Introducción a la dinámica de transferencia de régimen de acumulación.

El periodo entre los años 1990 a 2020 en Colombia tiene como gran hito la puesta en marcha de una nueva Constitución Política en el país en el año de 1991, la cual normativizó en gran medida el ideario económico producido por el ajuste estructural impulsado por las Instituciones Financieras Internacionales ante la grave crisis generada por la insostenibilidad de la deuda pública en la región, crisis que ha sido caracterizada como la década perdida en América Latina.

Ante la necesidad de comprender la transferencia hacia un nuevo régimen de acumula ción, las causas y consecuencias de este, y los procesos que lo constituyen se presentará una breve recopilación de procesos con el fin de evidenciar el peso del sistema de la deuda en la reconfiguración de los procesos sociales, económicos, políticos y culturales, entre otros de la región de América Latina extensivos a Colombia.

La crisis de la década perdida fue una crisis del régimen de acumulación de industriali zación dirigido por el Estado, el cual se implementó desde la década de los años 30 del siglo XX en América Latina. Esta crisis evidenció en la década de los años 70 del siglo XX el choque de las transformaciones de la economía a nivel global, debido a la desmaterialización del equivalente general de intercambio a nivel internacional, lo cual ocasionó una profunda cri sis fiscal, de balanza de pagos y comercial en gran parte de los países de la región.

La desmaterialización del dólar en la década de los años 70 del siglo XX, el aumento de la liquidez internacional producida por la ruptura de los Acuerdos de Bretton Woods y el interés por colocar esta inmensa masa monetaria, a producir rentabilidad engendraron un aumento exponencial de los índices de endeudamiento de los países periféricos y en parti cular en América Latina como lo evidencia Celso ^{Furtado (1990)}:

Sin la superabundancia de liquidez internacional, sin el ansia de los bancos comercia les de sacar provecho de ella y sin el empeño de los países industrializados importa dores de petróleo de aumentar sus exportaciones, no se habría formado el engranaje infernal que produjo ese endeudamiento (p. 29)

Esta abundancia de crédito internacional, en la década de 1970, fue instrumentalizada por la mayor parte de países de la región al control de las pulsiones inflacionarias propias del régimen de industrialización dirigida por el Estado. Régimen de acumulación ligado a ta sas elevadas de inflación generado por la expansión del ingreso monetario, el cual si no era absorbido por el aumento de la producción destinada al mercado interno creaba procesos inflacionarios robustos (^{Furtado, 1977}, pp. 144-145).

Esta debilidad propia del régimen de acumulación de industrialización dirigida por el Estado entre la década de lo años 30 y 70 del siglo XX, fue exponencializada tras los proce sos económico-políticos implementados en Estados Unidos a finales de la década de los años 70 del siglo XX, como manifiesta ^{Celso Furtado (1990)} sobre el incremento del nivel de endeudamiento en la región.

Las presiones inflacionarias y las acciones defensivas que produjeron las brutales ele vaciones de las tasas de interés en los Estados Unidos, a finales de la década de 1970, profundizaron el proceso. Las consecuencias están ahí: países pobres transformados en exportadores de recursos reales para los ricos, fuerte baja en las tasas de inver sión real en las naciones endeudadas y reducción sustancial de las importaciones (...). (^{Furtado, 1990}, p. 29)

Este proceso enfocado en el aumento de la bonanza de créditos hacia la región de América Latina a principios de 1970, su direccionalidad como fuente de sustento de econo mías en crisis ante los límites propios del régimen de acumulación y la contracción econó- mica-política implementada por los Estados Unidos a finales de la década de 1970 (^{Brenner, 2013}) produjo una profunda crisis que condujo a la recomposición de los procesos económi cos, políticos, sociales y culturales en la totalidad de los países de la región.

Aunque ya en la década de los 70 se observa un crecimiento de la deuda externa pú blica como porcentaje del PIB, en la década de 1980 la combinación de un escaso crecimiento económico, de escasez de capitales y de grandes depreciaciones de las mo nedas domésticas en un marco de pasivos dolarizados jugó un papel preponderante en la ampliación de los déficits fiscales y de la deuda pública. Así, entre 1980 y 1989 la deuda pública externa trepó de menos de 35 puntos del PIB a un máximo de 78 pun tos del PIB como promedio, alcanzando valores superiores a 100% del PIB en Bolivia (Estado Plurinacional), Ecuador, Nicaragua, Panamá y Perú (^{Martner, Et al., 2013}, p. 21)

Como manifiesta ^{Reinhart y Reinhart (2011)} la antesala de una crisis suele caracteri zarse por un incremento sostenido de los flujos de capital. Esta crisis económica conocida como la década perdida en américa latina producida, en gran parte, por los flujos de crédito convertidos en deuda pública y la contracción póstuma, ocasionaron la imposición de un nuevo régimen de acumulación financiarizado, el cual fue impulsado por las Instituciones Financieras Internacionales como voceras del capital internacional, “Las concepciones mo- netaristas impuestas en América Latina bajo las presiones y condicionamiento del FMI y otras agencias internacionales corresponden a los intereses de las empresas trasnacionales de Estados Unidos y los grandes capitales locales”. (^{Stolowicz, 2016}, p. 69)

La deriva del régimen de acumulación de industrialización dirigida por el Estado con llevó en la práctica a la adopción de políticas monetaristas neoliberales, condensadas en el Consenso de Washington (^{Martínez & Reyes, 2012}), como evidencia ^{Valenzuela (1997)}:

En la política económica neoliberal podemos identificar cuatro ejes fundamentales: a) la desregulación económica estatal y los procesos de privatización que le acompa ñan; b) el estricto control (y reducción) del nivel salarial; c) el aperturismo externo y la liberalización de los flujos (de mercancías y capitales, no así de la mano de obra) externos; d) la preferencia por los intereses del capital dinerario (o financiero) (p. 16)

El proceso de la crisis de la década perdida para el caso particular de Colombia no fue tan profundo debido a la manutención de dólares en el mercado interno, puesto que la eco nomía colombiana vivía una masiva entrada de masa de dólares gracias a la economía sub terránea y a la mini bonanza cafetera, lo cual blindó a la divisa local de una hiper devalua ción y por ende del incremento exponencial de la deuda pública en el país.

Aunque Colombia no afrontó procesos de estanflación tan marcados como Argentina, México y Bolivia, la transformación del régimen de acumulación fue instaurado derivado de la subordinación del país a las directrices de las Instituciones Financieras Internacionales y a la capa de tecnócratas colombianos que inspiraban sus teorías en las escuelas estadouni denses donde la teoría neoclásica ortodoxa pululaba.

Se trató entonces de “tecnócratas transformados en reformadores y políticos”, de forma ción foránea y perfil relativamente bajo, en su mayoría asociados al clima intelectual del Banco de la República y, al mismo tiempo, vinculados con organismos multilaterales in fluyentes, tales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional y, al mismo tiempo, con verdaderos think-tanks de Washington. (^{Estrada & Puello, 2006}, p. 110)

La reconfiguración del régimen de acumulación en América Latina y para el caso de es tudio, Colombia, no solo impactó los procesos macroeconómicos, sino que se extendió a los procesos sociales, culturales, políticos, técnicos, ambientales y simbólicos, entre otros, que son interseccionados por las lógicas de la financiarización donde se evidencia una ruptura de la realidad monetaria y de la temporalidad presente-futuro derivada de la financiación artificial de la demanda. “Mientras se agudiza la subsunción de la vida en las finanzas, la transformación de las relaciones sociales favorece la concentración del riesgo financiero en las franjas más débiles de población” (^{Fumagalli, et al., 2009}, p. 146)

El largo proceso de apertura económica en Colombia y su relación con la crisis fiscal del Estado y la deuda pública.

El modelo de apertura económica en Colombia debe rastrearse desde finales de la década de los años 60 del siglo XX, puesto que el país apostó a la convivencia de un modelo de sustitución de importaciones, junto con los modelos de promoción de exportaciones y de integración regional, en la que la expedición del estatuto cambiario de 1967 es visto como el punto de transición hacia esta mixtura. (^{Ocampo, 2015a})

Aunque algunos autores adjudican un proceso mixto entre sustitución de importacio nes y promoción de exportaciones en la década de los 60 en Colombia debido a la falta de implementación de las políticas de sustituciones importaciones, esta dinámica se presentó en la mayor parte de los países de América Latina sin importar la adopción férrea o no de la sustitución de importaciones, para más información remítase a (^{Levinson & de Onís, 1972})

Los procesos de transición entre un régimen y otro no pueden ser vistos como la adop ción en un tiempo particular y acotado, sino que deben observarse como la adopción de procesos de largo aliento muchas veces contradictorios que derivan en procesos complejos y altamente abigarrados, los cuales permiten observar la difuminación del actual régimen y el nacimiento del nuevo proceso de acumulación.

El gobierno de Carlos Lleras Restrepo (1966-1970) incorporó un viraje en la economía del país. Por un lado, protegió la economía de los reflujos externos a partir de la incorpo ración de un régimen cambiario de minidevaluaciones pasando del rígido régimen de tasa de cambio fija y eliminó el mercado libre de divisas anudado al establecimiento de un rígi do control sobre los flujos de capital. Por otro lado, concatenado a la dinámica anterior, el Decreto Ley 444 de 1967 estableció un régimen de promoción de exportaciones en el que se pasa de adjudicar ventajas tributarias y tasas de cambio preferenciales a Certificados de Abono Tributario que libera de impuestos a las empresas exportadoras por medio del Fondo de Promociones de Exportaciones (Proexpo). (^{Ocampo, 2015b})

Este proceso timorato de apertura de la economía colombiana fue apalancado por la Alianza para el Progreso, política impulsada por el gobierno de John F. Kennedy presidente de Estados Unidos y su estructura económica en la región. Así mismo, la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo (USAID) fue el actor de persuasión bajo la manipulación de flujos de cooperación y otras herramientas de subordinación.

Este proceso avanzó en el tiempo y la apertura económica ligada a los intereses de colo cación de mercancías de las metrópolis, en particular de Estados Unidos, en América Latina se hicieron cada vez más evidentes. Se realizaron entre 1970 y 1974 considerables reduccio nes de las tasas de aranceles con el interés de acceder a ingresos derivados de cooperación y a créditos, lo cual impulsó un aumento del endeudamiento público en el país en la década de los años 70 y 80 del siglo XX.

En el año 1969 se firmó el Acuerdo de Cartagena, que dio nacimiento al Pacto Andino entre los gobiernos de Colombia, Bolivia, Chile, Ecuador y Perú, los cuales pactaron la inte gración económica y armónica a partir, entre otros, de la reducción de los aranceles entre los Estados pactantes y la conformación de una unión aduanera del pacto. (^{Dipúblico, 2012})

La reducción de la imposición arancelaria en la década de los años 70, 80 y 90 ocasionó el aumento de imposiciones tributarias de corte indirecta y regresiva, como se puede evi denciar en la gráfica número uno, y el aumento del endeudamiento público, que incidirá en la crisis fiscal del Estado Colombiano, la cual recae en la reducción del gasto social, entendi do como satisfacción plena de los derechos de la población, y el ciclo de reformas tributarias que enfatizan la transferencia de la carga tributaria desde el capital hacia la población en general impactando de mayor manera a las capas con menor poder adquisitivo.

Nota: Realizado a partir de (Banco de la República de Colombia, 2021)

Gráfica 1 Porcentaje de los ingresos fiscales en Colombia entre 1970-1990 en Colombia 

En la administración de Pastrana Borrero (1970-1974), se gestó uno de los procesos que incentivó la primera crisis del régimen de acumulación financiarizado a final del siglo XX, la Unidad de Poder Adquisitivo Constante (UPAC) sistema inspirado en la primera Misión del Banco Mundial en Colombia realizado por Lauchlin Currie.

Desde la década de los años 70 del siglo XX en Colombia, y en gran parte de América Latina, se comenzó a discutir profundamente la idoneidad del régimen de acumulación de industrialización dirigida por el Estado, en donde el primer modelo de desarrollo guberna mental que se separó de este régimen fue el de Misael Pastrana Borrero.

La administración de López Michelsen (1974-1978) y Turbay Ayala (1978-1982) con avan ces y retrocesos mantuvieron y profundizaron los procesos de apertura económica, en la que se observa una reducción de los aranceles en el país y su transferencia parcial hacia otro tipo de impuestos indirectos y regresivos, concatenado con el aumento de la deuda pública como fuente de estabilidad ante el incremento exponencial del déficit fiscal del país.

Al observar algunos indicadores de la economía colombiana, en particular del sector público, se encuentra en primer lugar que el déficit fiscal aumentó drásticamente des de 1979 hasta 1984, ya que si bien el país a mediados de los años setenta no enfrentaba un desequilibrio fiscal, a comienzo de los años ochenta (1981) ya empezaba a observar un déficit fiscal que bordea los límites del 3% del producto interno bruto (PIB) para ir incrementándose hasta llegar en 1984 alrededor del 6.7% del PIB. (^{Garay, 1991}, p. 15)

Es evidente la relación entre los procesos de apertura económica, el declive de ingre sos tributarios, déficit fiscal, endeudamiento público, reducción del gasto social y la crisis económica en la que los procesos de apertura económica subordinan al país. La grave crisis económica que afrontó América Latina en la década de los años 80 anudada a las políticas de apertura económica y por ende a la crisis económica, conllevó al deterioro del perfil de la deuda pública en Colombia pasando de una deuda con plazos promedios de 16 años y tasa de interés de 8% en 1978, a plazos promedios de 13 años y tasas de interés de 11% en 1982, evidenciando el deterioro de las finanzas públicas en el país. (^{Garay, 1991})

La crisis de la década perdida en América Latina en la década de los años 80 del siglo XX no golpeó profundamente al país derivado de la bonanza cafetera a finales de la década de 1970 y a los procesos de economía subterránea, los cuales blindaron la economía de proce sos de estanflaciones y de híper devaluación. (^{Estrada, 2004}) Aunque la crisis en Colombia no fue tan profunda como en otros países de la región (^{Reinhart & Rogoff, 2011}) esto generó procesos de austeridad en el gasto social, lo que condujo a la transferencia de la crisis a las capas con menor poder adquisitivo en el país.

Aunque en la administración de Belisario Betancurt (1982-1986) se aumentó la tasa de imposición a los aranceles, como se puede evidenciar en la gráfica número uno, retro trayendo las políticas de sus antecesores; las dinámicas de promoción de exportaciones y una devaluación de la moneda local evidenció la manutención parcial de las dinámicas de apertura en el país.

Ante la crisis de la década de 1980 Colombia fue monitoreado por el Fondo Monetario Internacional, que impulsó las reformas derivadas de las renegociaciones de la deuda en una dinámica de cuentagotas recibiendo como contraprestación diferentes créditos que ayudaron a la estabilización de la economía. “(...) cabe destacar especialmente que durante el periodo 1985-1986 se logró negociar y desembolsar un crédito sindicado por mil millo nes de dólares (denominado crédito “Jumbo”) con la banca comercial internacional.” (^{Garay, 1991}, pp. 22 y 23)

Esta crisis también contagió a los sectores financieros privados donde el Estado intervi no varias de estas entidades y en otros casos colaboró con su refinanciación, generando en la práctica una apropiación de deudas privadas convertidas en deuda pública y socializada la crisis por medio de la política fiscal al grueso de la población colombiana.

La deuda pública en este periodo 1970-1990 evidencia un incremento exponencial deri vado de la financiación del déficit fiscal generado por las políticas de apertura económica y la socialización de las pérdidas de las entidades financieras privadas en la crisis de mitad de la década de los años 80 en Colombia, como se puede evidenciar en la gráfica número dos.

Nota: Gráfica realizada a partir de (^{Junguito, 1995})

Gráfica 2 Deuda pública externa en Colombia 1970-1990 en millones de dólares. 

Como se observa en la gráfica número dos, la deuda pública aumenta exponencialmen te desde finales de la década de los años 70 del siglo XX compaginado con los procesos de apertura económica y sus políticas en materia de tributación, ingresos y gastos.

Al final de la década de los años 80 del siglo XX en Colombia se evidencia un deterioro de la economía del país, anudado a las políticas de devaluación que incidieron directamen te en el aumento de la inflación, proceso derivado de las políticas internas de apertura y las dinámicas externas de ruptura de pactos de precios y liberalización a nivel internacional. Los años 80 del siglo XX heredan a la administración de Cesar Gaviria una economía al tamente endeudada, con índices de déficit fiscal, devaluación de la moneda local y altas tasas de inflación.

Constitución Política de 1991: Apertura económica y primera crisis del régimen de acumulación financiarizado en Colombia

A principio de la década de los años 90 del siglo XX, en Colombia se adelantó un proceso constituyente en el que las negociaciones y acuerdos con algunos actores insurgentes fueron fundamental para lograr un nuevo contrato social. La Constitución Política de 1991, como manifiesta ^{Leiva. Et al (2019)} representó un proceso de recomposición de un contrato social y un nuevo pacto desde diferentes puntos de vista:

El proceso de construcción de la Constitución Política de 1991 fue una res-puesta a com plejos fenómenos sociales como el narcotráfico, la persecución política de la izquierda nacional y el uso excesivo del “Estado de sitio”. Esto condujo a que distintos movimien tos sociales vieran en la estructuración de un nuevo acuerdo político una forma legíti ma de establecer un paradigma democrático que garantizara el respeto de los dere chos fundamentales y la inclusión de principios democráticos (...). (pp. 149-150)

Aunque en los principios filosóficos, la Constitución Política de 1991 representó una con frontación directa con su antecesora la Constitución Política de 1886, en particular en los aspectos referentes a las estructuras autoritarias, excluyentes y parroquiales; en la realidad material, el periodo posconstitucional desde 1991 ha sido uno de los más violentos en el país y las dinámicas económicas y políticas distan diametralmente de la construcción de proce sos deliberativos y democráticos. (^{Mejia & Leon, 2017}, pp. 98)

La Constitución Política de Colombia de 1991 tiene una fuerte inclinación por la garantía de los derechos fundamentales de la sociedad emanada del Estado Social Democrático de Derecho; pero a su vez, recoge el ideario de la economía ortodoxa neoclásica en donde el Estado se debe reducir a su mínima expresión, en la que la fuente de asignación y justicia no estaría dada por el Estado sino por el mercado. (^{Ahumada, 1996})

Idearios como la apertura económica y la modernización del Estado presentes en la Constitución Política de 1991 y las consecuentes relaciones profundizadas a partir de las leyes, normas, decretos y enmiendas han generado en la practica una subordinación del ideario del Estado Social Democrático de Derecho hacia las relaciones de mercado; y, en particular, a la estabilidad macroeconómica determinada por el sistema de la deuda y sus instrumentos como la sostenibilidad fiscal, entre otros.

El proceso constituyente de 1991 se realizó bajo el gobierno de César Gaviria (1990-1994), quien implementó una serie de reformas de ajuste estructural en materia de los sectores pú blicos, financieros, de comercio internacional, de los regímenes cambiarios, régimen laboral, régimen tributario y de inversión extranjera directa, entre otros (^{Estrada, 2004}); (^{Garay, 1991})

El proceso de ajuste estructural liderado por el Gobierno de Cesar Gaviria y en parte por la Constitución Política de 1991, produjo la normativización del proceso de apertura económica determinado en un nuevo régimen de acumulación financiarizado, más conocido como neo- liberalismo. Este proceso de normativización generó un blindaje a las directrices del nuevo régimen de acumulación: la privatización, desregulación y liberalización de la economía.

Así mismo, la normativización de los idearios del nuevo régimen de acumulación en la dé cada de los años 90 del siglo XX creo una moral social, que se convierte en un habito de vida y por ende se naturaliza, invisibilizando las graves consecuencias en materia económica, social, política, cultural y ambiental que generan los procesos de apertura económica en el bienestar de la sociedad y en los fines misionales del propio Estado Social Democrático de Derecho.

El gobierno de Cesar Gaviria implementó un proceso de ampliación de la inversión y gasto público, mientras plasmaba políticas dirigidas a mediano plazo hacia el control fiscal y la profundización de la liberalización de la economía acarreando para el Estado directa mente procesos altamente deficitarios. Este aumento del gasto e inversión se logró realizar debido al aumento de los flujos de capital en el mercado internacional, luego del Plan Brady en el que Colombia obtuvo una elevada fuente de ingresos vía deuda pública.

Nota: Realizado a partir de (Contraloría General de la República, 2001)

Gráfica 3 Deuda Pública Bruta en billones de pesos, Ingresos y Gastos como porcentaje del PIB entre 1990 a 2000 

Como se evidencia en la gráfica número tres, la Deuda Pública Bruta en Colombia tiene un incremento exponencial, pasando de 10,65 billones de pesos en el año de 1990 a 102,22 billones de pesos para el año 2000, evidenciando un incremento de aproximadamente un 860% en un periodo de 10 años. Así mismo, se puede constatar como los ingresos y gastos del Gobierno Nacional Central como porcentaje del PIB se separan diametralmente gene rando procesos de déficit fiscal, pasando de un déficit de 0,77% a 6,44% entre el año 1990 y 2000 respectivamente.

Este incremento exponencial de la deuda pública en el país no solo se debe al aumen to de la demanda de empréstitos por parte de los gobiernos de Colombia en la década de los años 90 del siglo XX, sino que refleja las políticas de apertura económica. Políticas de apertura en donde los ingresos fiscales de la nación se ven completamente deteriorados y la economía evidencia procesos de menoscabo como es el caso de la tasa de cambio, la cual pasa de 568 pesos por dólar en el año 1990 a 2291 pesos por dólar para el año 2000. (^{Contraloría General de la República, 2001}).

El indicador de la tasa de cambio tiene una relación directa con la deuda pública puesta en dólares y particularmente con la deuda externa, puesto que la devaluación esta ligada proporcionalmente al encarecimiento artificial de la deuda. Una valorización especulativa que implica mayores recursos desde el país acreedor para mantener el pago de las deudas y por ende un aumento del gasto e incremento del déficit fiscal.

Lo anterior pone de presente que la deuda externa, que en su mayoría esta puesta en dólares, entre 1990 al año 2000 se encareció en una tasa de 300% derivada de las políticas de apertura económica, lo que evidencia claramente una relación entre la apertura econó mica, la deuda pública y la crisis fiscal del Estado. Esto constata como el nuevo régimen de acumulación utiliza el endeudamiento como germen de desigualdad y de procesos de pro- fundización de sus lógicas económicas, políticas y sociales.

El gobierno de Ernesto Samper (1994-1998) se enfrentó a los coletazos de la economía política de su antecesor con una elevada tasa de deuda pública, bajos ingresos de la nación y elevadas tasas de servicio de la deuda pública. Deuda Pública que determinaba el déficit fiscal, y no como se pretende mostrar un incremento insostenible del gasto destinado a los derechos del pueblo colombiano.

Entre 1995 y 2006, la inversión también perdió participación dentro del PGN, en gran parte como resultado del deterioro de la situación fiscal que dio lugar a un aumento en el saldo de la deuda pública y, en consecuencia, a los pagos por concepto de amor tizaciones e intereses. La inversión pasó de representar el 25.3% del PGN en 1995 al 14% del PGN en 2006, en tanto que las apropiaciones para el servicio de la deuda, ascendieron del 16.1% del PGN al 36.9% del PGN en el mismo período. Las apropia ciones para funcionamiento se mantuvieron relativamente estables, fluctuando alre dedor del 52% del PGN. (^{Iregui, Et al., 2006})

La crisis económica de finales del siglo XX en Colombia se extendió a la de deuda pú blica territorial a partir de la lógica de la descentralización hacia el mercado, anudada con la desconcentración y descentralización de responsabilidades, donde los departamentos vieron un incremento de los gastos públicos y por ende un incremento insostenible de las deudas públicas desde el año 1995 (^{Sandoval, 2000}).

Así mismo, esta crisis se difumino al sistema financiero privado más claramente en los créditos de vivienda anudado a la insostenibilidad del sistema de Unidad de Poder Adquisitivo Constante UPAC, el cual generó una desposesión de las viviendas e ingresos de gran parte de las familias en Colombia (^{Misas, 2002}). “Los hogares colombianos pasaron de dedicar el 10% de su ahorro total a abonar la deuda de UPAC en 1991 a ocupar mas del 60% de su ahorro a servirla 8 años más tarde” (^{Misas, 2002}, p. 169)

Esta crisis multiescalar de la deuda pública nacional, de la deuda pública territorial y de la deuda privada en Colombia se agudizo tras la crisis de los tigres asiáticos y la crisis rusa de finales de la década de los años 90 del siglo XX. El crecimiento del PIB en Colombia entre 1998 y 1999 se contrajo en aproximadamente un 90% pasando de 5.0% a 0,48% respecti vamente, lo cual profundizo el elevado déficit fiscal arrojando índices de 7,19% del PIB; au mento del gasto público derivado del elevado endeudamiento que oscilaba en 75,3 billones de pesos en 1999. (^{Misas, 2002})

La década de los años 90 del siglo XX evidenció las consecuencias de la apertura eco nómica en materia de ingresos y gastos, el aumento exponencial de la deuda pública como fuente de manutención del déficit fiscal, y la consecuente diseminación de la crisis a los sec tores descentralizados y al sector financiero privado, el cual configuró una de las crisis más profundas de la historia de Colombia.

Reajuste estructural, blindaje del sistema de la deuda pública y austeritarismo en Colombia periodo 2000-2010

En la primera década del siglo XXI (2000-2010) en Colombia, se desarrolló un proceso de reajuste estructural determinado por una profunda crisis fiscal derivada de los procesos de apertura económica llevados a cabo desde la década de los años 70, y profundizados y normativizados en la década de los años 90 del siglo XX. Este proceso de reajuste estructural fue impulsado por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, entre otras Instituciones Financieras Internacionales, derivado de la necesidad de acceso a crédito y refinanciación de las acreencias en el país.

Ante la necesidad imperante del acceso a crédito por parte del país, el Fondo Monetario Internacional y el Estado Colombiano llegaron a un acuerdo entre las partes, denominado como Acuerdo Extendido, firmado en el mes de diciembre de 1999. Este acuerdo contiene las directrices de una reforma estructural en la que se ampliaron los procesos del régimen de acu mulación financiarizada y las dinámicas de apertura económica, procesos que se materializan en una segunda ola de normativización del sistema neoliberal en el país (^{Estrada, 2004}).

Los programas de ajustes estructural se elaboran en conjunto con las autoridades eco nómicas del país bajo las directrices técnica del Fondo Monetario Internacional en las que se privilegian las siguientes variables: crédito interno, reservas internacionales, déficit del sector público y deuda externa. (^{Lizarazo, 2002}) Las variables priorizadas por el Fondo Monetario Internacional determinaron en última instancia la reconfiguración de los procesos econó micos, sociales, culturales, ambientales y políticos en el país generando una subordinación de la satisfacción de los derechos del pueblo colombiano a las directrices macroeconómicas que privilegian el flujo de recursos hacia el pago del servicio de la deuda pública.

Las políticas de ajuste estructural impulsadas en el Acuerdo Extendido con el Fondo Monetario Internacional y más adelante en el tiempo con el Acuerdo Stand By se centra ron en: i) la estabilidad fiscal; ii) la reducción del gasto y funcionamiento estatal; iii) la re estructuración del sector financiero público y privado; iv) reformas laborales y pensionales dirigidas hacia la flexibilidad y mercantilización; v) políticas de enajenación; vi) reformas tributarias regresivas e indirectas; y, vii) blindaje del servicio de la deuda pública (^{Ministerio de Hacienda y Credito Público, 1999}).

Las anteriores políticas de ajuste estructural se materializaron como la segunda gene ración de las políticas neoliberales en el país, las cuales fueron impulsadas por un contexto de crisis económica desatada por la insostenibilidad económica generada por el sistema de la deuda pública. La dinámica a principios del siglo XXI en Colombia es semejante a las transformaciones de la primera generación de normatividad neoliberal en los años de 1990, en donde la deuda pública se presenta como el factor de causa y consecuencia de las trans formaciones de la economía política del país.

El gobierno de Andrés Pastrana presidente de la República de Colombia entre los años de 1998 a 2002 aplicó una parte de estas reformas de segunda generación condensadas en los acuerdos con las Instituciones Financieras Internacionales. Luego tomo la posta del reajuste estructural el gobierno de Álvaro Uribe Vélez, quien presidió el país entre el año 2002 y 2010, periodo en donde se condensaron las políticas de austeridad fiscal como fuente de estabilidad macroeconómica y autoritarismo como fuente de control violento de la sociedad colombiana.

Estas reformas estructurales acompañadas de un nuevo auge de flujos económicos desatados por las políticas de emisión cuantitativa empleada por las metrópolis económi cas a partir del año 2001 generaron una especie de estabilización artificial de las finanzas públicas. Estabilidad económica ligada a las elevadas tasas de inversión extranjera directa, dinámica que invisibilizó la debilidad crónica de la economía colombiana profundamente reprimarizada y famélica (Gomez & Galindo, 2020).

Estabilidad económica que sirvió como punta de lanza en la fortificación del sistema de la deuda pública en el país, en el cual se estableció un sin número de leyes, normas, decretos y enmiendas constitucionales que privilegiaron la destinación del pago de la deuda por en cima de los recursos destinados hacia la inversión y funcionamiento del Estado.

Una de las leyes de segunda generación que fortificó el sistema de la deuda pública en Colombia en la primera década del siglo XXI fue la Ley 617 del año 2000, que ostenta entre otras características: i) la recentralización en aspectos administrativos de los entes descen tralizados; ii) impone la reducción del gasto de inversión y funcionamiento en las entidades descentralizadas; iii) opta por un saneamiento endógeno creando crisis fiscales de las enti dades territoriales; y, iv) nacionaliza la deuda territorial insostenible.

Este saneamiento fiscal a partir de la Ley 617 del año 2000 cumplió con los condiciona mientos; en primer lugar, del pago del servicio de la deuda pública; y, en segundo lugar, de la reducción del gasto en inversión y funcionamiento, en donde las entidades descentralizadas se vieron forzadas al austeritarismo fiscal y se subordinación ante las dinámicas de descen tralización hacia el mercado impulsadas por el régimen.

Así mismo, la Ley 819 de 2003 estipulo normas en materia de presupuestos, responsa bilidad presupuestal y transparencia fiscal en la que se fortalece la dinámica de reducción del gasto y se crea el mecanismo del Marco Fiscal de Mediano Plazo -MFMP-. Mecanismo en el que se crea el superávit primario que determina una regla cuantitativa del gasto público determinada por la sostenibilidad del pago de la deuda pública y no por la satisfacción y progresividad de los derechos del pueblo colombiano.

En la materialidad la Ley 819 de 2003 limito la construcción de los presupuestos públi cos nacionales y descentralizados a estructuras tecnocráticas profundamente ligadas al ré gimen de acumulación financiera, los cuales priorizan los procesos de apertura económica y las políticas neoliberales sobre las necesidades de la población.

Estas leyes, entre otras, fortalecieron la estabilidad del pago de la deuda pública y redu jeron drásticamente los recursos públicos destinados a inversión y funcionamiento profun dizando la modernización del Estado y la austeridad en las finanzas públicas. El sistema de la deuda como eje de estructuración del sistema se alimenta de las reformas de primera y segunda generación (^{Giraldo, 2007}), y profundiza el blindaje y subordinación del Estado a las necesidades del régimen de acumulación financiarizado.

El proceso de reajuste estructural desarrollado en la primera década del siglo XXI fue acompañado por un proceso altamente autoritario, en el que se estigmatizo y criminalizo la protesta social bajo el paraguas del conflicto armado interno. Conflicto que le sirvió al gobierno como fuente de invisibilización de los procesos de austeridad y que le permitió desarrollar las directrices pactadas con las IFIS generando el aumento de la opresión fiscal, desposesión de derechos y sobreexplotación laboral.

La primera década del siglo XXI en Colombia según el informe del Grupo de Memoria Histórica titulado ¡Basta Ya! fue el más violento respecto a masacres, secuestros, homici dios, desaparición forzada y desplazamientos en la historia contemporánea del país (Grupo Memoria Histórica, 2013). Contexto que se empalma perfectamente con la imposición de las reformas de ajuste estructural bajo los gobiernos de Andrés Pastrana y Álvaro Uribe Vélez.

El contexto de ampliación de los flujos de capitales en el mercado mundial y el autorita rismo violento como fuente de imposición de las políticas de reajuste estructural generaron una sostenibilidad de los indicadores como se puede evidenciar en la gráfica número cuatro.

Nota: Realizado a partir de (Banco de la República de Colombia, 2021)

Gráfica 4 Deuda Pública Bruta del SPNF en billones de pesos, Ingresos y Gastos como porcentaje del PIB entre 2000-2010 

Los ingresos del Gobierno Nacional Central pasaron de 10,9% a 14,1% del PIB en el año 2010, mientras que el Gasto del GNC pasó de 15,6% a 17,7% del PIB para el mismo periodo, arrojando una reducción del déficit fiscal del GNC de 1% del PIB. Estos indicadores de esta bilidad económica se mantuvieron en el periodo 2000-2010 debido a la relativa estabilidad de los flujos de capital y a la perpetuación del autoritarismo y la profundización, gota a gota, del incremento de la opresión fiscal y reducción del gasto social.

En el año 2008 y 2009 se observó un reflujo parcial de la economía colombiana a partir de la crisis de los bonos basura en los Estados Unidos pero esta crisis fue solventada a partir de la profundización de la emisión cuantitativa de dólares, lo que mantuvo las variables de sostenibilidad del régimen en Colombia.

La deuda pública en el país aumentó aproximadamente un 160% en el periodo 2000 a 2010 evidenciando un incremento sostenido, pero relativamente estable en comparación con el periodo 1990 a 2000. Esta relativa estabilidad se valió de la inmovilidad de la tasa de cambio, que pasó de 2.229 a 1.913 pesos por dólar entre el año 2000 a 2010 respectivamente. Este periodo puede caracterizarse como un periodo en el que se impuso las recetas de las IFIS en el país, lo que profundizó la debilidad de la economía colombiana ante los reflujos económicos como se evidenciará en el siguiente periodo de tiempo 2010 a 2020.

Crisis del régimen de acumulación financiarizado, deuda pública, crisis fiscal del Estado y resistencia social 2010 -2020

Entre el año 2010 y 2013 se profundizó el sistema de la deuda pública por medio de la denominada Ley de la Regla Fiscal, Ley 1473 de 2011 por medio de la cual se profundizó y normativizó una regla fiscal cuantitativa que impone unas reducciones paulatinas del déficit fiscal del Gobierno Nacional Central. Esta reducción del déficit se fundamentó en el aumento de la austeridad fiscal tanto en inversión como en funcionamiento y el aumento de los ingresos por medio de reformas tributarias regresivas e indirectas.

Posterior a la ley de la Regla Fiscal se adelantó el Acto Legislativo 3 de 2011, la Ley 1695 de 2013 y la Ley 1473 de 2011 en las que se sobrepone las relaciones macroeconómicas y fis cales, sin discutir los recursos destinados a la deuda pública, por encima de la concepción progresiva y de satisfacción plena de los derechos del pueblo colombiano condensada en la Constitución Política de 1991.

Así mismo, se profundiza una mirada restrictiva del gasto desde el Estado ante la subor dinación de una regla fiscal cuantitativa normativizada y con una planificación tipo cerrojo del gasto público a futuro. De igual manera, se implementó un proceso de sostenibilidad fis cal y de incidente de impacto fiscal que deterioró los pesos y contrapesos en el Estado y su bordinó en la práctica los derechos del pueblo colombiano a la regla fiscal (^{Guerrero, 2012}).

Este proceso de la sostenibilidad fiscal y del incidente de impacto fiscal viabilizó la mo dulación de las sentencias de las altas cortes en materia de salvaguarda de los derechos de la sociedad colombiana. Fortaleciendo el proceso de austeritarismo en el que el gobierno tiene un papel fundamental en la implementación y preservación del sistema de la deuda.

Como se ha observado en el análisis histórico de la deuda pública un periodo de aumen to de los flujos de capital como es el caso del periodo 2001-2013, tiene como subsecuente contexto una crisis derivada de la contracción de los ciclos económicos y las consecuencias de los diferentes procesos de apertura económica.

La primera y segunda generación de normatividad del régimen de acumulación finan- ciarizado, generó en Colombia un incremento exponencial de la dependencia a la Inversión Extranjera Directa y a la estabilidad de los flujos de capital. Así mismo, el nuevo régimen se enfocó en el desarrollo económico jalonado por la inversión extranjera subordinando las necesidades de la población, evidenciando así elevadas tasas de enfermedad holandesa y sus consecuencias.

La estabilidad del régimen de acumulación financiarizado entró en crisis a mediados del año 2013 y principios del año 2014 con la reducción del comercio internacional luego de la desaceleración de la economía a nivel mundial. Esta crisis se materializó en el fuerte des plome de los precios de las materias primas golpeando de manera directa los ingresos de la nación en dimensiones de aproximadamente 40 billones de pesos al año. (^{Toro et al., 2016})

Esta crisis de la segunda década del siglo XXI golpeó directamente los ingresos de la nación, hizo evidente la debilidad de la economía colombiana y se atestiguo un incremento sostenido de la deuda pública como fuente de manutención del sistema fiscal en el país. Esta crisis se concatenó con la puesta en marcha de políticas tributarias que transfirieron parcialmente los pasivos a las capas con menor poder adquisitivo, engendrando procesos recesivos derivado de los limites propios de la opresión fiscal.

Nota: Realizado a partir de (Banco de la República de Colombia, 2021)

Gráfica 5 Deuda Pública Bruta del SPNF en billones de pesos, Ingresos y Gastos como porcentaje del PIB entre 2010-2020 

Como se puede observar en la gráfica número cinco, los ingresos del Gobierno Nacional Central se desplomaron desde el año 2013, mientras los gastos del GNC se mantienen esta bles parcialmente hasta el incremento exponencial en el año 2020 derivado de la llegada de la pandemia del COVID-19 al país. Los ingresos del GNC pasaron de 14,1% a 15,2% porcen taje con relación al PIB entre el año 2010 y 2020 respectivamente, mientras que los gastos pasaron de 17,7% a 23% para el mismo periodo, arrojando un déficit fiscal de alrededor de 80 billones de pesos.

De igual manera, la deuda pública pas ó de 235 billones de pesos en el año 2010 a 716 billones de pesos para el año 2020, constatando un incremento de alrededor de 204%. Incremento jalonado entre otras por la emisión de deuda pública por parte de los gobier nos de Juan Manuel Santos (2010-2018) y, en mayor medida, en el gobierno de Iván Duque Márquez (2018-2022), los cuales han utilizado la deuda como sostén fiscal del país.

Además, el incremento de la deuda pública en el periodo 2010-2020 se derivó del de terioro de la tasa de cambio local con relación al dólar, moneda hegemónica en la deuda externa en Colombia. La tasa de cambio pasó de 1.913 pesos por dólar en el año 2010, a 3.432 pesos por dólar en el año 2020, atestiguando un incremento para el periodo 2010-2020 de aproximadamente 80%, un crecimiento de reflejo que se pone de manifiesto en el encareci miento especulativo de la deuda pública puesta en dólares.

El incremento de la deuda pública y la crisis fiscal del Estado debe incorporar en su aná lisis, desde el año 2016, la variable del proceso de Acuerdo de Paz en Colombia, puesto que este ha generado un proceso de resistencia desde la población en conjunto ante los procesos de regulación del régimen de acumulación financiarizado. Esta resistencia a inviabilizado el aumento de los ingresos por medio de reformas regresivas e indirectas y ha generado un proceso de inestabilidad del sistema económico neoliberal.

El proceso de Acuerdo de Paz y su desenlace en el año 2016, ha forjado una democrati zación en la sociedad, lo cual ha generado un aumento de las manifestaciones sociales en contra de las reformas del régimen de acumulación financiarizado, sus políticas de apertura económica que se condensan en parte en el ideario neoliberal.

Aunque en la practica la sociedad se ha manifestado en contra de la tercera generación de normatividad del régimen de acumulación financiarizada, el gobierno de Iván Duque des de el año 2018 ha aumentado el proceso de austeritarismo en Colombia. Proceso austeritario que al no poder implementar las reformas de tercera generación ha transferido la estrategia al híper endeudamiento del Estado colombiano como fuente de inestabilidad y póstuma manipulación e imposición de las reformas ante la inevitable crisis fiscal del Estado.

Así mismo, desde la llegada del Covid-19, en el mes de marzo de 2020, el gobierno ha aumentado su autoritarismo por medio de la declaratoria de Estado de Emergencia apli cando varias reformas de tercera generación. El gobierno de Iván Duque ha incrementado la emisión de deuda pública como fuente de saneamiento de los fiscos nacionales y regiona les, ha transferido grandes masas de recursos públicos hacia sectores financieros privados como fuente de salvataje bancario y, ha fortalecido los presupuestos para el sector de defen sa como fuente de control violento de la sociedad colombiana.

Este periodo 2010-2020 manifiesta un proceso inacabado, el cual se encuentra en dos vías en disputa: en primer lugar, la posición de las elites económicas y del gobierno de turno de imponer una tercera generación de normatividad neoliberal como fuente de estabilidad; y, en segundo lugar, la posición popular de transformar las relaciones del régimen de acu mulación donde se beneficie la vida por encima del austeritarismo.