1.1. Fundamentos de la economía circular

Los elementos teóricos de las políticas de economía circular se fundamentan en principios de ecología industrial, conceptos de eficiencia energética y factores de políticas públicas locales y regionales, los cuales se describen en este apartado. En efecto, la economía circular se basa en una colección heterogénea de conceptos científicos y semicientíficos, por ejemplo, «economía ecológica, ecología industrial, diseño cuna-cuna, […] economía de rendimiento, biomimética, ecoeficiencia, ciencia de la resiliencia, capitalismo natural y producción más limpia» (Korhonen et al., 2018b, p. 549 citados en ^{Corvellec, Stowell y Johansson, 2021}).

Según la Ellen MacArthur Foundation (2015), la EC se basa en tres principios: i) preservar y mejorar el capital natural, ii) optimizar el rendimiento de los recursos y iii) promover la eficacia de los sistemas, los cuales se articulan para orientar las actuaciones o prácticas de las organizaciones con el fin de alcanzar procesos más sostenibles. Las políticas públicas locales de la estrategia de economía circular buscan incentivar el cambio de modelo lineal hacia el modelo circular, convirtiéndose en catalizadores de políticas locales -por ejemplo, la Estrategia Nacional de Economía Circular (ENEC)- para impulsar un sistema productivo más limpio en los sectores industriales. Asimismo, se destaca que alcanzar un modelo de economía centrado en estrategias de EC requiere pasar por un proceso de transición social, económico, ecológico y requiere de un marco normativo, lo cual implica hacer un esfuerzo integral para la implementación de políticas públicas en todos los sectores de la economía: «The transformation to the circular economy will certainly not come about automatically, and even the frequently-invoked new business models will only be able to fulfil their role as drivers of the circular economy if they are given the appropriate framework» (^{Wilts, 2017}, p. 4).

El ^{Ministerio de Medio Ambiente (2019)} considera la economía circular como:

Sistemas de producción y consumo que promuevan la eficiencia en el uso de materiales, agua y energía; teniendo en cuenta la capacidad de recuperación de los ecosistemas, el uso circular de los flujos de materiales a través de la implementación de la innovación tecnológica, alianzas y colaboraciones entre actores, y el impulso de modelos de negocio que respondan a los fundamentos del desarrollo sostenible (^{Minambiente, 2018}, p. 75).

^{Quebec Circulaire (2021)} define la EC como «un sistema de producción, intercambio y consumo diseñado para optimizar el uso de los recursos en todas las etapas del ciclo de vida de un bien o servicio, reduciendo al mismo tiempo la huella ambiental y contribuyendo al bienestar de las personas y las comunidades.

La EC tiene dos componentes principales: prevenir o reducir la extracción de recursos naturales de los ecosistemas y optimizar el uso de los recursos que ya están dentro del sistema de producción y de consumo (véase gráfica 1). En estos componentes principales se identifican doce estrategias que se encuentran dentro del modelo de economía circular (^{Quebec Circulaire , 2021}).

Gráfica 1 Modelo de economia circular. 

Desde el punto de vista de la investigación, la EC se considera como sombrilla, ya que tiene como objetivo encapsular y conectar áreas de conocimiento y experiencias separadas bajo el tema común de la eficiencia de los recursos previstos y la reducción de los impactos ambientales (^{Homrich, Galvão, Abadia y Carvalho, 2018}). El concepto de economía circular tiene unos orígenes profundamente arraigados y no se remonta a una única fecha o un único autor. Sus aplicaciones prácticas en los sistemas económicos y procesos industriales han cobrado impulso desde finales de la década de 1970 gracias a un pequeño número de académicos, líderes de pensamiento y empresas.

El concepto genérico ha sido perfeccionado y desarrollado por diversas escuelas de pensamiento, entre otras, el diseño regenerativo -John Tillman Lyle, William McDonough, Michael Braungart y Walter Stahel-, la economía del rendimiento -Stahel-, de la cuna a la cuna o cradle to cradle -(^{McDonough & Braungart, 2002}; 2011)-, la ecología industrial y la responsabilidad extendida del productor o biomimesis (^{Geisendorf y Pietrulla, 2018}).

La EC abarca dos dimensiones genéricas: el uso eficiente de los recursos en la producción de bienes y productos, y los enfoques de optimización de productos y servicios como la economía colaborativa, las estrategias de mantenimiento y reparación, la donación y la reventa, la economía de rendimiento -funcionalidad-, la reutilización y redistribución, la restauración, la extracción bioquímica, el reciclaje y el compostaje, así como la recuperación de energía (^{Quebec Circulaire, 2018}).

1.2. Políticas públicas y beneficios económicos y ambientales de la economía circular. Agentes institucionales y marco normativo de la Estrategia Nacional de Economía Circular

Desde el punto de vista de las políticas públicas, varios países europeos y asiáticos han aplicado leyes, establecido objetivos y desarrollando incentivos económicos para facilitar la transición hacia la EC. Esta se promueve partiendo del supuesto de que su aplicación da lugar a beneficios económicos y ambientales. Asimismo, América Latina también está generando un proceso continuo de desarrollo de iniciativas y estrategias para la implementación de políticas públicas relacionadas con la EC.

En efecto, Patrick ^{Schröder et al. (2020)} presenta de manera general las iniciativas de los países de América Latina y el Caribe. Por su parte, Konrad-Adenauer-Stiftung (KAS) y Centro de Innovación y Economía Circular (CIEC) (2019) relacionan de manera detallada los países de América Latina que han desarrollado en los últimos años diversas iniciativas de políticas y normativas alrededor de la EC: Argentina, 6 iniciativas desarrolladas entre 2005 y 2016; Bolivia, 2 iniciativas entre 2015 y 2019; Brasil, 3 iniciativas entre 1991 y 2018; Chile, 7 iniciativas en 2019; Colombia, 3 iniciativas entre 2016 y 2018; Costa Rica, 5 iniciativas entre 2010 y 2016; Cuba, 1 iniciativa en 2012; Ecuador, 7 iniciativas entre 2010 y 2019; El Salvador, 4 iniciativas entre 2010 y 2018; Guatemala, 1 iniciativa en 2015; Honduras, 1 iniciativa en 2010; México, 2 iniciativas en 2019; Nicaragua, 2 iniciativas entre 2014 y 2011; Panamá, 4 iniciativas entre 2015 y 2018; Paraguay, 4 iniciativas entre 2010 y 2019; Perú, 8 iniciativas entre 2014 y 2019; Puerto Rico, 3 iniciativas entre 1992 y 2017; República Dominicana, 3 iniciativas entre 2013 y 2017; Uruguay, 4 iniciativas entre 2011 y 2018.

En cuanto a los beneficios económicos, la Fundación Ellen MacArthur (2018), una de las más prominentes defensoras de la EC, afirma que:

La economía lineal tiene que cambiar. Debemos transformar todos los elementos del sistema de toma de decisiones: cómo gestionamos los recursos, cómo fabricamos y utilizamos los productos y qué hacemos con los materiales después. Solo entonces podremos crear una economía próspera que pueda beneficiar a todos dentro de los límites de nuestro planeta.

Esta transición se realizaría mediante estrategias que incluyan la creación de nuevos productos y servicios, el ecodiseño y modelos comerciales circulares basados en la transformación de productos en servicios, y en la creación de cadenas de valor circulares que inserten materiales en los bucles de materiales (^{Ghisellini, Cialani y Ulgiati, 2016}).

En cuanto a los beneficios ambientales, el movimiento de la EC asume que el aumento de la recirculación de los materiales existentes reducirá la extracción de materiales vírgenes de la ecósfera, así como la cantidad de residuos vertidos en los ecosistemas. Se afirma que este aumento de la eficiencia en el uso de materiales es beneficioso para el medio ambiente (^{Ellen MacArthur Foundation, 2015}). Además, en el contexto reciente de la pandemia del Covid-19, la EC toma fuerza como iniciativa que favorece los bucles más cortos y locales de recursos, y mejora la resiliencia de sistemas de producción y de consumo, manteniendo el bienestar de los individuos, los hogares y las comunidades. Así, la propuesta de la EC tiene varias implicaciones para las organizaciones y los procesos organizativos, tales como territorios o cadenas de valor. Esto presenta una combinación de estrategias y modelos de negocio cuyo objetivo consiste en cerrar los bucles de material para optimizar su uso y reducir el grado de recursos vírgenes consumidos (véase cuadro 1).

La importancia de este marco de estrategias de la EC en la gestión de las organizaciones está asociada al cambio de cultura, con énfasis en definiciones claras para transitar a una producción basada en el ciclo de vida y la responsabilidad sobre los residuos cradle to cradle. Esto significa un cambio en la gestión, en el diseño de los procesos y productos, y en las relaciones generadas en el encadenamiento productivo para la optimización del uso de recursos y flujos de materiales y energía, rehabilitación, mantenimiento y reparación de los productos, así como el reciclaje, entre otros.

Desde hace una década la promoción de la EC se ha hecho gracias a dos ámbitos complementarios: las políticas del Gobierno nacional o supranacional -China, Europa, Países Bajos- y las iniciativas de empresas, cadenas de valor, sectores industriales y territorios. La EC es una parte clave del pacto verde europeo y de una gran cantidad de iniciativas del plan de acción (2015-2020). Por ejemplo, Francia, Holanda, Portugal y España son modelos de países que tienen nuevas normativas o en proceso de discusión, donde se menciona de manera explícita la economía circular; además, en algunos de estos países existen normativas sobre EC para sus regiones o localidades específicas (^{Cabrera, 2021}). De igual manera, la China fue pionera en incorporar la economía circular en sus políticas públicas y en su normativa, creando una ley en el plan quinquenal 2006-2010 y consolidándola en los planes siguientes (2011-2015 y 2016-2020) (Ekins et al., 2019 citados en ^{Cabrera, 2021}).

La hoja de ruta de la ENEC en Colombia, impulsada en noviembre de 2018 por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y en junio de 2019 por el presidente de la República, se fundamenta en un marco normativo y de políticas propuestos desde 2010. Este marco busca no solo la transición hacia la EC, sino que respalda a la ENEC en la medida que se definen los agentes que la impulsan y apoyan. En el cuadro 2 se hace una síntesis de los antecedentes y el marco normativo, así como los agentes institucionales de la ENEC.

2.1. Priorización y formulación de metas en la Estrategia Nacional de Economía Circular

La Política de crecimiento verde del Gobierno de Colombia impulsó el desarrollo de la ENEC (Minambiente, 2018). La estrategia prioriza seis líneas de acción a partir de los flujos de materiales: i) flujo de materiales industriales y productos de consumo masivo; ii) flujos de materiales de envases y empaques; iii) flujos de biomasa; iv) fuentes y flujos de energía; v) flujo del agua; y vi) flujos de materiales de construcción. Por cada una de estas líneas de acción se especifican indicadores, metas de corto y largo plazo, y acciones (^{Minambiente, 2018}). Para la divulgación de esta estrategia se han efectuado cursos de capacitación, talleres y pactos con diferentes empresarios y organizaciones en ciudades como San Andrés, Santa Marta, Buenaventura, Yopal, Cali, Pereira, Cartagena, Medellín, Quibdó, Bogotá, Popayán, Riohacha, Mocoa y Leticia (^{Minambiente, 2019b}).

Las líneas de acción prioritarias, indicadores y metas orientan el desarrollo de la estrategia nacional de EC y permiten establecer un plan de trabajo que busca detallar, además de las metas e indicadores, los actores involucrados en siete flujos de materiales priorizados: i) flujo de materiales industriales provenientes de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos y residuos peligrosos; ii) flujo de biomasa; iii) flujo de materiales de construcción provenientes del acero; iv) flujo de materiales de envases y empaque; v) flujo de energía; vi) flujo de agua; y vii) flujo de materiales de construcción provenientes de residuos de construcción y demolición (^{Minambiente, 2018}).

Estos se describen en el documento de la ENEC (^{Minambiente, 2018}), donde se detallan los recursos, actores involucrados, la agenda de trabajo y las propuestas de indicadores y metas que se deben alcanzar en el corto y mediano plazo. Con respecto a los actores involucrados, se observa que la participación es mayoritariamente de instituciones gubernamentales:

Ministerio de Minas y Energía (MinMinas), Unidad de Planeación Minero-Energética (UPME), Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (Mincit), Ministerio de Transporte (Mintransporte), Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (Minvivienda), Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (Minagricultura), Corporaciones Autónomas Regionales (CAR), Agencia Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), Comisiones Reguladoras del Agua y la Energía, Comisiones Reguladoras de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), el Departamento Nacional de Planeación (DNP), Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (Ideam), Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas (DANE) y Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico. Asimismo, se menciona en la estrategia la participación de la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC), la Federación Nacional de Vvicultores (Fenavi), la Asociación Colombiana de Porcicultores (Porkcolombia), la Asociación Colombiana de Compostajes (Asocompost), Bancoldex, los fabricantes de refrigeradores, el Programa Red Verde, la Asociación Nacional de Industriales (ANDI) y los gestores de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos.

En cuanto al análisis de las metas e indicadores para 2022, establecidas en las líneas prioritarias de la estrategia de EC, estas se orientan, en su mayoría, a la reducción de los residuos, al aumento de la tasa de reciclaje, la utilización de residuos, la recolección selectiva y la gestión ambiental, el aprovechamiento de residuos sólidos, la reutilización de aguas residuales, el aumento del número de toneladas de residuos peligrosos y especiales sometidos a gestión posconsumo, y la mejora de la eficiencia energética y del uso del agua.

2.2. Análisis de la Estrategia Nacional de Economía Circular

Toda política pública involucra tres sistemas: el político, el administrativo y el social. Para el análisis de políticas públicas es necesario mirar el proceso global y, dentro de él, la forma singular y característica como se involucran estos tres sistemas, con el fin de intentar dar explicación a lo que sucede con la acción del Estado-gobierno y derivar elementos que permitan contribuir a mejorar la gestión. De ahí que el análisis de políticas no solo tenga un carácter explicativo y académico, sino que contribuya también, con un intento de buscar que la gestión sea cada vez mejor (^{Salazar, 2009}, p. 13).

Por lo tanto, la política pública no es un acto reflejo, es un proceso intencional mediante el cual las autoridades públicas, con la eventual participación de los particulares, definen una situación como problemática que debe ser intervenida, establecen ciertos objetivos y seleccionan e implementan determinados instrumentos para alcanzarlos (^{Velásquez, 2009}, p. 165).

De acuerdo con ^{André-Noël Roth Deubel (2007)}, existen algunos criterios para realizar un análisis de las políticas públicas, tales como el uso de estas, la pregunta de investigación, el juicio, la organización de la actividad, el tiempo, la publicación, la dependencia y la motivación para tener en cuenta, y que se diferencian de la evaluación. Estos criterios son propuestos a partir de Carol ^{Weiss (1998)}, de la siguiente manera: i) el análisis de las políticas públicas hace énfasis en la producción de conocimientos científico; ii) el analista genera sus propias hipótesis y preguntas; iii) generalmente el analista escoge sus propios criterios de comparación; iv) la organización es más autónoma de los actores de las políticas públicas; 5) existe poca presión temporal; vi) la publicación es un objetivo del análisis; vii) la dependencia existe con la comunidad; y viii) la motivación tiene que ver con la comunidad científica.

Si bien los criterios anteriores son un punto de partida en el análisis de políticas públicas, para el caso de la ENEC se tuvieron en cuenta dos marcos complementarios de análisis. El primero se concentra en la política pública en sí, a partir de la tradición de conjunto de políticas policy mix desarrollada por Karoline ^{Rogge y Kristin Reichardt (2016)} para revisar las transiciones. El segundo se concentra en el estudio de las estrategias mencionadas en el documento de la ENEC, a partir de la herramienta de las doce estrategias de EC indicadas por ^{Quebec Circulaire (2021)}.

2.3. Análisis 1. Una mirada a partir del modelo de instrumentos policy mix

Una policy mix se define como el conjunto de instrumentos de políticas públicas relacionado con la orientación de la economía y de la sociedad hacia una transición socio-econo-ecológica, como en el caso de la transición energética de Alemania (^{Rogge y Reichardt, 2016}). El marco analítico de la policy mix permite, además, identificar y mapear los instrumentos utilizados en una política pública de transición para analizar la amplitud y la profundidad de dichas políticas.

El marco analítico policy mix se basa en tres tipos de instrumentos de política pública: i) instrumentos económicos -asignación de recursos económicos a partir del presupuesto del gobierno-; ii) instrumentos de regulación -adaptación de leyes, reglamentos, estándares, derechos de patentes y de propiedad intelectual en relación con los objetivos de transición-; y iii) instrumentos de información -capacitación, procesos, discusiones y difusión de las informaciones pertinentes en relación con las políticas-.

Estos instrumentos representan una «caja de herramientas» que un gobierno puede usar para promover objetivos vinculados a una transición y que pueden aplicarse en tres ámbitos complementarios: i) el ámbito tecnológico, compuesto por los estímulos tecnológicos para favorecer el desarrollo de nuevos procesos o tecnologías que permitan la transición; ii) el ámbito de la demanda en el mercado, conformado por ciertas herramientas que pueden impulsar la demanda en nuevas tecnologías y productos; y iii) el ámbito sistémico, que cuenta con algunas estructuras de mercado, de política fiscal, entre otros, que pueden representar obstáculos para una transición. Las herramientas utilizadas en este último ambicionan cambiar los obstáculos sistémicos desfavorables hacia la transición.

En el cuadro 3 se hace un mapeo de los instrumentos más relevantes -económicos, regulatorios y de información- que se evidencian al analizar la ENEC, a partir del marco analítico de políticas de ^{Rogge y Reichardt (2016)}.

Según el cuadro 3 se destacan algunos elementos significativos:

Si bien es cierto que se han realizado talleres de difusión y pactos regionales, y se cuenta con Comités Regionales de Competitividad -Cámaras de Comercio-, no se evidencian instrumentos regulatorios específicos para garantizar la participación de actores como los pequeños y medianos productores, así como para los informales.

a. Con respecto a los instrumentos de información, según la ENEC se otorga la responsabilidad de reportar los avances en los procesos tomando como referente las metas propuestas por ellos, las acciones desarrolladas y los resultados alcanzados. Según la ENEC, el alcance de las agendas de las mesas de trabajo será la planeación anual de las acciones y se contará con un Sistema de Información de Economía Circular (SIEC) y la Junta de Información de Economía Circular. Cuando este instrumento SIEC, que será diseñado y puesto en funcionamiento por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), se encuentre en operación, podrá ser una herramienta clave para gestionar los procesos de EC planteados en la ENEC (Minambiente, 2019a). Además, en el proceso de generación de información y desarrollo de capacidades para la transición hacia la EC, el papel de la universidad es clave, por lo tanto, será necesaria una mayor participación en las diferentes estrategias.

2.4. Análisis 2. Una mirada a partir del modelo de las doce estrategias de la economía circular

El segundo marco analítico estudiado es el modelo de agrupación de las doce estrategias de EC (Quebec Circulaire, 2021). Este marco genérico y sistemático resulta de un proceso de co-construcción de los conocimientos en EC entre varios actores de la economía, de la sociedad civil y de investigadores de diferentes disciplinas como ingeniería, administración y estudios urbanos, los cuales realizaron varias modificaciones del modelo y elaboraron una reformulación de las definiciones (^{Boiteux y Raufflet, 2019}; ^{Sauvé, Normandin y MacDonald, 2016}). Este marco de las doce estrategias es, como se dijo anteriormente, genérico y se adapta o declina en las industrias, las cadenas de valor o los territorios; también permite mapear el grado de inclusión de las estrategias circulares dentro de la política pública. Este enfoque temático, en los aspectos de EC, complementa el análisis de la política y de sus instrumentos, y los resultados del análisis de policy mix.

Fuente: elaboración propia a partir de ^{Minambiente (2018)}.

Gráfica 2 Análisis de las doce estrategias de la economía circular en la Estrategia Nacional de Economía Circular. 

El análisis de las estrategias circulares de la ENEC revela tres características. La primera es un enfoque esencialmente industrial. Entre las estrategias circulares más movilizadas se encuentran la optimización de la producción y la ecología industrial. Ambas se concentran en los flujos industriales y en el cierre de ciclos de materiales, de agua y energía, así como la optimización de la eficiencia en la producción.

La segunda característica es un enfoque mayoritariamente de fin de tubería que deja de lado algunas estrategias preventivas industriales. En la ENEC se menciona, desde su título, «el cierre de ciclos de materiales, innovación tecnológica, colaboración y nuevos modelos de negocio», así como en el documento de política de producción más limpia y el Documento Conpes 3874 (DNP, 2016b) para la gestión integral de residuos sólidos. Con respecto a la transición a la EC se puede identificar, a lo largo del documento de la ENEC, que este texto tiene un mayor énfasis en flujos de materiales y energías industriales y de final de tubería, dado que se enfoca en garantizar las metas e indicadores con respecto a las seis líneas de flujo de materiales. La ENEC se podría centrar más en el tema de diseño a partir de la evaluación o el análisis del ciclo de vida de los productos, con el fin de eco-diseñar a partir de los resultados que estos estudios puedan arrojar. De esta manera, se puede lograr, con mayor eficacia, la transición hacia la EC, tanto en el ámbito de la producción industrial como en el consumidor o usuario final.

La tercera característica tiene que ver con la casi ausencia de la evaluación del potencial de las estrategias en relación con los productos y clientes. Estrategias circulares poco contempladas en la ENEC son aquellas que se enfocan en las relaciones con los clientes y usuarios, como las que tienen que ver con el prolongamiento de la vida útil de los productos. Las estrategias de donación y reventa, de mantenimiento y reparación de productos, arrendamiento, ecodiseño -desarrollo de nuevos productos-, modelos de negocios circulares -tales como economía del compartir, performance economy- tienen como objetivo desmaterializar las transacciones y pasar de la venta de productos hacia los servicios.