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Antipoda. Revista de Antropología y Arqueología

Print version ISSN 1900-5407

Antipod. Rev. Antropol. Arqueol.  no.10 Bogotá Jan./June 2010

 

LABORATORIOS DE RECONSTRUCCIÓN URBANA:
HACIA UNA ANTROPOLOGÍA DE LA POLÍTICA URBANA EN COLOMBIA1

Federico Pérez Fernández*

* Candidato a Doctor en Antropología Social, Universidad de Harvard, Estados Unidos; perez2@fas.harvard.edu


RESUMEN

Durante los últimos años Bogotá y Medellín han sido escenarios de una serie de innovaciones gubernamentales en donde la reconfiguración de la 'cultura' y el 'espacio' ha ocupado un lugar central. Como laboratorios de reconstrucción urbana estas ciudades abren interrogantes importantes sobre los paradigmas emergentes de política y planeación urbana en América Latina. En este artículo doy los primeros pasos hacia una comprensión de estas transformaciones urbanas, subrayando la importancia de una crítica antropológica del conocimiento y las prácticas gubernamentales.

PALABRAS CLAVE
Conocimiento y prácticas gubernamentales, intervenciones urbanas, Bogotá, Medellín.


URBAN RECONSTRUCTION LABORATORIES: TOWARD AN ANTHROPOLOGY OF URBAN POLICY IN COLOMBIA

ABSTRACT

During the past years Bogotá and Medellín have become the stage for a series of governmental innovations in which the reconfiguration of 'culture' and 'space' has had a preeminent role. As laboratories of urban reconstruction these cities pose important questions about emergent paradigms of urban policy and planning in Latin America. In this article I take the first steps towards an understanding of these urban transformations stressing the importance of an anthropological critique of governmental knowledge and practices.

KEY WORDS
Governmental knowledge and practices, urban interventions, Bogotá, Medellín.


LABORATÓRIOS DE RECONSTRUÇÃO URBANA: EM DIREÇÃO A UMA ANTROPOLOGIA DA POLÍTICA URBANA NA COLÔMBIA

RESUMO

Durante os últimos anos Bogotá e Medellín têm sido cenários de uma serie de inovações governamentais onde a reconfiguração da "cultura" e o "espaço" têm ocupado um local central. Como laboratórios de reconstrução urbana estas cidades abrem interrogantes sobre os paradigmas emergentes da política e planejamento urbano na América Latina. Neste artigo dou os primeiros passos em direção a uma compreensão dessas transformações urbanas, sublinhando a importância de uma crítica antropológica do conhecimento e as praticas governamentais.

PALAVRAS-CHAVE
Conhecimento e práticas governamentais, intervenções urbanas, Bogotá, Medellín.

FECHA DE RECEPCIÓN: ENERO DE 2010 / FECHA DE ACEPTACIÓN: ABRIL DE 2010


LA DIALÉCTICADE LA DESTRUCCION Y LA RECONSTRUCCIÓN

Dürante las décadas de los ochenta y noventa Bogotá y Medellín fueron consideradas ciudades distópicas, plagadas irreparablemente por la violencia, la criminalidad, la inequidad social, la insolvencia fiscal y la destrucción progresiva del espacio público (Jaramillo, 1998). Es difícil aislar las causas de la decadencia urbana, y en el caso de Colombia ésta probablemente se remonta a las injusticias de la Colonia, al impacto de la violencia política y a los fracasos del desarrollismo estatal y de la planeación modernista. La principal paradoja, sin embargo, es que hacia finales del siglo XX, los procesos de democratización en Colombia, así como en la mayor parte de América Latina, fueron acompañados de un aumento sin precedentes de violencia urbana, fragmentación espacial e injusticia social (Caldeira, 2000; Holston, 2008).

La liberalización política fue acompasada por la desregulación de mercados y la privatización de servicios y bienes públicos2, haciendo de la democratización un proyecto profundamente ambivalente. En este sentido, aunque las instituciones y procedimientos formales facilitaron nuevas formas de acción política, éstos no necesariamente condujeron a mayor justicia e igualdad o mejores medios de subsistencia para los más pobres (Caldeira y Holston, 1999). Para el caso de Brasil, James Holston caracteriza estas tensiones democráticas como "un choque entre élites atrincheradas y ciudadanos insurgentes" (2009: 17; ver también 2008). De manera semejante a las "revoluciones científicas" (Kuhn, 1962), las transformaciones sociopolíticas surgen de "problemas inductores de crisis" que exigen nuevos arreglos institucionales. A diferencia de la renovación teórica en la ciencia, los cambios de paradigma en las estructuras y procesos urbanos son experiencias violentas y tumultuosas.

Ida Susser y Jane Schneider (2003) han caracterizado esta ola de transformaciones urbanas de fin de siglo como procesos de "lesión y sanación urbana", una metáfora que para ellas evoca "la acción colectiva, la construcción imaginativa frente a la destrucción [y] las iniciativas creativas frente al deterioro" (2003: 2). Al mismo tiempo, Susser y Schneider advierten que "la reconstrucción expone a una ciudad, inmediata y poderosamente, a las presiones capitalistas neoliberales" (2003: 4). Tanto las "heridas" como el "cuerpo político" que las sufre, sostiene David Harvey (2003a: 28), son términos disputados. La "destrucción creativa" es un proceso político que puede tomar diferentes rutas y servir diversos intereses (Harvey, 2003b: 1). El deterioro y la renovación urbana no son así ocurrencias naturales de las cuales las ciudades son víctimas pasivas; por el contrario, son el resultado de una política de la intervención (Harvey, 2003a: 35). Es de este proceso contradictorio de destrucción y construcción -visto a través de los cambios de paradigma en política y planeación urbana- que me ocuparé en mis comentarios sobre Bogotá y Medellín.

En años recientes estas dos ciudades se han convertido en escenarios de innovaciones gubernamentales a través de programas como Cultura Ciudadana y Urbanismo Social, actualmente considerados modelos de desarrollo urbano en la región. En ambos casos la reconfiguración espacial y cultural se volvió un componente fundamental en la construcción de una esfera pública y democrática. Surgen así interrogantes acerca de la manera en que los discursos sobre el 'espacio' y la 'cultura' han sido (re)introducidos y (re)formados en el quehacer de la política pública en Bogotá y Medellín. Es en este contexto que resulta vital abrir el camino para una antropología de la política y planeación urbana que ponga de manifiesto la producción y prácticas contemporáneas de conocimiento gubernamental, así como las nuevas lógicas de intervención y de acción política.

La antropología del desarrollo es un importante punto de partida. Trabajos como los de James Ferguson (1990) y Arturo Escobar (1995) pusieron en evidencia la construcción discursiva del objeto de intervención gubernamental, así como la erradicación de espacios políticos a través del conocimiento experto (cf Mitchell, 2002). Estas aproximaciones, sin embargo, tendían a desconocer continuidades históricas3 y a minimizar el alcance de apropiaciones y contestaciones locales. Es crucial reconocer, en este sentido, que la intervención gubernamental es un proceso dialéctico que surge y toma forma a través de las prácticas cotidianas de implementación. En su circulación a través de circuitos globales, más aún, el conocimiento y las prácticas gubernamentales están en un constante proceso de transformación mediado por las condiciones históricas, socioculturales y políticas del caso (Gupta, 1998; ver también Moore, 2000).

Dichas inflexiones en el discurso y en la práctica de la política pública -por ejemplo, del desarrollismo tecnocrático a la gobernabilidad democrática- son generadas por sus propios fracasos, críticas y recontextualizaciones. Pero estos cambios no implican simplemente un "mejoramiento" en el modo de intervenir (Li, 2007), sino una reconfiguración del contexto y de los instrumentos de intervención. La mayoría de las veces, como sostiene Tania Li, los "nuevos programas [...] retienen las limitaciones de los programas que reemplazan" (Li, 2007: 275). Tal es caso de los discursos contemporáneos de 'empoderamiento' y 'participación', en donde las relaciones de poder son frecuentemente reformuladas pero no transformadas, y en donde gobernantes y expertos retienen el privilegio de dictar los términos de la interacción democrática, eludiendo asuntos sustantivos de marginación económica y política (Li, 2007). Pero lo crucial es que por más que la "máquina anti-política" (Ferguson, 1990) y el "gobierno de los expertos" (Mitchell, 2002) intenten neutralizar las críticas y la oposición, la despolitización nunca es cabal (Li, 2007: 10). En este sentido, los esquemas de gobierno nunca son impermeables a los desafíos políticos y, por el contrario, funcionan incidentalmente como catalizadores de acción política.

Poner bajo el lente etnográfico la formulación de programas y planes gubernamentales es entonces de gran utilidad para elucidar las tensiones entre tecnologías de gobierno y prácticas políticas. Más aún, una crítica antropológica de la política pública puede iluminar la manera en que el conocimiento es producido y reconstruido dentro de circuitos y redes regionales y transnacionales (Shore y Wright, 1997; Wedel et al., 2005; Ong y Collier, 2005). Es preciso reconocer que los proyectos de reconstrucción urbana de Bogotá y Medellín han surgido de este tipo tensiones y conexiones. Estas innovaciones políticas han sido tanto respuestas locales a las crisis de modelos previos de gobierno como articulaciones histórica y culturalmente situadas de los discursos globales de democracia, ciudadanía y espacio público. Podríamos llamarles ejercicios tecnodemócraticos4, en donde conocimiento técnico y política democrática se conjugan de formas particulares. No se trata entonces de iniciativas transparentes o desproblematizadas para restaurar el orden social, sino de intervenciones profundamente ambivalentes y complejas. Penetrar estas ambigüedades y contradicciones es, en última instancia, lo que puede ofrecer una exploración etnográfica de la política pública y la planeación urbana.

En la siguiente sección examino el surgimiento de la planeación modernista, su impacto en el contexto de América Latina y su posterior 'implosión' con el giro democrático. Después analizo los programas de Cultura Ciudadana y Urbanismo Social como parte de nuevas corrientes de política pública y planeación urbana. Exploro el papel predominante de 'cultura' y 'espacio' en dichas intervenciones, contemplando tanto su potencial como sus debilidades frente a asuntos de poder e inequidad. Después caracterizo estos experimentos urbanos como ensamblajes de diversas racionalidades de gobierno estrechamente relacionados con las "disyunciones democráticas" (Caldeira y Holston, 1999) de las décadas recientes. Finalmente, concluyo diciendo que como laboratorios de reconstrucción urbana, los casos de Bogotá y Medellín abren interrogantes importantes sobre los paradigmas emergentes de política urbana en América Latina. En particular, ponen en evidencia las tensiones entre los ideales democráticos y la lógica del neoliberalismo (cf. Caldeira y Holston, 2005), desestabilizando y cuestionando el significado mismo de estos conceptos.

LA PLANEACIÓN MODERNISTA COMO INTERVENCIÓN TECNOMORAL

La planeación modernista viajó alrededor del mundo a través del CIAM (Congrès International d'Architecture Moderne) y del trabajo de reconocidas figuras como Le Corbusier y Josep Lluis Sert, quienes asesoraron planes urbanos para Bogotá y Medellín en los años cuarenta y cincuenta. La planeación modernista tuvo un impacto profundo en varias ciudades latinoamericanas al "proponerse resolver la crisis urbana del capitalismo adoptando los argumentos técnicos y racionales de la legislación de salud pública en el contexto de una estrategia amplia de obras públicas y buen gobierno" (Holston, 1989: 50). Como sostiene James Holston en su estudio sobre Brasilia, dichas estrategias modernistas estaban fundadas en la desfamiliarización, la descontextualización y el determinismo ambiental (1989: 43). Sumidos en una indiferencia general sobre la diversidad de realidades históricas y etnográficas y convencidos de la "aplicabilidad universal" (Hardoy, 1992) de sus visiones, los planeadores modernistas se dedicaron por completo al manejo tecnomoral de la sociedad. En el contexto del modernismo francés, el rechazo de la 'ciudad orgánica' estuvo acompañado de una gran convicción en la articulación tecnocrática de la ordenación (aménagement) y el equipamiento (équipement) (Rabinow, 1989). La "experimentación con tecnologías espaciales/científicas/sociales" (1989: 15), dice Paul Rabinow, llevó a un tratamiento de la ciudad como esfera tecnosocial (1989: 343). Se trataba de un giro hacia la administración de la sociedad. En este contexto, la ciudad entera se convirtió en el ámbito de intervenciones estadocéntricas y totalizadoras encaminadas a la reinvención social. La aplicación de estos principios en América Latina fue un elemento definitivo en la historia de exclusiones y segregación que conocemos hoy.

Las élites de Bogotá y Medellín estaban inmersas en las corrientes de racionalidad tecnomoral de los siglos XIX y XX. De hecho, estas ciudades fueron fundadas siguiendo los criterios estrictos de las Leyes de Indias y su cuadrícula urbana. Desde la Colonia, la producción de 'orden' de acuerdo con categorías sociales y raciales había sido la obsesión de las élites latinoamericanas (Rama, 1984). En las colonias americanas esto estaba contenido de la manera más clara en el concepto de 'policía', el cual originalmente representaba los más altos ideales españoles de moralidad, religiosidad, legalidad y orden (Kagan, 2000: 27). Autoridades coloniales y posteriormente republicanas respondieron agresivamente a la migración rural y a los procesos 'desordenados' de urbanización (arrochelados). A este respecto, "buscaban que las gentes vivieran 'en policía', es decir en sociedad, dentro de los controles sociales y morales que se establecían con la vida urbana" (Zambrano, 2000: 34). Es importante resaltar que estas nociones de orden y civilización fueron fuertemente espacializadas; cualquiera que no se ajustara a dichas categorías simbólicas y espaciales era considerado amenazante y barbárico o, para utilizar la famosa frase de Mary Douglas, "materia fuera de lugar" (Douglas, 1966).

Los ideales modernistas de los años siguientes reforzarían estas nociones de orden pero dentro del contexto de la construcción de nación y bajo la presión de las migraciones rurales y la industrialización. De manera semejante a los reformistas europeos del siglo XX, las élites colombianas vislumbraban un manejo científico de la sociedad basado en el conocimiento experto sobre higiene y salud pública (Mejía, 2000: 220). A este respecto, una estrategia crucial de la intervención modernista en A mérica Latina durante la primera mitad del siglo XX fue la remoción de mercados populares y chicherías de los centros de las ciudades (Goldstein, 2004). En Bogotá, por ejemplo, la venta de chicha había sido intensamente regulada y gravada desde la Colonia y fue legalmente prohibida en 1947 como un paso fundamental hacia la modernización (Calvo y Saade, 2002). En este sentido, la prohibición de la bebida fue introducida como una política de salud pública y moralización. Tras el asesinato de Jorge Eliécer Gaitán y los eventos del "Bogotazo", la medida fue reforzada para suprimir el desorden social, fortalecer el control estatal y disciplinar la población. Adicionalmente, la erradicación de la chicha abriría nuevos mercados que serían colonizados por las cervecerías.

En una de sus visitas a Bogotá durante los años cincuenta, Le Corbusier caracterizó el desorden urbano de la ciudad en los siguientes términos: "el trazado urbanístico del viejo Bogotá es un buen trazado. La cuadra española, con sus ángulos rectos es una hermosa creación. El desorden de Bogotá está en sus nuevos barrios" (citado en Martin y Ceballos, 2004: 52). No obstante, lo que Le Corbusier vio como mero 'desorden' era en realidad parte de un proceso más amplio de "periferalización de la pobreza" (Holston, 2008) característico del crecimiento urbano en Bogotá y en la mayor parte de América Latina. Las intervenciones modernistas buscaron racionalizar e higienizar la ciudad como parte de un proyecto utópico y pseudohumanístico. En el proceso, sin embargo, todo lo que no se conformara a los ideales de las clases medias y altas era eliminado o expulsado a las periferias urbanas5. Éste fue un problema particularmente agudo en las ciudades colombianas durante los años cincuenta, en donde miles de personas desplazadas por La Violencia estaban migrando hacia los centros urbanos. La planeación modernista, en este sentido, proporcionaba los instrumentos para marginar y criminalizar a los pobres bajo el pretexto de estar mejorando la vida urbana.

La historia de Medellín a comienzos del siglo XX es particularmente reveladora por su conservatismo político y religioso, la estabilidad e influencia de una élite industrial y tecnocrática y una fuerte ideología cívica y filantrópica (Botero, 1996; Roldán, 2002). Hasta la década de los cincuenta la política paternalista y el crecimiento industrial sostenido de Medellín hicieron posible un buen nivel de estabilidad y distribución económica. Pero con la ola de migraciones rurales durante La Violencia las condiciones de vida en la ciudad cambiaron radicalmente: el desempleo creciente, los conflictos sobre la tierra y la rápida expansión urbana irrumpieron en la 'tranquilidad cívica' de Medellín. Las élites tecnocráticas respondieron con medidas brutalmente racionalistas y moralistas: la administración local, por ejemplo, declaró los barrios marginales "zonas rojas" intentando contener a las poblaciones 'peligrosas' e 'indeseables' y así evitar una corrupción moral y cívica (Riaño-Alcalá, 2006). Las contradicciones entre el ethos tecnomoral y las realidades socioeconómicas de la urbanización acelerada dejarían al final 'heridas' perdurables en la organización socioespacial de la ciudad.

LA IMPLOSIÓN Y EL RESURGIMIENTO DEL 'ORDEN'

Las nociones coloniales y poscoloniales de orden se desintegraron violentamente hacia finales del siglo XX. El declive industrial, las políticas de ajuste estructural y el ascenso del tráfico de drogas fueron algunos de los factores que intervinieron en la explosión de la violencia criminal en Colombia durante las décadas de los ochenta y noventa. Las ciudades se convirtieron así en escenario de la violencia de los carteles de la droga, grupos paramilitares y milicias urbanas. Lo más notable, como se mencionó al comienzo, es que en Bogotá y Medellín, así como en otras ciudades latinoamericanas, los procesos de democratización coincidieron con este inusitado incremento de violencia y temor (Caldeira, 2000; Comaroff y Comaroff, 2006). Más aún, el giro democrático parece haber contribuido a la implosión de sistemas de orden previos y a la dispersión de modos de extracción económica, control social y oposición violenta. Al mismo tiempo, sin embargo, dichas expansiones democráticas abrieron espacios de deliberación, disputa y posible transformación donde antes no existían.

Teresa Caldeira y James Holston (1999) han caracterizado las tensiones de finales del siglo XX en América Latina como el resultado de procesos democráticos "disyuntivos". Con esto se refieren a la expansión de derechos políticos sin un fortalecimiento equiparable de derechos sociales y civiles. Así, la democratización ha sido un proceso profundamente inestable y contradictorio, en donde las promesas de inclusión democrática han entrado en conflicto con las racionalidades neoliberales de desregulación y privatización. Caldeira (2000) explora instancias muy concretas de estas contradicciones en su etnografía del crimen y del espacio urbano en Sao Paulo. La desestabilización del 'orden social' tras el colapso de la dictadura militar brasilera llevó al abandono del espacio público, al surgimiento de "enclaves fortificados" y a la privatización de la seguridad (Caldeira, 2000: capítulo 8). Al mismo tiempo, la violencia policial creció dramáticamente, normalizando la violación de derechos y perpetuando los ciclos de violencia (Caldeira, 2000: 207). A la par con estos fenómenos, el lenguaje y la percepción tuvieron un papel central. Para Caldeira, "hablar sobre el crimen", y el temor que esto genera, fueron piezas clave que contribuyeron a legitimar la coerción violenta y la segregación socioespacial (Caldeira, 2000: capítulo 1).

En Bogotá y Medellín, el concepto de ciudadanía democrática ha atravesado procesos similares de expansión y erosión que también han quedado materializados en un paisaje urbano fragmentado y privatizado. La "descomposición urbana" y la "depreciación de la vida" fueron cabalmente "democratizadas" (Lomnitz, 2003: 61), y la violencia se instaló como ocurrencia cotidiana. En la década de los noventa, ambas ciudades llegaron a su pico de muertes violentas mientras la economía del narcotráfico penetraba el funcionamiento de las organizaciones criminales y del Estado, y la vida de las élites y clases populares por igual. En Medellín, en particular, los desempleados y excluidos encontraron en los carteles, las milicias urbanas y los grupos paramilitares oportunidades de movilidad social y un espacio para obtener "respeto" (Theidon, 2009). En palabras de Mary Roldán, "la vida de los pobres mejoró y su acceso a la posibilidad de acumular riqueza dejó de depender de su deferencia a una élite moralizante, condescendiente e indiferente" (2003: 140). Estas 'mejorías' llegaron al costo de un número sin precedentes de homicidios, mayoritariamente de hombres jóvenes pobres. El incremento de la violencia, a su vez, incitó reacciones de las clases medias y altas y de las autoridades estatales, que atribuyeron todos los males urbanos a los carteles y a las clases populares (Roldan, 2003: 142). El temor a la violencia, pero también la pérdida relativa de privilegios, llevaron a la represión estatal y paraestatal, alimentando otro ciclo de violencia y segregación urbana.

La destrucción urbana en Bogotá y Medellín ha sido un proceso persistente de erosión y desplazamiento en el que la ciudad se convierte en un lugar precario e impredecible para vivir. Estas formas de destrucción y desorden, sin embargo, son inseparables de la construcción de órdenes y modos de control paralelos: legales e ilegales, públicos y privados. Pero éstos no son fenómenos exclusivamente latinoamericanos. Los vínculos entre el capitalismo tardío, el 'desorden urbano' y la 'reconquista' del espacio público tienen resonancias globales que van desde Estados Unidos hasta Sudáfrica (Smith y Low, 2006). Un ejemplo de lo anterior son las políticas de "cero tolerancia" y la elitización o gentrificación6 urbana intensiva en la Nueva York de los años noventa, procesos que Neil Smith describe como estrategias de "revanchismo posliberal" y "limpieza social" (Smith, 2001: 69). Otro caso es la consolidación de Los Ángeles como una "ciudad fortaleza", en donde la obsesión por la seguridad ha llevado a la proliferación de mecanismos policivos y de vigilancia que destruyen la esfera pública y profundizan patrones de segregación (Davis, 1992).

En pocas palabras, los espacios de ciudadanía -físicos y sociales- y sus esquemas clasifícatenos están siendo permanentemente impuestos, disputados y reafirmados por planeadores urbanos, élites, clases medias y pobres. El punto crucial es que dichos espacios están en un proceso tanto de expansión (participaciónn política, legalización de barrios, acceso a servicios públicos) como de contracción (gentrificación urbana, privatización y vigilancia de espacios públicos, violencia policial, justicia privada) (Holston, 2008).

CULTURA CIUDADANA7 Y URBANISMO SOCIAL

Fue dentro de este contexto que 'transformación', 'renacimiento', 'reconstrucción' y 'renovación' se convirtieron en los lemas de las administraciones locales de Bogotá y Medellín. Al mismo tiempo que el país vio una explosión de 'desorden' durante los años noventa, también fueron introducidos nuevos discursos sobre justicia democrática. La instancia más clara fue la Constitución de 1991, la cual, de cierta manera, incorporó las tensiones entre neoliberalismo y democracia. Al lado de las medidas para reducir el tamaño del Estado, desregular mercados y privatizar servicios públicos, se introdujeron ideales democráticos de participación cívica, justicia social y descentralización política.

Bogotá fue posiblemente la primera ciudad colombiana en la que este nuevo régimen de gobierno se hizo visible. Desde 1995 hasta 2003 una serie de alcaldes fueron elegidos con campañas que prometían revertir la corrupción política y el clientelismo a través del conocimiento técnico y fuertes compromisos democráticos y éticos. Antanas Mockus8 (1995-1997; 2001-2003) encarnaba de diferentes maneras este rechazo a la 'política tradicional'. Como ex rector de la Universidad Nacional y profesor de Matemáticas y Filosofía, Mockus tenía firmes convicciones sobre la importancia del conocimiento, la comunicación y la pedagogía en la administración pública (Alcaldía Mayor de Bogotá, 1998 y 2003). Además, tenía un estilo heterodoxo de hacer política a través de símbolos, arte e interacción directa con la ciudadanía. Enrique Peñalosa (1998-2000) sucedió a Mockus con una agenda política basada en eficiencia administrativa, conocimiento técnico y ciertos ideales democráticos (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2000). Aunque menos dado a la experimentación y más cercano a la política de partidos, Peñalosa fue elegido como candidato independiente, con una significativa trayectoria académica y profesional en temas de desarrollo urbano.

Las nuevas orientaciones de las administraciones de Mockus y Peñalosa se hicieron evidentes con su rechazo a los nombramientos 'políticos' y su deseo de conformar un equipo de expertos y académicos. De esta manera, en los años siguientes la administración local se apartó de la maquinaria política y se movió hacia la independencia política y la innovación, el conocimiento experto y un ejercicio político basado en la opinión pública, las representaciones mediáticas y la participación ciudadana. En años más recientes, un giro similar ha ocurrido en Medellín con la elección de Sergio Fajardo (2004-2007), un candidato independiente, columnista y profesor universitario de matemáticas. El plan de gobierno de Fajardo adoptó algunas de las iniciativas implementadas en Bogotá e introdujo nuevas políticas enfocadas en educación y el entorno urbano. La implantación de esas políticas coincidió con el proceso de desmovilización de grupos paramilitares, los cuales tenían una fuerte presencia en los barrios pobres de Medellín. Fajardo fue sucedido por Alonso Salazar (2008-2011), su secretario de Gobierno, quien también llegó a la política con una larga experiencia como periodista e investigador.

Las intervenciones de estas alcaldías marcaron el ascenso de la política pública como tecnología de gobierno urbano. De cierta manera, se estaba anunciando el triunfo de la racionalidad moderna sobre el mundo 'turbio' e 'incivilizado' de la política. La gestión pública aparecería entonces como una esfera de acción separada de -y no contaminada por- la política9. Surgieron así ciertos campos de conocimiento y de acción, objetos gestionables y objetivos técnicamente alcanzables. Tales fueron los casos de la cultura ciudadana, el espacio público y la participación democrática10.

INTERVENCIONES EN CULTURA, ÉTICA Y MORALIDAD

En 1995 la administración Mockus lanzó el programa de Cultura Ciudadana. Esta iniciativa fue extremadamente popular y su lenguaje ha sido incorporado en las políticas públicas de varias ciudades colombianas11. Lo más interesante de este conjunto de acciones es que se pretendía convertir la ética y la moral en campos de conocimiento e intervención gubernamental. De acuerdo con Paul Bromberg, director del Instituto de Cultura y Turismo entre 1995 y 1997, y uno de los creadores del programa:

    "Cultura ciudadana" [...] es el nombre de una política pública, o de un conjunto de políticas públicas. [...] No se trata de las acciones de gobierno para cumplir la función burocrática a que está obligada la autoridad, sino de una propuesta de adelantar acciones sistemáticas desde el Estado con el objetivo de producir la transformación de hábitos. (2003: 2)

Para Bromberg, se trataba de una serie de instrumentos gubernamentales que serían "sistemáticamente" empleados para inducir cambios en "comportamientos colectivos" (2003: 4). Estos incluían dispositivos pedagógicos, intervenciones espaciales, acciones comunicativas, símbolos y nuevos arreglos institucionales. Cultura Ciudadana fue presentada entonces como la política central del Gobierno, que combinaría todas las herramientas de "gestión urbana" (Bromberg, 2003: 8) para transformar "hábitos", "comportamientos", "valores" y "creencias" (Mockus, 2001; Bromberg, 2003).

En este contexto, la administración Mockus creó el Observatorio de Cultura Urbana para medir actitudes y percepciones ciudadanas. La entidad debía "promover el uso de la investigación sociocultural como herramienta para la toma de decisiones de toda la administración" (Bromberg, 2003: 24). Con este conocimiento se diagnosticaría la falta de 'civilidad' y 'confianza' en la ciudad y se diseñarían las intervenciones correspondientes; en pocas palabras, se lograría convertir la 'cultura' en objeto de política pública. En palabras de Bromberg, para lograr "una ingeniería de la acción colectiva exitosa" era fundamental "cambiar la percepción de que el otro no colaborará", a través de "la medición y la comunicación". Profundizando esta utilización del conocimiento experto, la administración también adoptó discursos de la salud pública a través de un enfoque epidemiológico de la violencia. Se trataba de una estrategia para controlar factores de riesgo asociados al crimen y a la violencia tales como:

    un patrón de violencia familiar, el uso prolongado de alcohol y drogas; acceso a armas de fuego; exposición constante a la violencia en los medios; ausencia de patrones culturales para regular el comportamiento urbano; organismos judiciales y policiales ineficientes y corruptos y la presencia de crimen organizado. (Guerrero, 2008: 6)12

De este modo, surgió un 'objeto de análisis y de intervención' (Foucault, 1979, 1980) crucial: la seguridad y convivencia ciudadanas13. La administración estableció así el Sistema Unificado de Violencia y Delincuencia (SUIVD) como su principal instrumento de análisis, prevención e intervención (Martin y Ceballos, 2004)14. El sistema fue creado para optimizar la información sobre muertes violentas y llevar a cabo análisis criminológicos y estadísticos georreferenciados. La información producida fue crucial no sólo para el monito-reo y la evaluación de políticas públicas, sino también para el diseño de políticas y un control policivo más eficiente. Estas fuentes de información alimentarían un nuevo entramado institucional liderado desde la recién creada Subsecretaría de Asuntos para la Seguridad y Convivencia Ciudadana. En última instancia, la tecnología del SUIVD se convirtió en el aparato central a través del cual la 'violencia urbana' se constituyó en un fenómeno 'cognoscible' y 'mapeable'. Para Hugo Acero, consejero (1995-1997) y subsecretario de Asuntos para la Seguridad y Convivencia Ciudadana (1998-2003), esto básicamente implicaba reconocer que "la política no se maneja por lo que diga o por lo que sienta la gente" sino a través de la disponibilidad de información y la implementación de planes.

La producción de conocimiento técnico sobre la 'cultura' apoyaba una concepción de la política pública como "proceso lineal ordenado de 'identificación de problemas', 'formulación de soluciones', 'implementación' y 'evaluación'" (Shore y Wright, 1997: 15). El discurso tecnocientífico, sin embargo, neutraliza, naturaliza y objetiva asuntos esencialmente contenciosos. Siguiendo a Bruno Latour y Steve Woolgar, en la actividad científica se da una "construcción social" de 'hechos objetivos' caracterizada por el "esfuerzo por producir orden" (Latour y Woolgar, 1986: 32). De una realidad caótica, agonística y en flujo, el científico lucha por producir una realidad estabilizada y reificada (Latour y Woolgar, 1986: 240). De manera semejante, la formulación de políticas públicas organiza la realidad social dejando de lado ciertos procesos materiales, socio-históricos y políticos. En palabras de Cris Shore y Susan Wright, la política pública "funciona descartando el desacuerdo" (1997: 11).

En el caso de Bogotá, los componentes racionales y científicos de la política de Cultura Ciudadana sustentaban un discurso explícitamente ético y moral. Esto se tradujo en acciones pedagógicas como la restricción al consumo de alcohol ("Ley Zanahoria"), el reconocimiento a actitudes ejemplares ("Caballeros de la Cebra"), las intervenciones cívicas por parte de mimos, el desarme voluntario y obligatorio, la noche de las mujeres, entre otras15. Dichos principios, más aún, fueron encarnados y transmitidos a través de la carismática figura del propio alcalde Mockus. Años más tarde Bromberg evaluaría esta combinación de racionalidad instrumental y espíritu ético como la interacción entre "el liderazgo de un profeta" y la vocación de los "ingenieros de la cultura" (Bromberg, 2003).

Estas nuevas racionalidades políticas fueron dirigidas a la transformación de prácticas individuales y colectivas. Los 'diagnósticos' y 'verdades' producidos por el aparato de Cultura Ciudadana convocaban a los individuos a un proceso de mejoramiento propio y mutuo. A diferencia de las críticas al neoliberalismo democrático que hablan de la difusión de poder a través del autogobierno del sujeto, éste era un proyecto enfocado en la transformación subjetiva e intersubjetiva, según ciertos ideales de civilidad e integración social. El discurso gubernamental era enfático a este respecto: los problemas de Bogotá eran un asunto de autorregulación, mutua-regulación y corresponsabilidad entre ciudadanos y Estado (Alcaldía de Bogotá, 1998, 2003). Asimismo, el ensamblaje "funcionalista, contractualista y conductista" (Salcedo y Zeiderman, 2008: 85) de Cultura Ciudadana estuvo desde el comienzo enmarcado en el giro hacia la democracia participativa. En contraste con el desarrollismo modernista, basado en la visión vertical y totalizadora de la ingeniería social, Cultura Ciudadana ponía a la ciudadanía directamente en el centro del campo de acción gubernamental. Para Mockus, la participación democrática, el intercambio de argumentos y la interacción pacífica eran elementos indispensables para "armonizar ley, moral y cultura" (Mockus, 1994, 2001) y, en última instancia, para impulsar un cambio sociocultural y político.

Cultura Ciudadana, como política pública y teoría práctica, articuló diversas concepciones y racionalidades de gobierno, por lo cual cualquier caracterización simplista resulta dudosa. Por una parte, se trataba de una decidida respuesta a la crisis social y política que atravesaban Bogotá y el resto del país en la década de los noventa. Así, como resultado de una inflexión dialéctica, los formuladores de políticas públicas adoptaron el lenguaje de la participación, la ciudadanía, la cultura y la integralidad, distanciándose del paternalismo tecnocrático y apelando a una mayor legitimidad democrática. En este movimiento, sin embargo, no desapareció la autoridad del conocimiento experto. Al contrario, fue reinscrito a través de una nueva generación de "técnicos de ideas" (Rabinow, 1989) dedicados a reconfigurar prácticas y espacios ciudadanos. Lo paradójico entonces es que los 'valores y prácticas democráticas' fueron reafirmados pero a la vez convertidos en objetos de política pública y conocimiento experto. El riesgo de un ejercicio tecnodemocráctico como éste, no obstante, es que puede terminar limitando el horizonte mismo de la política democrática.

En el caso de Cultura Ciudadana, por ejemplo, se asumían muy fuertemente ciertos ideales de civilidad, racionalidad comunicativa, integración social y bien común. En el proceso de reconstruir una esfera 'pública', 'moderna' y 'cívica' se privilegiaron en muchos casos modelos de ciudadanía elitistas. Tal fue el caso de las políticas de espacio público y de seguridad, en donde primó la idea del 'desorden' y la 'indisciplina' urbana, sobre las condiciones estructurales e históricas de los regímenes de ciudadanía locales. En este laboratorio urbano, 'ciudadanía' se convirtió en un instrumento central para la producción de 'orden' con políticas que actuaban "sobre y a través de la agencia y subjetividad de los individuos" (Shore y Wright, 1997: 6). La pregunta central que permanece la mayoría de las veces encubierta es ¿'orden' y 'civilidad' según quién y para quién?

Por otro lado, las administraciones de Mockus, Peñalosa, Fajardo y Salazar indudablemente permitieron una mejoría sustancial en el acceso a derechos básicos y servicios públicos en Bogotá y Medellín, el más destacado de los cuales ha sido la reducción de muertes violentas16. Así como en algunos casos los ideales de 'civilidad' y 'orden' convergieron con valores neoliberales -por ejemplo, promoviendo estilos de vida de consumo y formas de exclusión en procesos incipientes de gentrificación-, también hubo un énfasis constante en justicia social y derechos ciudadanos. De este modo, en el programa de Cultura Ciudadana se hablaba del "reconocimiento de derechos y deberes ciudadanos". Las inversiones públicas17 durante estos períodos fueron extraordinarias y permitieron avances significativos en seguridad, salud, educación, transporte, infraestructura y servicios domiciliarios. Desde este punto de vista, el llamado a la transformación individual y colectiva (y su relativo éxito) estuvo apoyado por políticas orientadas a una mejor distribución de bienes y servicios públicos.

Resulta entonces inadecuado caracterizar estos nuevos ensamblajes gubernamentales simplemente como un ejemplo más de 'gubernamentalidad neoliberal' (Foucault, 1991; Rose, 1996), en donde prima la individuación (la producción de 'sujetos autónomos') y en donde se imponen la lógica del mercado y la retracción del Estado (cf. Gupta y Sharma, 2006). Difícilmente se podría decir que existía en Colombia un Estado de bienestar que se contrajo durante los noventa. Lo que vemos, por el contrario, es que estas reconfiguraciones de la ciudadanía democrática son fundamentalmente inestables e implican "siempre una mezcla de elementos progresivos y regresivos, disparejos, desequilibrados y heterogéneos" (Caldeira y Holston, 1999: 692). En el caso de Cultura Ciudadana estas tensiones son evidentes en la presuposición de ideales de 'orden' y 'civilidad' (consecuentes con el ethos neoliberal) y la simultánea generación de mayor equidad social y calidad de vida a través de la provisión de derechos urbanos.

INTERVENCIONES EN EL ENTORNO URBANO

Rogelio Salmona, uno de los arquitectos más representativos de Colombia durante el siglo XX y una figura clave en las transformaciones urbanas recientes de Bogotá, caracterizó la 'crisis espacial' de los ochenta y noventa así:

La ciudad en Colombia ha sido maltratada. Sus habitantes expulsados y abandonado su espacio público, la esencia de la ciudad se ha vuelto residual. [...] Es una anticiudad que se ha desarrollado olvidando que la espacialidad de la ciudad es la ciudad misma. Por el contrario, el espacio se convirtió en un vacío, en un antilugar. (Revista Semana, 1996)

Desde sus inicios, las políticas de cultura ciudadana de la administración Mockus subrayaron la importancia de 'recuperar' los espacios públicos de la ciudad. La Alcaldía estableció como una de sus prioridades de gobierno "recuperar los ambientes en los que se es ciudadano: espacio público" (Alcaldía Mayor de Bogotá, 1998). El plan de Mockus resaltaba la importancia de "ampliar, redistribuir y cuidar el espacio público", particularmente porque su "mejoramiento [...] favorece el buen comportamiento ciudadano" (Alcaldía Mayor de Bogotá, 1998: 466). Esto condujo a las primeras intervenciones para reconstruir espacios urbanos o "adecuar entornos". Para Mockus, las intervenciones materiales y simbólicas en el espacio urbano eran parte integral del plan para transformar prácticas e interacciones ciudadanas.

En la campaña de 1994 este objetivo se planteó con la consigna "espacio público, espacio sagrado". El llamado a sacralizar el espacio urbano trae a la mente la oposición -estudiada desde Durkheim- entre lo sagrado y lo profano y su relevancia simbólica como reflejo de un orden social y normativo. Lo sagrado, en este sentido, es parte de un sistema clasificatorio (Douglas, 1966) que define lo apropiado, lo bello y lo puro, así como lo poluto y lo peligroso. No es sorprendente entonces que estas nociones estén fuertemente implicadas en procesos de renovación urbana y que sean parte de diversas estrategias de diferenciación social y delimitación espacial en las geografías urbanas contemporáneas (Caldeira, 2000; Guano, 2004; Herzfeld, 2006; Suárez, 2009; Gandolfo, 2009). En el caso de Bogotá, la administración Mockus formuló y comenzó a implementar un modelo de 'espacio público democrático' en el que prácticas ciudadanas y rasgos físicos serían profundamente transformados. Se inició la planeación para un sistema de transporte, fueron 'recuperados' espacios 'invadidos' y se lanzó la primera etapa de un nuevo sistema de andenes, parques públicos y ciclorrutas. Se trataba de 'readecuar contextos' para cambiar su 'uso' promoviendo mayor respeto, confianza y cumplimiento de normas. Y es acá en donde se presenta el riesgo de que la reconstrucción de 'tabús' orientados a promover 'civismo' en la esfera pública facilite al mismo tiempo formas de exclusión social. El caso más visible es el de vendedores ambulantes, desplazados e indigentes, quienes en cuanto 'anomalías taxonómicas' se convirtieron en índices de 'desorden urbano'.

En los años siguientes la administración de Enrique Peñalosa profundizó la construcción del nuevo sistema de espacio público en una escala considerablemente mayor y con recursos significativos provenientes de la descapitalización (o privatización parcial) de la Empresa de Energía de Bogotá. La administración Peñalosa enfocó la mayoría de sus esfuerzos en lo que concibió como la espacialización de ciudadanía democrática. El sistema de bus rápido Transmilenio fue finalmente implementado; se construyó una gran cantidad de andenes, alamedas y ciclorrutas; fue inaugurado un sistema de bibliotecas públicas y parques; y se construyeron en algunos de los barrios más pobres de la ciudad colegios de altas especificaciones físicas y curriculares, centros de desarrollo comunitario y jardines sociales. Para Peñalosa, la construcción y la reconstrucción de espacio urbano -de una "ciudad para la gente"- eran el fundamento básico de la democracia y la igualdad social.

En su plan de gobierno se planteaba así el objetivo de "recuperar el espacio público en donde se comparte socialmente la ciudad y devolver un elemento primario al hombre para que pueda iniciar un proceso de resocialización con el entorno y sus conciudadanos" (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2000). Aunque en el discurso de la administración Peñalosa se escuchaban ecos de las utopías sociales de la planeación modernista18, su aproximación estaba más explícitamente influenciada por las críticas al modernismo de los años sesenta y setenta. Por figuras como Jane Jacobs, por ejemplo, quien lideró el movimiento en contra de las intervenciones modernistas de Robert Moses en Nueva York, oponiéndose a la construcción de autopistas sobre Greenwich Village. Para ella, y para una generación de urbanistas que le siguieron, el espacio público fomenta democracia y seguridad, en la medida en que promueve heterogeneidad social y "diversidad de usos" (Jacobs, 1961). La visión de Peñalosa se acercaba así a la de los herederos de Jacobs y el llamado "nuevo urbanismo", a través del cual se ha intentado revitalizar suburbios y centros de ciudades norteamericanas con la creación de espacios que favorecen el intercambio y la diferencia. Pero como lo han señalado algunos críticos, el "nuevo urbanismo" termina compartiendo una de las principales presuposiciones del modernismo: un determinismo físico según el cual la reconfiguración espacial implica transformación social (Harvey, 1997; Fainstein, 2003).

Es indispensable también reconocer los vínculos que existen entre las intervenciones espaciales recientes de Bogotá (y, en algún grado, de Medellín) y la teoría de las "ventanas rotas" (Kelling y James, 1982) implementada en Nueva York durante la alcaldía de Rudolph Giuliani. A finales de la década de los setenta y durante los ochenta, y tras el colapso fiscal de 1975, Nueva York registraba una de las tasas de criminalidad más altas de Estados Unidos. Giuliani llegó a la administración en los años noventa decidido a enfrentar esta crisis urbana con un discurso que apelaba a nociones de civilidad y orden. De este modo, se puso en práctica una política de 'cero tolerancia' que enfatizaba el respeto a normas básicas y el mantenimiento del espacio público. La tesis era muy simple: donde hay 'ventanas rotas' habrá mayor criminalidad. Lo que resultó fue la criminalización y erradicación de ciertos comportamientos e individuos identificados con la 'indisciplina' y el 'desorden'.

Bajo Giuliani se introdujo así un discurso de civilidad basado en el fortalecimiento y la difusión de la vigilancia, la coerción y el encarcelamiento. En Nueva York, el lenguaje de ciudadanía democrática y su inscripción en el espacio público se convirtieron en un catalizador de procesos de exclusión social (Smith, 2001; Barr 2001; Cattelino, 2004). Los ideales democráticos que supuestamente motivaban estas políticas se entremezclaron con valores estéticos e higiénicos y nociones de orden y seguridad, facilitando, en última instancia, formas de segregación física y simbólica. Las percepciones de inseguridad e incivilidad cayeron sobre las poblaciones más pobres y las políticas de 'cero tolerancia' se alinearon cómodamente con los intereses políticos y económicos de las clases más privilegiadas. La implementación de estas políticas de reconstrucción urbana generó formas de desplazamiento social19 y limpieza espacial y la consolidación de un modelo de "gentrificación generalizada" (Smith, 2006).

La doctrina de las "ventanas rotas" se ha convertido en un modelo global de política urbana desde Ciudad de México hasta Berlín. Firmas como Giuliani Partners y The Bratton Group L.L.C.20 han influenciado prácticas policivas y políticas de seguridad a través de la diseminación de las tecnologías de gobierno implementadas en Nueva York (Beckett y Godoy, 2009). "El peligro", sostiene Smith a este respecto, "es que el modelo Nueva York se convierta [.] en el patrón para un revanchismo global posliberal [.] con diferentes intensidades y tomando diferentes formas" (2001: 73). En Ciudad de México, por ejemplo, la alcaldía de López Obrador y un grupo empresarial (al parecer liderado por Carlos Slim) contrataron a la firma de Giuliani en 2002 para rediseñar las políticas de seguridad de la ciudad (Davis, 2007). En este caso, se dio una peculiar alianza entre un alcalde de izquierda (Partido de la Revolución Democrática), grandes empresarios y promotores de bienes raíces. El resultado fue que bajo una política de seguridad se restringió el acceso al centro del Distrito Federal y se impulsó el desarrollo inmobiliario (Davis, 2007). Procesos como éste ilustran la manera en que ideas e intereses heterogéneos convergen en la política pública, según las particularidades del lugar.

En contraste con México, las innovaciones en seguridad y espacio público de Bogotá comenzaron mucho antes de que Giuliani fuera un consultor global21. En este caso, hubo algunas coincidencias, ciertas influencias y diferencias esenciales. Para Mockus, la producción de orden no podía basarse únicamente en la acción policial. Según lo explicó con ocasión de la formulación de un nuevo Código de Policía:

    Hay varias ciudades en el mundo que han desarrollado a fondo la filosofía de cero tolerancia a las transgresiones. Esto significa no dejar pasar ni siquiera las faltas pequeñas. Se podría decir que en parte estamos adoptando esta teoría, pero no en su versión represiva. [...] Se trata de interiorizar la norma. (Mockus, 2003)

No obstante, y como se señaló anteriormente, la idea de reordenar la cultura a través de la pedagogía y la comunicación también se apoyó en modos de vigilancia y control y en ideales cívicos potencialmente excluyentes. Las intervenciones 'duras' se volvieron más comunes durante la administración Peña-losa y la segunda administración Mockus. Esto fue particularmente visible con la expulsión de vendedores ambulantes de espacios urbanos y fue claramente ejemplificado con la demolición del temido barrio El Cartucho y la construcción del Parque Tercer Milenio en su lugar. En su estudio sobre vendedores ambulantes en Bogotá, Michael Donovan sostiene que la "singularidad de la campaña [de recuperación de espacio público y reubicación de vendedores] no radica necesariamente en las estructuras creadas -nuevos parques, plazas y mercados- sino en los espacios 'anárquicos' eliminados en nombre de la seguridad y del desarrollo económico" (Donovan, 2008: 43). Estas acciones, ejecutadas en el marco del llamado Plan Centro, han redibujado algunas de las líneas divisorias del centro, aunque sus efectos en cuanto a la 'reactivación' económica y cambio de usos son bastante limitados (Jaramillo, 2006). La construcción misma del Parque Tercer Milenio fue financiada en su totalidad con recursos públicos, incluida la compra de predios a precios considerablemente elevados (Jarami-llo, 2006). Para Samuel Jaramillo, más que una 'inversión', esto constituyó una 'transferencia' por parte del Estado en beneficio de los propietarios (2006: 37). Este ejemplo pone de manifiesto la importancia de realizar análisis más amplios de los efectos distributivos y socioeconómicos de intervenciones espaciales. La pregunta fundamental es: ¿A quiénes y de qué manera han beneficiado los procesos de reconstrucción urbana?

La transformación del espacio urbano ha sido posiblemente una de las áreas con mayor continuidad en la política urbana de Bogotá: fue iniciada por Mockus, intensificada y expandida por Peñalosa, y continuada en la segunda administración de Mockus y en el gobierno de Luis Eduardo Garzón (2004-2007)22. Pero lo más distintivo de la mayoría de las intervenciones urbanísticas, a pesar de los riesgos señalados más arriba, ha sido su énfasis en inclusión e igualdad social. Al lado de los proyectos de renovación y construcción de espacio público en zonas céntricas, la administración adelantó intervenciones de 'alto impacto' en barrios periféricos: espacios públicos de alta calidad, bibliotecas y colegios públicos, infraestructura de transporte y servicios públicos. En contraste con Nueva York durante la era Giuliani, en donde el reordenamiento del espacio significó la reducción de inversión estatal y el avance de la gentrificación, en Bogotá la inversión pública aumentó extraordinariamente y la política urbana estuvo constantemente permeada por ideales de justicia social. La provisión de bienes públicos en las áreas más pobres de la ciudad respondía así al imperativo de derechos ciudadanos promulgado en la Constitución de 1991. Lo que aparece en el caso de Bogotá es entonces una serie de tensiones entre dinámicas socioeconómicas excluyentes y principios de justicia democrática. Estas contradicciones son cada vez más palpables con la implementación de un marco jurídico progresivo para el ordenamiento y el desarrollo urbanos (Ley 388 de 1997). Las leyes recientes de reforma urbana y los planes de ordenamiento territorial23 fortalecen sustancialmente la "acción urbanística de Estado" en relación con la producción de igualdad y el desarrollo sostenible (Jaramillo, 2006; Salazar, 2007). Lo que esto demuestra, una vez más, es que la política espacial de Bogotá en años recientes es un ensamblaje heterogéneo y una combinación inestable de ideas y técnicas de gobierno.

Las intervenciones espaciales de las administraciones de Fajardo (2004-2007) y Salazar (2008-2011) en Medellín son esclarecedoras porque en ellas se concretaron muchos de los principios de las políticas de cultura ciudadana y espacio público bajo un solo programa: Urbanismo Social. Según las memorias de la administración Fajardo: "Urbanismo Social es oportunidades, inclusión social, construcción colectiva. Significa que estamos derrumbando las paredes que por tantos años nos separaron y que hoy podemos reencontrarnos y hacer una ciudad para todos" (Alcaldía de Medellín, 2008: 148). Además de implementar algunos programas de renovación urbana en el centro de Medellín (por ejemplo, Carabobo), la administración ha invertido la mayor parte de sus esfuerzos en mejorar la infraestructura y calidad de vida en las comunas más pobres de la ciudad. Estos lugares han sido asociados por años con los sicarios de los carteles de la droga, con el control territorial de las milicias urbanas y los grupos paramilitares y, más recientemente, con la violencia de grupos criminales fragmentados ('combos'). Fue precisamente después de una incursión militar en la comuna 13 (Operación Orión) en 2002 y del inicio de un proceso de desmovilización de grupos paramilitares en 2003, cuando la administración lanzó su ambicioso plan de reconstrucción urbana.

Un rasgo distintivo de la aproximación del Gobierno fue que la arquitectura, la integración social y la educación se concibieron como elementos complementarios. En palabras de Fajardo:

    En Medellín tenemos que construir los edificios más hermosos en los lugares en los que la presencia del Estado ha sido mínima. [.] Si les damos a los barrios más humildes bibliotecas bellas, esas comunidades se sentirán orgullosas de sí mismas. Estamos diciendo que esa biblioteca o ese colegio, con arquitectura espectacular, es el edificio más importante del barrio y enviamos un mensaje muy claro de transformación social. Esa es nuestra revolución. (Alcaldía de Medellín, 2008: 149)

La administración construyó Parques Bibliotecas con 'diseños de alta calidad' que ahora se asoman sobre la ciudad desde las lomas que anteriormente eran el dominio exclusivo de grupos armados ilegales. Al igual que en Bogotá, los formuladores de políticas públicas y planeadores reintrodujeron el edificio público -en particular, bibliotecas y centros culturales- como instrumento y símbolo de desarrollo. El arquitecto y urbanista Alejandro Echeverri, director de Proyectos Urbanos durante el período de Fajardo, explica de la siguiente manera la función de estos hitos arquitectónicos:

Sin duda aquí se presenta el ejemplo más potente del concepto de Urbanismo Social, en el que grandes obras se localizan en el corazón de las comunidades más necesitadas, y pensadas integralmente y ejecutadas de forma simultánea, son el medio para hacer cambios culturales y sociales profundos. (Alcaldía de Medellín, 2008: 154)

Echeverri destaca el poder del espacio y del diseño arquitectónico. Como Peñalosa, parece acercarse a una forma de determinismo físico que cree en el potencial transformador del entorno construido. En Medellín, como me lo explicaba Echeverri, el lenguaje arquitectónico se ha convertido en un instrumento simbólico crucial para enfrentar el 'estigma de la violencia' en las comunas y diseñar estrategias para 'revisualizar' y 'reutilizar' la ciudad. En este sentido, parte de la intervención se ha entendido como la construcción de nuevos 'referentes' e 'imaginarios' urbanos, es decir, como la construcción de lugar. Al mismo tiempo, para los planeadores de Medellín la 'integralidad' ha sido un elemento crucial e indispensable en la implementación de sus proyectos. De acuerdo con Echeverri, el aspecto clave de los Proyectos Urbanos Integrales de Medellín ha sido la Estrategia de Mejoramiento Integral "a través de la cual se aplican todos los instrumentos del desarrollo (tangibles y no-tangibles) en un territorio de ciudad, de forma planeada y con una estructura de gestión clara" (Echeverri, 2005: 111). En fuerte contraste con los principios de la planeación modernista, Echeverri y su equipo de trabajo subrayaban la importancia de la comunicación, la participación comunitaria, la estructura de gestión ('coordinación transversal') y la inversión social. Así, existe un reconocimiento pleno de que el componente físico es insuficiente. El urbanismo es más bien la 'herramienta técnica' para ganar acceso estatal a ciertas áreas y para orientar recursos a los lugares más necesitados (según indicadores de desarrollo humano y mediciones de violencia).

Además de utilizar el poder social de la arquitectura, los planeadores de Medellín han enfocado sus esfuerzos en la construcción de un sistema de transporte que conecte la ciudad 'formal' con la 'informal'. El Metrocable -un sistema de teleféricos que se desprenden del Metro- fue diseñado e implementado como el eje de las intervenciones en los barrios periféricos: "Allí convergieron todas las líneas de inversión: educación, emprendimiento, presupuesto participativo, salud, vivienda, seguridad y convivencia, deporte y recreación, medio ambiente, cultura ciudadana, paz y convivencia" (Alcaldía de Medellín, 2008: 174). Como ocurrió con Transmilenio en Bogotá, el Metrocable se convirtió en el fundamento para un ejercicio de planeación y desarrollo urbano integral. En ambos casos, se trataba de un paso fundamental para materializar cierta noción de lo público, en contraposición a medios de transporte y espacios 'informales', 'semiprivatizados' y 'fragmentados'.

La masiva infraestructura del Metrocable apalancó y potenció intervenciones en múltiples escalas en sus áreas de influencia (Echeverri, 2005). Éste es otro aspecto distintivo de los Planes Urbanos Integrales: las intervenciones estuvieron basadas en la interacción continua con la población y en el estudio de la estructura, el funcionamiento y los usos de los espacios urbanos. Para los planeadores involucrados en el proyecto, el conocimiento local (sobre nacimientos de agua, espacios de recreación y socialización, divisiones territoriales, zonas de riesgo, etc.) fue crucial en su misión de recomponer y consolidar el tejido urbanístico y social de los barrios. A través de talleres de discusión con los habitantes, por ejemplo, se identificaron e intervinieron lavaderos comunales y se construyeron puentes peatonales en lo que habían sido previamente zonas de conflicto y de división territorial.

Es indudable que la administración de Medellín ha hecho una contribución sin precedentes para que las áreas más pobres de la ciudad tengan mayor acceso a transporte, educación y espacio público. El cambio más significativo para los habitantes de las comunas fue el descenso dramático de la violencia urbana24. Como en Bogotá, por primera vez en muchos años el Gobierno dirigió considerables recursos hacia áreas históricamente marginadas de la ciudad 'formal'. En el caso de Medellín, los dilemas de la reconstrucción e intervención son posiblemente más complejos y volátiles. Como se mencionó, muchos de los barrios en donde el Gobierno implementó sus principales proyectos habían sido hasta hacía pocos años campos de batalla de milicias urbanas y grupos paramilitares. Los índices de criminalidad comenzaron a caer entre 2002 y 2003, cuando el Ejército dio un duro golpe a las milicias urbanas (en una operación sumamente controversial) y el grupo paramilitar Bloque Cacique Nutibara tomó casi totalmente el control sobre los barrios (Riaño Alcalá, 2006). Fue dentro de este opaco proceso de pacificación que la Alcaldía emprendió sus acciones de reconstrucción.

El Gobierno nacional inició el proceso de desmovilización de las Autodefensas Unidas de Colombia en 2003, comenzando por el Bloque Cacique Nutibara. Ante la ausencia de una política nacional clara para esta desmovilización urbana y sin un acuerdo previo con la administración local, recayó sobre el Gobierno municipal el diseño de una estrategia propia para reinsertar a más de 4.000 combatientes (Palou, 2009). A pesar del desarme público y de los esfuerzos para su reinserción socioeconómica, algunos grupos de ex paramilitares continuaron ejerciendo control local en su nuevo rol como "combatientes desmovilizados y líderes sociales" (Riaño-Alcalá, 2006: 181). Como Kimberly Theidon lo ha expresado en su trabajo sobre el proceso de desmovilización, los ex paramilitares "se están reconfigurando como una mafia urbana con un interés particular en 'administrar la calma' en Medellín" (2007: 84). Como resultado de esta compleja geografía de poderes, adversarios políticos han lanzado fuertes ataques contra Fajardo y Salazar, cuestionando sus vínculos con grupos paramilitares y hablando de una "gobernabilidad compartida" (Palou, 2009) en la Medellín de los últimos años. Más allá de las intrigas políticas infundadas, esto pone de manifiesto las complejidades de una política urbana que, como la de Fajardo y Salazar, ha intentado lograr una "erosión gradual y progresiva" de las estructuras del poder paramilitar (Palou, 2009: 2). Surgen interrogantes, una vez más, sobre los efectos políticos de las intervenciones urbanas: ¿A quiénes beneficia la reconstrucción? ¿Cómo se redistribuyen recursos y cómo se reconfigura el control en procesos de renovación urbana? En última instancia, este caso muestra que el imperativo de enfrentar el deterioro urbano no debe opacar análisis sobre los diferentes actores sociales (legales e ilegales) involucrados en dichos procesos, sus múltiples intereses y su capacidad de influenciar la 'renovación' de la ciudad.

CONCLUSIÓN: PROCESOS AMBIVALENTES Y PRÁCTICAS SITUADAS

En contraste con las utopías descontextualizadas del modernismo, los formuladores de políticas públicas y planeadores de Bogotá y Medellín han combinado la autoridad del conocimiento técnico con una preocupación explícita por las realidades socioculturales que enfrentan. El rasgo común de las intervenciones descritas arriba es la idea de involucrar directamente a los ciudadanos en las transformaciones de la ciudad, esto es, el llamado a habitar y a reconstruir colectivamente el entorno urbano. A este respecto, las intervenciones para 'democratizar' y 'civilizar' las prácticas y los espacios ciudadanos han ocupado un lugar central en las políticas urbanas de los últimos años. Pero como he intentado argumentar, convertir estas prácticas y espacios en objetos de conocimiento experto, dentro de ciertos ideales de civilidad, puede generar nuevas formas de despolitización y exclusión. Por otra parte la reforma constitucional de 1991, la legislación urbana reciente y las innovaciones locales permitieron la creación de una serie de instrumentos de participación como los presupuestos participativos, los consejos regionales de planeación y otras instancias para fomentar la actividad política local. Acá también es preciso reconocer que la participación democrática bajo condiciones estructurales de inequidad y violencia puede generar mayores beneficios para aquellos con más poder: ésta es otra ironía de las intervenciones tecnodemocráticas.

En Medellín, la administración subrayó en todo momento la necesidad de una aproximación 'consensuada' a través de la participación comunitaria y la utilización de conocimiento local. Esto es coherente con modelos emergentes de planeación urbana en donde "lo social no es imaginado como algo que el plan debe producir, sino que es algo que ya existe de forma organizada" (Caldeira y Holston, 2005: 407). Acciones de mejoramiento barrial, acupuntura urbana y planeación integral se han vuelto parte de los flujos contemporáneos de conocimiento y prácticas gubernamentales en América Latina (Beardsley y Werthmann, 2008). Estas aproximaciones tienen afinidades con el emprendimiento y la gestión empresarial y comparten un interés en los "procedimientos complejos del diseño comunitario y los compromisos de la acción política" (HGSD, 2008: 1). Aparece así la principal inversión de la planeación modernista: las realidades socioculturales que fueron rechazadas por el modernismo son ahora el punto de partida para la intervención urbana. Como se observaba en el catálogo de una exhibición reciente sobre el trabajo de arquitectos y planeadores en ciudades latinoamericanas, "se está convirtiendo en función de los diseñadores dar forma espacial a las ambiciones ambientales, sociales y económicas de estas comunidades, ayudando a organizar la inversión financiera y la voluntad política para comenzar su transformación" (HGSD, 2008: 2). La pregunta acá es: ¿Coincidirán estas 'ambiciones' con el orden neoliberal de la cosas o con ideales de justicia social? ¿Cuáles intereses favorecerá la reconstrucción y qué tanto se velará por la inclusión y la igualdad?

En una crítica reciente a la "planeación colaborativa" y al "nuevo urbanismo" en Estados Unidos, Susan Fainstein (2003) sostiene que demasiado énfasis en comunicación y diseño puede llevar a los formuladores de políticas urbanas a descuidar condiciones estructurales y desigualdades socioeconómicas. El no reconocer la actividad política detrás de la intervención urbana puede generar proyectos que producen tan sólo un "simulacro" de diversidad y democracia (Fainstein, 2005). Lo singular de las iniciativas de Bogotá y Medellín, sin embargo, es que acentuaron la comunicación y el diseño urbano, pero también ideales muy fuertes de equidad y justicia social (establecidos en la Constitución y en la nueva legislación urbana)25. Estos ensamblajes gubernamentales aparecen entonces como mediadores entre las fuerzas del mercado y los objetivos estatales. Representan un intento por reconstruir relaciones socioespaciales de acuerdo con criterios de justicia democrática. Un intento, no obstante, que depende de -y abre espacios para- la inversión privada y las operaciones del mercado. La pregunta acá, de nuevo, es hasta qué punto esta mediación orientará exitosamente el desarrollo económico hacia una mayor justicia social.

Las tensiones internas de las políticas urbanas recientes de Bogotá y Medellín son visibles en las reacciones radicalmente opuestas que han generado. Por un lado, ambas ciudades han sido celebradas como "milagros urbanos". Medellín fue seleccionada recientemente para ser la sede de la asamblea general del Banco Interamericano de Desarrollo en su quincuagésimo aniversario, como reconocimiento por ser "uno de los más importantes modelos urbanos del mundo" (LBC, 2009). En 2006, Bogotá recibió el León de Oro en la Bienal de Arquitectura de Venecia con la exhibición "Bogotá: el renacer de una ciudad" (Gerard et al., 2007). De este modo, las tecnologías desarrolladas en ambas ciudades han entrado ya al circuito global de prácticas gubernamentales26. Por otro lado, estos procesos de reconstrucción también han sido criticados por haber supuestamente contribuido a la expansión y consolidación de estructuras de poder preexistentes. Desde esta perspectiva, la renovación urbana es vista como un eufemismo de una estrategia global de gentrificación (Smith, 2006). Algunos autores han sostenido que las políticas espaciales y culturales de Bogotá deberían ser caracterizadas como tecnologías de gubernamentalidad neoliberal (Hunt, 2009; ver también Donovan, 2008). En este caso, los críticos se han referido sobre todo al desplazamiento de vendedores ambulantes a través de las campañas de 'recuperación' del espacio público, argumentando que constituyen una "tecnología de gobierno no coercitiva que empodera y simultáneamente subyuga" (Hunt, 2009: 332). En cuanto a las políticas de Medellín, sus detractores han denunciado la persistencia de las estructuras de poder del paramilitarismo y la superficialidad de las intervenciones urbanas recientes, por haberse limitado simplemente a 'mercadear' una nueva imagen de ciudad. Un autor caracterizó estos cambios como algo más afín a un "cambio cosmético" (Hylton, 2007).

En mi opinión, es necesario superar la dicotomía entre 'renovación idealizada' y 'dominación perversa' y reconocer la complejidad y el carácter heterogéneo de las intervenciones urbanas contemporáneas. Para entrar a estas zonas grises de hibridación se requieren exploraciones más detalladas del conocimiento y las prácticas de las políticas públicas en cuanto procesos situados en contextos culturales, sociales y políticos particulares. Esto implica comprender las limitaciones dentro de las que operan los formuladores de políticas urbanas y las oportunidades que tienen de promover ideales de justicia social, así como estudiar sus suposiciones no cuestionadas y los diferenciales de poder que frecuentemente refuerzan. Orientar el poder crítico de la antropología hacia los centros y circuitos de conocimiento y prácticas gubernamentales es vital en este contexto, justamente porque permite develar la complejidad de la política pública como un proceso social, cultural y, en última instancia, profundamente político.


Comentarios

1 Este artículo está basado en mi experiencia como asesor de la Alcaldía Mayor de Bogotá entre 2001 y 2003; en entrevistas realizadas en el marco de la investigación Silva et al, 2009; y en trabajo de campo independiente llevado a cabo entre junio y agosto de 2008 y 2009 en Bogotá y Medellín. Un agradecimiento especial para Alicia Eugenia Silva y Rafael Obregón por haberme introducido al mundo del gobierno urbano. Quisiera agradecer también a mis colegas del Departamento de Antropología de la Universidad de Harvard con quienes discutí estos temas, y en especial a los profesores Kimberly Theidon y Michael Herzfeld, por guiarme en la formulación de este proyecto de investigación. Finalmente, agradezco a María Clemencia Ramírez por sus útiles comentarios sobre una versión anterior de este artículo. Todas las ideas presentadas a continuación son responsabilidad única y exclusiva del autor.

2 Para una discusión sobre el giro "neoliberal" en la Constitución de 1991, ver el trabajo de Schneiderman (2000).

3 Escobar (1995), por ejemplo, sostenía que el desarrollo había surgido como un discurso hegemónico en la posguerra. El desarrollo, desde esta perspectiva, aparecía como un discurso monolítico y desconectado de modos de gobierno presentes desde la Colonia. En su obra más reciente Escobar ha respondido a estas críticas y ha continuado reelaborando el concepto de desarrollo (2008).

4 Este término lo introduzco como una variación sobre el concepto de "tecnopolitica" discutido por Timothy Mitchell (2002) en su estudio sobre desarrollo económico en Egipto.

5 Aunque los Planes de Le Corbusier, Sert y Wiener nunca fueron implementados y sus efectos reales han sido debatidos, es indudable que tuvieron un impacto considerable en las prácticas e ideales del urbanismo colombiano del siglo XX (Tarchópulos, 2006).

6 El término en inglés gentrification(de 'gentry' o aristocracia) ha sido traducido al español como 'aburguesamiento', 'elitización' o 'gentrificación'. En este artículo opto por el anglicismo 'gentrificación' porque pone en evidencia la dimensión transnacional del fenómeno y la influencia de modelos euroamericanos de desarrollo urbano sobre la periferia urbana global. Con esto no estoy sugiriendo que la 'gentrificación' al estilo americano esté ocurriendo en Colombia, sino más bien preguntando de qué manera estos modelos viajan y se transforman en diferentes contextos.

7 Utilizo Cultura Ciudadana en sentido amplio para incluir tanto lo que inició la administración Mockus en 1995 como el enfoque más urbanístico y orientado al espacio público de la administración Peñalosa.

8 Mockus se retiró un año antes de terminar su primer período. Paul Bromberg asumió el cargo durante el tiempo restante.

9 En el mundo anglosajón esta escisión está reforzada por la existencia de dos términos claramente diferenciados: policyypolitics (ver Shore, 2010). En nuestro caso, han proliferado términos como 'programa', 'estrategia', 'acción', y 'meta', además de 'gestión pública' y 'política pública', los conceptos más cercanos al inglés policy.

10 Sobre este punto, sería importante hacer un seguimiento a los programas de estudio y de investigación que fueron creados en universidades públicas y privadas para apoyar y evaluar las nuevas estrategias de gobierno urbano. Tal es el caso de la Especialización de Arquitectura y Ciudad de la Universidad de los Andes, la Especialización en Espacio Público de la Pontificia Universidad Javeriana y los programas de estudio e investigaciones del Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional.

11 En los programas de gobierno de Fajardo y Salazar la incorporación de cultura ciudadana fue relativamente explícita. En el caso de Peñalosa, hubo un distanciamiento del lenguaje de cultura ciudadana, aunque se continuaron ciertas iniciativas, y se le dio un mayor énfasis a la dimensión urbanística de la transformación ciudadana.

12 El enfoque epidemiológico fue introducido por el alcalde Rodrigo Guerrero en Cali, en 1992. Guerrero fue tal vez el primer alcalde que asumió la nueva aproximación a la política pública que describo en este artículo.

13 Ver Rivas (2007), para un estudio etnográfico sobre las políticas de seguridad y convivencia en Bogotá.

14 El sistema fue impulsado inicialmente por el sociólogo Álvaro Camacho, consejero de Seguridad y Convivencia de la primera alcaldía de Mockus, y continuado por el sociólogo Hugo Acero durante las administraciones de Peñalosa y Mockus (Silva et al., 2009).

15 Para diferentes descripciones y análisis de estas acciones, ver Alcaldía Mayor de Bogotá (1998, 2003), Martin y Ceballos (2004), Rivas (2007) y Silva et al. (2009).

16 La tasa de homicidios en Bogotá bajó de 81 casos por 100.000 habitantes en 1993 a una tasa de menos de 20 en 2006. Ha habido un largo debate sobre el impacto que tuvieron las medidas de Cultura Ciudadana en la caída de homicidios; no obstante, existe cierto consenso sobre la importancia de haber combinado múltiples estrategias para hacer frente a la violencia urbana (ver Rivas, 2007).

17En Bogotá, la expedición del Estatuto Orgánico (Decreto Ley 1421 de 1993) marcó el inicio de la recomposición financiera del Distrito tras una profunda crisis fiscal. Las inversiones de los años siguientes fueron financiadas gracias a una base tributaria ampliada, a descapitalizaciones de empresas públicas y a alianzas público/privadas.

18 En una entrevista (realizada en el marco de la investigación Silva et al., 2009) le preguntamos cómo creía él que lo había visto la gente durante su mandato, y Peñalosa respondió: "Una mezcla entre visionario y autoritario" A la misma pregunta, Mockus respondió: "innovación, honradez, y ya por el lado más negativo, alguna gente pudo ver rigidez". Ambas nociones, 'visión' y 'autoridad', resuenan con los valores modernistas.

19 Algunos de los más afectados por las políticas de la administración Giuliani, entre otras poblaciones de bajos recursos, fueron los indigentes o personas sin domicilio fijo (Marcus, 2006). Éstos fueron básicamente erradicados de Manhattan durante los noventa.

20 William Bratton fue el jefe de la Policía de Nueva York durante la administración de Giuliani.

21 Rudolph Giuliani se posesionó como alcalde de Nueva York en 1994 y fue reelegido en 1997.

22 El tratamiento inicial que Garzón dio a los vendedores ambulantes y a la ocupación del espacio público fue ambivalente; hubo cierto 'retroceso' con respecto a las políticas anteriores, aunque, a grandes rasgos, fue continuada la aproximación al espacio urbano (como resultado también de la presión de los medios, la Cámara de Comercio de Bogotá y otros actores sociales).

23 El Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá fue expedido en 2000.

24 La tasa de homicidios de Medellín llegó en su punto más alto, durante el apogeo del cartel de Medellín, a la cifra exorbitante de 381 homicidios por cada 100.000 habitantes. Después de más de una década de disminución, en 2007 llegó a 30 por cada 100.000. En los últimos dos años ha habido un retroceso considerable, con una tasa de 72 homicidios por cada 100.000 habitantes en 2009.

25 Paradójicamente, la condición para la aplicación de criterios fuertes de igualdad fue, en muchos casos, una menor 'interferencia' democrática (en el sentido de procedimientos y negociación). Me refiero, por ejemplo, al mayor poder que obtuvo el Ejecutivo con el Estatuto Orgánico de Bogotá (Decreto Ley 1421 de 1993), el cual reforzó la separación de poderes, consolidó fuentes financieras y le dio al Alcalde mayor autonomía. Esto, por supuesto, tiene sus propios riesgos.

26 Peñalosa y Mockus son reconocidos mundialmente como consultores en temas de desarrollo urbano, espacio público y cultura ciudadana. Recientemente, por ejemplo, Mockus ha asesorado a Ciudad de México en políticas de seguridad ciudadana. Fajardo y miembros de su equipo también han exportado el modelo de Urbanismo Social a diferentes ciudades en Colombia y en la región. Recientemente, la administración de Río de Janeiro mostró interés por implementar Metrocable, con asesoría de Medellín, en una de las más grandes favelas de la ciudad (Complexo de Alemao).


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