PAPEL Y POTENCIALIDADES DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LA COOPERACIÓN EURO-LATINOAMERICANA. EL CASO DE LA COMUNIDAD ANDINA

Role and potential of civil society in EU-Latin American cooperation. The case of the Andean Community

Erli Margarita Marin Aranguren
Universidad Externado de Colombia

Erli Margarita Marín Aranguren
MA en Relaciones Internacionales, University of Wollogang. Master en Estudios Políticos de la Universidad Javeriana. Docente e investigadora del Centro de Investigaciones y Proyectos Especiales de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia.

Fecha de recepción: octubre 2 de 2012
Fecha de aceptación: febrero 4 de 2013

Resumen

La actual crisis económica y financiera global, que se vive de manera especial en Europa, exige miradas creativas para el abordaje de una nueva arquitectura de la cooperación al desarrollo y de las relaciones euro-latinoamericanas.

Este artículo analiza la ayuda oficial al desarrollo en la relación Unión Europea - América Latina, estudia las dinámicas que se han adelantado con la Comunidad Andina y explora la inclusión y exclusión de las organizaciones de la sociedad civil en los temas cruciales de la subregión. En este marco, se ahonda en promoción de la buena gobernanza, los derechos humanos y la democracia, propósitos comunes para Estados y sociedades civiles de uno y otro lado del Atlántico. Al final, se destacan los desafíos que deben considerarse en la nueva programación, donde ya se vislumbra que América Latina cobra un nuevo protagonismo y las entidades sin ánimo de lucro se empoderan más allá de las denuncias.

Palabras clave: Comunidad Andina, Sociedad Civil, Cooperación, Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD).

Abstract

The current global financial and economic crisis, which has a specially affect in Europe, needs a creative overview in order to address the new architecture of development cooperation and the relationships between Europe and Latin America.

This paper analyses the Official Development Aid (ODA) between the European Union and Latin America. Specifically, this paper studies the dynamics that have been developed with the Andean Community, exploring the inclusion and exclusion of civil society organizations that work within pivotal issues for the sub-region. Through this framework, this paper develops in-depth the promotion of good governance, human rights and democracy, that are common goals for States and civil societies in both sides of the Atlantic. Finally, this paper highlights the challenges that must be considered in the new Regional Strategy, where it is already evident that Latin America is a new protagonist, and the civil society organizations are empowered as development actor's beyond as only a denunciators.

Key words: Andean Community, Civil Society, Cooperation, Official Development Aid (ODA).

Introducción

Cuando se piensa en términos de cooperación, se tiende la mirada hacia la Unión Europea (UE) por cuanto ella otorga el 55% de la ayuda al desarrollo que se concede en todo el mundo¹; pero con la crisis económica y financiera² -que se esparce por el globo- es preciso analizar escenarios, actores y roles en la nueva arquitectura de la cooperación internacional³. Más allá del análisis de los instrumentos y las modalidades que se despliegan, de manera general, con América Latina y el Caribe (ALC) y, puntualmente, con la Comunidad Andina (CAN), la pregunta que centra este trabajo focaliza la inclusión y exclusión de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) ¿Cuál es el rol de estos nuevos agentes en las dinámicas de cooperación al desarrollo y, de manera precisa, sus potencialidades en la cooperación euro-latinoamericana?

Aquí se sostiene que si bien la sociedad latinoamericana es bastante heterogénea⁴, a pesar de las muchas coincidencias en historia, idioma e idiosincrasia, se ha organizado institucionalmente en redes que superan las fronteras estatales y, en las relaciones biregionales no solo tiene un rol más activo sino que logra incidir en los temas de la agenda como un nuevo actor empoderado que promueve la buena gobernanza, los derechos humanos y la democracia en aras de lograr la cohesión social.

Estos temas son cruciales en la subregión que conforma la CAN, pero también en toda ALC y, ahora, con la crisis financiera se abren nuevos desafíos tanto en este lado del hemisferio como en el Viejo Mundo, y de manera concreta en la UE. Por eso, el rol de las sociedades civiles de uno y otro lado del Atlántico cobra un nuevo protagonismo y las entidades sin ánimo de lucro⁵ (ESL) se empoderan más allá de las denuncias. Mucho más cuando ALC se erige como escenario para la recuperación de la crisis global.

Para argumentar esta visión, en primera instancia, se hace una aproximación conceptual a algunos términos que deben ser puntualizados. En segunda instancia, se hará una reflexión del escenario donde se construye la nueva arquitectura de la cooperación, que exhorta a la integración, retoma la cooperación Sur-Sur y llama a la cooperación triangular para trabajar en temas comunes de uno y otro lado del Atlántico. En tercera instancia, se focaliza el juego de las organizaciones de la sociedad civil en la relación euro-latinoamericana, en el marco de la vigente Estrategia Regional (2007-2013) y del ampliado Plan de Acción (2013-2015). Especialmente, el rol en el Programa Indicativo Plurianual con la subregión andina, en tanto concreción de la ayuda técnica y financiera que se brinda a través la Oficina de Cooperación de la Comisión Europea (EuropeAid) y las Delegaciones de la Unión Europea. En cuarta instancia, se esbozarán algunas consideraciones que marcan desafíos para la región y la subregión de cara a la cooperación en la crisis económica y financiera que ya se expande por el mundo.

Conceptos sobre los cuales se requieren precisiones

Antes de entrar en la discusión central de este documento, es preciso aclarar algunos conceptos que suelen ser operativos y por ello mismo tienden a diluir la importancia de uno de los nuevos agentes de la cooperación internacional. Son tres los conceptos: sociedad civil global (que involucra a la sociedad civil andina y la europea), redes transnacionales de defensa y empoderamiento. No son los únicos noveles agentes que entran a figurar en la cooperación internacional, pero sí requieren de un empoderamiento (tercer concepto).

Para el primer concepto quiero señalar el dinamismo que impulsa mayores investigaciones desde la óptica de la sociedad civil global⁶ (SCG). Si bien el espacio de la sociedad civil es institucionalizado y politizado, en los términos de Cohen y Arato (2002, p. 54), conserva autonomía y solidaridad ante la economía y el Estado modernos. No por ello desaparecen los conflictos. Lo que es más, las sociedades civiles se pueden caracterizar con pluralidad de formas y heterogéneas, en términos estructurales y sociales. De hecho, la multiplicidad de definiciones revela esta circunstancia en la interacción local y global, pero cada vez más glocalmente. Por eso, para Cohen y Arato (2002), representa "una dimensión del mundo sociológico de normas, papeles, prácticas, relaciones, competencias y formas de dependencia o una forma particular de ver este mundo desde el punto de vista de la construcción de asociaciones conscientes y de la vida asociativa".

Para precisar el término SCG, aquí se retoma a John Keane (2008, p. 60), quien la entiende como "un espacio autónomo dentro del cual los individuos, grupos y movimientos pueden organizarse de manera efectiva y maniobrar en escala mundial para deshacer y transformar las relaciones de poder existentes". Bien, ese espacio no es territorializado. Más que eso, lo que debe entenderse es que hay más referentes que el Estado nacional y, por lo tanto, ámbitos diversos donde se hace política. Luego, se descubren espacios interconectados que trascienden las fronteras. Así las cosas, se puede anotar que la SCG más que presentar alternativas homogenizadoras, lo que revela es un entramado de redes con múltiples nodos y cargada de tensiones propias de una globalización desde arriba⁷, donde se medita, discute y negocia.

En este marco, con distintos ámbitos y niveles, emerge una sociedad civil regional que puede ser descrita como bisagra, que también invita a análisis transdisciplinarios. De hecho, la UE reconoce que los conceptos cambian con el tiempo y por eso en la arena internacional hay ajustes que involucran a las OSC, sean estas nacionales, regionales o globales, en dinámicas diversas. Inicialmente la aproximación fue amplia y descriptiva, sobre la base del concepto acuñado en el Comité Económico y Social Europeo (CESE), y ajustado a la Comunicación 194 de 2006 de la Comisión Europea. Hoy ha establecido un compromiso específico en la Comunicación 492 de 2012. Y allí incluye "todas las estructuras no estatales, sin ánimo de lucro, ni partidarias y no violentas, a través de las cuales las personas se organizan para alcanzar objetivos e ideales comunes, ya sean políticos, culturales, sociales o económicos".

En América Latina, las OSC jugaron un rol importante en la transición a la democracia y hoy discuten y ponen en marcha estrategias alternativas en aras de una igualdad de oportunidades, el fortalecimiento de capacidades y el reparto equitativo en el uso y acceso de los recursos, pues en lo corrido del siglo XXI se ha reprimarizado la economía. Las OSC son críticas frente al agotamiento y desgaste de los recursos naturales, a la degradación ambiental y a la profundización del esquema de desigualdades sociales⁸. Respecto a la sociedad civil andina y la Comunidad Andina, por ahora solo se anota que son construcciones sociales que se constituyen mutuamente; entonces, desde la perspectiva de los social constructivistas⁹, lo interesante son las relaciones sociales con los otros. En este caso, no solo en los espacios institucionales intracomunitarios sino también en los extracomunitarios. Más allá, la relación de las diversas organizaciones andinas con las europeas, en particular, y con el resto de la SCG (en redes transnacionales). En principio, en el rol para la integración y como legitimadora de un proceso que marque un rostro social para la subregión.

El segundo concepto es el acuñado Keck y Sikkink (2000): Redes transnacionales de defensa, que son espacios políticos, donde actores que parten de posiciones distintas negocian, formal o informalmente, el significado social, cultural y político de su empresa conjunta. En su estudio demuestran que las redes¹⁰ participan simultáneamente en la política nacional e internacional y se nutren de una variedad de recursos. Luego, son formas de organización que se caracterizan por patrones de comunicación e intercambio voluntarios, recíprocos y horizontales.

El tercer concepto es empoderamiento. Este es relativamente nuevo y está muy relacionado con la noción de poder. No obstante, no se confina solamente al poder

sobre recursos (físicos, humanos, financieros), ideas, creencias, valores y actitudes. Existen otros tipos de ejercicio del poder como, por ejemplo, el poder para hacer una cosa (un poder generador de posibilidades y acciones); el poder que envuelve el sentido de que el todo es mayor que las partes, especialmente cuando un grupo enfrenta los problemas de manera conjunta (por ejemplo, hombres y mujeres deseosos de iniciar un emprendimiento económico)" (Crespo et al., 2007, p. 3).

En un sentido amplio, es la expansión de la libertad de escoger y de actuar. De manera concreta, y parafraseando a Ferguson (1998), es un proceso político y material que aumenta el poder del individuo y del grupo, su resistencia y su capacidad de actuar. Luego, el principal reto, según Crespo (2007) es "luchar contra la pobreza y transformar las relaciones de dominación que han conllevado a que ciertos sectores sociales tengan menos oportunidades que otros para conducir su vida".

De manera general, los dos primeros conceptos no son tan polisémicos. Más que un problema semántico es un problema lingüístico que se diluye en tanto este agente se empodera (tercer concepto), se vuelve proactivo y participa como ser social y político. Precisamente, la nueva apuesta de la UE para sus relaciones exteriores.

Nueva arquitectura de la cooperación internacional: modalidades y compromisos

La realidad es que la cooperación ha cambiado. Hoy es más que capital físico en términos de ayudar a los pobres para que aumenten producción industrial. Las relaciones paternalistas y jerárquicas están en desuso. Se aboga por una cooperación no atada, donde los diferentes actores ya negocian casi que cara a cara y las organizaciones no gubernamentales de desarrollo se apartan del asistencialismo, cada vez son más críticas (Tassara, 2012a) y proactivas o propositivas. Los cambios se han acentuado en lo corrido del presente siglo, no solo con nuevos agentes-donantes sino también con una agenda diferente, precisamente que integra demandas de los antiguos y nuevos donantes y también de los socios (antiguos receptores). Las OSC son agentes de desarrollo y, por lo menos en el discurso, es claro que hay un amplio consenso respecto a la reducción de la pobreza y el desarrollo social¹¹.

Los actores/agentes tradicionales, los Estados nacionales, gestaron este y otros consensos internacionales en las cumbres temáticas de la ONU, donde el Foro Económico Mundial¹² busca un crecimiento robusto de la economía. En aras de darle un rostro social a la globalización también plantearon el Pacto Mundial¹³, en el que se establecieron los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)¹⁴ para erradicar la pobreza en el 2015¹⁵. Con la nueva arquitectura, la cooperación se ha orientado hacia los países de renta baja o menos favorecidos (Sanahuja, 2010, p. 2). En estas decisiones han participado las OSC porque

los actores de la cooperación ya no son únicamente los estados nacionales, sino también los gobiernos subestatales (municipios, provincias, departamentos, etc.), las organizaciones de la sociedad civil, los centros de investigación y el sector privado" (Tassara, 2012a, p. 16).

Ahora bien, también debe considerarse el contexto geográfico, puesto que las asimetrías entre el norte y el sur han estado bien marcadas. Las huellas trascienden, en términos políticos, si se plantea un nuevo orden económico, toda vez que el desarrollo se convierte en la filigrana de la cooperación que se opera mediante programas¹⁶ para mejorar las condiciones sociales¹⁷ de los sectores menos favorecidos. De ahí que los debates ideológicos permanecen en la arena política y los efectos de algunas decisiones cobran precio en los bienes públicos internacionales¹⁸. Entonces, temas como el cambio climático, la estabilidad financiera, el conocimiento, que antes parecían etéreos, hoy tocan a la puerta en la primera luz del día. Y como decía Kofi Annan (Kaul et al., 1999), ni los Estados nacionales, ni los mercados ni los individuos solos los pueden proteger. Se requiere de la cooperación de todos y cada uno.

De eso se trata la nueva doctrina o nueva arquitectura de la cooperación al desarrollo:

por una parte, a los objetivos de coordinación, armonización y alineamiento de los donantes para mejorar los resultados de las intervenciones y, por otra, al incremento del diálogo y participación con los socios, o receptores en la conceptualización más tradicional, para la apropiación y sostenibilidad de los beneficios" (Martín, 2008, p. 2).

De allí que una reflexión sobre la cooperación euro-latinoamericana precise plantear el papel y las potencialidades de la SCG. En realidad, en el cambio de siglo, se intensificó el debate en torno a la efectividad de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD). Los neoliberales en un extremo y las OSCG¹⁹ en el otro. Para los primeros, era imprescindible fomentar sus políticas y por ello siempre condicionaron la ayuda al cumplimiento del Consenso de Washington. Para las segundas, fue un reto que asumieron de manera proactiva y creativa. Tassara (2012a, p. 50) destaca la concepción participativa del desarrollo, el partenariado, y la preocupación por la creación de capacidades. El sustrato del debate es la idea de desarrollo, por eso para los neoliberales la fuente de recursos para el desarrollo habrá de provenir del comercio y la inversión extranjera, y la AOD tiene un rol subsidiario.

Y con ese enfoque se manejan las relaciones entre Europa y América Latina, con más ahínco en el último quinquenio de siglo XX, desde el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)²⁰. En esa labor, la UE ha mantenido un liderazgo²¹, a pesar de que entre sus instrumentos de cooperación aún conserva las donaciones monetarias ligadas a la compra de alimentos. Tassara (2012b) recuerda que con el ingreso de Portugal y España a la Unión, se fortaleció la cooperación con los países de América Latina. No obstante, entre académicos y políticos se extiende la percepción de que la UE "ha defraudado la expectativas de ayuda económica, compromiso político y acceso al mercado de los países latinoamericanos" (Freres & Sanahuja, 2006, p. 4).

En realidad, desde Consenso de Monterrey (2002) los donantes han reorientado la AOD hacia los países más pobres; es decir, los Países Menos Adelantados (PMA) y los Países de Renta Baja, según la clasificación del Banco Mundial y de la ONU. De modo que, como lo indica Sanahuja (2010), eso significa reducir la ayuda que se dirige a Países de Renta Media (PRM), y especialmente a los de renta media-alta. De manera concreta, a los de América Latina y el Caribe (ALC). Otros consideran, más bien, que se ha pasado de una política de ayuda a una política de desarrollo (Martín, 2008). Todo indica que solo hay un cambio de lenguaje y entonces, de la ayuda al comercio para obtener crecimiento económico se pasa a la ayuda a la inversión, pero sin cambiar de paradigma.

Como quiera que sea, entre las dos regiones ha existido una relación que se remonta a la conquista del Nuevo Mundo, pero desde la estructuración de la estrategia para las relaciones con América Latina, adoptada por el Consejo de la UE, en 1994²², es cuando puede hablarse de una decisión específica para con la región²³. Esta se concreta solo en 1999, cuando se establece la "Asociación estratégica entre la UE y los países de ALC²⁴ ", en Río de Janeiro, y se institucionalizan las cumbres birregionales: primera en Río de Janeiro (1999), segunda en Madrid (2002), tercera en Guadalajara (2004), cuarta en Viena (2006), quinta en Lima (2008), sexta en Madrid (2010) y la séptima en Lima (noviembre de 2012). Adicionalmente se adelantan diálogos institucionalizados o no (interparlamentario, interinstituciones regionales, Grupo Río, Asociación UE-ALC, lucha contra las drogas); regionales (CAN, Mercosur, Centroamérica) y, bilaterales (México, Chile y Brasil).

No puede desconocerse la firma de los primeros acuerdos marcos de cooperación que, con la Comunidad Andina y Centroamérica, adelantó²⁵ la hoy UE. Estos fueron el telón de fondo para la revisión de su política hacia América Latina, que mantuvo a la región en un lugar periférico del conjunto de sus relaciones exteriores.

Lo concreto es que la relación subregional UE-CAN ha pasado por diversas etapas, ajustadas a los cambios políticos-sociales, y hoy tienden a consolidarse en la relación entre los dos bloques regionales. Básicamente, se guía por

los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y por el Consenso Europeo sobre el Desarrollo. Dicha política tiene como prioridades la reducción de la pobreza, el desarrollo económico y social y la inserción progresiva y armoniosa de los países en desarrollo en la economía mundial" (Delegación de la Unión Europea en Perú, 2010, p. 5).

No obstante, los debates sobre la eficacia de la ayuda siguen en la palestra. Altamann y Rojas (2010) recuerdan que las relaciones entre la UE y ALC nacen de los partidos políticos y que estos están debilitados en ambas regiones. Luego, hoy hay desconfianza que se acrecienta en tiempos de crisis. Por ejemplo, para la UE un medio adecuado para lograr la inserción armoniosa y progresiva de los países en desarrollo, en la economía, es la integración regional; por eso ha sido eje de su política de cooperación. Aun así, en América Latina la integración ha hecho crisis, a pesar de contar con esquemas de larga trayectoria²⁶. Autores como María Carmela Julio consideran que se hace necesario replantear la estrategia de apoyo prointegracionista, orientándola hacia nuevas dimensiones. El apoyo, en el caso de la CAN, debe verse "como una forma de racionalizar las intervenciones que den solución a los problemas de desarrollo económico y social y de pobreza" (Julio, 2009, p. 408).

Ello implica, dejar de lado la pretensión, como lo recomienda Grabendorfff (Julio, 2009, p. 407), de ver a la CAN con estructuras como las de la UE. Más aun, cuando hay autores como Quindimil (Tremolada, 2012, p. 25) que sostienen que el sistema de la CAN es el "más innovador, cohesionado y eficaz del continente". Sin duda, se requieren transformaciones, como también es necesario mantener algunas dinámicas. Julio (2009, p. 407) destaca el apoyo en proyectos de cooperación que se despliega con las diferentes OSC, y los programas dirigidos a los pequeños microempresarios, como Al-In-vest²⁷. Por su parte, Sanahuja (2010) subraya la reciente apropiación por parte de universidades latinoamericanas del programa América Latina-Formación Académica (ALFA). En el siguiente apartado de este escrito se volverá sobre programas y proyectos que han sido exitosos. Muy especialmente, los orientados a la construcción de capital social. Autores como Altamann y Rojas (2010) insisten en la urgencia de que más actores estén involucrados en el establecimiento de agendas y que tanto la sociedad civil como los académicos estén presentes en los debates y búsquedas de opciones de política pública. Una de las discusiones que se recoge desde las consultas de 2008, para presentar posición conjunta de ALC en ACCRA. Precisamente, en la Agenda de Acción de ACCRA, se logra establecer un compromiso para la triangulación, el reconocimiento de la cooperación sur-sur para la mayor efectividad de la ayuda y el desarrollo de capacidades para las OSC que son reconocidas como actoras del desarrollo por derecho propio.

Como se ha indicado, en lo esencial, la UE ha mantenido la estrategia. Claro, existen estrategias regionales²⁸ y subregionales que se concretan en las cumbres pero, como indica Sanahuja (2010), es importante desarrollar una estrategia más profunda que lo comercial, de modo que se considere la gestión de los bienes públicos internacionales (recursos naturales, entre otros) y se avance en la "regionalización desde abajo, mediante la creación de redes regionales de la sociedad civil, que puedan participar activamente en el proceso" (Sanahuja, 2010, p. 28). Sin duda, apuntando más a disminuir la desigualdad, por ser esta la debilidad latinoamericana. Para ello, habrá que trabajar en la inclusión social y con coherencia de políticas que apoyen los derechos humanos, la democracia y la buena gobernanza. De este modo se puede alcanzar la cohesión económica y social que tanto requiere la subregión para posicionarse en tiempos de crisis económica y financiera.

Lo cierto es que ni en la región ni en la subregión puede hablarse de una cohesión económica y social. De hecho, el nuevo mapa político latinoamericano muestra un buen número de actores emergentes, como lo son los pueblos indígenas, que son excluidos del proceso de toma de decisiones. Algunos autores, un poco más optimistas, llegan a hablar del espacio que están pidiendo las emergentes clases medias (Altamann & Rojas, 2010, p. 9) en el entendido de estar en medio de una revolución de clases medias en la región.

No falta quienes destacan las bondades de la diplomacia y el sinnúmero de cumbres a las que asisten presidentes y ministros de la región, luego de las cuales hay declaraciones de voluntad política que pocas veces llegan a concretarse. De hecho, los problemas siguen siendo los mismos y la brecha en términos de inequidad sigue presentándose. Las OSC siguen escépticas sobre la ayuda. En un estudio adelantado por el Centro de Investigaciones Sociológicas para la Fundación Carolina (Ximénez, 2010), se revela desconfianza en los resultados prácticos de las cumbres donde se fijan los derroteros para la cooperación, y piden centrar las decisiones en el ámbito territorial aun reconociendo que la pobreza y la desigualdad siguen entre las prioridades globales.

Uno de los factores que ha tenido mayor incidencia en la nueva arquitectura de la cooperación es la aparición de donantes emergentes²⁹, que también se han convertido en operadores. A través de ellos, cobran importancia otras modalidades de cooperación. "La cooperación Sur-Sur ha resurgido con fuerza y la cooperación triangular viene creciendo en importancia", reconoce Ignacio Suárez (Alonso et al., 2011) al tiempo que anota que esta puede contribuir a identificar posibles sinergias que permitan una mejor articulación. No obstante, estudiosos de la cooperación internacional, como José Antonio Alonso (2011), reconocen el poco consenso sobre el concepto de cooperación triangular, y anotan el impulso que le imprimió el Proceso de Heiligendamm (2007-2009)³⁰, por cuanto señaló "la necesidad de mejorar la calidad y la eficacia de la cooperación para el desarrollo, incluyendo explícitamente la cooperación Sur-Sur y comprometiéndose con la aplicación de la Agenda de Acción de ACCRA" (Alonso et al., 2011, p. 16).

Con estas dos modalidades se abre paso a la asociación efectiva entre los actores, puesto que se trabaja sobre la premisa de la horizontalidad (Marín & Buchelli, 2010). Definitivamente es una nueva manera de pensar la política, donde Estados nacionales discuten con OSC en aras de comprender mejor el alcance y las potencialidades de estas dos modalidades. Para ello, en la CAD se estableció un Grupo de Tareas sobre Cooperación Sur-Sur, que fue promovido por PRM³¹, pero donde también tomaron asiento donantes tradicionales, miembros de la sociedad civil y del mundo académico y, agencias regionales y multilaterales. Adicionalmente, merece destacarse la labor de la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB)³² que es referente en el impulso, seguimiento y desarrollo de estas dos modalidades que hoy lideran la ayuda internacional.

Respecto a la cooperación triangular, José Antonio Alonso (2010) señala una potencialidad que se deriva de la capacidad para hacer posible la puesta en marcha de intervenciones que en la cooperación bilateral resultaban imposibles, con beneficios complementarios y mitigación de comportamientos no deseados. Aun así, se precisa rendición de cuentas para lograr transparencia.

Una vez consideradas estas dos modalidades, con sus limitaciones y potencialidades, se abre una oportunidad en las relaciones bi-regionales. No solo se continúa brindando cooperación sino que mediante estas modalidades se facilita que los PRM ofrezcan servicios y know how a sus similares y a países en menor grado de desarrollo. En realidad, con deficiencias en salud, enseñanza primaria universal, reducción de la pobreza extrema, mortalidad materna y sostenibilidad ambiental, como lo señala Tassara (2011), es bien difícil que un país como Colombia cumpla con los ODM. No obstante, hay experiencias de buenas prácticas que bien pueden servir de ejemplo en otras latitudes.

Antes de pasar a la siguiente instancia, es indispensable retomar el IV Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda, realizado en Busan, 2011, pues para las OSC se dio un retroceso respecto a los adelantos de París y ACCRA. Para las OSC, los donantes se apartan del derecho al desarrollo y se focalizaron en un crecimiento económico impulsado por el mercado. Esta situación las llevó a plantear el Consenso de Cebú en la que acordaron crear una nueva plataforma para replantearse sus misiones y tareas a la luz de la Alianza de Busan para una Cooperación al Desarrollo Eficaz sobre el eje de construir un entorno propicio y habilitante para que se promocio-nen los derechos básicos para la sociedad civil³³.

El juego de las osc en la relación euro-latinoamericana

La tercera instancia de este artículo precisa el juego de las OSCG en la relación euro-latinoamericana. Lo primero que debe anotarse es que entre los estudiosos de las ciencias sociales, América Latina es un caso especial dado el éxito logrado por las OSCG en la denuncia a las violaciones de derechos humanos y lo ha logrado gracias a la integración en redes transnacionales en la defensa.

Un acercamiento a la relación euro-latinoamericana permite descubrir robustas interacciones en una red con nodos-complejos³⁴ no solo interconectados al interior sino en interacción global. Precisamente, la UE ha adquirido competencias de actor global porque es líder en el reconocimiento de nuevos agentes, pone en valor el diálogo y propende por una gobernanza multinivel.

Desde la Comisión Europea se juega un papel activo para apoyar a las OSCG. No hay estatus consultivo, hay un registro voluntario que permite conocer con quién se interactúa, en qué temas y quién recibe recursos. Luego el nuevo compromiso (ya mencionado), no es sino una respuesta renovada para trabajar en la integración que promueve la UE y en los temas comunes de la agenda. Si bien no hay una sola voz desde las OSC, la Dirección General para el Desarrollo y la Cooperación (EuropeAid) y la Oficina Europea de Coordinación Humanitaria (ECHO), trabajan programas y proyectos con OSC como socios porque les ayudan a garantizar la eficacia en la ayuda, facilitan la participación ciudadana y la gobernanza. De hecho, una red como la Asociación Latinoamericana de Organizaciones de Promoción (ALOP) es un interlocutor privilegiado en la UE.

Lo que es más, hay programas de cooperación (AL Invest, Alure, Urbal, Alfa, Alban, Obreal, @lis, Eurosocial) que ponen en contacto a la sociedad civil de la unión con la andina. Redes, ONG, sector académico, cámaras de comercio, asociaciones, fundaciones, entre otros, se dan cita en eventos³⁵ donde discuten los asuntos que les son comunes y presentan alternativas de abordaje en términos de políticas públicas. Tassara (2011) señala que programas como Urbal,

[...] abren caminos innovadores para ampliar la cohesión social e impulsar el desarrollo local y, al mismo tiempo, representan una hipótesis de "mestizaje" entre la clásica cooperación Norte-Sur y la novedosa cooperación Sur-Sur, creando espacios novedosos para intercambios entre las colectividades locales y las OSC del Norte y del Sur del planeta" (p. 431).

De manera puntual, solo en 2005 se desarrolla el "Primer Foro de Sociedad Civil sobre las relaciones UE-CAN" que se estableció como espacio de intercambio abierto de opiniones y experiencias sobre temas como cohesión social, integración regional, derechos humanos, democracia y medioambiente. Después, en el contexto de lo que inicialmente fue el Acuerdo de Asociación Económica UE-CAN, se realizaron cuatro foros más. Simultáneamente, se llevaba a cabo el proyecto SOCICAN (Acción con la Sociedad Civil para la CAN) que buscaba crear una red de diálogo. Durante las negociaciones, las rondas fueron cerradas, pero siempre existió un "cuarto de al lado", en el que se informaba de los avances. Ante esta situación el CESE, que reúne a parte de la sociedad civil europea, elaboró un dictamen sobre la relación. Por su parte, la Confederación Europea de Sindicatos y el Consejo Consultivo Laboral Andino, órgano que representa a los trabajadores andinos en la CAN, hicieron una declaración para que se tuvieran en cuenta las asimetrías entre las regiones y se trabajara con especial énfasis en los temas comunes.

Actualmente hay todo tipo de percepciones sobre el Acuerdo Comercial Multipartes Colombia, Perú y la Unión Europea³⁶. Por ejemplo, la Sociedad de Agricultores de Colombia considera que tuvieron la oportunidad de negociar sus cartas, y los acuerdos son satisfactorios. Una posición distinta tiene la Asociación Nacional de Productores de Leche que, para algunos, fue la gran perdedora. Para otros, la competencia por venir puede ayudar a desarrollar el potencial de estos mercados. Para analistas como Dieter Wolfram (2011), el acuerdo "no solo hace pocas modificaciones o cambios sustanciales del status quo, sino que pone las preferencias comerciales existentes sobre una base más estable".

Una red que desde finales de los años noventa promueve el debate en torno a las relaciones de cooperación de la UE con AL e identifica temas de acción colectiva entre ONG de los dos continentes es ALOP. Esta red, que es apoyada en pares como Cordaid, ICC y Trocaire, coordina el Observatorio Social de las Relaciones UE-AL. A la par, adelanta debates, foros y talleres³⁷ en los que se discuten políticas de desarrollo y cooperación, y además se hacen publicaciones³⁸ desde la perspectiva de las OSC.

Pero si se puntualiza en la CAN, los proyectos que se han desarrollado con recursos de la UE son bastantes³⁹ (sobrepasan los 80 millones de euros, desde 2006 al 2013). Aquí se quieren destacar algunos como: Apoyo a la Prevención de Desastres en la CAN (PREDECAN); andestad, en materia de estadísticas; el Apoyo a la CAN en el área de las drogas sintéticas (DROSICAN); Integración Económica Regional (INTERCAN), SOCICAN, antes mencionado. Del programa Indicativo Regional 2011- 2013, se destaca el proyecto de Apoyo a la Cohesión Económica y Social (CESCAN), con dos fases (una concluida y la otra en ejecución). Me referiré al primer⁴⁰ y último⁴¹ proyecto, por considerarlos ejemplos en términos de democracia y por ende de buenas prácticas de gobernanza.

El PREDECAN, que fue culminado en 2009, y requirió de una inversión total de 12.4 millones de euros (9.4 provenientes de la UE). Fue una iniciativa diseñada y ejecutada para mejorar los servicios en el área de gestión del riesgo en la subregión andina, a través del fortalecimiento de políticas nacionales, de instituciones y de la coordinación de actividades en estas áreas. De esta manera se buscaba contribuir a la reducción de la vulnerabilidad de las personas y bienes expuestos a los peligros y riesgos naturales y a promover el desarrollo sostenible.

Inicialmente se trabajó con entidades gubernamentales para conocer de primera mano el estado de arte en el tema y los proyectos o políticas nacionales en curso, e intercambiar saberes sobre el estado y las perspectivas de gestión de desastres en los países andinos. Luego, adelantaron visitas para hacer una revisión geográfica de las zonas de riesgo y de la mano con autoridades locales, OSC, se trabajó con equipos técnicos en diversas áreas (ej. comunicación y educación) para sensibilizar a las comunidades, identificar prioridades e iniciativas.

Paralelamente, se trabajó en el fortalecimiento de sistemas y políticas nacionales de prevención y atención de desastres. Sobre el conocimiento de los riesgos, y también de las respuestas que cada Estado está en capacidad de proveer. Para ello, se elaboraron guías metodológicas y prácticas que incorporan la gestión del riesgo en la ordenación territorial, planificación del desarrollo general y setorial. Además, se hicieron varias publicaciones⁴² donde se sistematizaron las experiencias locales exitosas. También se desarrollaron herramientas electrónicas el Portal GeoRiesgo, la Red de Bibliotecas Virtuales para la Prevención y Atención de Desastres (Red Biva-PAD) e inventarios de desastres históricos.

El atlas de las dinámicas naturales y humanas de los países andinos es uno de los logros que más se destacan junto con la creación de la Red Andina de Universidades que trabajan el tema de la gestión del riesgo y cambio climático, donde intervienen más de 30 universidades y centros de investigación de los países andinos. Es una instancia que fomenta la docencia y la investigación, se constituye en instrumento de representación colectiva ante organismos internacionales y contribuye a la integración, al trabajar en campos comunes.

Para fortalecer la capacidad de los participantes en la gestión de riesgos, en cada país de la subregión se escogió un municipio, para asistirlo técnicamente y actualizar, sistematizar, divulgar inventarios de actores y normativas. Se les apoyó en la concertación, formulación, divulgación de los planes nacionales, regionales, locales o sectoriales de prevención y atención de desastres. Los Patios, Norte de Santander, fue el caso colombiano.

El segundo proyecto es CESCAN, que propende por la formulación de una política pública que posibilite la cohesión económica y social en la región, para ello se formuló y desarrolló el proyecto Modelos de desarrollo rural con enfoque territorial en países de la CAN (MDRT), 2009-2011. Se convirtió en "una plataforma de aprendizaje regional, valoración de instrumentos de política, reflexión sobre las nuevas visiones de la ruralidad y diseño de propuestas de política de desarrollo rural territorial para construir procesos de cambio más coherentes y sistémicos" (SGCAN, 2011).

Para su implementación, en cada uno de los países de la CAN, se eligieron algunas zonas (la Gran Tierra de Los Lípez, en Bolivia; el sur del departamento de Tolima, en Colombia; el Cantón de Nabón, en Ecuador, y los distritos de Juli y Pomata en la Provincia de Chu-cuito, en Puno, Perú.), donde RIMISP⁴³ adelantó estudios y procesos participativos, para apoyar la incorporación de la dimensión cultural en sus planes y así propender por un desarrollo rural con enfoque territorial.

De esta manera, un Grupo ad hoc de Desarrollo Rural sub-regional⁴⁴ trabajó en las directrices del proyecto. Se apoyaron en un Grupo de Trabajo Nacional, que luego respaldó la implementación en el país. Con el apoyo de un Comité de Gestión Territorial, se seleccionaron zonas desarrollar pilotos y allí se generaron espacios y dinámicas de articulación horizontal y vertical entre los actores locales clave. También se contrataron de equipos profesionales multidisciplinarios para brindar la asistencia técnica para la construcción participativa de productos y procesos diversos como: mapas de potencialidades, mapas de actores, planes de desarrollo concertado, inventarios de activos culturales; y se formularon propuestas orientadas a la valorización de la dimensión cultural, entre otros.

En las experiencias piloto adelantadas se trabajó con alianzas público-privadas y se establecieron redes que si bien aportaron en el éxito del proyecto, realmente posibilitaron el empoderamiento de las OSC para la formulación y gestión de planes y programas. Ahora bien, de los resultados del proyecto se identificaron elementos que permitieron delinear la estrategia sub-regional de desarrollo rural que más tarde se aprobó como Estrategia Andina de Desarrollo Rural.

Cabe anotar que, en el marco del proyecto MDRT "se promovieron encuentros, intercambios, la formación de redes, talleres y pasantías para el desarrollo de capacidades. Asimismo, se dedicaron recursos humanos y materiales para establecer una red virtual, denominada Red de Territorios Rurales, que facilitó el intercambio de información y favoreció la generación de una Comunidad Virtual entre los participantes del proyecto" (SGCAN; 2011). Debido a que estas actividades promueven un cambio sustantivo en las relaciones urbano-rurales del continente que generan desigualdad, este proyecto se presenta como una buena práctica que puede ser replicada en cooperación triangular.

Los dos proyectos seleccionados, que se desarrollaron en el marco de la Estrategia Regional Andina 2007-2013, involucran temas transversales como los derechos, el medio ambiente, la buena gobernanza y la democracia con participación de las OSC. Abarcan dos de los tres sectores que en la estrategia se consideraron fundamentales: integración y cohesión económica y social. Todavía se avanza en la segunda fase de esta última, pero sin duda ya se ha logrado incrementar el atractivo de la CAN para la inversión extranjera directa. Con la apuesta de la región en la extracción intensiva de recursos naturales, resta considerar si se cumple con el incremento en la generación de empleo, la inclusión social y la disminución de la brecha entre ricos y pobres.

De cara a un futuro inmediato con ámbitos inciertos

Hace un par de años, un analista registraba: "las relaciones UE-AL han estado dominadas por el peso de los tópicos y la omnipresencia del voluntarismo y las buenas intenciones" (Malamud, 2010). Otro un investigador no dudaba que muchos de los programas y proyectos desarrollados en la región andina se han adelantado gracias a la cooperación de la UE (Molano, 2007). Evidentemente, ello no ha cambiado. Ya se veía que casi el 80 por ciento de los recursos de PREDECAN fueron de esa fuente y respondieron al inminente riesgo de la subregión. El segundo, CESCAN, tiene un alto grado de voluntarismo pero las autoridades no logran concretar el respaldo con presupuesto para construir una visión común que posibilite el sentido de pertenencia. En muchas ocasiones, hay restricciones al trabajo de las OSC y poca o nula financiación, por eso el proyecto Modelo de Desarrollo Rural, que hace parte del proyecto de CES-CAN, se erige como evidencia y se convierte en referente para nuevas intervenciones con inclusión social. Lo cierto es que el desarrollo de las OSC latinoamericanas se dio en un contexto de contraposición al Estado (autoritario) y de denuncia por la violación de los derechos humanos, pero hoy -cuando se saben actores del desarrollo por derecho propio- desarrollan más actividades de incidencia. Esto les implica ser más profesionales, participativas y proactivas en el ciclo de las políticas públicas.

Esta capacidad de las OSC, unida a la facilidad que desarrollan para trabajar en red, se convierte en el valor agregado que está buscando la UE, bien sea para cooperar directamente con ellas, con los Estados nacionales o con la subregión en cualquiera de las modalidades de financiamiento.

Ahora bien, casi todos los países de la región son PRM comprometidos en cooperación sur-sur y ansiosos de conservar los beneficios de la cooperación de la UE. Luego, es la oportunidad para ver en su interior las fortalezas de las organizaciones locales y regionales, para compartir el know-how adquirido y darle continuidad al fortalecimiento institucional que incluye un entorno propicio para construir capital social. La clave ha de estar en la innovación social y en ser estratégicos como país, sub-región y región, dada la riqueza en biodiversidad. Sin duda, la gestión de los bienes públicos debe considerar a las comunidades de base. El accountability social, la supervisión a la coherencia de políticas y la promoción y supervisión de la responsabilidad social de las multinacionales son inherentes a las OSC que meditan, comentan y negocian.

Las nuevas políticas de cooperación y desarrollo y la crisis financiera hacen que los recursos de ayuda disminuyan, pero la nueva arquitectura de la cooperación -en la que la UE ha sido líder- abre las puertas para ver a las OSC y a la CAN como socios. Este ente supranacional no puede quedarse al margen.

Una lección que se debe aprender de la UE es que ella se erigió como Global Player con las competencias que le da su sociedad civil. Ahora, en un contexto de crisis financiera y con un acuerdo de asociación negociado, es el momento de complementariedades entre iguales, de adoptar agendas sociales que permita una recuperación de la estabilidad financiera y una transformación mutua, precisamente apoyadas en sus OSC que presentan el sentir del hombre de a pie.

Pie de página

¹Para ampliar la información al respecto, sobre todo en lo referente al Consenso Europeo de Desarrollo (C46 de 24.2.2006).
²Comenzó con el estallido de la burbuja inmobiliaria en Estados Unidos (2007-2008) y ahora tiene a Europa en una gran turbulencia. Básicamente es una crisis de deuda soberana que debe ser vista desde múltiples perspectivas: macroeconómica, financiera, política, fiscal (Forero: 2011, pp. 112-119).
³Para una breve historia de la cooperación al desarrollo ver en Tassara (2012a).
⁴No hay una construcción de identidad y hay multiplicidad de voces.
⁵En este artículo se usa indistintamente el término entidades sin ánimo de lucro y organizaciones de la sociedad civil. Ellas se comportan como nodos en las redes transnacionales, término que será definido más adelante. Y este nuevo concepto se presentan indistintamente como sociedad civil global.
⁶Algunos autores, como Peter Newell (2000), se refieren a los actores no estatales para ampliar la paleta de agentes que intervienen en los asuntos como el cambio climático. Otros, como Peter Willets (1999), se refieren a actores transnacionales para superar las limitantes de la mirada estado-céntrica del sistema internacional. También hay quienes como Andrés Serbin (Podestá, et ál., 2000), prefieren hablar de sociedad civil transnacional. En este artículo se usarán indistintamente como sinónimos junto con organizaciones de la sociedad civil, entidades sin ánimo de lucro y redes transnacionales.
⁷Connota la imposición, donde la deliberación ha estado ausente y la exclusión impide que algunos puedan trazar sus propios cursos de vida.
⁸En América Latina, en general, se reforzaron las exportaciones basadas en recursos naturales y se ha registrado un avance insuficiente en cuanto a reducción de la pobreza. De hecho, es una de las regiones más inequitativas del mundo (Sanahuja, 2010, p. 4). Colombia no se aparta de este cuadro, pues al decir del expresidente Alvaro Uribe Vélez "estamos sentados en una mina de oro" (Bonilla, 2011, p. 46).
⁹Alexander Wendt es el teórico más representativo en la disciplina de las relaciones internacionales.
¹⁰Entre los principales actores están "1] las organizaciones internacionales y nacionales no gubernamentales de investigación y defensa; 2] los movimientos sociales locales; 3] las fundaciones; 4] los medios de comunicación; 5] las iglesias, los sindicatos, las organizaciones de consumidores y los intelectuales; 6] partes de organizaciones intergubernamentales regionales e internacionales, y 7] partes de las ramas ejecutiva o legislativa de los gobiernos" (Keck & Sikkink, 2000, p. 27).
¹¹Precisamente el Objetivo 8 del Pacto Mundial es fomentar la asociación mundial para el desarrollo. Justo el único objetivo que no registra indicador temporal, en la esperanza de estarlo alcanzando. No obstante, las estadísticas de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) hacen pensar que aún hay mucha tarea por desarrollar.
¹²También conocido como Foro de Davos (1999).
¹³Promueve el diálogo social sobre la base de 10 principios en áreas relacionadas con los derechos humanos, el trabajo, el medio ambiente y la transparencia.
¹⁴Son ocho: Erradicar la pobreza extrema y el hambre, educación universal, igualdad entre los géneros, reducir la mortalidad de los niños, mejorar la salud materna, combatir el VIH/Sida, sostenibilidad del medio ambiente, fomentar una asociación mundial.
¹⁵Los ODM se plantearon para el 2015, es decir falta un par de años y, como lo señala Tassara (2011, p. 421), "los avances hacia el logro de los ODM están amenazados por varios factores. Entre ellos: un crecimiento económico lento, o incluso negativo; la posible reducción de los fondos provenientes de los países donantes; y la disminución de las oportunidades comerciales para los países en desarrollo".
¹⁶Los enfoques basados en proyectos están quedando atrás porque "debilitan las políticas y las instituciones públicas y tienden más a reflejar las prioridades del donante que las del receptor" (Sanahuja, 2010, p. 7).
¹⁷Precisamente por eso el Informe Pearson fue titulado "El desarrollo, trabajo común".
¹⁸Aquellos que una vez producidos están disponibles para todos sin posibilidad de exclusión.
¹⁹Criticaban la excesiva orientación de los donantes y el carácter vertical de la misma. Señalaban la limitada participación que se otorgaba a las organizaciones de la sociedad y por ende el limitado diálogo, lo que derivaba en ausencia de apropiación por parte de los receptores de la ayuda y en últimas el fracaso de intervenciones en las que se invertían importantes montos. Mostraron la falta de coherencia entre las políticas económicas y las de desarrollo (Tassara, 2012a).
²⁰Dando forma al siglo XXI. La contribución de la cooperación al desarrollo" fue el documento de la OCDE en el que se planteó por la lucha contra la pobreza.
²¹Conserva liderazgo tanto en lo referente al porcentaje del PIB dedicado a la AOD como en la orientación de las políticas y enfoques de la cooperación al desarrollo (Tassara, 2012b).
²²Al año siguiente, la Comisión Europea presentó la comunicación que llevó por título: "Unión Europea-América Latina. Actualidad y perspectivas para el fortalecimiento de la asociación 1996-2000".
²³Habrá quienes señalen la mitad del siglo XX (años sesenta), cuando la entonces Comunidad Económica Europea (hoy UE) negoció y firmó los acuerdos de asociación comercial que desencadenaron en Yaundé, Lomé y más tarde Cotonou. Convenios más focalizados en los países de África, Caribe y Pacífico (APC).
²⁴Mantiene la triada fundamental de la UE. Esto es, comercio, cooperación y diálogo.
²⁵Década del ochenta del siglo pasado. Un poco más de 30 años.220
²⁶Sistema de Integración Centroamericana (SICA), Comunidad Andina (CAN) y la Comunidad del Caribe (Caricom).
²⁷Se ha adelantado en varias fases y se prolongó, luego de una evaluación que reveló la necesidad de un apoyo más continuado para garantizar la sostenibilidad.
²⁸La primera fue 2002-2006 y la segunda 2007-2013 que, ya tuvo una evaluación de medio término. Será ampliada de modo que se asuman los cambios en las dos regiones.
²⁹Entre ellos los Países de Renta Media (PRM).
³⁰Se pretende intensificar el diálogo y la cooperación entre el G8 y los hoy llamados BRICS (Brasil, Rusia, China y Sudáfrica).
³¹Colombia estuvo a la cabeza de este, y por ello en Bogotá se adelantaron encuentros preparatorios para Foros de Alto Nivel y, se aprobó la "Declaración de Bogotá: hacia unas alianzas de desarrollo más eficaces e inclusivas".
³²En el marco de la XVIII Cumbre Iberoamericana, celebrada en San Salvador, aprobaron el programa "Fortalecimiento de la cooperación horizontal sur-sur en Iberoamérica 2009-2012" con tres objetivos fundamentales: fortalecer capacidades, identificar buenas prácticas y apoyar acciones y proyectos innovadores.
³³Se habla de libertad sindical, libertad de expresión, derecho a un desempeño de actividades de libre injerencia estatal, derecho a comunicar y a cooperar, derecho a buscar y asegurar financiación y el deber del Estado de proteger a sus ciudadanos.
³⁴Término de las matemáticas que se retoma en diferentes ciencias pero, en general, se relaciona con un punto real o abstracto en el que confluyen conexiones. Ampliar en Watts (2006, pp. 101-129).
³⁵Seminarios, foros, talleres, encuentros, entre otros.
³⁶Las negociaciones culminaron en febrero de 2010, en Bruselas, y fue firmado en marzo del año siguiente. A la fecha de la escritura de este artículo se esperaba proceso interno de aprobación por las partes.
³⁷Para noviembre de 2012 ya se organizaba un taller para discutir entre otros: el neoextractivismo en el contexto de la democracia y el desarrollo sustentable, la agenda sobre justicia social y, los cambios en las directivas políticas de cooperación al desarrollo y la reducción presupuestaria.
³⁸Por ejemplo "Mito y realidad de la ayuda externa. América Latina al 2010" (La realidad de la ayuda, 2011).
³⁹Se puede ampliar información en la página de internet de la CAN.
⁴⁰La andina es una de las regiones más vulnerables a los desastres naturales y a los efectos del cambio climático.
⁴¹Con el Plan Integrado de Desarrollo Social la CAN confirmó su compromiso por la cohesión económica y social.
⁴²Las experiencias fueron publicadas también por el PNUD y ECHO como el libro: Sistematización y diseminación de experiencias exitosas en preparativos de desastres y gestión local de riesgo. Región Andina.
⁴³Una organización de la sociedad civil latinoamericana que, desde 1986, apoya procesos de cambio institucional, de innovación productiva y de fortalecimiento de actores sociales.
⁴⁴Por cada país estaban dos representantes: Uno del ministerio de Agricultura y otro de la entidad que representa al país en el Consejo de Ministros de Desarrollo Social de la CAN.

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