el despliegue de la Misión de la SADC en la República Democrática del Congo (SAMIDRC) en diciembre de 2023, que consistió en una fuerza de intervención regional compuesta por 5000 militares para apoyar a las tropas de la ONU y a las fuerzas armadas locales en la lucha contra los grupos rebeldes hostiles en la región oriental de este país (Tchinhama et al., 2024, p. 70; ONU, 2024). Por lo tanto, se podría decir que este CRS estándar unipolar, debido al liderazgo efectivo de Sudáfrica en materia de seguridad y defensa ejercido a través de la SADC, se encuentra actualmente más cerca de un CRS centrado que el de Sudamérica.
Sin embargo, a pesar de que la situación venezolana está propiciando una dinámica en el subcomplejo Norte-Andino, cada vez más diferenciada de la del subcomplejo del Cono Sur, la tendencia es que los subcomplejos sudamericanos no se vayan a fragmentar en dos CRS distintos. Esto se debe a que Colombia ha participado más en la dinámica regional sudamericana, estableciendo un puente directo con Brasil y el Cono Sur. En este sentido, es probable que Brasil apoye una eventual candidatura de Colombia a los BRICS, ocupando el lugar anteriormente asignado a Argentina (Bosworth, 2024).
En cuanto al nivel de cooperación entre países, la tendencia es que ambos subcomplejos sudamericanos sigan presentando distintas clasificaciones. En el subcomplejo Norte-Andino, es probable que el presidente Maduro mantenga viva la posibilidad de un conflicto armado con Guyana por la región del Esequibo, como una forma de tratar de canalizar la opinión pública interna a favor de este objetivo, apoyado por la mayoría de la población venezolana. Este comportamiento impedirá que el subcomplejo Norte-Andino evolucione hacia un régimen de seguridad, permaneciendo como una formación conflictiva.
A su vez, las diferentes posiciones de Brasil y Argentina en el escenario internacional probablemente restringirán que el Cono Sur se consolide como una comunidad de seguridad. Sin embargo, también es poco probable que la subregión retroceda en términos de seguridad regional, ya que Brasil y Argentina, a pesar de sus actuales diferencias ideológicas y políticas, siguen cooperando. La mejor prueba de ello es que, tras la expulsión del cuerpo diplomático argentino de Venezuela, el presidente Milei pidió a Brasil que asumiera el control de las instalaciones diplomáticas argentinas y que representara los intereses de su país en Caracas (Braun y Prazeres, 2024). Así, el subcomplejo del Cono Sur debe permanecer como un régimen de seguridad más avanzado o como una comunidad de seguridad no consolidada.
Por lo tanto, teniendo en cuenta el escenario actual y el impacto de estos tres eventos destacados en la dinámica regional, se puede concluir que el restablecimiento de un proyecto regional de seguridad es inviable a corto plazo. Como resultado, en esta década de 2020, la seguridad regional continuará marcada por una severa asimetría entre los subcomplejos Norte-Andino y Cono Sur y por su vulnerabilidad, careciendo de cooperación, de acciones integradas y de una visión común de los procesos de securitización.
Conclusiones
De acuerdo con la teoría de los Complejos Regionales de Seguridad, propuesta por la Escuela de Copenhague, Sudamérica es considerada un CRS autónomo. De este modo, el subcontinente sería el nivel más adecuado para tratar los problemas de seguridad y las posibles crisis que afecten a los distintos países de esta región.
Sin embargo, a lo largo de la historia, Sudamérica ha sido incapaz de establecer proyectos regionales de seguridad para gestionar crisis a nivel subcontinental. En este sentido, una excepción a la norma ha sido la UNASUR, entre 2008 y 2017, que contó con tres consejos dedicados a la defensa y seguridad regional: CDS, CSDOT y CSPMD. No obstante, en los últimos años, se observa que la seguridad regional sudamericana se ha deteriorado ante un supuesto debilitamiento del CRS sudamericano.
Teniendo en cuenta este contexto, el objetivo de este artículo ha sido analizar la dinámica actual y presentar las principales tendencias en el contexto del CRS de la región, con el soporte de esta teoría. En este sentido, esta ha proporcionado la delimitación y las herramientas para el estudio, la caracterización y la clasificación del CRS sudamericano, permitiendo analizar su dinámica actual y sus tendencias para los próximos años.
Tras un exhaustivo análisis, este estudio ha llegado a las siguientes conclusiones:
El CRS sudamericano se ha debilitado desde mediados de la década de 2010, lo que se ha manifestado en la extinción de los consejos de la UNASUR dedicados a la defensa y la seguridad regionales. En este contexto, se puede considerar que el CRS sudamericano ha perdido las características de uno centrado y se comporta actualmente como uno estándar unipolar, con Brasil como líder oscilante.
Además, el subcomplejo Norte-Andino sigue caracterizándose como una formación conflictiva, con un alto nivel de rivalidad y tensión entre sus miembros. La tendencia es que el comportamiento de Venezuela, bajo el control de un régimen bolivariano, impide cualquier avance en esta región en términos de seguridad regional.
A su vez, las diferentes posiciones de Brasil y Argentina en el escenario internacional no deben hacer retroceder al subcomplejo del Cono Sur en materia de cooperación, ya que ambos países siguen cumpliendo sus compromisos y colaborando en situaciones más delicadas. Sin embargo, sin una cooperación plena y sin procesos comunes en materia de securitización, la subregión no alcanzará el estatus de comunidad de seguridad consolidada.
De esta forma, teniendo en cuenta los resultados presentados, la proposición inicial o hipótesis se ha reformulado:
El restablecimiento de un proyecto regional de seguridad efectivo en Sudamérica es inviable a corto plazo. La ausencia de dicho proyecto dificulta la cooperación, la acción integrada y una visión común del proceso de securitización entre los países de la región. Como consecuencia, en esta década de 2020, el CRS sudamericano tiende a seguir inestable e incapaz de gestionar las crisis a escala regional, manteniéndose vulnerable a las injerencias de las grandes potencias extrarregionales.
