Desnaturalizar el problema de las inundaciones en Santa Fe: una madeja de híbridos a desentrañar

La ciudad de Santa Fe se encuentra marcada por los ríos que la bordean y por sus desbordes. El recorrido por la historia de las inundaciones de la ciudad muestra que, aunque estas sean normales (dada la situación geográfica de la ciudad) y recurrentes (por su periodicidad), no fue sino hasta el desastre de 2003 que las inundaciones se convirtieron en un problema relevante en la ciudad.

El 29 de abril de 2003 el río Salado inundó la ciudad al ingresar al área urbanizada a través de una brecha abierta en el sistema defensivo y afectó progresivamente el cordón oeste de la ciudad. En esta catástrofe, cerca de 130.000 santafesinos debieron ser evacuados y un tercio de la estructura urbana sufrió impactos de diversa magnitud. Los servicios eléctricos, de transporte y de comunicación colapsaron, y se contabilizaron 23 víctimas fatales de acuerdo con los registros oficiales (Bronstein, et al., 2003).

La magnitud del desastre atrajo la atención de los medios de comunicación y el problema santafesino se convirtió en una noticia de alcance nacional. Diferentes escalas de gobierno (local, provincial y nacional) e instituciones actuaron para gestionar la emergencia. También intervinieron organismos internacionales especializados en desastres (CEPAL, Médicos sin Fronteras, Cruz Roja Internacional, entre otros).

Las principales tareas desarrolladas por estos actores fueron la evacuación de la población, la conformación de los centros de evacuados y la provisión de alimentos, medicamentos y seguridad. Con el correr de los días y como respuesta a la desorganización inicial se conformó un comité de crisis para responder a las demandas de los afectados, y de los agentes estatales y comunitarios que gestionaban la catástrofe.

Desde el contexto de emergencia se desplegaron cuestionamientos acerca de la actuación de los funcionarios (por la falta de alertas y la desorganización de los operativos de evacuación), se multiplicación los reclamos y las protestas por parte de los afectados (por las dificultades para la provisión de seguridad y asistencia), y se controvirtieron las causas y las posibilidades de previsión del fenómeno (especialmente entre expertos y funcionarios de gobierno). Estos elementos favorecieron el surgimiento de miradas desnaturalizadas del evento y acusaciones a los funcionarios de gobierno por los daños producidos por el desastre. En el posdesastre⁵ los movilizados disputaron la construcción social y política del evento, generando significados novedosos sobre las inundaciones, demandando reparaciones por los daños sufridos, así como respuestas estatales para la solución definitiva del problema.

A partir de la visibilización del problema se observó que los desbordes y las dinámicas de vinculación naturaleza-sociedad propias de un espacio geográfico son procesos relevantes para comprender la construcción social de los riesgos (Oliver-Smith, 2002; Castillo Oropeza, Delgado-Hernández y García-Morales, 2018). Con el fin de profundizar sobre este punto, el artículo retoma tres inundaciones relevantes que afectaron a la ciudad: 1905, 1982-1983 y 2003 para atender los impactos del evento sobre los modos de configuración del espacio y las intervenciones estatales desarrolladas a posteriori de los mismos para gestionar los riesgos visibilizados.

La inundación de 1905: el desborde del río Paraná y la afectación del centro de la ciudad

Santa Fe fue fundada en 1573 por el conquistador español Juan de Garay. Su locación inicial se volvió problemática con el paso del tiempo por dos motivos: el primero, por los conflictos con los pobladores originarios que se resistían a la colonización y, el segundo, por los desbordes del río San Javier que inundaban de forma recurrente el casco fundacional. Debido a la persistencia de estas amenazas, los conquistadores abandonaron el sitio y refundaron la ciudad en su locación actual hacia 1660. Pese a esta marca de nacimiento, las inundaciones no fueron un problema social relevante para la ciudad, lo que se explica por el tamaño del emplazamiento, la concentración de las viviendas en las zonas altas del territorio y los modos de percepción de los riesgos específicos de la época.

La primera evidencia sobre el riesgo del asentamiento se produjo con la inundación de 1905 por el desborde de los afluentes del río Paraná, momento en el cual el hidrómetro local alcanzó su máxima histórica: 7.83 metros. El río avanzó desde el sureste de la ciudad hacia el oeste, acercándose a la ribera del río Salado.

En la Imagen 2, correspondiente a un plano de Santa Fe de 1907, es posible observar la compacidad de la planta urbana y la densidad poblacional en las áreas próximas al río Santa Fe, al sureste de la ciudad. En contraste con la situación actual, no se evidenciaba gran densificación en el borde oeste (en las cercanías de los bañados del río Salado), lo que se justifica por el carácter rural de la zona en la época. Si se atiende al tamaño de la urbe, se distingue que la extensión de la ciudad a fines del siglo xix era similar al área que ocupa hoy en día el centro.

Fuente: Censo Municipal de la Ciudad de Santa Fe, 1907. Población, Edificación, Comercio e Industria.

Imagen 2 Plano de la ciudad de Santa Fe, 1907 

Al comparar esta imagen de la ciudad con otras de años posteriores, se observa que la mancha urbana se expandió desde el centro hacia el norte y el oeste, ocupando progresivamente territorios de mayor vulnerabilidad hídrica.

A principios del siglo XX la ciudad no contaba con un sistema de defensas que la protegiera de las crecidas de los ríos Salado y Paraná, por lo que las viviendas, los edificios públicos y la infraestructura en construcción del área central se vieron afectados por el desborde de 1905. En esta inundación, los límites entre la ciudad y el río se borraron, y las aguas procedentes del Paraná ocuparon las calles del centro, haciendo evidente la amenaza procedente de este curso de agua, hasta entonces invisibilizada.

Debido a un cambio en las regulaciones portuarias y al inicio de actividades del nuevo puerto, cuya construcción se vio afectada por el desborde, disminuyó la influencia del puerto viejo radicado en la zona de Colastiné (al este de la ciudad). El traslado del puerto, la construcción de estaciones de ferrocarril y el relleno de terrenos en zonas próximas al puerto nuevo influyeron en los procesos de ocupación del espacio. Así, disminuyó el número de población asentada en la zona periurbana este y se produjo una mayor concentración en el área urbana central de la ciudad.

La inundación de la ciudad en 1905 mostró los riesgos procedentes de los cursos de agua que rodeaban a la ciudad y planteó la necesidad de gestionar la interacción ciudad-naturaleza. Aunque se venían realizando obras civiles para defender a la ciudad de las crecidas y aprovechar recreativamente los cursos de agua, como lo evidencia la construcción de una costanera en el borde oeste de la laguna Setúbal (1901), el evento mostró las dificultades para la comunicación y la atención de los habitantes radicados en la zona de islas ante situaciones críticas. Así, se vinculó el centro de la ciudad y las áreas ribereñas del este por medio de la infraestructura, atendiendo no solo a los bordes de la ciudad, sino a sus (des)bordes.

La principal obra pública desarrollada durante ese periodo para atender el problema de las crecidas fue la construcción del puente colgante sobre la laguna Setúbal, financiada por el gobierno nacional e inaugurada en 1928. La historia del puente, que se convirtió en un símbolo de la ciudad, está marcada por las inundaciones recurrentes que afectaron a Santa Fe.

La expansión urbana de la ciudad entre 1930 y 1960, y su incidencia en la ocupación de zonas de vulnerabilidad hídrica

Entre 1930 y 1950, Santa Fe se extendió desde el centro hacia las áreas periféricas. La ocupación del espacio siguió las oportunidades abiertas por el relleno de terrenos bajos en el norte y el oeste, y el loteo de zonas cercanas al centro de la ciudad (Gómez, 2011). El asentamiento de población en zonas de vulnerabilidad hídrica durante este periodo, tanto en el este como en el oeste de la ciudad, se explica por tres razones: la falta de instrumentos legales que regulen los usos del suelo, las intervenciones desarrolladas por el Estado (terraplenes y rellenado de terrenos bajos) y la valorización de las áreas próximas al centro.

Existe un vacío legal en la regulación de los usos del suelo a escala local (Rausch, 2012) y una escasa atención al problema de las áreas inundables (Viand y González, 2012) en la primera mitad del siglo XX, lo que explica el asentamiento de ranchos⁶ en forma dispersa y desordenada en el oeste de la ciudad, en áreas cercanas al centro. Por su parte, los terrenos del sur y el suroeste fueron ocuparon pese a las deficiencias urbanas de la zona porque, por tratarse de terrenos fiscales o por su bajo costo, eran accesibles para los sectores populares (Ullberg, 2013). El Primer Plan Regulador de la ciudad data de 1947.

En cuanto al segundo punto, se destaca el emplazamiento del terraplén Irigoyen en el suroeste de la ciudad como una intervención estatal que impacta en la ocupación de áreas vulnerables en el borde oeste. Esta obra fue propuesta para atender el riesgo de inundaciones procedentes del río Salado, pero, como consecuencia imprevista, produjo el incremento de población en áreas de alta vulnerabilidad hídrica.

Al respecto, Viand y González destacan que "el terraplén dio vía libre a la ocupación de las zonas anegadizas, generando, al mismo tiempo una "falsa" sensación de seguridad, pues allí los terrenos seguían siendo bajos y se anegaban con facilidad cuando se presentaban lluvias" (2012: 6). Así, en los terrenos "defendidos" por la obra se conformaron entre 1940 y 1950 los barrios Roma, Chalet y Villa del Parque. El Estado acompañó este proceso de urbanización proveyendo a las zonas de acceso al agua de red, construyendo escuelas y dispensarios, y formalizando en los años posteriores la ocupación de hecho de los terrenos (Municipalidad de Santa Fe, 2002).

Un proceso similar se produjo en el este de la ciudad (Alto Verde, La Guardia, Colastiné norte). Hasta entonces, los pobladores de la zona eran principalmente pescadores que asentaban sus viviendas en las áreas ribereñas en periodos en los que las aguas del Paraná estaban bajas y se trasladaban a la costa durante las crecidas. Pese a que el riesgo era reconocido por su condición ribereña, desde 1940 el Estado empezó a desarrollar intervenciones para "defender el territorio" de las crecidas y a gestionar los recursos hídricos. Entre ellas, se destaca el acuerdo interprovincial para el desarrollo del túnel subfluvial que une a Santa Fe con Entre Ríos (inaugurado en 1969), la construcción del viaducto Oroño y la realización de tareas de refulado en los terrenos ganados al río.

La inundación de 1982-1983: el rol del conocimiento experto en la delimitación y el tratamiento del problema

Entre 1960 y 1970 se crearon en la escala nacional normativas e instituciones para la regulación y la gestión de los recursos hídricos. Así, se transformaron las formas de gobernanza del agua y surgieron instituciones encargadas de la gestión de los recursos hídricos, alentadas especialmente por los avances en el abordaje del problema que se desplegaban a nivel internacional (Castro, 2005). Simultáneamente, se produjo un cambio en el paradigma del tratamiento de los desastres, pasando de ser entendidos como producto de una amenaza externa, a ser leídos como consecuencia de la vulnerabilidad de los territorios (Gilbert, 1998).

En este período los desastres se presentaron como un problema para la gestión, pero también como un objeto relevante para la investigación, al requerirse saberes expertos que analizaran, evaluaran e intervinieran en la gestión de los riesgos desde el conocimiento científico. La inundación de la ciudad de Santa Fe de 1982-1983, producida por el desborde del río Paraná, es significativa como caso para entender estos procesos. El evento se prolongó por alrededor de ocho meses (desde diciembre de 1982 hasta agosto de 1983) y afectó particularmente al borde este de la ciudad. Además de producir la caída del puente colgante, su impacto derrumbó otros que actuaban como aliviadores sobre la ruta 168 y se definió la voladura de uno de ellos para que el agua circulara siguiendo su curso natural.

En este contexto emergió una disputa con respecto a la necesidad de atender los impactos de las intervenciones sobre la naturaleza como un aspecto relevante en la magnificación del desastre. Las crónicas del evento publicadas en los diarios de la época describen el río como una entidad con vida propia, poderosa y potente frente al ser humano, que no hace más que crecer y ocupar los terrenos que considera suyos. Al definir el desborde como una crecida antes que como una inundación se observa una distinción clara entre la naturaleza y la ciudad, y el entendimiento de que, aunque se realicen obras de infraestructura destinadas a la protección y atención del desastre, estas son alteraciones y obstáculos para el "libre albedrío" de la naturaleza.

El desastre de 1982-1983 es un momento bisagra para atender los modos de gestión de los riesgos específicos en el espacio local, en particular, porque se ubica entre el contexto temporal previo donde la ciudad prácticamente no contaba con obras públicas que gestionaran las crecidas y, el posterior, donde se observan las consecuencias de las mismas en la magnificación de las amenazas. Esto lleva a una controversia entre los expertos sobre las consecuencias de las obras públicas en la regulación de las crecidas. Las posturas enfrentadas debaten si dichas obras constituían una violencia contra la naturaleza, o favorecían el uso y la regulación de estos recursos con fines sociales (Beltramino, 2011).

Luego del desastre se produjeron nuevas intervenciones públicas para gestionar el riesgo materializado. Entre ellas se destacan: la creación de un sistema de defensas costeras para la Guardia, Colastiné y Rincón; la construcción de una autovía en el acceso este de la ciudad de Santa Fe y el refuerzo de los puentes aliviadores, ubicados sobre la ruta 168, que se habían visto afectados en las inundaciones acontecidas durante la década de 1980; y la modernización de la costanera este por parte del gobierno de la ciudad de Santa Fe sobre la laguna Setúbal (Castro, 2012).

La inundación de 2003 y su impronta en la visibilización del problema

En la década de 1990, tras una crecida extraordinaria del río Paraná en 1992, la vulnerabilidad hídrica de la ciudad fue evidenciada. A partir de las recomendaciones de un diagnóstico realizado por el Programa de Manejo de Emergencias por Inundaciones (Halcrow, 1994), el gobierno provincial obtuvo fondos para desarrollar el sistema defensivo de la ciudad, tanto para el borde oeste, como en la zona de la costa. Así, se inició en 1994 la construcción de un anillo defensivo para los desbordes del sistema del Paraná y el Salado, el cual opera como un corredor vial denominado avenida Circunvalación Oeste.

Atendiendo el desastre de 2003 se destaca que, para entonces, esta obra pública se extendía desde el suroeste de la ciudad hasta el Hipódromo (en el noroeste). Pese a existir un anteproyecto del año 2001 para cerrar el anillo defensivo hasta los límites del distrito municipal, los informes expertos destacan que, cuando se produjo la inundación, "el terraplén finalizaba abruptamente en un cierre provisorio situado en el cordón sur de la calle Gorostiaga" (Giacosa, et al., 2009: 24).

Fue por esta brecha por donde se produjo el ingreso del río a la ciudad, viéndose afectados de forma progresiva los barrios del noroeste, oeste y suroeste de la ciudad (Imagen 3). El río ocupó su valle natural de inundación, siguiendo la pendiente de los terrenos y, al toparse con vías férreas, avenidas o desniveles, el agua se acumulaba, incrementaba su nivel y desbordaba. La inundación fue gradual y afectó las viviendas del noroeste de la ciudad el 27 de abril, a las del oeste el 28 y el 29 llegó al sur. El 30 de abril, cuando se produjo el pico de la crecida, las consecuencias del desastre se magnificaron al toparse el río con la avenida Mar Argentino, que opera como un terraplén de defensa a las crecidas procedentes de la cuenca del Paraná, en la zona sureste de la ciudad.

Fuente: elaboración propia

Imagen 3 Inundación de la ciudad de Santa Fe y curso del desborde del Salado 

Este punto es particularmente relevante para observar las consecuencias imprevistas de las intervenciones antrópicas sobre la naturaleza, especialmente cuando una obra pública construida para gestionar los riesgos, en la práctica, magnifica la amenaza. Colette (2015) denomina este proceso como la paradoja infraestructural, destacando su influencia en la magnificación del desastre, porque, a partir de las obras que se proponen asegurar a la población, se invisibiliza el riesgo que afrontan los vecinos asentados en áreas vulnerables y se magnifica la afectación al ocluir el desagüe del río en el suroeste de la ciudad.

Además de sus causalidades antrópicas, este desastre se distingue en la historia local por su magnitud, y por los sectores sociales y urbanos afectados por el evento. Ambos elementos han sido relevantes para la visibilización del problema en el posdesastre dado que, mientras que tradicionalmente las inundaciones causadas por los desbordes afectaban la zona costera este de la ciudad y eran producto de amenazas de la cuenca del río Paraná, el evento de abril de 2003 impactó, especialmente, a los barrios ubicados geográficamente en el noroeste, oeste y suroeste de la ciudad, y la amenaza provino del río Salado. De este modo, se inundaron sectores sociales y urbanos no típicos, evidenciándose el riesgo latente procedente del sistema hídrico del Salado que, hasta ese el momento, ocupaba un lugar marginal en los debates expertos y en las intervenciones estatales desarrolladas para gestionar los riesgos.

Las causas del desastre, el tipo de población afectada y la movilización pública en el posdesastre se destacan como aspectos relevantes para entender la visibilización del problema de las inundaciones, especialmente, si se tiene en cuenta que, para el gobierno de los riesgos, el Estado define lineamientos de actuación basado en recursos presupuestarios y oportunidades políticas que, al mismo tiempo, tienen una productividad territorial específica (Melé, 2016). Así, se observa cómo el Estado lleva a cabo una selección social de los riesgos a intervenir, desarrollando infraestructuras y regulaciones que, lejos de ser neutras, operan sobre el territorio valorizando o desvalorizando los espacios, mientras visibiliza o invisibiliza los riesgos que lo acechan.